縣域經(jīng)濟開放中的政府職能轉(zhuǎn)變

孫美露 賀煜

摘?要：在縣域經(jīng)濟發(fā)展需求日益強烈，開放型經(jīng)濟建設(shè)與政府職能對區(qū)域發(fā)展重要性不斷凸顯的背景下，本文通過梳理昆山開放與政府職能轉(zhuǎn)化的實踐歷程，結(jié)合縣域經(jīng)濟特征以及制度變遷理論分階段探究其相互關(guān)系，得到縣域經(jīng)濟開放與政府職能轉(zhuǎn)化之間的互動機制：開放為縣級政府轉(zhuǎn)化職能提供動力，而縣級政府通過職能轉(zhuǎn)化獲取開放收益，兩者在縣域經(jīng)濟內(nèi)部、外部影響因素的共同作用下互相促進。在昆山經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，得到“開放-政府職能轉(zhuǎn)化”的基本經(jīng)驗，為當(dāng)下廣大縣域的開放型經(jīng)濟建設(shè)提出建議。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟開放；政府職能轉(zhuǎn)變；昆山開放歷程；開放三階段；昆山經(jīng)驗

中圖分類號：F2?????文獻標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.011

1?引言與文獻綜述

自黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興以來，作為“三農(nóng)”、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)平衡等問題交匯點的縣域得到了上下一致的關(guān)注。2022年，國家發(fā)布《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，再次為縣域發(fā)展指路；2023年，中央一號文件《關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中，“縣域”一詞出現(xiàn)13次，縣域作為國民經(jīng)濟的基本單元，成為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力。在經(jīng)濟發(fā)展的諸多路徑中，“開放”作為經(jīng)典理論中不可忽視的因素，在我國改革開放的歷程中展現(xiàn)出了推動縣域發(fā)展的巨大能量。實踐表明，在我國縣域經(jīng)濟開放的過程中，政府仍是至關(guān)重要的推動力量。回顧我國東部經(jīng)濟強縣的開放歷程，縣級政府在開放的起步、成熟、轉(zhuǎn)型等環(huán)節(jié)通過政策宣傳和解讀、為涉外企業(yè)提供便利化、專業(yè)化服務(wù)等方式積極行使其職能，在此過程中政府職能不斷調(diào)整，產(chǎn)生了深刻變革?？h域經(jīng)濟開放與政府職能轉(zhuǎn)變之間相互影響的內(nèi)在機制，對于在縣域經(jīng)濟層面，通過“開放”挖掘經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1.1?縣域經(jīng)濟特征

縣域經(jīng)濟特征是開展研究的重要切入點，早期學(xué)者多從縣域內(nèi)部視角出發(fā)，總結(jié)其基本特征，對縣域?qū)ν忾_放的討論較少，少數(shù)從外部視角進行分析的研究，主要是基于縣域行政區(qū)劃展開的。如劉國斌（2005）認(rèn)為縣域經(jīng)濟具有基礎(chǔ)性、地域性、層次性、農(nóng)業(yè)性4個特征。隨著全國對外開放的持續(xù)推進，縣域經(jīng)濟開放的研究也逐漸增多。王淼（2006）認(rèn)為在市場經(jīng)濟條件下，縣域經(jīng)濟也應(yīng)當(dāng)被視為一個開放的系統(tǒng)，李永才（2018）認(rèn)為要在全國和全球經(jīng)濟大市場、大循環(huán)的背景下來審視縣域經(jīng)濟，凸顯縣域經(jīng)濟的開放性特征。

