論學(xué)前教育立法的三重邏輯

嚴(yán)仲連,趙 琳

(東北師范大學(xué) 教育學(xué)部,吉林 長春 130024)

自2001年我國學(xué)前教育研究者提出學(xué)前教育立法以來(1)龐麗娟、韋彥:《學(xué)前教育立法——一個重大而現(xiàn)實(shí)的課題》,《學(xué)前教育研究》2001年第1期。,經(jīng)過各界人士二十余年的持續(xù)努力,學(xué)前教育法被正式提交人大討論,這意味著我國即將存在專門的學(xué)前教育法。這將是中國學(xué)前教育發(fā)展史上的一件大事,必將推動中國的學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)、持續(xù)、有效地發(fā)展。學(xué)習(xí)《中華人民共和國學(xué)前教育法(草案)》(征求意見稿)(2)本文中的《學(xué)前教育法》均指《中華人民共和國學(xué)前教育法(草案)》征求意見稿。及總結(jié)《學(xué)前教育法》的立法過程時,可以發(fā)現(xiàn)我國的《學(xué)前教育法》大致遵循了實(shí)踐邏輯、歷史邏輯、法理邏輯。

一、立足學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求:學(xué)前教育立法的實(shí)踐邏輯

如果說法律的目的在于保障社會的公平、正義(3)萬高隆:《和諧社會視角下弱勢群體出路的法律思考》,《江西社會科學(xué)》2007年第4期。,那么平等、正義、全體人的全面發(fā)展則是教育立法的理念(4)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,北京:教育出版社,2017年,第100—122頁。。從這個原理出發(fā),學(xué)前教育法要立足于現(xiàn)實(shí)中的公平問題、正義問題、人的全面發(fā)展與和諧發(fā)展問題,通過法律手段實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公平、正義、全面發(fā)展與和諧發(fā)展。隨著2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的頒布與實(shí)施,我國的學(xué)前教育發(fā)生了很大變化,入園率顯著上升,到2020年,我國學(xué)前兒童毛入園率達(dá)到85.2%(5)教育部:《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》,2021年8月27日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/ content_5633911.htm,2021年8月28日。,幼兒園園長和專任教師素質(zhì)有了明顯改善,學(xué)歷在?？埔陨系膱@長、專任教師占比85.7%,學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)的專任教師占比達(dá)到72.3%。當(dāng)前,學(xué)前教育領(lǐng)域還存在一些未能解決的現(xiàn)實(shí)問題,體現(xiàn)了人民對美好生活的向往與學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)供給水平之間的矛盾,在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為學(xué)前教育領(lǐng)域的公平與正義問題,這是學(xué)前教育立法的實(shí)踐邏輯。

(一)公平與正義是學(xué)前教育立法的現(xiàn)實(shí)訴求

從正義發(fā)生和實(shí)現(xiàn)的角度來看,正義有道德正義、經(jīng)濟(jì)正義、政治正義、法律正義等(6)張文顯:《法理學(xué)》,北京:高等教育出版社,2018年,第338—339頁。。社會基本結(jié)構(gòu)上的正義包括兩個層面:一是社會各種資源、利益以及負(fù)擔(dān)之分配上的正義,這是實(shí)質(zhì)正義;二是社會利益沖突之解決上的正義,這是形式正義。

教育領(lǐng)域的正義有兩種:一是強(qiáng)調(diào)弱勢群體優(yōu)先;二是利益沖突時的法律正義。弱勢群體優(yōu)先原則是資源再分配中的正義原則。所有的教育資源在機(jī)會公平的前提下向所有人開放是教育公平的要求,也體現(xiàn)了教育正義之所在,是教育正義的另一種表現(xiàn)(7)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,第122頁。。以人民利益為中心,維護(hù)廣大人民群體的利益是當(dāng)代法律的使命,也是當(dāng)代政府的職責(zé)。

學(xué)前教育領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)正義,除了保障形式上的公平(即政府為每個幼兒提供接受學(xué)前教育的機(jī)會)外,還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)弱勢兒童優(yōu)先。當(dāng)學(xué)前教育資源有限時,應(yīng)該把有限的學(xué)前教育資源優(yōu)先向弱勢兒童傾斜,如城鄉(xiāng)之間農(nóng)村優(yōu)先、貧困家庭子女優(yōu)先等。

