人民政協(xié)協(xié)商民主在發(fā)展全過程人民民主中的獨特優(yōu)勢和作用

【摘 要】作為發(fā)展全過程人民民主的重要實踐形式，人民政協(xié)協(xié)商民主具有過程完整性、主體廣泛性和領(lǐng)域全面性的顯著優(yōu)勢，有利于在運行程序方面實現(xiàn)“全鏈條”人民民主，在參與主體方面實現(xiàn)“全方位”人民民主，在內(nèi)容領(lǐng)域方面實現(xiàn)“全覆蓋”人民民主，發(fā)揮著擴大有序政治參與、促進科學(xué)民主決策、廣泛凝聚共識力量等重要作用。

【關(guān)鍵詞】全過程人民民主;社會主義協(xié)商民主;人民政協(xié)協(xié)商民主

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2024.02.007

【中圖分類號】D621" 【文獻標(biāo)識碼】A" 【文章編號】1009-2293（2024）02-0044-07

習(xí)近平總書記指出：“全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！雹偕鐣髁x協(xié)商民主是全過程人民民主的重要實踐形式，也是中國特色社會主義民主政治獨有的民主形式，與選舉民主相互補充、相得益彰，共同推動全過程人民民主的發(fā)展。在協(xié)商民主諸渠道中，人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是唯一將協(xié)商民主貫穿履職全過程的渠道，在落實全過程人民民主的全鏈條、全方位和全覆蓋中具有獨特優(yōu)勢。在長期的協(xié)商實踐中，人民政協(xié)建立起較為完備的協(xié)商制度體系、組織架構(gòu)、運行機制和專業(yè)隊伍，積累了豐富的協(xié)商經(jīng)驗，把發(fā)揚民主、科學(xué)決策的過程與凝聚共識、匯聚力量的過程有機結(jié)合，豐富了民主的形式、拓寬了民主的渠道、提升了民主的品質(zhì)。

一、人民政協(xié)協(xié)商民主的過程完整性有利于實現(xiàn)“全鏈條”的人民民主

習(xí)近平總書記強調(diào)，評判一個國家民主不民主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)。②人民政協(xié)協(xié)商民主不是間歇性、階段性的，它不僅參與選舉環(huán)節(jié)，而且在選舉之外通過常態(tài)化和制度化的運行，深深嵌入中國特色社會主義民主政治的全過程，保障了人民群眾廣泛持續(xù)參與國家和社會事務(wù)管理的權(quán)利。根據(jù)民主活動的實踐邏輯，全過程人民民主包括宏觀的民主運行過程和微觀的政策過程。在宏觀層面，政協(xié)協(xié)商貫穿民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五大環(huán)節(jié)，拓寬了民意表達的渠道;在微觀層面，政協(xié)協(xié)商將民主機制嵌入政策過程的各個階段，極大地提高了黨和政府決策的科學(xué)性和民主性。

（一）持續(xù)參與民主環(huán)節(jié)，暢通民意表達渠道

人民當(dāng)家作主的社會主義民主在本質(zhì)上要求人民對公共生活全過程參與，“全鏈條”人民民主強調(diào)的就是民主過程的完整性和人民參與的持續(xù)性，從而有效避免了西方選舉民主制度下所形成的民主真空期。依托專門機構(gòu)開展的人民政協(xié)協(xié)商民主是具有持續(xù)性、常態(tài)化和專業(yè)化特征的民主形式。經(jīng)過70余年的發(fā)展，人民政協(xié)構(gòu)建起健全的協(xié)商民主制度體系，包括協(xié)商內(nèi)容、平臺載體、組織運行、質(zhì)量評價、能力提升和工作銜接等系列程序機制，能夠綜合運用各種履職形式，在全年組織各類調(diào)研、視察、提案和反映社情民意工作，在聯(lián)系界別群眾、呈現(xiàn)各社會階層要求方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，極大地滿足了全過程人民民主不斷拓寬政治參與渠道、豐富政治參與形式的需要。