1.2?開放型經(jīng)濟的內(nèi)涵與測度

我國對外開放經(jīng)歷了由外向型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，因此區(qū)分兩者是測度縣域經(jīng)濟開放的重點。李明武、袁玉琢（2011）較為明確、嚴(yán)格地闡述了其區(qū)別與聯(lián)系，認(rèn)為開放型經(jīng)濟的本質(zhì)內(nèi)涵是市場、資源雙向自由流動，實際上是一個市場、一種制度的經(jīng)濟狀態(tài)。因此，“外貿(mào)依存度”這一指標(biāo)，并不能完全代表經(jīng)濟開放度的內(nèi)涵。黃繁華（2001）提出了從商品貿(mào)易開放度、服務(wù)貿(mào)易開放度、直接投資開放度、間接投資開放度4個維度綜合度量開放程度的公式。李明武、袁玉琢（2011）通過理論分析認(rèn)為，應(yīng)該從開放狀態(tài)和開放結(jié)果兩個角度來度量一個地區(qū)的經(jīng)濟開放度。在對縣級地區(qū)的開放性測度中，李永才（2018）提出了由外資依存度與外貿(mào)依存度構(gòu)成的開放度模型。

1.3?政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變是一種具象的改革，即通過改變制度安排求得效益，因此制度變遷理論常作為分析政府各項改革與制度安排的理論框架，其基本觀點是：經(jīng)濟發(fā)展過程中許多外在性的變化帶來了潛在效益，但由于現(xiàn)有制度使這些潛在收益無法實現(xiàn)，從而導(dǎo)致了制度變遷（諾斯，2008）。

在政府職能轉(zhuǎn)化的實踐探析中，國內(nèi)學(xué)者針對我國各階段、各層級的政府職能轉(zhuǎn)變進行研究。王淼（2006）認(rèn)為縣級政府的經(jīng)濟職能應(yīng)當(dāng)以有效政府作為其發(fā)揮職能的目標(biāo)，根據(jù)不同的市場條件承擔(dān)不同角色。蘭小歡（2018）認(rèn)為我國政府職能轉(zhuǎn)化的基本路徑是改革開放初由于市場體制不完善、社會資源匱乏、調(diào)動配置能力有限所帶來的生產(chǎn)型政府逐步轉(zhuǎn)化為市場體制較為健全、社會財富充裕、資源配置模式較為成熟條件下的服務(wù)型政府。江小涓（2022）認(rèn)為新時代的政府職能轉(zhuǎn)化要立足中國式現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的命題，在此基礎(chǔ)上進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

綜上所述，現(xiàn)有研究在縣域經(jīng)濟特征的界定上已較為明晰，并通過區(qū)分外向型經(jīng)濟與開放型經(jīng)濟，對縣域經(jīng)濟開放度進行了多維度測度，并且將制度變遷理論根據(jù)中國實踐進行了發(fā)展。但較少學(xué)者討論縣域經(jīng)濟中的政府職能和經(jīng)濟開放之間的相互作用。因此本文將以縣域經(jīng)濟特征為邏輯起點，以制度變遷理論為基礎(chǔ)，通過對昆山開放的綜合指標(biāo)測度，結(jié)合昆山政府職能轉(zhuǎn)變和開放歷程，分析縣域經(jīng)濟開放與政府職能轉(zhuǎn)變之間的互動機制，并通過分析以昆山為代表的開放路徑，結(jié)合當(dāng)下縣域經(jīng)濟的一般特征，提出縣域經(jīng)濟開放的一般路徑。

2?開放經(jīng)濟指標(biāo)測度

2.1?數(shù)據(jù)來源

昆山作為我國縣域政府改革與縣域經(jīng)濟開放的先行者，其實踐經(jīng)驗充足、開放歷程完整，通過測度昆山的開放指標(biāo)，分析其實踐經(jīng)驗，對于嘗試?yán)迩蹇h域經(jīng)濟開放與政府職能轉(zhuǎn)化之間的聯(lián)系具有典型性。本文數(shù)據(jù)使用昆山統(tǒng)計年鑒中1991—2020年間的區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)總值，進出口總額，實際利用外商直接投資總額和對外直接投資總額數(shù)據(jù)以及1984—1990年間的合同利用外資總額。

