面向?qū)W前教育高質(zhì)量發(fā)展的政策認(rèn)同現(xiàn)狀及提升對(duì)策
——基于幼兒園園長(zhǎng)視角的分析

曲 正 偉

(東北師范大學(xué) 教育學(xué)部,吉林 長(zhǎng)春 130024)

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái),我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展,辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,教育投入持續(xù)增加,體制機(jī)制日益完善,“入園難”“入園貴”等問(wèn)題得到了有效緩解。2022年,全國(guó)適齡兒童學(xué)前教育毛入園率89.7%,普惠性幼兒園占全國(guó)幼兒園的比例84.96%,普惠性幼兒園在園幼兒占全國(guó)在園幼兒的比例89.55%。我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)生了格局性變化,實(shí)現(xiàn)了基本普及普惠目標(biāo),邁向了全面普及和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。面對(duì)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段,我們一方面要“往前看”,認(rèn)真梳理和充分考量我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中好的政策經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐做法,保持學(xué)前教育的良好發(fā)展勢(shì)頭,持續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育改革發(fā)展,努力回應(yīng)人民群眾對(duì)接受良好學(xué)前教育的美好期盼。因?yàn)榘凑照邼u進(jìn)理論的觀點(diǎn),“公共政策本質(zhì)上是對(duì)過(guò)去政策的延伸,政策制定的過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)、實(shí)驗(yàn)、反饋和調(diào)整的過(guò)程”(1)胡紅霞、楊家蓮:《公共政策分析模型分類重構(gòu)研究》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。。另一方面還要“向后看”,按照建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的要求,對(duì)標(biāo)構(gòu)建廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系,研判當(dāng)前學(xué)前教育政策制定和實(shí)施中的短板和不足,為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供精準(zhǔn)的問(wèn)題指向和政策改進(jìn)路徑。

目前對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育政策的研究文獻(xiàn)主要集中在兩個(gè)方面:一是靜態(tài)的政策文本分析,即基于不同的理論視角和分析工具對(duì)我國(guó)學(xué)前教育政策文本做了概括性或者分項(xiàng)式的深入研究。比如,有學(xué)者基于政策工具對(duì)我國(guó)學(xué)前教育長(zhǎng)時(shí)段政策的文本內(nèi)容和演進(jìn)過(guò)程做了研究(2)呂武:《我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育政策工具選擇偏向及其影響——基于〈國(guó)家長(zhǎng)中期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)〉以來(lái)的主要政策文本的分析》,《教育科學(xué)》2016年第1期。;有學(xué)者分別對(duì)學(xué)前教育管理制度(3)范明麗、洪秀敏:《我國(guó)學(xué)前教育管理體制改革的歷程與方向——改革開(kāi)放40周年回眸與展望》,《學(xué)前教育研究》2019年第1期。、經(jīng)費(fèi)投入(4)李威瓔、徐玲:《我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)政策工具是自愿性、混合性還是強(qiáng)制性?——基于2010—2020年的政策文本分析》,《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第6期。、隊(duì)伍建設(shè)(5)姚佳勝、董紅蓮:《政策工具視角下我國(guó)學(xué)前教師政策文本量化分析》,《教育理論與實(shí)踐》2020年第25期。、教育質(zhì)量(6)黎勇:《政策文本視域中我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量觀念的表征——以中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的政策文本為考察對(duì)象》,《學(xué)前教育研究》2023年第8期。等政策文本進(jìn)行了量化或者質(zhì)性的深入分析;還有學(xué)者對(duì)國(guó)家連續(xù)實(shí)施的三期行動(dòng)計(jì)劃從國(guó)家和地方兩個(gè)層面做了文本解讀和對(duì)比分析(7)田景正等:《我國(guó)地方學(xué)前教育的現(xiàn)有基礎(chǔ)與發(fā)展定位——基于對(duì)12個(gè)省市學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃文本的分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第8期。。二是動(dòng)態(tài)的政策實(shí)施分析,即從不同角度和不同層面對(duì)我國(guó)學(xué)前教育政策實(shí)施效果、現(xiàn)狀問(wèn)題和政策改進(jìn)做了相應(yīng)研究。比如,有學(xué)者對(duì)我國(guó)學(xué)前教育普及普惠政策的執(zhí)行偏差問(wèn)題進(jìn)行了研究(8)劉穎:《普惠性學(xué)前教育政策的執(zhí)行偏差:表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析》,《教育發(fā)展研究》2016年第6期。;有學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育政策的實(shí)施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略做了深入剖析(9)嚴(yán)仲連、何靜:《我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育政策的實(shí)施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略》,《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期。;也有學(xué)者聚焦于國(guó)家層面學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃政策,對(duì)政策執(zhí)行情況、實(shí)施成效、存在的問(wèn)題和不足進(jìn)行了研究(10)鄭名:《“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”成效分析與政策建議》,《學(xué)前教育研究》2014年第8期。。這些文獻(xiàn)在肯定我國(guó)學(xué)前教育政策體系建設(shè)總體成績(jī)以及對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要保障意義的同時(shí),對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了多角度、多層面的分析。從政策分析的角度,對(duì)一項(xiàng)政策或者計(jì)劃的研究既需要“自上而下”的關(guān)于政策執(zhí)行問(wèn)題的規(guī)范研究,同樣也需要關(guān)注受政策影響群體“自下而上”的對(duì)于政策的認(rèn)同和內(nèi)化。因?yàn)椤叭魏握叩恼{(diào)整,都將在實(shí)際上導(dǎo)致一些人的受益和另一些人的受損,從而會(huì)直接影響到相關(guān)人員對(duì)于政策的認(rèn)同感;而最大多數(shù)人對(duì)于一項(xiàng)政策的理解、支持以及認(rèn)同,是其政策有效施行的必要條件”(11)桑玉成:《政策預(yù)期與政策認(rèn)同及其對(duì)于社會(huì)公正的意義》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。。但是通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn),目前對(duì)于學(xué)前教育政策實(shí)施現(xiàn)狀和問(wèn)題的研究,更傾向于用政策執(zhí)行結(jié)果和政策文本目標(biāo)的對(duì)應(yīng)程度來(lái)評(píng)估教育政策實(shí)施的效果,更強(qiáng)調(diào)政策規(guī)定的量化指標(biāo)實(shí)現(xiàn),但“這些抽象準(zhǔn)則或有限的‘?dāng)?shù)目字’指標(biāo)能否全面刻畫利益相關(guān)者(政策受眾,或者稱政策目標(biāo)群體) 對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程及效果的體驗(yàn),存在疑問(wèn)”(12)李明:《受眾視角下的公共政策執(zhí)行及其效果》,《學(xué)術(shù)月刊》2016年第7期。。即便為數(shù)不多的從利益相關(guān)者視角研究學(xué)前教育政策實(shí)施效果的實(shí)證研究,也缺少政策受眾對(duì)相關(guān)政策認(rèn)同的產(chǎn)生機(jī)制和影響因素進(jìn)行的解釋性研究。因此,從受眾政策認(rèn)同視角對(duì)學(xué)前教育政策實(shí)施問(wèn)題和效果評(píng)估進(jìn)行研究,還沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。