搭平臺和建渠道是人民政協(xié)最主要的特色。除全體會議外，人民政協(xié)每年定期或不定期舉辦各類專題協(xié)商會議、提案辦理協(xié)商會、遠程協(xié)商會、界別協(xié)商會等，形式靈活、密度較大，構(gòu)建起多層次、體系化、高效運行的協(xié)商議政格局，拓寬了選舉之后人民參與政治生活的渠道。第十三屆全國政協(xié)委員劉佳義曾評價，人民政協(xié)將打造一個永不閉幕、全方位、多層次的協(xié)商平臺。①全國政協(xié)在過去5年圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展、“十四五”規(guī)劃制定和實施等問題協(xié)商建言、開展監(jiān)督，舉辦專題議政性常委會會議、專題協(xié)商會、雙周協(xié)商座談會等超過100場，收到2.9萬多件提案，編報各類社情民意信息9000余期。②其中，雙周協(xié)商座談會是彰顯人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)性質(zhì)的制度化平臺，以規(guī)格高、頻率高、周期穩(wěn)的顯著優(yōu)勢，成為實現(xiàn)全國政協(xié)協(xié)商議政經(jīng)常化的特色制度。在全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的示范帶動作用下，各地方政協(xié)陸續(xù)建立起雙周協(xié)商會（天津市政協(xié)、北京市海淀區(qū)政協(xié)等）、月度協(xié)商會（山東省政協(xié)、陜西省政協(xié)等）和雙月協(xié)商會（濟南市政協(xié)、青島市政協(xié)等），努力在完善協(xié)商形式、增加協(xié)商密度、提高協(xié)商質(zhì)量等方面有所成效。

憑借健全的協(xié)商制度和多樣化的協(xié)商平臺，人民政協(xié)協(xié)商民主全面融入選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督的民主全周期之中，在國家公共權(quán)力和公民社會之間架起溝通的橋梁，使人民的政治參與活動不受時間與空間限制。在民主選舉中，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派通過人民政協(xié)這一平臺對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人員的建議人選進行討論和協(xié)商，就候選人員的確定形成最大共識;同時，政協(xié)主席、副主席、秘書長和常務(wù)委員經(jīng)政協(xié)全體會議選舉產(chǎn)生。在民主決策中，人民政協(xié)堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，有利于消除意見分歧、減少決策失誤、增強決策執(zhí)行效果。在民主管理中，各治理主體通過人民政協(xié)的各類協(xié)商平臺充分表達意見與訴求，有利于提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，推進國家和社會治理現(xiàn)代化。在民主監(jiān)督中，各界別委員依靠其真知灼見和社會影響力，通過提意見、建議和批評的方式，對中國共產(chǎn)黨和黨政機關(guān)的工作進行協(xié)商式監(jiān)督，有效填補了黨紀(jì)、法律和行政監(jiān)督的盲點。

（二）完整參與政策過程，推進科學(xué)民主決策

政策過程民主化是發(fā)展全過程人民民主的主要著力點，人民能在多大范圍和深度上參與和影響政策過程，越來越成為判斷一個國家民主化水平的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者將中國的決策方式概括為基于協(xié)商的“共識型”決策過程，即吸納利益相關(guān)群體、專家學(xué)者、社會大眾等的廣泛參與，在磨合互動中達成共識。③人民政協(xié)協(xié)商民主拒斥獨斷專行，為政策的各個利益相關(guān)方平等參與到?jīng)Q策環(huán)節(jié)提供制度化渠道，尊重理性，信息對稱，在反復(fù)討論、論證之后做出決策，從而有效防止決策的隨意性、短視性和盲目性，使人民民主落到實處。

一項完整的公共政策的邏輯過程通常包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。整體來看，政協(xié)協(xié)商形式不一、程度不同地參與了政策過程的各個環(huán)節(jié)，在提高決策科學(xué)化、民主化水平和推動政策有效落實等方面顯示出獨特的優(yōu)勢。我國早在2006年便將“在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商”的原則寫入《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，這意味著協(xié)商民主開始全面納入政府決策的程序，不再是倡導(dǎo)性的，而成為制度性規(guī)定，為落實全過程人民民主提供了重要保障。