2.2?指標(biāo)構(gòu)建

有關(guān)經(jīng)濟開放度的度量，本文主要參考李永才（2018）所構(gòu)建的縣域經(jīng)濟開放度測量指標(biāo)，選取了外貿(mào)依存度、外資依存度兩個指標(biāo)進行測量。本文將以這兩個指標(biāo)的算術(shù)平均值作為反映縣域經(jīng)濟開放水平的綜合指標(biāo)，如下所示。

TDit=（EXit+IMit）/GDPit（1）

FDit=FDIit/GDPit（2）

EDit=（TDit+FDit）/2（3）

TDit，F(xiàn)Dit，EDit分別代表外貿(mào)依存度、外資依存度以及經(jīng)濟開放度，EXit表示出口總額，IMit表示進口總額，F(xiàn)DIit表示外商直接投資，GDPit表示區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)總值，i代表縣域，t代表時間維度。

2.3?經(jīng)濟開放度測度——以昆山為例

根據(jù)式（1）（2）（3），分別計算昆山的外貿(mào)依存度、外資依存度以及經(jīng)濟開放度。

觀察圖1中開放度各指標(biāo)，不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟開放經(jīng)歷了3個不同階段，即前期緩慢增長的起步期，中期快速增長的擴張期，后段“振蕩或下降”的退潮期。其中，前期外貿(mào)依存度增速小于外資依存度，經(jīng)濟開放度逐漸增大；中期，外貿(mào)依存度不斷增加，外資依存度則開始下降，兩者增速發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，經(jīng)濟開放度達到最高點后下降；后期外資依存度和外貿(mào)依存度都開始出現(xiàn)下降趨勢，經(jīng)濟開放度逐漸降低。根據(jù)以上分析，本文將昆山經(jīng)濟開放分為3個階段，初期外資對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻較大，中期外貿(mào)對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻更為明顯，后期外資外貿(mào)同時出現(xiàn)降低，昆山經(jīng)濟程度也逐漸回落。

3?昆山經(jīng)濟開放與政府職能轉(zhuǎn)化互動機制

3.1?外向型經(jīng)濟起步與計劃型政府轉(zhuǎn)型

1978—1991年，為昆山外向型經(jīng)濟起步期以及“計劃型”政府逐步轉(zhuǎn)化為“生產(chǎn)型”政府的轉(zhuǎn)型期。

從內(nèi)部條件看，昆山經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主，具有典型的農(nóng)業(yè)性，故具有較為充足的勞動力以及土地資源，但當(dāng)?shù)刭Y本極度稀缺，大量勞動力以及土地被局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。從外部經(jīng)濟看，國際上正處于資本過剩階段，而昆山毗鄰上海對于吸引外資具有較好的區(qū)位條件。因此，昆山的內(nèi)、外部經(jīng)濟條件中蘊含了通過開放獲取外資，帶動土地、勞動力工業(yè)要素化進而產(chǎn)生收益的可能性（見圖2）。

一方是開放收益，一方是不適配的政府職能，根據(jù)制度變遷理論，當(dāng)現(xiàn)有的制度安排無法獲取新出現(xiàn)的經(jīng)濟收益時，改革，即政府職能轉(zhuǎn)變的需求便產(chǎn)生了。同時，該時期以經(jīng)濟建設(shè)為中心的大方向，為各級政府發(fā)展經(jīng)濟、獲取各種制度性收益解開了束縛，縣級政府得到了更多發(fā)展經(jīng)濟的自主性。

在上述需求的驅(qū)動以及外部條件的支持之下，昆山開始了一系列旨在推動開放、帶動發(fā)展的改革：1984年，昆山委召開冬訓(xùn)會議，貫徹了引進外資發(fā)展經(jīng)濟的決心；同年，昆山“自費開辦”昆山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)；1986年，昆山成立了對外經(jīng)濟貿(mào)易委員會，專門負(fù)責(zé)外資以及出口事務(wù)；1988年，昆山開發(fā)區(qū)有償出讓了15畝的國有土地使用權(quán)，為縣級政府首例（見圖3）。這一過程表現(xiàn)出了顯著的“邊際性”特點，即從成本、阻力最小，獲利可能最大的方向展開改革，昆山從干部隊伍的思想、組織模式再到直屬的土地資源利用，逐步嘗試、沿點鋪開，最后形成了從過去以服從上級計劃、維持治理為主的“計劃型”到盡其所能、發(fā)展經(jīng)濟的“生產(chǎn)型”的政府職能轉(zhuǎn)變。