政策認(rèn)同是政策受眾或者政策目標(biāo)群體對(duì)于政策的認(rèn)可度和支持度。政策受眾對(duì)學(xué)前教育政策的認(rèn)同程度,既是學(xué)前教育政策體系科學(xué)化、民主化的重要標(biāo)志,也是對(duì)學(xué)前教育政策實(shí)施效果和社會(huì)價(jià)值考量的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果我們忽視了政策受眾認(rèn)同的作用和價(jià)值,單純政策數(shù)量的增加并不能有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,那么可能會(huì)出現(xiàn)政策無(wú)效甚至政策本身“制造問(wèn)題”的客觀事實(shí)(13)王春城:《政策精準(zhǔn)性與精準(zhǔn)性政策——“精準(zhǔn)時(shí)代”的一個(gè)重要公共政策走向 》,《中國(guó)行政管理》2018年第1期。。從這個(gè)意義上說(shuō),政策受眾對(duì)于學(xué)前教育政策制定過(guò)程的深度參與,對(duì)于學(xué)前教育政策實(shí)施過(guò)程和效果的主觀感受和實(shí)際獲得,是學(xué)前教育政策價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此,充分發(fā)揮政策受眾在學(xué)前教育政策過(guò)程中的主體地位和能動(dòng)作用,關(guān)注政策受眾對(duì)學(xué)前教育政策的認(rèn)同情況以及政策實(shí)施后的問(wèn)題解決和利益調(diào)整,對(duì)保障我國(guó)學(xué)前教育政策議程設(shè)置的科學(xué)性、政策執(zhí)行的忠實(shí)度以及政策績(jī)效評(píng)估的全面性,提升教育政策的精準(zhǔn)性和實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展有著重要的促進(jìn)作用。

基于此,本文選取幼兒園園長(zhǎng)作為政策受眾進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,對(duì)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育政策的認(rèn)同現(xiàn)狀以及影響因素進(jìn)行分析。因?yàn)橛變簣@園長(zhǎng)是學(xué)前教育政策制定、實(shí)施、評(píng)估過(guò)程中的重要能動(dòng)主體,也是教育政策實(shí)施效果落地的具體承載者,他們對(duì)于相關(guān)學(xué)前教育政策實(shí)施過(guò)程的主觀感受和客觀獲得感是政策得以順利推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。探討幼兒園園長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育政策的認(rèn)同狀況、哪些因素影響了他們的政策認(rèn)同以及如何提升政策認(rèn)同程度等問(wèn)題,將有助于我們進(jìn)一步明確問(wèn)題指向,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持,為學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展政策的科學(xué)研制和有效推進(jìn)提供理論指導(dǎo)和政策建議。