首先，議程設(shè)置是公共政策中紛繁復(fù)雜的個體利益聚合為公共利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到什么樣的問題能夠被界定為政策問題，以及最終進入到政府決策議程的政策問題能否真正體現(xiàn)民意。從政策過程的視角來看，全過程人民民主的一個重要特征便是“協(xié)商式議程設(shè)置模式”，即充分發(fā)揮人民政協(xié)聯(lián)系廣泛和上情下達的優(yōu)勢，在議程設(shè)置環(huán)節(jié)進行廣泛協(xié)商和討論，通過提案、大會發(fā)言和社情民意工作等形式，推動反映人民群眾真實利益訴求的公共問題進入決策，實現(xiàn)議程設(shè)置民主化。以上海市“十四五”規(guī)劃的制定為例，在議程設(shè)置和方案形成階段，上海市政協(xié)廣泛組織動員各界別委員、各黨派團體參與協(xié)商議政和專題調(diào)研，先后召開調(diào)研座談會90余場，圍繞政策供給和政策需求的結(jié)合點形成了16個高質(zhì)量成果，其中，政協(xié)委員提出的“土地集約高效利用”議題為市委、市政府謀劃“十四五”大局提供了重要參考。

其次，在決策方案的形成階段，人民政協(xié)具有較高的權(quán)威性、優(yōu)越的智庫優(yōu)勢和獨特的建言“直通車”渠道，能夠以《政協(xié)信息專報》等形式將政策建議直接報送到最高決策層;或通過搭建各類協(xié)商平臺，利用現(xiàn)場交流影響和改變相關(guān)部門負責(zé)人的政策認知與偏好，使協(xié)商成果對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。以深圳市龍崗區(qū)政協(xié)為例，2018年，龍崗區(qū)政協(xié)委員的大會發(fā)言《優(yōu)化龍崗營商環(huán)境，精準(zhǔn)發(fā)力補足實體經(jīng)濟的關(guān)鍵短板》，得到了區(qū)政府的決策采納，進而出臺了《關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境深入推進深圳東部中心實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》;在“推動落實‘強區(qū)放權(quán)’改革”的對口協(xié)商會上，區(qū)政協(xié)委員與37個單位進行交流協(xié)商，制作了長達十米的優(yōu)化審批操作流程模擬圖，得到區(qū)城市更新局等單位的積極采納，把項目更新審批流程從460天壓縮到319天。①

再次，在決策方案的執(zhí)行與評估階段，通過協(xié)商式監(jiān)督將協(xié)商延伸到政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，對決策的貫徹實施情況進行追蹤了解，是政協(xié)協(xié)商的一大特色和優(yōu)勢。人民政協(xié)建立起協(xié)商成果采納、落實和反饋機制，督促相關(guān)部門對未能采納的協(xié)商成果及時給予說明，對已經(jīng)采納的協(xié)商成果主動跟蹤了解辦理情況，促進黨委政府做好成果采納轉(zhuǎn)化的有關(guān)批辦、交辦、領(lǐng)辦、督辦、反饋工作。當(dāng)前已形成特約監(jiān)督員監(jiān)督、民主監(jiān)督小組監(jiān)督、民主評議監(jiān)督、專項民主監(jiān)督等在實際工作中證明行之有效的監(jiān)督形式，充分顯示出政協(xié)協(xié)商在推進全過程人民民主中既關(guān)注過程又關(guān)注結(jié)果的重要優(yōu)勢。全國政協(xié)在“十四五”規(guī)劃的開局之年制定出科學(xué)的民主監(jiān)督工作計劃，由12位副主席率隊赴20個省開展民主監(jiān)督性視察調(diào)研，根據(jù)“摸清實際情況——提出監(jiān)督建議——反饋辦理情況——補充了解情況”的思路進行協(xié)商式監(jiān)督，形成民主監(jiān)督報告10篇，提出意見建議47條，有關(guān)重點監(jiān)督報告得到習(xí)近平總書記和中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示。②

二、人民政協(xié)協(xié)商民主的主體廣泛性有利于實現(xiàn)“全方位”的人民民主

與代議制民主的參與主體僅限于少數(shù)政治精英不同，全過程人民民主視野下的政治參與強調(diào)主體的廣泛性和多元性?！叭轿弧比嗣衩裰鞯闹黧w既包括人民，也包括實施民主的相應(yīng)機構(gòu)，即民主在黨委、人大、政府、政協(xié)等主要機構(gòu)中的體現(xiàn)。一方面，人民政協(xié)協(xié)商民主具有代表性強、聯(lián)系面廣、包容性大的特點，不僅擴大了全過程人民民主的主體范圍，還具有廣泛凝聚人心的整合優(yōu)勢;另一方面，作為社會主義協(xié)商民主體系的“樞紐”，政協(xié)協(xié)商聯(lián)通了政黨協(xié)商、政府協(xié)商和人大協(xié)商，在推動黨和國家機關(guān)協(xié)同運行方面具有顯著優(yōu)勢。

