鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”問題與對策

滕修福

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的一級國家權(quán)力機關(guān)，有其獨特的立法設(shè)計，在人民代表大會制度體系和基層民主政治建設(shè)中具有無可替代的地位和作用。然而，近年來一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大卻日趨被“邊緣化”，令人費解。2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江赴浙江省調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作時強調(diào)，要深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層地方國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平，為促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展、保障人民安居樂業(yè)作出積極貢獻(xiàn)，為全面推進依法治國、推動人民代表大會制度與時俱進發(fā)揮更大作用。這充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對基層民主政治建設(shè)的高度重視，體現(xiàn)了最高國家權(quán)力機關(guān)對加強人大系統(tǒng)建設(shè)的政治自覺，有利于扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”的趨勢，有助于進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”趨勢分析。近年來，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日趨“邊緣化”的因素是多方面的，有其制度設(shè)計上的客觀存在，也有其主觀認(rèn)識上的錯覺偏差。主要表現(xiàn)在：

（一）立法設(shè)計有別，職權(quán)行使被制約。在立法設(shè)計上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣級以上各級人大最大的區(qū)別是，閉會期間沒有常設(shè)機關(guān)人大常委會。因此，單在一年一次的人代會上行使法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，顯然被制約。因此，在二十世紀(jì)八十年代初地方各級人大常委會相繼設(shè)立之初，一些省市制定的諸如“執(zhí)行地方組織法辦法”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例”等地方性法規(guī)時，視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的準(zhǔn)常設(shè)機關(guān)或常設(shè)機構(gòu)，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團一定的法外職權(quán)，在閉會期間代行一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)。這一立規(guī)設(shè)計，在一定程度上似乎彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在閉會期間沒有常設(shè)機關(guān)（機構(gòu)）的不足。然而，視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的做法明顯有悖法律，2005年后被全國人大叫停。2005年6月27日，盛華仁副委員長在召開的列席十屆全國人大常委會第十六次會議的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負(fù)責(zé)同志會議上明確指出，有的地方性法規(guī)將法律規(guī)定應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會行使的部分職權(quán)，授予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團行使，改變了國家基本法律對國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)設(shè)置的規(guī)定，是與地方組織法相抵觸的；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的任期與本級人民代表大會相同，這與地方組織法的規(guī)定也是相抵觸的。所以，要求各?。▍^(qū)、市）制定的法規(guī)存在與法律不相一致的規(guī)定，應(yīng)進行必要的修改。這樣一來，一些地方廢止了諸如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團條例”的地方性法規(guī)，在制定諸如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例”時，又沒有很好地細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的工作和代表活動，在制度層面上造成閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)被制約。

（二）機構(gòu)設(shè)置單一，職能發(fā)揮被影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團依法只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的主持者和召集者，并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的常設(shè)機構(gòu)，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級常設(shè)權(quán)力機關(guān)（地方組織法第十五條之規(guī)定）。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”（地方組織法第十四條之規(guī)定）。因此，僅指望鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席（充其量不超過一正兩副）來負(fù)責(zé)閉會期間的人大工作和代表活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能發(fā)揮勢必會被影響。

（三）主席職務(wù)虛位，人大工作被弱化?？v觀近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革進程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)人員出現(xiàn)由專職走向兼職的趨勢。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席職位為例，職位一般只是1名。人大主席一職，起初一般由年齡偏大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長轉(zhuǎn)任，到后來一般改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)老資格的黨委副書記或副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長接任，到如今由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任再安排1名專職人大副主席或由副書記兼任人大主席。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)及工作人員，也由過去設(shè)立人大辦公室并確立1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專干，到后來取消人大辦公室并入黨政辦公室確立1名黨政辦秘書兼任人大秘書。如此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席難以專事人大工作，有的甚至“種了別人田，荒了自家地”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作漸漸被弱化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”應(yīng)對之策。黨的十八大和十八屆三中全會對人大工作提出了新要求，提出了推動人民代表大會與時俱進的深化改革目標(biāo)，這對于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”趨勢，具有十分重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)前，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”趨勢，不妨先從以下三個方面入手：

（一）立法立規(guī)鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)有作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大作為最基層的一級國家權(quán)力機關(guān)，是我國人民代表大會制度體系的一塊基石，其人大職權(quán)應(yīng)得到充分行使，人大代表作用應(yīng)得到充分發(fā)揮。在頂層設(shè)計上，要不斷通過立法完善并鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)地位；省一級可以通過制定諸如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例”等地方性法規(guī)，立規(guī)細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)行使和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職能發(fā)揮。至于如何解決或是否需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)（機關(guān)）的問題，這是頂層設(shè)計的問題，需要探討。當(dāng)前首要的是，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，不斷推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作創(chuàng)新，克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機構(gòu)（機關(guān)）的不足，創(chuàng)新閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的方式方法，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)和人大代表、人大主席發(fā)揮職能作用創(chuàng)造必要條件和提供制度保障。

（二）不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席實權(quán)實責(zé)。在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的進程中，切不可忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在基層政權(quán)建設(shè)進程中的地位和作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)依法設(shè)置專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和專職人大工作者，并保障其專職專責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的政治、級別等待遇應(yīng)等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及其黨政副職。注重提拔有培養(yǎng)前途的黨政副職為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，切不可將人大主席一職視為“二線”職位安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)專職專責(zé)，如果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席，必須安排1至2名人大副主席專職專責(zé)；如果由人大主席兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記，應(yīng)以人大主席這一職位為主安排分工，還有必要配備1名專職副主席協(xié)助工作。只有這樣，才能有效保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席專而不兼、兼而能顧、實權(quán)實責(zé)。

（三）不斷推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實踐創(chuàng)新，充分發(fā)揮人大代表主體作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)行使的主體，也是探索和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的不懈動力。實踐中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的探索和創(chuàng)新，值得倡導(dǎo)。如一些地方探索推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“季會制”（即一個季度開一次人代會），可以有效地彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間沒有常設(shè)機關(guān)的不足，賦予人大代表更多次數(shù)的議政履職機會。從地方組織法第九條來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)有13項之多，概括來說有投票選舉權(quán)、重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三大類。如此方方面面的職權(quán)行使，讓人大代表一年只參加一次人代會履職行權(quán)很難做到，更何況有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會走過場，會期只有1～2天，有的甚至只有半天。又如一些地方實行代表分組“雙軌制”，即一方面按村組地域劃分代表小組，另一方面又按不同職業(yè)、專業(yè)類型劃分專業(yè)小組，組織開展閉會期間的代表活動，能夠極大地調(diào)動人大代表履職盡責(zé)的積極性和主動性，代表的主體作用能夠得到更加充分的發(fā)揮。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會）endprint