通過政府職能的成功轉(zhuǎn)變，昆山通過開放獲取了大量收益。1985年合同利用外資151萬美元，到1991年增加至5934萬美元（實際利用3100萬美元）；1978年昆山GDP為58億元，而到1991年則增長至204億元。此時昆山的開放主要表現(xiàn)為利用外部資本帶動本地資源的要素化，開放集中于外資（見圖3）。

3.2?外向型經(jīng)濟成熟與生產(chǎn)型政府穩(wěn)定

1992—2007年為昆山外向型經(jīng)濟的成熟期，同時也是“生產(chǎn)型”政府的穩(wěn)定期，兩者相互作用，互相增強，形成了一個較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，同時也伴隨著路徑依賴的產(chǎn)生。

內(nèi)、外部條件推動了這種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，表現(xiàn)在開放收益和政府職能兩方面。1997年東亞金融風(fēng)暴使得外資大量撤離東南亞地區(qū)為我國東部沿海地區(qū)提供了機遇；2001年中國加入WTO，為國內(nèi)更好地利用外部資本、市場等提供了條件。1992年中央對昆山自費開發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)，激勵了昆山更快更多地發(fā)揮其職能復(fù)制開發(fā)區(qū)模式；1994年的分稅制改革，為地方政府利用土地資源進行引資以及配套建設(shè)提供了更多激勵，極大推動了招商引資模式形成（見圖4）。

在內(nèi)外條件的作用下，昆山政府通過發(fā)揮生產(chǎn)型職能有效地獲取了開放收益。昆山政府大力發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，進而介入了外向型經(jīng)濟的發(fā)展進程，形成了“首先通過優(yōu)惠措施吸引外資，其后鼓勵本地配套企業(yè)建設(shè)，最后通過設(shè)立出口加工區(qū)整合制造與物流降低出口貿(mào)易成本”的出口導(dǎo)向型模式，有效利用了外資與外部市場。與此同時，這些開放收益的獲取也將進一步強化、激勵政府繼續(xù)發(fā)揮、穩(wěn)固其“生產(chǎn)型”職能。2002年，花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)設(shè)立；2004年，昆山出口加工區(qū)海關(guān)物流監(jiān)管暨昆山出口加工區(qū)物流中心正式啟動；2006年，昆山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園正式成立（見圖5）。

在這一階段，政府職能以及開放收益在內(nèi)外部條件的作用下形成了較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，即政府深度介入開放進程進而利用外部資源獲得收益的“外向型經(jīng)濟的出口導(dǎo)向”模式。這一模式客觀上大大促進了此時昆山的經(jīng)濟增長，但同時也導(dǎo)致了制度變遷理論中的“路徑依賴”，在該模式下，政府的生產(chǎn)性職能不斷加強，經(jīng)濟發(fā)展的對外依賴度也不斷上升，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生劇烈變動，開放收益無法維持時，想要保持發(fā)展、構(gòu)建新的增長結(jié)構(gòu)就需要付出較大的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及政府改革成本。

3.3?開放型經(jīng)濟建設(shè)與服務(wù)型政府改革

2008年至今，昆山進入了高水平開放型經(jīng)濟的建設(shè)期以及服務(wù)型政府的改革期。該階段的突出特點為對“成熟外向型經(jīng)濟與生產(chǎn)型政府職能”之間穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的破除以及新模式的探索與確立。