（一）擴大有序政治參與，廣泛匯聚共識力量

全過程人民民主在民主主體上具有極大的包容性和吸納性，它不僅覆蓋到最廣泛的人民，而且在人民享有民主權(quán)利時沒有設(shè)置財產(chǎn)、種族、民族、信仰等門檻，致力于處理好不同歷史階段的政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系和海內(nèi)外同胞關(guān)系，最大限度地畫出了同心圓。①

從性質(zhì)來看，最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織是人民政協(xié)的基本屬性，這一屬性決定了人民政協(xié)具有鮮明的界別特色與廣泛的委員構(gòu)成，這也是人民政協(xié)區(qū)別于其他政治組織的顯著特征。當(dāng)前，全國政協(xié)設(shè)有34個界別，囊括包含中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有黨派、主要人民團體、56個民族和五大宗教團體、港澳臺同胞和歸國僑胞的代表人物，以及文化藝術(shù)界、科學(xué)技術(shù)界、經(jīng)濟界、農(nóng)業(yè)界、教育界、體育界等社會各界的代表人士，覆蓋社會生活的所有方面，充分體現(xiàn)了“全方位”人民民主的優(yōu)勢。在委員構(gòu)成上，全國各級政協(xié)70多萬名委員中，民主黨派和無黨派人士等非中共委員占60%以上，體現(xiàn)出廣泛的群眾性和代表性，有利于最大限度將各族各界群眾納入民主過程。李維漢曾指出，政治協(xié)商作為實現(xiàn)我國人民民主的重要方法，其好處就在于“既能實現(xiàn)最大多數(shù)人民的民主權(quán)利，又能尊重占少數(shù)地位的人民的民主權(quán)利”②。人民政協(xié)參與主體的廣泛性，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨“人民至上”的價值追求，是全方位人民民主在協(xié)商民主實踐中的具體體現(xiàn)。同時，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，人民政協(xié)還具有廣泛凝聚共識的獨特優(yōu)勢。習(xí)近平總書記指出：“人心向背、力量對比是決定黨和人民事業(yè)成敗的關(guān)鍵，是最大的政治。”③共識越多，團結(jié)的程度就越深，形成的力量就越大。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，有效的民主政治應(yīng)該通過制度的運行和民主程序，使民眾圍繞國家基本問題形成價值和利益的廣泛共識，不斷鞏固共同的思想政治基礎(chǔ)，形成海內(nèi)外中華兒女心往一處想、勁往一處使的強大合力。

人民政協(xié)協(xié)商民主對全方位人民民主的發(fā)展，不僅在于擴大了民主參與主體，更在于對人心與力量問題的解決。它以協(xié)商聚共識、以共識固團結(jié)，通過建立包容、平等的協(xié)商討論機制為不同觀點的充分表達和深入交流提供了有效路徑，不斷消弭差異，塑造和強化人民的整體性，增強共同利益基礎(chǔ)上的政治合力。具體來說，首先，人民政協(xié)的凝聚共識優(yōu)勢通過黨對人民政協(xié)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)以及人民政協(xié)黨的建設(shè)工作得以實現(xiàn)。例如黨委領(lǐng)導(dǎo)制定年度協(xié)商計劃、黨委常委聽取政協(xié)黨組工作匯報、黨組成員開展思想政治引領(lǐng)工作等。其次，人民政協(xié)能夠在協(xié)商議政和履職活動中加強思想政治引領(lǐng)，促進各黨派團體、各族各界委員之間的思想溝通。具體包括在各類協(xié)商會議中、在視察和調(diào)研中、在監(jiān)督過程中充分交流，在黨組成員與黨外委員的談心談話和走訪活動中增進了解，在委員的自我教育與自我學(xué)習(xí)中打牢共同思想基礎(chǔ)。如全國政協(xié)通過委員講堂、委員宣講團、委員讀書活動等平臺宣介“十四五”規(guī)劃，凝聚和傳播共識。再次，人民政協(xié)通過廣泛協(xié)商面向社會傳播共識，在潤物細無聲中做好統(tǒng)一思想、解疑釋惑、理順情緒、化解矛盾的工作。政協(xié)委員通過定期走訪、結(jié)對聯(lián)系、委員講堂和委員接待日等形式，了解界別群眾的思想狀況，宣傳解釋黨和國家的方針政策，把黨的主張帶到群眾中去，真正把不同黨派、不同民族、不同階層、不同群體、不同信仰以及生活在不同社會制度下的全體中華兒女都團結(jié)起來。