二、問(wèn)卷設(shè)計(jì)和樣本來(lái)源

本研究對(duì)于政策認(rèn)同的概念分析維度主要基于帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)理論。帕森斯認(rèn)為每一個(gè)具體行動(dòng)都包括組織在一起的認(rèn)知性要素、情感性要素和評(píng)價(jià)性要素(14)馬爾利姆·沃特斯:《現(xiàn)代社會(huì)學(xué)理論》,楊善華等譯,北京:華夏出版社,2000年,第345頁(yè)。,并據(jù)此構(gòu)建了幼兒園園長(zhǎng)政策認(rèn)同的三個(gè)測(cè)量維度:認(rèn)知維度、情感維度和評(píng)價(jià)維度。認(rèn)知維度主要測(cè)量幼兒園園長(zhǎng)對(duì)于當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育主要政策及其配套政策的了解情況,情感維度主要測(cè)量幼兒園園長(zhǎng)對(duì)于學(xué)前教育政策的滿意度,評(píng)價(jià)維度主要測(cè)量幼兒園園長(zhǎng)對(duì)于學(xué)前教育政策落實(shí)方面的看法。根據(jù)以上三個(gè)維度,調(diào)查問(wèn)卷共有30個(gè)問(wèn)項(xiàng),在數(shù)據(jù)分析前對(duì)政策認(rèn)同總量表和每一維度的內(nèi)在一致性進(jìn)行檢驗(yàn)。政策認(rèn)同總量表的內(nèi)部一致性信度系數(shù)Cronbach’sα值為0.93,各維度政策認(rèn)知、政策情感和政策評(píng)價(jià)Cronbach’sα值分別為0.88、0.91、0.92,問(wèn)卷各維度指標(biāo)的穩(wěn)定性和可靠性都比較理想。

關(guān)于政策認(rèn)同影響因素的變量設(shè)計(jì)主要包括兩個(gè)部分:一是內(nèi)在影響變量,即人口學(xué)信息和園所情況,其中包括幼兒園園長(zhǎng)個(gè)體的性別、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷以及園所所處省份、地域,辦園性質(zhì)等。這些因素是人們受之影響的社會(huì)文化因素,會(huì)左右人們對(duì)事物的認(rèn)知和評(píng)價(jià),因而會(huì)影響園長(zhǎng)群體對(duì)于相關(guān)學(xué)前教育政策的認(rèn)同程度。之所以將工作經(jīng)歷作為內(nèi)在影響變量進(jìn)行考察,主要是因?yàn)楦鶕?jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,有近30%的園長(zhǎng)是由中小學(xué)或者其他組織轉(zhuǎn)崗而來(lái),這種非專業(yè)背景或者其他組織的工作經(jīng)歷是否對(duì)其政策認(rèn)同產(chǎn)生影響有待驗(yàn)證。二是外在影響變量,主要包括政策參與度、政策期待度、政策受益度和政策信任度四個(gè)方面。將這些變量作為外在影響因素的原因主要是根據(jù)已有研究,增加政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的受眾參與對(duì)于提升政策認(rèn)同十分重要,因?yàn)椤叭藗円话闶遣粫?huì)對(duì)自己參與的決策提出反對(duì)意見(jiàn)”的。政策預(yù)期也會(huì)影響政策認(rèn)同的程度,因?yàn)椤叭绻藗儗?duì)于正在施行特別是未來(lái)將要施行的政策所能給自己的利益帶來(lái)受益或受損的情況有所準(zhǔn)確判斷,也就說(shuō)明具有較高的政策預(yù)期值,政策認(rèn)同就會(huì)得到提升”(15)桑玉成:《政策預(yù)期與政策認(rèn)同及其對(duì)于社會(huì)公正的意義》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。。政策實(shí)施效果與政策認(rèn)同度之間是正相關(guān)的,而政策實(shí)施效果離不開(kāi)政策宣傳力度和目標(biāo)群體在政策中的受益情況。同時(shí),政府作為主要的政策執(zhí)行者,幼兒園園長(zhǎng)對(duì)其的信任水平也必然影響其政策認(rèn)同程度。