2008年金融危機帶來了世界資本以及貿(mào)易市場的劇變，外資撤出、外需緊縮，破壞了過去昆山基于利用外資和外部市場的開放收益，同時國內(nèi)經(jīng)濟進入高速發(fā)展時期，內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生逆轉(zhuǎn)，昆山經(jīng)濟開放度持續(xù)下降（見圖1）。昆山在新階段，仍然可以針對內(nèi)外部環(huán)境兩方面，探索其經(jīng)濟發(fā)展路徑：一是持續(xù)調(diào)整開放政策，積極對接高水平開放標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)獲取開放收益；二是逐漸降低外向型經(jīng)濟依賴度，重視國內(nèi)市場，增加內(nèi)循環(huán)在其經(jīng)濟中的比重。以上兩種路徑都需要政府通過深入改革，將其職能由“生產(chǎn)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

4?由昆山經(jīng)驗到全國縣域經(jīng)濟的討論

根據(jù)對昆山開放與政府職能轉(zhuǎn)變的3階段分析，可以發(fā)現(xiàn)縣域經(jīng)濟開放與縣級政府的職能轉(zhuǎn)化之間存在著較為系統(tǒng)的關(guān)系：開放為政府職能轉(zhuǎn)變提供動力，而政府通過職能轉(zhuǎn)變獲取開放的收益。兩者相互影響，又在內(nèi)外環(huán)境的影響下追求相互適應(yīng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。昆山開放歷程雖然與一定的區(qū)位與時期有關(guān)，但其開放型經(jīng)濟建設(shè)與政府改革的基本邏輯，在我國改革開放歷程中依然具有典型性，可為當(dāng)下提供經(jīng)驗。

首先，政府職能要適應(yīng)縣域經(jīng)濟開放程度與所處階段。我國各區(qū)域的開放程度存在不均衡的現(xiàn)狀，即使在東南沿海地區(qū)也存在較大差異。各縣想要獲取開放收益，需要做到政府職能與各自開放程度的相互適應(yīng)。如外向型經(jīng)濟較為成熟，面對新的外部環(huán)境亟待轉(zhuǎn)型為高水平對外開放的縣域經(jīng)濟，就更需要政府能夠滿足開放型經(jīng)濟“一個市場、一種資源”的環(huán)境建設(shè)，即政府需要進行服務(wù)化的“放管服”式內(nèi)部改革。相反，一些仍處于對外依賴程度較高階段的縣域，面對新的外部環(huán)境，如果追求?“放管服”反而容易偏離“有效政府”的目標(biāo)，應(yīng)該發(fā)揮政府作用，利用其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進內(nèi)循環(huán)外循環(huán)同步發(fā)展。

其次，現(xiàn)階段縣域的“開放—政府職能”轉(zhuǎn)變過程中，要更加重視潛在的外部沖擊和內(nèi)部變化。近10年，外部經(jīng)濟環(huán)境逐漸從“外資充足、外需旺盛”轉(zhuǎn)化為應(yīng)對“外需疲軟、產(chǎn)業(yè)鏈安全問題”。縣級政府作為我國基層的行政單位，其職能轉(zhuǎn)化與我國宏觀經(jīng)濟環(huán)境密切相關(guān)，因此在國家“強化國內(nèi)大循環(huán)的主導(dǎo)作用，以國際循環(huán)提升國內(nèi)大循環(huán)效率和水平，實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)互促共進”的指引下，縣域政府應(yīng)重視國內(nèi)市場，在開放的同時，考慮產(chǎn)業(yè)鏈安全問題，找準(zhǔn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提前布局，注重產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈的協(xié)同發(fā)展。

最后，尊重、凸顯縣域的主體性、獨立性和基礎(chǔ)性作用，讓縣一級想干事、能干事、干成事。昆山開放的關(guān)鍵在于改革開放后對經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力的下放，昆山利用自主性，調(diào)活了資源、實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型、最后獲取了收益，并在不同階段都能較好地適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境，實現(xiàn)了開放與政府職能之間的正向循環(huán)?？h域一旦得以利用其獨立性，就將具有更強的“邊際性”創(chuàng)新能力，獲得改革阻力小、成本低、效果好的發(fā)展路徑。

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