（二）串聯(lián)多元治理主體，推動各部門協(xié)同運行

在社會主義協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商是唯一能夠與其他協(xié)商渠道互動互構(gòu)、產(chǎn)生有機聯(lián)系的民主形式，發(fā)揮著示范引領(lǐng)作用。人民政協(xié)在履行職能的過程中，始終與黨和國家機關(guān)的工作緊密相連，從立法、行政到社會生活，串聯(lián)起政黨治理、政府治理和社會治理的方方面面，推動了各部門緊密配合、協(xié)同運行，發(fā)揮了我國協(xié)商民主體系的整體效能，從而“全方位”地實現(xiàn)了人民民主。

在政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商的互動方面，作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，人民政協(xié)是我國唯一容納所有黨派參加且各黨派以本黨名義在其中活動的組織，具有鮮明的黨派特色。在人民政協(xié)中，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派就國家大政方針、經(jīng)濟社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略和人民群眾普遍關(guān)心的社會問題等，進行大范圍、廣泛性和綜合性的討論。人民政協(xié)發(fā)揮橋梁紐帶作用，促進了執(zhí)政黨與參政黨的通力合作，有效避免了執(zhí)政黨缺乏監(jiān)督或多黨惡性競爭的弊端;密切了中國共產(chǎn)黨同人民群眾的聯(lián)系，真正做到為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，保障人民當(dāng)家作主。以全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會為例，參會人員以政協(xié)委員中的民主黨派成員和無黨派人士為主，每個黨派都代表各自所聯(lián)系的群眾，圍繞現(xiàn)實生活中普遍存在但又不好解決的小切口問題進行深入?yún)f(xié)商。各黨派成員在會前開展深入調(diào)研，于會上進行自由研判和觀點交鋒，提出的不少高質(zhì)量建議都得到了中央相關(guān)部委的直接回應(yīng)，發(fā)揮了重要的決策參考和凝聚共識作用。

在政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的互動方面，新中國成立之初周恩來就曾強調(diào)：“人民政協(xié)全國委員會，便是同中央人民政府協(xié)議事情的機構(gòu)。一切大政方針，都先要經(jīng)過全國委員會協(xié)議，然后建議政府施行。”①政府協(xié)商直接涉及廣大人民群眾最為關(guān)心的切身利益問題，人民政協(xié)通過對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商等渠道，加強與政府及相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，促進政協(xié)協(xié)商與政府的聽證會、咨詢會、懇談會有效銜接，提高了政府決策的科學(xué)性與民主性，提升了政府治理的能力與水平。例如，在以“建筑工人工傷維權(quán)”為題的全國政協(xié)第21次雙周協(xié)商座談會上，人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部等國務(wù)院相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)出席會議，就此前的調(diào)研問題與委員們展開深入討論，最終四部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》，為解決工傷保險參保覆蓋率低、一線建筑工人工傷維權(quán)能力弱等問題提供了切實保障。②

