加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

岳文英

2014年7月29日，甘肅省十二屆人大常委會第十次會議聽取和審議了省人民政府關(guān)于2013年全省及省級財政決算草案和2014年上半年財政預(yù)算執(zhí)行情況的報告。監(jiān)督權(quán)是憲法和有關(guān)法律法規(guī)賦予人大及其常委會的重要職權(quán)之一，而聽取和審議省人民政府關(guān)于財政預(yù)算執(zhí)行情況的報告是行使監(jiān)督職權(quán)的重要方面。對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，實質(zhì)是把政府及相關(guān)部門落實預(yù)算的全過程置于人大及其常委會的監(jiān)督和制約下，是財政監(jiān)督的重點。目前，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使雖然得到一定程度的細化和實化，但對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督仍是人大監(jiān)督工作的難點，存在的法律意識不強、法律責(zé)任不明確等問題，削弱了人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性，降低了監(jiān)督實效，導(dǎo)致政府濫用和浪費納稅人的錢的現(xiàn)象依然存在。下面就人大及其常委會加強和完善對財政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督談幾點看法。

第一，強化認識，樹立預(yù)算即法的意識，履行法定職責(zé)。長期以來，人們把預(yù)算當(dāng)作財政收支計劃，并沒有把它上升到法律的高度，所以政府對經(jīng)批準生效的預(yù)算的追加追減、預(yù)算劃轉(zhuǎn)在沒有提請人大常委會審查和批準的情況下便隨意改變，無視預(yù)算的法律性和強制性，一定程度上架空了人大的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致了地方人大監(jiān)督職能的弱化、虛化；對預(yù)算的法制性認識不到位，也一定程度弱化了人大預(yù)算的執(zhí)行力，影響了預(yù)算執(zhí)行的績效。在實際工作中，有的工作人員甚至是領(lǐng)導(dǎo)認為人大聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況的報告是走程序、作秀；有的害怕監(jiān)督會影響與政府的關(guān)系；有的認為人大常委會作出的決議和提出的建議并不能真真正正的發(fā)揮效用。預(yù)算一經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準生效，就具有強制性、法律性，非經(jīng)法定程序，不得隨意調(diào)整修改。各級政府要樹立預(yù)算即法律的意識，認真按照人民代表大會批準生效的預(yù)算案執(zhí)行。人大預(yù)算監(jiān)督是法律法規(guī)賦予地方人大的法定職權(quán)和工作責(zé)任，在對預(yù)算執(zhí)行情況的審查過程中不能不作為，不履行法定職責(zé)。我們要從穩(wěn)步推進社會主義法治民主建設(shè)，實現(xiàn)中國夢的高度出發(fā)，充分認識人大預(yù)算權(quán)的法律地位，履行法定義務(wù)，提高自信，正確對待遇到的問題和困難，變虛監(jiān)督為實監(jiān)督、軟監(jiān)督為硬監(jiān)督，提高財政資金運行的質(zhì)量和績效，保證預(yù)算執(zhí)行的合理性和合法性。

第二，完善監(jiān)督手段，強化監(jiān)督實效。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面，各級國家權(quán)力機關(guān)要進一步完善監(jiān)督手段，拓展監(jiān)督方法，增強針對性和實效性，一是積極開展專項監(jiān)督檢查。比如，在監(jiān)督財政資金預(yù)算執(zhí)行情況時，甘肅省加大對民生項目的監(jiān)督檢查力度，重點對城鄉(xiāng)低保、小型農(nóng)田水利等資金使用情況進行了專項檢查，確保民生項目專項資金落到實處，取得切切實實的效果；專項檢查城市污水管網(wǎng)建設(shè)資金使用情況，監(jiān)督權(quán)力的行使是否符合公共利益的需要。二是注重對資金使用效益的監(jiān)督。通過審查確定財政資金使用是否促進社會效益和經(jīng)濟效益最大化。進一步健全預(yù)算績效評價體系，強化評價結(jié)果的運用，將其作為安排年度預(yù)算的重要依據(jù)。探索實踐邀請第三方機構(gòu)作為評價的主體，進行績效評價；績效評價的結(jié)果對外公開，并與職位升遷掛鉤等。三是認真開展日常性監(jiān)督。建立人大與執(zhí)行機關(guān)間的信息交流平臺，及時掌握財政資金的使用情況；推行國庫支付電子化，建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)對財政資金的及時監(jiān)控、全過程監(jiān)督；在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布預(yù)算報表，使群眾及時了解每筆資金的去向。

第三，完善預(yù)算違法責(zé)任，加大懲處力度。在我國，政府機關(guān)只是幫助人民群眾管理“錢袋子”，這也就意味著若因為政府失職、不作為等原因造成人民財產(chǎn)的流失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。目前，預(yù)算法只對擅自變更預(yù)算、擅自動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款、隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出這三種違法行為作出了具體規(guī)定，但直接責(zé)任主管人和其他責(zé)任人員都只需承擔(dān)行政責(zé)任。我們可以嘗試建立責(zé)任人進行經(jīng)濟賠償和承擔(dān)刑事責(zé)任機制，加大對在預(yù)算執(zhí)行過程中的違反法律規(guī)定的行為的懲處力度。同時，我們應(yīng)當(dāng)把預(yù)算違法行為的種類盡可能全面地納入法制范疇，且明確規(guī)定實施主體的法律責(zé)任。法律責(zé)任規(guī)定的缺失造成了人大及其常委會即使審查出了預(yù)算執(zhí)行中的違法問題，相關(guān)人員也僅限于行政處罰或免于處罰，不能使責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺乏法制保障，大大降低了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)威性。

第四，完善預(yù)算審查體制，加強隊伍建設(shè)。一是工作機構(gòu)的建設(shè)。目前，主要是人大常委會、財經(jīng)委員會擔(dān)任了審查預(yù)算執(zhí)行情況報告、提出審查意見的主要職責(zé)。部門內(nèi)部門間職責(zé)劃分不清，造成工作效率低下，工作質(zhì)量不高，降低了人大預(yù)算監(jiān)督的力度。有的地方設(shè)立專門的預(yù)算工作委員會，配備具有專業(yè)知識和有實踐經(jīng)驗的工作人員，負責(zé)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作，對提高監(jiān)督實效起到了積極作用。我們還可以嘗試建立預(yù)算審查委員會，重點審查財政預(yù)算是否真正用于民生、運用效果如何等，強化對政府財政的監(jiān)督。二是工作能力建設(shè)。預(yù)算審查是一項專業(yè)性極強的工作，涉及財政、稅收、金融等方面的專業(yè)知識，工作需求專業(yè)性較強。鑒于人大常委會的實際情況，可借助外部專業(yè)力量，即聘請部分專家學(xué)者作為常委會開展預(yù)算監(jiān)督的顧問。加強對常委會組成人員、工作人員和人大代表的培訓(xùn)，采取多種形式，多層次多種類開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高干部隊伍的專業(yè)知識水平和履職能力。三是思想作風(fēng)建設(shè)。提高思想認識，才能增強行動的自覺性。常委會組成人員和機關(guān)工作人員，尤其是從事人大財經(jīng)監(jiān)督工作的同志，都要有“在其位謀其政，任其職盡其責(zé)”的思想認識，克服不求有功但求無過的惰性思想。

（作者單位：甘肅省人大常委會人大研究雜志社）