在變量測(cè)量上,幼兒園園長(zhǎng)政策認(rèn)同和外在影響因素變量,采用李克特量表計(jì)分方式,每一個(gè)問(wèn)項(xiàng)從“非常不認(rèn)同”到“非常認(rèn)同”分別賦值“1”“2”“3”“4”“5”分。3分以下被認(rèn)為是比較不認(rèn)同的取值范圍,3—4分被認(rèn)為是比較認(rèn)同的取值范圍,4分以上被認(rèn)為是非常認(rèn)同的取值范圍。在正式調(diào)查之前,請(qǐng)專家進(jìn)行了問(wèn)卷評(píng)估及兩次試調(diào)查,盡可能保證問(wèn)卷的合理性和科學(xué)性。在樣本選擇上,借助園長(zhǎng)國(guó)培計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施的資源,于2023年3—10月期間多次對(duì)參加全國(guó)優(yōu)秀園長(zhǎng)高級(jí)研究班、全國(guó)骨干園長(zhǎng)高級(jí)研修班和農(nóng)村園長(zhǎng)助力工程項(xiàng)目的園長(zhǎng)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。在培訓(xùn)項(xiàng)目選擇上,兼顧目前我國(guó)園長(zhǎng)培訓(xùn)的全部指令性項(xiàng)目,抽樣園長(zhǎng)省份、地域、專業(yè)發(fā)展水平覆蓋性大,樣本代表性強(qiáng)。同時(shí),為了平衡東中西部樣本數(shù)量,還選擇部分省份的園長(zhǎng)省培項(xiàng)目學(xué)員進(jìn)行調(diào)查。問(wèn)卷通過(guò)問(wèn)卷星在培訓(xùn)學(xué)員群中進(jìn)行發(fā)放,共回收答卷1048份,剔除填答不完整和明顯與研究要求不相符合的問(wèn)卷,有效問(wèn)卷共有978份,有效率達(dá)到93.3%。具體樣本構(gòu)成信息如表1:

表1 抽樣樣本的基本情況

續(xù)表1

三、幼兒園園長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育政策認(rèn)同現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)政策認(rèn)同總體情況

將幼兒園園長(zhǎng)的政策認(rèn)知、政策情感、政策評(píng)價(jià)三個(gè)維度得分進(jìn)行加總可以得到政策認(rèn)同的總分。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,幼兒園園長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育政策認(rèn)同平均分為3.43分,與理論均值加減一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差進(jìn)行比較,3.43分處于2.40—3.60分之間,可見(jiàn)幼兒園園長(zhǎng)對(duì)于學(xué)前教育政策的認(rèn)同為中等水平。就每一維度得分情況來(lái)看,平均得分最低的是“政策認(rèn)知維度”,僅為3.23分,處于一般水平;平均得分最高的是“政策情感維度”,為3.69分,處于較高水平。

表2 政策認(rèn)同及各維度得分情況

(二)政策認(rèn)知維度得分

政策認(rèn)知情況主要指了解政策途徑的多少、政策知道的多少和政策的熟悉程度。為測(cè)量幼兒園園長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育政策的認(rèn)知情況,本研究主要選取2010年以來(lái)我國(guó)出臺(tái)的重要學(xué)前教育政策作為調(diào)查樣本,其中包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(2010年)、國(guó)家連續(xù)啟動(dòng)實(shí)施的三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃、《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》(2012年)、《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》(2017年)、《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》(2018年)、《教育部關(guān)于大力推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2021年)、《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》(2021年)、《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》(2022年)等。

調(diào)查包括“您了解學(xué)前教育政策的途徑多嗎?”“您所知道的學(xué)前教育政策及配套政策多嗎?”“您對(duì)自己知道的學(xué)前教育政策及配套政策熟悉嗎?”三個(gè)問(wèn)項(xiàng)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,園長(zhǎng)對(duì)政策的內(nèi)容不熟悉、對(duì)政策認(rèn)知得分均值為3.23分,整體認(rèn)知情況不高。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),園長(zhǎng)對(duì)于相關(guān)學(xué)前教育政策的認(rèn)知程度呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn):一是在內(nèi)容上,園長(zhǎng)對(duì)于宏觀政策的認(rèn)知程度要低于微觀領(lǐng)域政策。比如,對(duì)于2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》和2021年《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》的政策認(rèn)知得分均值分別為2.67分和2.73分,而對(duì)于2012年《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》和2022年《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》的政策認(rèn)知均值則為3.93分和4.34分;二是在時(shí)間上,園長(zhǎng)對(duì)于那些實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)的政策文件更熟悉。比如,園長(zhǎng)對(duì)2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(第一期學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃)、2014年《教育部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》和2017年《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》的熟悉程度得分分別為2.68分、2.56分、2.44分。

(三)政策情感維度得分

政策情感維度主要是指幼兒園園長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育政策及其實(shí)施情況的滿意度。本研究根據(jù)對(duì)以上國(guó)家目前出臺(tái)的主要學(xué)前教育政策的文本梳理,將學(xué)前教育政策的重點(diǎn)任務(wù)列出“擴(kuò)容量”“強(qiáng)隊(duì)伍”“增投入”“建機(jī)制”“提質(zhì)量”5項(xiàng)內(nèi)容,包括22項(xiàng)具體政策措施。