在政協(xié)協(xié)商與人大協(xié)商的互動方面，一般而言，人大在立法、監(jiān)督、重大事項決定、人事選舉或任免等職權(quán)運作的每一個環(huán)節(jié)都有協(xié)商民主的程序設(shè)計。其中，立法協(xié)商是人大協(xié)商中最為重要的一項內(nèi)容，也是人民政協(xié)參與最多的一項內(nèi)容。各級人大高度重視政協(xié)組織和政協(xié)委員在立法過程中的重要作用，積極探索政協(xié)參與立法的實踐機制，促進了立法質(zhì)量和民生問題的改善。迄今為止，全國有20個省級和副省級市的協(xié)商規(guī)程明確規(guī)定，地方人大起草和修訂過程中的重要地方性法規(guī)，應(yīng)該納入政協(xié)協(xié)商。③在實踐中，政協(xié)參與立法協(xié)商的路徑通常有兩種：一種是人大法制委員會或人大黨組與同級政協(xié)社會與法制委員會或政協(xié)黨組進行對接，委托同級政協(xié)組織開展立法協(xié)商;另一種是具有相關(guān)背景的政協(xié)委員通過列席人大會議，對重要法律草案和征求意見稿進行協(xié)商。如2022年1月，云南省政協(xié)社會和法制委員會就《云南省土壤污染防治條例（草案）》召開立法協(xié)商專家組座談會，會上相關(guān)政協(xié)委員與法律專家就修改完善條例進行了充分的協(xié)商討論，最終整理形成的立法協(xié)商反饋意見經(jīng)由市政協(xié)辦公廳報送到市人大常委會辦公廳。

三、人民政協(xié)協(xié)商民主的領(lǐng)域全面性有利于實現(xiàn)“全覆蓋”的人民民主

全過程人民民主既體現(xiàn)為“無時不在”，也體現(xiàn)為“無處不在”。人民有序政治參與的廣度和深度是衡量民主績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，人民政協(xié)協(xié)商民主有利于推動全過程人民民主在橫向上實現(xiàn)參與領(lǐng)域的全覆蓋，在縱向上實現(xiàn)參與層級的全覆蓋，滿足了人民群眾不同層次、不同方面和不同角度的民主需求。

（一）協(xié)商領(lǐng)域廣泛，拓寬民主覆蓋廣度

在橫向上，領(lǐng)域全面性意味著人民政協(xié)的協(xié)商議題不止涵蓋政治生活，還涉及經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等國家治理的方方面面，兼顧宏大敘事與微觀事務(wù)，大到國家立法、小到鄰里之間的矛盾糾紛，政府工作和選舉民主難以持續(xù)覆蓋的部分議題，人民政協(xié)都能通過靈活的協(xié)商形式進行全方位、經(jīng)常性的協(xié)商，推動事關(guān)人民群眾切身利益問題的解決。以十三屆全國政協(xié)舉辦的64次雙周協(xié)商座談會為例，議題覆蓋“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的方方面面，有“增強對外貿(mào)易綜合競爭力”等經(jīng)濟議題28項，“加快發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”等社會議題15項，“推進城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效”等生態(tài)環(huán)境議題7項，“提高涉外執(zhí)法司法質(zhì)效”等法律議題9項，“深化‘一帶一路’創(chuàng)新合作”等政治議題5項。內(nèi)容廣泛的議題設(shè)置充分體現(xiàn)了政協(xié)協(xié)商圍繞黨和國家發(fā)展大局的中心任務(wù)，以人民群眾最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實的利益問題為導(dǎo)向，協(xié)商于民、議政為民，最大化實現(xiàn)了“全覆蓋”人民民主。

全國政協(xié)在制定年度協(xié)商計劃時便重視協(xié)商議題的選擇，形成了一整套科學(xué)合理的操作流程，從而保證議題確立的民主性和議題覆蓋的廣泛性。每年年初，政協(xié)全國委員會聽取各專門委員會、黨派團體、地方政協(xié)以及主要新聞媒體的選題建議，同時利用網(wǎng)絡(luò)向社會公眾廣泛征集選題。在匯總各方面意見的基礎(chǔ)上，由全國政協(xié)黨組研究提出重點協(xié)商議題安排，辦公廳起草年度協(xié)商計劃草案，按程序提請主席會議審議后報中共中央審定。地方政協(xié)在選題方面注重把握事關(guān)群眾切身利益的小切口問題，通過“黨政交題、委員薦題、各方征題、政協(xié)選題”的多途徑聯(lián)動，將協(xié)商議題聚焦于基層黨委和政府工作的要事、民生改善的實事和社會治理的難事。如寧波市鄞州區(qū)政協(xié)推行從群眾中獲得選題的“開門選題”模式，將調(diào)研作為擬定協(xié)商議題前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，深入社區(qū)、農(nóng)村發(fā)現(xiàn)事關(guān)群眾切身利益的選題，圍繞生活垃圾分類、養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)提升、農(nóng)村飲用水安全等議題開展“請你來協(xié)商”民情懇談會。①

