建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地審計(jì)方法初探

余國亮

建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地是指建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或農(nóng)民集體所有的土地。臨時(shí)用地按照“誰使用誰負(fù)責(zé)辦理手續(xù)及恢復(fù)和移交工作”的原則，不得修建永久性建筑，使用期一般不超過兩年。在建設(shè)項(xiàng)目特別是國家、省級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)過程中，審計(jì)人員往往忽視對臨時(shí)用地的審計(jì)。本文結(jié)合近年實(shí)施的鐵路和公路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)踐，談?wù)劷ㄔO(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地的審計(jì)，供審計(jì)同行借鑒參考。

一、政策背景

1.臨時(shí)用地的批準(zhǔn)

《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。《森林法》規(guī)定，需要臨時(shí)使用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為?！秶壹壒媪謪^(qū)劃界定辦法》和《國家級公益林管理辦法》規(guī)定，嚴(yán)格控制勘查、開采礦藏和工程建設(shè)使用國家級公益林地。確需使用的，嚴(yán)格按照《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》有關(guān)規(guī)定辦理使用林地手續(xù)?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)挖砂、采石、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。

2.臨時(shí)用地的出租

《土地管理法》規(guī)定，土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按合同約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)?！兑?guī)范國有土地租賃若干意見》規(guī)定，租賃期限六個(gè)月以上的國有土地租賃，應(yīng)當(dāng)由市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同。收取的土地租金應(yīng)當(dāng)參照國有土地出讓金的管理辦法進(jìn)行管理，按規(guī)定納入當(dāng)?shù)貒型恋赜袃斒褂檬杖?，專?xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得侵占、截留、扣繳。受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)取得原承包方的同意。

3.臨時(shí)用地的恢復(fù)

《森林法》規(guī)定，臨時(shí)使用林地期滿后一年內(nèi)，用地單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件?！督魇?shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。

二、常見問題的表現(xiàn)形式

1.臨時(shí)用地批準(zhǔn)、監(jiān)管不到位

一是建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)使用的土地完全未報(bào)經(jīng)土地、林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。這種情況一般與項(xiàng)目所在縣土地、林業(yè)主管部門監(jiān)管缺位有關(guān)，不是單獨(dú)個(gè)別項(xiàng)目，而是全縣所有建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地都沒有報(bào)批。

二是建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)實(shí)際占用的土地與批準(zhǔn)使用的土地不一致，主要有四種情況：第一種是實(shí)際占用的地類與批準(zhǔn)的地類不一致，如批準(zhǔn)臨時(shí)占用的是荒山，實(shí)際占用的是耕地甚至是基本農(nóng)田。第二種是實(shí)際占用的土地面積超過批準(zhǔn)占用的面積。第三種是批準(zhǔn)的是臨時(shí)占用一年或兩年，實(shí)際占用兩年甚至三年以上。第四種是實(shí)際建設(shè)的是永久性建筑，但為規(guī)避土地批準(zhǔn)與供應(yīng)程序，兩年續(xù)辦一次臨時(shí)用地批準(zhǔn)手續(xù)。

2.未按規(guī)定出租、支付租金和處理租金收入

一是臨時(shí)使用國有土地未經(jīng)（與）土地行政管理部門簽訂出租合同，行政事業(yè)單位違規(guī)出租給建設(shè)項(xiàng)目施工方。租金收入歸本單位使用，未按規(guī)定全額上繳財(cái)政，納入國有土地有償使用收入管理。

二是個(gè)別人獲取建設(shè)項(xiàng)目施工方要臨時(shí)租用土地的內(nèi)幕消息后，將權(quán)屬農(nóng)村集體或村民個(gè)人所有的土地，以土地流轉(zhuǎn)方式低價(jià)承租，然后未經(jīng)原承包人同意，高價(jià)轉(zhuǎn)租給施工方，獲取高額租金差價(jià)，侵害農(nóng)民利益。

三是建設(shè)項(xiàng)目施工方因臨時(shí)用地租金標(biāo)準(zhǔn)信息不對稱，與建設(shè)單位按國家、省重點(diǎn)項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算臨時(shí)用地費(fèi)用，與村委會(huì)或農(nóng)民按合同約定價(jià)支付租金，從中套取差價(jià)，侵害農(nóng)民利益。

3.臨時(shí)用地未按規(guī)定復(fù)墾復(fù)綠

一是建設(shè)項(xiàng)目施工方未按臨時(shí)用地租地合同約定和建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件要求，對臨時(shí)占用的土地進(jìn)行復(fù)墾復(fù)綠。

二是土地、林業(yè)等主管部門未按規(guī)定將收取施工方的復(fù)墾復(fù)綠保證金用于臨時(shí)用地復(fù)墾復(fù)綠；土地、林業(yè)、水利等主管部門未按規(guī)定對臨時(shí)用地復(fù)墾復(fù)綠結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收。

三是部分地方政府故意不落實(shí)臨時(shí)用地的復(fù)墾復(fù)綠政策，在租地合同上約定或默許在臨時(shí)用地上修建永久性建筑，等時(shí)機(jī)成熟，調(diào)整為工業(yè)用地或其他建設(shè)用地。