表3 政策情感及各維度得分情況

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,幼兒園園長(zhǎng)政策情感得分均值為3.69分,政策情感狀況“較好”。但分維度統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn),各維度之間差異性很大,園長(zhǎng)對(duì)于“增投入”的情感滿意度最高,達(dá)到3.90分,對(duì)于“提質(zhì)量”和“建制度”也持有較高的滿意度,分別達(dá)到3.88分和3.85分,而對(duì)于“擴(kuò)容量”和“強(qiáng)隊(duì)伍”的滿意度較低,其中“強(qiáng)隊(duì)伍”的滿意度僅為3.36分。如果進(jìn)一步對(duì)22項(xiàng)具體政策措施的情感得分進(jìn)行統(tǒng)計(jì),與平均分3.69分相比,超過(guò)平均分的單項(xiàng)政策有13項(xiàng),低于平均分的單項(xiàng)政策有8項(xiàng)。得分超過(guò)4分的政策有“家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童入園得到了資助”(4.24分)、“您所在幼兒園園所符合安全設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)”(4.13分)和“幼兒園規(guī)范發(fā)展程度得到了提升”(4.00分),這些政策具有強(qiáng)制性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)明晰、便于操作的特點(diǎn)。得分相對(duì)較低的4項(xiàng)政策分別是“學(xué)前教育‘入園難’問(wèn)題得到了緩解”(3.54分)、“您所在幼兒園教師工資待遇有所提高”(3.4分)、“您所在幼兒園教師補(bǔ)充問(wèn)題得到緩解”(3.18分)和“您所在幼兒園非在編教師與在編教師同工同酬”(2.5分)。這些情感得分較低的政策都具有長(zhǎng)期性、制度性、系統(tǒng)性的特點(diǎn),推進(jìn)難度很大,才導(dǎo)致這些單項(xiàng)政策的滿意度不高,情感得分較低。

這種調(diào)研結(jié)果與之前相關(guān)文獻(xiàn)中對(duì)于學(xué)前教育政策實(shí)施成效的研究結(jié)論具有一致性,反映出園長(zhǎng)“所想”和“所得”在教育政策實(shí)施中的偏離。調(diào)研中我們?cè)O(shè)計(jì)了兩道開(kāi)放性問(wèn)題,即“您希望通過(guò)相關(guān)學(xué)前教育政策實(shí)施重點(diǎn)解決的問(wèn)題排序”“通過(guò)相關(guān)學(xué)前教育政策的實(shí)施,您實(shí)際獲得解決的問(wèn)題排序”。數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明,隨著我國(guó)相關(guān)學(xué)前教育政策的深入實(shí)施,幼兒園硬件投入日益增多、辦學(xué)規(guī)范程度提升,但是教師素質(zhì)的提升、待遇的保障、隊(duì)伍的補(bǔ)充和園所自主發(fā)展是未來(lái)一段時(shí)間里教育政策亟待解決的問(wèn)題(見(jiàn)圖1、圖2)。

圖1 園長(zhǎng)希望通過(guò)相關(guān)學(xué)前教育政策實(shí)施重點(diǎn)解決的問(wèn)題排序

(四)政策評(píng)價(jià)維度得分

幼兒園園長(zhǎng)政策評(píng)價(jià)是政策對(duì)象根據(jù)一定的價(jià)值取向和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策實(shí)施情況的一種判斷。本維度共設(shè)計(jì)了“地方政府十分支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展”“各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育相關(guān)政策執(zhí)行力很好”兩個(gè)問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,幼兒園園長(zhǎng)政策評(píng)價(jià)均值為3.40分,處于基本認(rèn)同水平。對(duì)該維度的兩個(gè)問(wèn)項(xiàng)得分進(jìn)行比較,可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)項(xiàng)的得分都不高,對(duì)各級(jí)政府執(zhí)行相關(guān)政策評(píng)價(jià)最低,只有3.31分。