（二）協(xié)商層級完整，拓展民主覆蓋深度

“全覆蓋”人民民主還體現(xiàn)為對不同層級的覆蓋，既包含國家形態(tài)的民主，也包含社會層面的民主。人民政協(xié)在長期的實踐探索中建立起全國、省、市、縣四級完整組織體系，從建國之初國家決策層面的“高層協(xié)商”不斷向下延伸。20世紀(jì)80年代末90年代初，一些縣級政協(xié)組織陸續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立政協(xié)聯(lián)絡(luò)處或政協(xié)工委。2003年5月，天津市河西區(qū)正式在街道設(shè)立政協(xié)委員活動組，并在社區(qū)建立政協(xié)委員社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，形成了區(qū)、街道、社區(qū)三級政協(xié)組織網(wǎng)絡(luò)。自此，政協(xié)協(xié)商下沉到群眾一線，逐漸發(fā)展為適用于各個層級的普遍民主形式，為推進全過程人民民主奠定了組織基礎(chǔ)。在國家層面，全國政協(xié)建立起越來越完備的協(xié)商制度體系和運行程序，以制度化渠道讓各界別委員充分表達利益訴求;在城鄉(xiāng)基層社區(qū)等社會層面，地方政協(xié)根據(jù)黨中央的指導(dǎo)方針，與基層協(xié)商有效銜接，結(jié)合各地實際在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置派出機構(gòu)或建立相關(guān)機制，拓寬了基層人民的政治參與渠道，體現(xiàn)了人民群眾的主體地位，發(fā)揮了人民群眾的首創(chuàng)精神，促進了“全覆蓋”人民民主的縱深發(fā)展。

習(xí)近平總書記指出：“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！雹趨f(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的運用和體現(xiàn)，在各項決策過程中，凡涉及人民切身利益的問題主要發(fā)生在基層。近年來，我國改革進入攻堅區(qū)和深水區(qū)，各種不確定因素增多，各類風(fēng)險交織，往往呈現(xiàn)出牽一發(fā)而動全身的特點，這些問題與矛盾在基層表現(xiàn)得尤為突出。與全國和省級政協(xié)相比，基層政協(xié)具有同人民群眾直接對話的特點和優(yōu)勢，更能直觀感受到社會矛盾的演化，處于踐行和發(fā)展全過程人民民主的最前沿。因此，政協(xié)基層組織以解決問題和化解沖突為導(dǎo)向，廣泛參與解決與人民群眾息息相關(guān)的矛盾糾紛和民生問題，邀請利益相關(guān)群眾直接參與協(xié)商對話，發(fā)揮著擴大基層有序政治參與、培育理性包容的公共精神、實現(xiàn)社會關(guān)系動態(tài)平衡等重要作用，打通了協(xié)商民主的“最后一公里”。

黨的十八大以來，人民政協(xié)通過延伸機構(gòu)、創(chuàng)新履職載體、促進界別合作等靈活多樣的形式，不斷介入基層治理。首先是建立各具特色的平臺模式，或加入基層社區(qū)搭建的協(xié)商平臺中。如濟南市政協(xié)創(chuàng)建的泉城“商量”平臺，從市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）三級政協(xié)系統(tǒng)，到部分委員企業(yè)、有條件的社區(qū)等，建立“商量工作室”260多個，構(gòu)建起“122+N”的年度協(xié)商格局，基本做到一月一專題、月月有商量。①其次是政協(xié)委員以個人身份深入基層群眾，開辦“委員社區(qū)講堂”，創(chuàng)建“委員會客廳”等。如深圳市政協(xié)在半年時間里舉辦133場“委員講堂”，通過動態(tài)的共識傳播，改變了政協(xié)協(xié)商集中在上層精英、局限在辦公大樓的傳統(tǒng)做法，使政協(xié)委員與人民群眾貼得更近。②地方政協(xié)開展的各類協(xié)商實踐，打通了政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的主動脈，暢通了委員參與基層社會治理的毛細血管，真正做到了商量得真、商量得實、商量得好，使得全過程人民民主在基層生根發(fā)芽。