三、審計(jì)目標(biāo)和思路

1.審計(jì)目標(biāo)

審計(jì)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地相關(guān)方是否嚴(yán)格執(zhí)行國家土地政策，盡量不占用耕地，尤其是基本農(nóng)田；占用后是否按政策規(guī)定和申報(bào)審批設(shè)計(jì)要求、復(fù)墾復(fù)綠方案恢復(fù)耕種或林業(yè)生產(chǎn)條件；是否嚴(yán)格執(zhí)行土地承包流轉(zhuǎn)政策和臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益。

2.審計(jì)思路

因用地時(shí)間短，監(jiān)管部門衛(wèi)星航拍更新不及時(shí)，屬地土地、林業(yè)等主管部門監(jiān)管不到位等原因，建設(shè)項(xiàng)目違法臨時(shí)占用土地難以避免。審計(jì)人員可采用“程序與現(xiàn)場相結(jié)合”的審計(jì)思路，開展建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地的審計(jì)。程序是臨時(shí)用地的規(guī)定動(dòng)作，包括用地選址、申報(bào)批準(zhǔn)、履約保證、實(shí)際使用、復(fù)墾驗(yàn)收等流程?，F(xiàn)場則驗(yàn)證上述流程是否規(guī)范、到位，有無編造虛假臨時(shí)用地批準(zhǔn)、驗(yàn)收等檔案資料和為了趕工程進(jìn)度按照領(lǐng)導(dǎo)指示而開“綠燈”等問題。

四、常用審計(jì)步驟與方法

第一步：前期準(zhǔn)備。

設(shè)計(jì)填報(bào)臨時(shí)用地表格。收集擬抽審的臨時(shí)用地申報(bào)審批表；施工方、建設(shè)方、鄉(xiāng)政府（村委會(huì)）三方選址圖；復(fù)墾復(fù)綠方案及保證金收取、退還、使用憑證；臨時(shí)用地租金收支憑證，臨時(shí)用地復(fù)墾復(fù)綠驗(yàn)收報(bào)告、現(xiàn)場圖片以及國土、林業(yè)部門出具的地類圖斑等相關(guān)資料；臨時(shí)用地水土保持方案及驗(yàn)收報(bào)告；繪制臨時(shí)用地選址合同、申報(bào)批準(zhǔn)、租金收支、驗(yàn)收流程圖。

第二步：發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)。

對前期準(zhǔn)備的資料進(jìn)行分析。選取建設(shè)項(xiàng)目用于拌合站、預(yù)制場、梁場、鋼筋加工場、施工便道、取土棄土場等占用土地面積較多、復(fù)墾復(fù)綠可能性小的臨時(shí)用地作為審計(jì)重點(diǎn)，找出臨時(shí)用地流程圖上的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)。

第三步：分析計(jì)算。

根據(jù)鄉(xiāng)村提供的臨時(shí)用地出租合同、租金入賬憑證，施工方提供的臨時(shí)用地出租合同、租金收支憑證，以及建設(shè)單位提供的臨時(shí)用地水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告和結(jié)算資料，對比自然資源與林業(yè)主管部門臨時(shí)用地的審批、驗(yàn)收臺(tái)賬和檔案資料，確認(rèn)未經(jīng)報(bào)批、驗(yàn)收的臨時(shí)用地；根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目施工方租地合同的出租方和收款人，追查臨時(shí)用地實(shí)際權(quán)屬，分析判斷臨時(shí)用地出租、轉(zhuǎn)租的合法合規(guī)性，國有土地出租收入未按規(guī)定上繳財(cái)政，納入預(yù)算管理。根據(jù)土地權(quán)屬，計(jì)算中間人違規(guī)獲取的租金差價(jià)，計(jì)算施工方降低臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)違規(guī)獲取的租金差價(jià)金額。

第四步：現(xiàn)場取證。

現(xiàn)場確認(rèn)是臨時(shí)用地審計(jì)的重要程序。通過現(xiàn)場查看，可以直接確認(rèn)復(fù)墾復(fù)綠的真實(shí)情況?？梢越Y(jié)合自然資源和林業(yè)主管部門提供的歷年地類圖斑和地類調(diào)整文件，確認(rèn)實(shí)際占用的地類，分析判斷是否違法取土采石，以及以臨時(shí)用地獲取報(bào)批實(shí)際違法修建永久性建筑等問題。

有的建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地因項(xiàng)目竣工驗(yàn)收投入使用后，難以現(xiàn)場查看，審計(jì)人員可通過建設(shè)項(xiàng)目施工歷史影像資料或無人機(jī)現(xiàn)場拍照，分析判斷并獲取臨時(shí)用地未批先用、實(shí)際地類、用地面積、用地時(shí)長、復(fù)墾復(fù)綠等審計(jì)證據(jù)。

第五步：溝通確認(rèn)。

與被審計(jì)相關(guān)方溝通確認(rèn)審計(jì)證據(jù)，審核修改臨時(shí)用地明細(xì)表格，完善審計(jì)證據(jù)鏈。必要時(shí)調(diào)取租金收支銀行流水，追查租金是否流入鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人賬戶，獲取權(quán)力尋租等腐敗證據(jù)。

（作者單位：撫州市審計(jì)局）