四、幼兒園園長(zhǎng)對(duì)政策認(rèn)同的影響因素分析

幼兒園園長(zhǎng)政策認(rèn)同的內(nèi)在影響因素包括性別、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、園所省份、地域、辦園性質(zhì)。由于這些變量的類型不同,在檢驗(yàn)這些因素對(duì)認(rèn)同的影響時(shí)分別使用不同的統(tǒng)計(jì)方法:性別變量、辦園性質(zhì)使用獨(dú)立樣本t檢驗(yàn),年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、園所省份、地域等變量使用單因素方差分析。結(jié)果顯示,園長(zhǎng)的政策認(rèn)同度在年齡[F(2,475)=0.79,p>0.05,偏η2=0.003]、工作經(jīng)歷[F(2,475)=1.43,p>0.05,偏η2=0.006]、辦園性質(zhì)[t(474)=-0.47,p>0.05]上并不存在顯著差異,但在性別、學(xué)歷、園所省份、地域上存在著顯著差異。具體而言:(1)政策認(rèn)同平均分在性別上存在顯著差異[t(476)=-2.00,p<0.05]。女性的政策認(rèn)同度顯著高于男性,但這種差異有可能是因?yàn)闃颖緮?shù)量中性別比例差異過(guò)大造成的。(2)政策認(rèn)同平均分在學(xué)歷上存在顯著差異[F(2,475)=4.38,p<0.05,偏η2=0.018]。研究生學(xué)歷的園長(zhǎng)對(duì)政策實(shí)施成效的認(rèn)同程度要顯著高于大專及以下學(xué)歷的園長(zhǎng)(p<0.05),大專及以下學(xué)歷與大學(xué)本科學(xué)歷之間、大學(xué)本科學(xué)歷與研究生學(xué)歷之間沒(méi)有存在顯著差異。(3)政策認(rèn)同平均分在省份上存在顯著差異[F(2,473)=6.68,p<0.001,偏η2=0.027]。東部地區(qū)的園長(zhǎng)認(rèn)同顯著高于中部與西部地區(qū)(p<0.05),中部與西部地區(qū)之間沒(méi)有存在顯著差異。(4)政策認(rèn)同平均分在地域上也存在顯著差異[F(2,473)=9.16,p<0.001,偏η2=0.037]。城區(qū)的園長(zhǎng)要顯著高于鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村的園長(zhǎng)(p<0.05),鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村的園長(zhǎng)之間不存在顯著差異。

表4 政策認(rèn)同度在性別與辦園性質(zhì)上的獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)結(jié)果

表5 政策認(rèn)同度在人口學(xué)變量上的單因素方差分析結(jié)果

續(xù)表5

園長(zhǎng)政策認(rèn)同的外在影響因素包括四個(gè)維度八個(gè)變量。其中,政策參與度主要包括政策出臺(tái)前的調(diào)研(主動(dòng)參與)和政策出臺(tái)后的宣傳(被動(dòng)參與),政策期待度主要包括對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的期待以及對(duì)自身職業(yè)前景的期待,政策受益度是指自身(或者幼兒園)得到實(shí)惠多少的評(píng)價(jià),政策信任度主要包括對(duì)基層政府的信任和與對(duì)政策抱怨的多少。首先將這些變量與政策認(rèn)同度之間進(jìn)行相關(guān)性分析,結(jié)果如表6所示,參與度、期待度、信任度、受益度與政策認(rèn)同的相關(guān)系數(shù)r分別為0.54、0.55、0.19、0.64,均達(dá)到顯著相關(guān)關(guān)系,其中參與度、期待度、受益度與政策認(rèn)同的相關(guān)系數(shù)達(dá)到顯著中度相關(guān)程度(r在0.40—0.70之間為中度相關(guān)),而信任度與政策認(rèn)同的相關(guān)系數(shù)達(dá)到顯著低度相關(guān)程度(r在0.40以下)。

表6 政策認(rèn)同與外部因素的相關(guān)矩陣

上述分析只驗(yàn)證了內(nèi)外影響因素與政策認(rèn)同度之間的相關(guān)關(guān)系,但無(wú)法觀察到這些影響因素對(duì)園長(zhǎng)政策認(rèn)同的影響力,有必要做進(jìn)一步的回歸分析。由于內(nèi)部因素均是分類變量,因此在進(jìn)行回歸分析前對(duì)能顯著影響政策認(rèn)同的內(nèi)部因素進(jìn)行虛擬化。在虛擬化過(guò)程中,均將這些內(nèi)部因素的水平1作為參照組,如“性別”標(biāo)量中水平1為男性,以男性為參照組,產(chǎn)生的虛擬變量為“女性與男性的比較”,以0、1計(jì)分,如果原始選擇為1(表示男性),則虛擬選擇為0(表示不是女性與男性的比較,而是男性自己),如果原始選擇為2(表示女生),則虛擬選擇為1(表示是女性與男性的比較)。

由上可知,內(nèi)部因素中,對(duì)政策認(rèn)同平均分起顯著影響作用的是性別、學(xué)歷、省份、地域;外部因素中,對(duì)政策認(rèn)同平均分起顯著影響作用的是參與度、期待度、受益度、信任度。

首先對(duì)這些預(yù)測(cè)變量之間的共線性進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),容忍度在0.63—0.97之間(應(yīng)大于0.10),膨脹指數(shù)在1.03—1.58之間(應(yīng)小于10),表明這些預(yù)測(cè)變量之間不存在共線性問(wèn)題,可以進(jìn)行下一步的回歸分析。