民主不僅是理念、價值和制度，更是根植于社會生活的實踐。全過程人民民主貴在“全過程”這一鮮明的實踐指向。它超越了“非全過程民主”在時間上的割裂、內(nèi)容上的缺失以及環(huán)節(jié)上的間斷，通過系統(tǒng)的制度安排和可操作的實踐路徑，將人民持續(xù)且完整的政治參與落到實處。這既是對社會主義民主真實性、廣泛性、有效性優(yōu)勢的集中概括，也是對我國現(xiàn)實政治實踐的目標(biāo)要求。全國各地如火如荼進行的人民政協(xié)協(xié)商民主實踐為推動全過程人民民主的發(fā)展積累了鮮活的經(jīng)驗，但也一定程度上存在著協(xié)商式監(jiān)督不被重視、基層政協(xié)人員力量不足等問題，這些是未來人民政協(xié)深化專門協(xié)商機構(gòu)建設(shè)需要著力提升的方向。新時代更好地發(fā)揮政協(xié)協(xié)商在發(fā)展全過程人民民主中的獨特優(yōu)勢和重要作用，需要立足專門協(xié)商機構(gòu)的性質(zhì)定位，把豐富協(xié)商平臺載體作為重要依托，擴大群眾有序參與作為著力重點，健全協(xié)商民主體系作為制度支撐，為全面展示我國全過程人民民主的優(yōu)越性作出政協(xié)貢獻。

（責(zé)任編輯：張彩云）

基金項目：研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“中國共產(chǎn)黨百年奮斗中堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線經(jīng)驗研究”（編號：22ZDA016）

作者簡介：吳" 凡，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生。

蔣" 銳，山東省人民政協(xié)理論研究會理事，山東大學(xué)統(tǒng)一戰(zhàn)線研究中心主任。

①習(xí)近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《人民政壇》2022年第2期。

②習(xí)近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《人民政壇》2022年第2期。

①劉佳義：《新時代人民政協(xié)理論和實踐研究》，北京：中國文史出版社，2020年，第9頁。

②政協(xié)全國委員會辦公廳：《人民政協(xié)的協(xié)商民主建設(shè)》，北京：中國文史出版社，2022年，第36頁。

③王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：開門與磨合》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第125頁。

①歐瑩瑩：《深圳市龍崗區(qū)政協(xié)在參與政府公共決策中的作用和問題研究》，深圳：深圳大學(xué)，2019年，第18頁。

②包松婭：《努力使政協(xié)民主監(jiān)督發(fā)揮更大作用》，《人民政協(xié)報》2022年3月3日，第10版。

①陳懷平：《全過程人民民主對西方民主的系統(tǒng)性超越》，《馬克思主義研究》2022年第5期。

②李維漢：《李維漢選集》，北京：人民出版社，1987年，第321頁。

③中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年，第556頁。

①中國人民政治協(xié)商會議全國委員會研究室、中共中央文獻研究室第四編研部：《老一代革命家論人民政協(xié)》，北京：中央文獻出版社，1997年，第53頁。

②談火生：《政策過程視角下的人民政協(xié)獨特優(yōu)勢研究——以全國政協(xié)第21次雙周協(xié)商座談會為例》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。

③談火生：《發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用 推進社會主義協(xié)商民主體系建設(shè)》，《中國政協(xié)理論研究》2019年第3期。

①中國人民政治協(xié)商會議全國委員會研究室、中共中央文獻研究室第四編研部：《老一代革命家論人民政協(xié)》，北京：中央文獻出版社，1997年，第53頁。

②談火生：《政策過程視角下的人民政協(xié)獨特優(yōu)勢研究——以全國政協(xié)第21次雙周協(xié)商座談會為例》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。

③談火生：《發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用 推進社會主義協(xié)商民主體系建設(shè)》，《中國政協(xié)理論研究》2019年第3期。

①鮑蔓華：《大事小事“請你來協(xié)商”》，《人民政協(xié)報》2019年7月23日，第4版。

②中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年，第78頁。

①雷杰：《全過程人民民主視野下的“商量”實踐及其時代價值》，《人民政協(xié)報》2022年2月23日，第8版。

②談火生：《實踐是政策創(chuàng)新的源頭活水》，《人民政協(xié)報》2015年8月5日，第4版。