《環(huán)境保護(hù)法》修改探析

傅陽(yáng)　郝好

摘 要：我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法被稱(chēng)作“口號(hào)式法律”，即從表面上看，法條的規(guī)定很全面，在實(shí)施時(shí)卻會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并沒(méi)有明顯的作用。1989年頒行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》至今已20多年，其間中國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)、生態(tài)環(huán)境等均發(fā)生了極大的變化，總體而言，該法已經(jīng)落伍于時(shí)代的要求。對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修改，數(shù)年來(lái)一直是環(huán)境法學(xué)界和環(huán)境保護(hù)實(shí)務(wù)界的一個(gè)熱門(mén)話題。本文盡力在修正案草案的基礎(chǔ)上，提出一些意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：《環(huán)境保護(hù)法》；修正案草案；建議

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》于1989年頒布，至今已施行20多年，在環(huán)境污染事故頻發(fā)、環(huán)境治理壓力重重的背景下，對(duì)這部法律不完善之處加以修訂的必要性日益凸顯。2012年的環(huán)境保護(hù)法修正案草案自環(huán)保法正式實(shí)施以來(lái)，第一次修改。此次修改的范圍和力度相對(duì)有限，“建議稿”中曾被寄予厚望的一些舉措在人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)“送審稿”階段被刪除，雖然草案中存在著一些亮點(diǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行徹底、全面的修改是必然趨勢(shì)。對(duì)此，本文從現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的主要問(wèn)題、修正案草案亮點(diǎn)、以及修改建議和意見(jiàn)三個(gè)方面進(jìn)行了初步探討。

一、我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》存在的主要問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法的主要內(nèi)容繼承了1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)行法頒布時(shí)我國(guó)還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管不重視，環(huán)保意識(shí)也遠(yuǎn)未深入民心，這些不足都反應(yīng)在了《環(huán)保法》的規(guī)定上。

（一）立法目的存在偏差

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，本法的制定目標(biāo)不僅是保護(hù)、改善環(huán)境，也是為了促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。這一條款明顯缺乏可持續(xù)性發(fā)展的理念，而是仍局限于將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)。立法目的的偏差導(dǎo)致了在我國(guó)的發(fā)展過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)不力，甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重蹈了“先污染，后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展之路。我國(guó)環(huán)境仍在持續(xù)惡化之中，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的重新定位已勢(shì)在必行。

（二）政府環(huán)境職能缺失

松花江重大水環(huán)境污染事件、吉林市牛河水污染事件等一大批嚴(yán)重危及群眾生活、群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)高度關(guān)注的重大突然環(huán)境事件，都說(shuō)明了我國(guó)政府的環(huán)保職能存在著重大的缺陷，環(huán)境法律缺乏明顯的承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的問(wèn)責(zé)機(jī)制。究其原因，政府責(zé)任不到位、環(huán)境保護(hù)中政府部門(mén)間出現(xiàn)利益扭曲、環(huán)境保護(hù)利益不統(tǒng)一是重要根源。最近數(shù)年，涉及環(huán)境與資源保護(hù)的行政人員違法案件呈上升趨勢(shì)。探尋到根本，是因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》還處于命令、管制式的階段，約束的主體依然是企業(yè)，著重關(guān)注企事業(yè)單位的環(huán)境義務(wù)和責(zé)任，以及環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的環(huán)境責(zé)任。而在涉及政府時(shí)，往往忽視政府的環(huán)境義務(wù)，不追究政府或者政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任。同時(shí)，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》及一些單行法雖然規(guī)定了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的條款，但失之籠統(tǒng)，難以操作，且缺乏明確后果，對(duì)地方政府的行為缺乏實(shí)質(zhì)性的約束力

二、修正案草案的亮點(diǎn)

（一）完善公眾參與原則

環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)是公益性與廣泛性，這些特點(diǎn)也同樣體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)中。廣大人民群眾與環(huán)境問(wèn)題息息相關(guān)，必然對(duì)環(huán)境保護(hù)具有很高的參與意識(shí)。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定保護(hù)環(huán)境是所有單位和個(gè)人的義務(wù)，對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢舉和控告。但在現(xiàn)實(shí)生活中，公民實(shí)行監(jiān)督權(quán)困難重重。實(shí)踐中，一些可能污染環(huán)境的工業(yè)項(xiàng)目因?yàn)楹ε鹿姺磳?duì)，不敢公開(kāi)信息，造成公眾無(wú)法參與決策，只能被動(dòng)接受結(jié)果，反而激化了矛盾，甚至引發(fā)群體性事件。為解決類(lèi)似問(wèn)題，環(huán)保法修正案草案加入了環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)定。由國(guó)務(wù)院環(huán)保行政主管部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家環(huán)境綜合性報(bào)告和重大環(huán)境信息。同時(shí)，政府要依法公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量、突發(fā)環(huán)境污染事件等信息，環(huán)保行政主管部門(mén)要公開(kāi)許可、排污費(fèi)的征收和使用等信息，而公民通過(guò)申請(qǐng)可以獲取這些信息。

（二）提高企業(yè)污染成本

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保法對(duì)排污企業(yè)的規(guī)定不完善，處罰力度過(guò)輕，造成企業(yè)寧愿以不多的處罰換取任意排放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。環(huán)境保護(hù)法修正案草案規(guī)定了環(huán)保責(zé)任制度，進(jìn)一步明確了排污單位的環(huán)保責(zé)任。同時(shí)，草案中限期治理的規(guī)定，補(bǔ)充了企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定并組織實(shí)施限期治理計(jì)劃、接受政府監(jiān)督。草案還對(duì)排污費(fèi)的繳納和使用做出了原則性規(guī)定。這些規(guī)定均有利于進(jìn)一步落實(shí)排污企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，使得企業(yè)需要對(duì)排污造成的公共環(huán)境質(zhì)量影響負(fù)責(zé)。

三、對(duì)修改我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的建議

（一）確立可持續(xù)發(fā)展的理念

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》是一部在世界環(huán)境法立法史上占有重要地位的法律，它以一系列立法創(chuàng)新為美國(guó)當(dāng)代環(huán)境法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)修訂環(huán)保法也提供了新的思路。不確立可持續(xù)發(fā)展的理念，就必然會(huì)走向“先污染后治理”的道路。在我國(guó)目前已將“可持續(xù)發(fā)展”明確為基本戰(zhàn)略的背景下，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為可持續(xù)發(fā)展觀在我國(guó)資源環(huán)境法律中得到確認(rèn)提供了一個(gè)寶貴的契機(jī)。

（二）建立環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境公訴和普通環(huán)境公益訴訟?，F(xiàn)在，世界范圍內(nèi)的一些國(guó)家和地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)，開(kāi)始以提起環(huán)境公訴的方式，推動(dòng)環(huán)境糾紛案件的解決。我國(guó)可以借鑒這種做法，嘗試讓檢察機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)形成競(jìng)爭(zhēng)性代表公益訴訟機(jī)制。筆者認(rèn)為，在對(duì)《環(huán)保法》進(jìn)行的修改中，可以將原告資格放寬至個(gè)人，形成公民個(gè)人和環(huán)保組織代表公益訴訟的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這種訴訟方式將在最大限度上追究環(huán)境違法行為，是保護(hù)環(huán)境的最終，也是最具強(qiáng)制力的救濟(jì)手段。（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

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