由表7可知,在園長(zhǎng)政策認(rèn)同的影響因素中起主要作用的是外部因素,所有外部因素對(duì)政策認(rèn)同的聯(lián)合解釋力為57%;其中,參與度、受益度、期待度對(duì)政策認(rèn)同的預(yù)測(cè)作用顯著。參與度的預(yù)測(cè)作用最大,參與度每增加1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)單位,園長(zhǎng)對(duì)政策實(shí)施成效的認(rèn)同程度就增加0.34個(gè)標(biāo)準(zhǔn)單位;而信任度對(duì)政策認(rèn)同的預(yù)測(cè)作用并不顯著。所有內(nèi)部因素對(duì)政策認(rèn)同的聯(lián)合解釋力為4%;其中,省份、地域?qū)φ哒J(rèn)同的預(yù)測(cè)作用顯著。具體來(lái)看,就省份的兩個(gè)虛擬變量而言,回歸系數(shù)均為負(fù),表示與東部地區(qū)的園長(zhǎng)相比,中西部地區(qū)園長(zhǎng)的政策認(rèn)同程度較低,且從標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)的數(shù)值大小可知,中部地區(qū)園長(zhǎng)的政策認(rèn)同程度最低;就地域的兩個(gè)虛擬變量而言,只有“鎮(zhèn)區(qū)&城區(qū)”虛擬變量的回歸系數(shù)達(dá)顯著,表示與城區(qū)園長(zhǎng)相比,鎮(zhèn)區(qū)園長(zhǎng)的政策認(rèn)同程度較低,而鄉(xiāng)村與城區(qū)之間沒(méi)有顯著差異。

表7 以政策認(rèn)同為因變量的回歸分析

五、主要結(jié)論及其政策建議

基于以上的實(shí)證分析,可以得出以下主要結(jié)論:

第一,幼兒園園長(zhǎng)對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育政策認(rèn)同總體上處于中等水平。就政策認(rèn)同的三個(gè)維度進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn),政策認(rèn)知和政策評(píng)價(jià)得分都處于相對(duì)較低水平,園長(zhǎng)對(duì)于學(xué)前教育政策及其配套措施的內(nèi)容不熟悉、了解不充分,政策落實(shí)評(píng)價(jià)低;園長(zhǎng)政策情感得分處于較好水平,但各維度之間滿意程度差異性很大,園長(zhǎng)對(duì)“增投入”“提質(zhì)量”和“建制度”持有較高的滿意度,對(duì)于“擴(kuò)容量”和“強(qiáng)隊(duì)伍”的實(shí)施效果滿意度較低。

第二,幼兒園園長(zhǎng)政策認(rèn)同的內(nèi)在影響因素中,園長(zhǎng)個(gè)體因素中的性別、學(xué)歷對(duì)政策認(rèn)同度有顯著的影響,園所因素中的省份和地域?qū)@長(zhǎng)的政策認(rèn)同存在顯著差異,年齡、工作經(jīng)歷和園所性質(zhì)對(duì)園長(zhǎng)政策認(rèn)同的影響沒(méi)有得到數(shù)據(jù)支持。

第三,在園長(zhǎng)政策認(rèn)同的影響因素中,起主要作用的是外部因素。在外在影響因素中,參與度、受益度、期待度對(duì)園長(zhǎng)政策認(rèn)同均有顯著的影響,其中參與度的預(yù)測(cè)作用最大。

本研究根據(jù)以上結(jié)論,提出如下政策建議以解決影響園長(zhǎng)政策認(rèn)同的阻礙因素,提升園長(zhǎng)對(duì)于政策的認(rèn)同程度,確保我國(guó)學(xué)前教育政策的科學(xué)研制和事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的順利實(shí)施。

第一,加大對(duì)學(xué)前教育政策的教育宣傳。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,目前園長(zhǎng)對(duì)于相關(guān)學(xué)前教育政策的認(rèn)知水平較低,且出現(xiàn)“了解政策途徑多”和“政策熟悉度低”的悖論。因此,通過(guò)有效的政策宣傳途徑,提高園長(zhǎng)對(duì)于相關(guān)政策的知曉度是提升政策認(rèn)同的重要基礎(chǔ),也是學(xué)前教育政策得以有效執(zhí)行的前提性工作。尤其是在“以縣為主”學(xué)前教育管理體制背景下,地方政府可利用多元靈活的方式,繼續(xù)提升培訓(xùn)在政策宣傳的主渠道作用和實(shí)效性,充分發(fā)揮各種媒體的作用,擴(kuò)充政策獲知途徑,提高園長(zhǎng)的政策認(rèn)知水平。

第二,提升園長(zhǎng)的政策參與度。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,園長(zhǎng)對(duì)政策的參與度對(duì)于園長(zhǎng)政策認(rèn)同具有較大的解釋力。因此,在政策制定過(guò)程中,要摒棄決策信息的“內(nèi)部輸入”以及決策過(guò)程的“內(nèi)部循環(huán)”,采取前期調(diào)研、過(guò)程反饋以及政策評(píng)估等多種方式,充分吸收?qǐng)@長(zhǎng)群體以及其他政策實(shí)施利益相關(guān)者進(jìn)入相關(guān)決策的全過(guò)程,因?yàn)樵趨⑴c政策的過(guò)程中,“不但可以加深其對(duì)政策意義的理解,而且會(huì)使他們知道政策何以如此,從而增加他們配合政策運(yùn)行的自覺(jué),提高政策的效率”(16)梁麗萍:《論公共政策與公眾認(rèn)同的互動(dòng)與融合》,《中國(guó)行政管理》2006年第7期。。

