聯(lián)合國：《塑料公約》結束第四輪談判會議

潘鑫

當?shù)貢r間2024年4月23日至29日，關于制定一項關于塑料污染（包括海洋環(huán)境）的具有法律約束力的國際文書（以下簡稱《塑料公約》）的第四次政府間會議在加拿大渥太華舉行。本次會議的主要議題是基于各國在前三次會議的提議形成的公約草案。

《塑料公約》草案概覽

目前，《塑料公約》談判委員會頒布的草案案文共六編。第一編為公約的序言、目標、定義、原則和范圍。第二編為公約最重要的規(guī)制塑料污染實體內容：其一，公約要求締約國開展合作，查明現(xiàn)存塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）；其二，公約要求構建生產者延伸責任制度，規(guī)制初級塑料聚合物、引起關切的化學品和聚合物、可避免的問題塑料產品，包括壽命短和一次性塑料產品以及有意添加的微塑料等物質在其整個生命周期中的排放和釋放，并完善塑料生產、流通和消費過程中的透明度、跟蹤、監(jiān)測和標簽等機制；其三，考慮到不同國家的需求，第二編引入了締約方提出要求后可以享受的豁免，各國按照其各自的能力采取措施優(yōu)化塑料產品的設計、成分和性能以及研發(fā)非塑料代用品、廢物管理、公正過渡等機制；其四，第二編嘗試列入了與前述的化學品（可能包括聚合物）和產品以及塑料廢物的貿易有關的措施的條款。第三編主要涉及公約的供資機制、能力建設、技術援助和技術轉讓問題。第四編主要規(guī)定了各國的行動計劃、履約和遵約、報告進展、定期評估、國際合作、信息交流、教育和研究、開發(fā)及利益相關方參與機制等內容。第五編主要為行政性條款，對理事機構、附屬機構、秘書處的組成作出了規(guī)定。第六編為公約未來可能納入的八項附件。

重點案文爭議重重

第二編作為公約最核心的部分，也是爭議最多的部分，主要集中在以下方面：

第一，各國針對第1條“初級塑料聚合物”，提議了三種方案：1.不設置條款。2.設置具有強制性義務的條款。3.設置以自愿義務為基礎相互的條款。支持第三種方案的國家認為應當在條款中補充“在可信賴和負擔得起的替代品可用的情況下”的表述，保證條款的彈性。為了更好地確定該條的立法方案，彌合各國的分歧，部分代表團提議各方參照公約草案第四編第3條報告進展的相關條款，向秘書處提交有關主要塑料聚合物的年度生產、進口和出口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

第二，有國家反對設置第2條“引起關切的化學品和聚合物”。而支持設置該條款的國家對該條款的具體內容提出了諸多建議：1.有國家認為該條的效力應當通過附件A“初級塑料聚合物以及引起關切的化學品和聚合物”中列出的清單控制或管理化學品、化學品組合和聚合物，并通過反映在國家計劃中的國內措施實施于所有締約方。2.有國家提議在附件A中概述兩個清單，區(qū)分應該禁止/消除的塑料中的化學品以及應該避免和減少使用的化學品。

第三，有國家在第3條“可避免的問題塑料產品，包括壽命短和一次性塑料產品以及有意添加的微塑料”方面，提議制定一個全球性的標準，其中可以包括一份受禁止／減少／淘汰措施約束的產品清單。然而，另一些國家不贊成這一提議，而是呼吁由國家制定具體的措施。這是因為目前各國沒有統(tǒng)一的“可避免的問題塑料產品”的定義，很難制定和落實統(tǒng)一的標準。有國家指出，一些短壽命塑料具有高回收率，既不應被視為可避免的問題塑料產品，也不應被定義為塑料污染。為了減少各國在定義上的分歧，有國家提議，在第五屆會議召開之前進行中期工作以制定有關問題和可避免的塑料產品定義的標準。亦有國家建議將“可避免的問題塑料產品”改為“公約規(guī)定的產品”，由各國決定哪些塑料產品屬于第3條的規(guī)制范圍。此外，還有一些國家呼吁為微塑料和納米塑料設立一個專門的條款而不是僅作為第3條附款2。

第四，各國針對第6條“非塑料替代品條款”亦存在分歧。有國家反對設置該條款，認為這超出了《塑料公約》的授權范圍，有國家認為應當在第二編第9條的廢物管理部分處理相關問題。支持單獨設置該條款的國家也對條款的具體內容提出了諸多建議：1.非塑料替代品應當具有安全、環(huán)保和可持續(xù)的特性，各國應當避免使用對環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化或人類健康產生不良影響的替代品。2.非塑料替代品必須在整個生命周期接受包括環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化和人類健康方面的評估。為此，可能需要制定全球性的非塑料替代品的標準。3.應考慮將促進重復利用的技術和服務作為非塑料替代品之一。

第五，針對第7條生產者延伸責任（EPR），各國也存在不同意見。有國家不贊成引入生產者延伸責任制度，這一觀點考慮到了生產者延伸責任制度可能對發(fā)展中國家的經(jīng)濟、糧食安全以及貿易產生不利影響。贊成引入生產者延伸責任制度的國家就制度的具體構建存在不同意見：一些國家呼吁制定全球生產者延伸責任方案，另一些則提倡在附件中列出自愿性指導方針，由各國自行制定具體的生產者延伸責任。

第六，第9條b項“規(guī)制塑料漁具的規(guī)定”也是本次大會爭議較多的問題，各國對有關漁具的規(guī)制問題主要有以下提議：1.不對漁具作出任何特殊規(guī)定，但在《塑料公約》的其他相關條款中創(chuàng)建一個行業(yè)性的計劃，相關行業(yè)應當包括漁業(yè)。2.為漁具設置獨立條款。3.將漁具納入第二編第8條“塑料在其整個生命周期中的排放和釋放”的一部分進行規(guī)制。4.將漁具納入第二編第9條的“廢物管理”部分進行規(guī)制。支持為漁具設置條款的國家提議在具體條款加入以下表述：治理“遺失和損壞”的漁具，呼吁“減少和消除”由塑料制成的漁具成為遺棄物、遺失或其他方式丟棄的問題，以及應對由于漁具遺失或損壞而產生的污染。

除第二編外，各國還對其他部分的實體內容展開了談判。其中爭議較大的部分為第三編資金和技術援助機制部分。各國暫時無法在如何設立資金機制、如何進行技術援助以及資金和技術援助應為強制性還是自愿性等問題上達成一致。盡管資金和技術援助是《塑料公約》吸引各國尤其是發(fā)展中國家參與塑料污染治理的重要基礎，但在目前第二編實體條款尚未達成一致的情況下，各國就第三編的內容達成一致還不夠現(xiàn)實。

《塑料公約》延期通過恐成定局

本次會議于當?shù)貢r間2024年4月30日凌晨3：17正式結束。根據(jù)原定計劃，各國應當在2024年底前完成談判。然而，塑料污染成因復雜，涉及多方利益，加上不同國家在治理塑料污染方面的動機和能力的不同，各國恐怕很難在2024年11月舉辦的第五次會議上敲定公約的最終文本。

不可否認的是，塑料污染已經(jīng)對全球環(huán)境造成了嚴重的損害。各國必須正視這一事實，盡快就治理塑料污染的具體條文達成一致，并充分履行治理塑料污染的國際法義務，勠力同心，保護環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（作者系華東政法大學國際法專業(yè)博士研究生）

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com