第三,實(shí)現(xiàn)問(wèn)題指向精準(zhǔn)扶持。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,園長(zhǎng)對(duì)于學(xué)前教育政策的重點(diǎn)內(nèi)容和相關(guān)政策實(shí)施情況的滿意度較高,但內(nèi)部差異性很大。這一方面反映出相關(guān)學(xué)前教育政策的推進(jìn)實(shí)施已經(jīng)在某些領(lǐng)域和指標(biāo)上取得了重要進(jìn)展,園長(zhǎng)的政策獲得感在增強(qiáng);但另一方面也反映出在政策實(shí)施過(guò)程中園長(zhǎng)“所得”與“所想”之間的差距。只有對(duì)園長(zhǎng)“所想”問(wèn)題做出診斷、解決,才能有效提升園長(zhǎng)對(duì)于教育政策的認(rèn)同度和實(shí)施效果。因此,相關(guān)部門在推進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展政策研制過(guò)程中應(yīng)充分考量園長(zhǎng)在實(shí)際辦園治園時(shí)面對(duì)的客觀困境,不能用“增量的成績(jī)”掩蓋或者忽視“存量的問(wèn)題”,應(yīng)選準(zhǔn)政策的主攻方向,確定政策執(zhí)行的優(yōu)先順序,將更大的財(cái)力放在教師數(shù)量補(bǔ)充、教師素質(zhì)和職業(yè)地位提升、保教質(zhì)量保障等方面,以確保政策實(shí)施精準(zhǔn),切實(shí)解決一線學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的真實(shí)問(wèn)題和迫切需求。

第四,重視政策實(shí)施中的受益差異問(wèn)題。根據(jù)本研究對(duì)于園長(zhǎng)政策認(rèn)同內(nèi)部影響因素的分析,我們發(fā)現(xiàn),中部地區(qū)園長(zhǎng)相比于東部地區(qū)和西部地區(qū)的園長(zhǎng),政策認(rèn)同度最低;鎮(zhèn)區(qū)園長(zhǎng)相比于城市和鄉(xiāng)村的園長(zhǎng),政策認(rèn)同度最低。對(duì)于這一數(shù)據(jù)結(jié)果,可能的解釋是,在相關(guān)教育政策實(shí)施過(guò)程中,東部地區(qū)和城市可以借助其原有基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)獲得更多的政策收益,西部地區(qū)和鄉(xiāng)村在國(guó)家“保底攻堅(jiān)”的背景下也獲得了弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)恼呤找?但中部地區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)卻在教育政策實(shí)施中出現(xiàn)了“中間凹陷”的政策盲區(qū)。這一點(diǎn)值得我們關(guān)注,尤其在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等政策背景下,這種“中間凹陷”將會(huì)大大掩蓋和削減政策實(shí)施的整體效果。因此,在未來(lái)政策制定過(guò)程中,應(yīng)在“抓兩頭”的同時(shí)做到“強(qiáng)中間”,使其具有借力發(fā)展的可行能力,共享教育政策實(shí)施的改革成果。

第五,完善地方政府項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)?；趯?shí)證數(shù)據(jù)的分析,園長(zhǎng)對(duì)于地方政府政策執(zhí)行的認(rèn)同度不高。究其原因在于,目前很多學(xué)前教育政策和項(xiàng)目都是以“項(xiàng)目制”為基本推進(jìn)策略,其中“任何一級(jí)政策都夾帶著多重的意圖和目標(biāo)”,“地方政府和部門亦從自身角度出發(fā),既要在立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)過(guò)程中做到完全符合項(xiàng)目所要求的各種形式要件,又要本著自己的實(shí)際情況出發(fā)‘打包’項(xiàng)目,對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行重新配置”(17)渠敬東:《項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。。這就使得地方政府有充分的變通能力,在國(guó)家政策框架下根據(jù)自身的利益需求,結(jié)合任務(wù)的難易程度、顯效時(shí)間長(zhǎng)短等因素確定教育政策實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)和推進(jìn)順序。因此,在未來(lái)教育政策制定和實(shí)施過(guò)程中,在對(duì)地方政府顯性數(shù)量指標(biāo)考核的同時(shí),應(yīng)加大對(duì)于發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)以及對(duì)未來(lái)發(fā)展起支撐和基礎(chǔ)工作的評(píng)價(jià)權(quán)重,以保障國(guó)家政策的有效落地,進(jìn)而提升園長(zhǎng)群體的政策認(rèn)同度。