(二)學(xué)前教育領(lǐng)域公平問題的現(xiàn)實(shí)存在

自十七大以來,我國學(xué)前教育發(fā)生了很大變化,城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間的學(xué)前教育發(fā)展差異有了明顯縮小,農(nóng)村學(xué)前教育、西部學(xué)前教育的發(fā)展速度明顯高于城市和東部地區(qū)。受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響,農(nóng)村地區(qū)和西部地區(qū)的社會公共服務(wù)還存在許多的不足。特別是由于城鄉(xiāng)居民收入差異、東西部發(fā)展差異的存在,農(nóng)村地區(qū)、西部地區(qū)的幼兒教師崗位吸引力遠(yuǎn)不如城市地區(qū)、東部地區(qū)。

學(xué)前教育領(lǐng)域長期存在著不公平現(xiàn)象,這種不公平主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異的存在,即城鄉(xiāng)幼兒受教育權(quán)和入園機(jī)會可能會有失衡(8)洪秀敏、羅麗:《公平視域下我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差異分析》,《教育學(xué)報》2012年第5期。。在地方政府財力有限的情況下,地方政府對學(xué)前教育領(lǐng)域的投入存在不公平對待,如傾向于“縣直機(jī)關(guān)幼兒園”(9)宋映泉:《不同類型幼兒園辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中地方政府分擔(dān)比例及投入差異》,《教育發(fā)展研究》2011年第17期。。在國家以及省級政府介入的情況下,多數(shù)農(nóng)村幼兒園的狀況有了較大改變。據(jù)2010—2017年的數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)村幼兒園的入園率、在園幼兒數(shù)量以及農(nóng)村幼兒園的設(shè)施、圖書等方面雖然有很大改觀,但是城鄉(xiāng)差距依舊存在,特別是班級規(guī)模、師幼比方面,農(nóng)村依舊不及城市(10)吳會會:《“政策之窗”何以開啟:學(xué)前教育立法進(jìn)程透視》,《教育學(xué)報》2021年第1期;張玲、裴昌根、陳婷:《我國學(xué)前教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展程度的測評研究——基于基尼的測評研究》,《西南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期。。這種不公平同時也存在于幼兒園教育的整個過程(11)楊寧、任越境、羅麗紅等:《過程性質(zhì)量轉(zhuǎn)向:城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的新著力點(diǎn)》,《中國教育學(xué)刊》2020年第5期。。

機(jī)會平等是指制度安排中其基本權(quán)利對于社會公眾同等對待,不論他們之間存在什么差別,都有獲得地位、權(quán)利和利益的同等機(jī)會(12)倪愫襄:《制度倫理研究》,北京:人民出版社,2008年,第153頁。。對于兒童的平等問題,有不同的表現(xiàn)形式,即權(quán)利平等、形式平等、實(shí)質(zhì)平等。受教育權(quán)的平等,除了形式上的國家保障公民享有教育權(quán)外,還要保證公民平等地享有受教育權(quán),即教育權(quán)利平等(13)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,第110頁。。但是由于家庭資本的差異,兒童在接受學(xué)前教育方面的權(quán)利并不平等。一般來說,家庭資本高(公務(wù)員家庭或經(jīng)濟(jì)富裕家庭)的子女有更多機(jī)會享有優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育。

質(zhì)量高的幼兒園成本高,在地方財政投入有限情況下(即使政府按比例分擔(dān)),幼兒園等級越高,家長分擔(dān)的成本也越多(14)劉焱:《學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的條件保障研究》,北京:北京師范大學(xué)出版社,2014年,第226頁。。如浙江某市的學(xué)前教育財政投入方面,地方政府實(shí)行的是按比例分擔(dān),省示范幼兒園的生均經(jīng)費(fèi)投入是6839元,其中生均財政投入是3892元(占56.9%);合格幼兒園的生均經(jīng)費(fèi)投入是3623元,其中生均財政投入是1132元(占比43%)。除去政府補(bǔ)貼外,家長還要分擔(dān)幼兒園的成本。一般情況下,幼兒上合格幼兒園家長的交費(fèi)是1500元,而上省示范幼兒園的家長則需要投入3000元。但是77.86%的家長選擇上合格幼兒園,選擇省示范幼兒園的家長則為15.42%(剩下6.72%的家長則選擇中等幼兒園)。雖然省示范幼兒園的質(zhì)量是最高的,但是省示范幼兒園的平均學(xué)費(fèi)或保教費(fèi)要高于其他幼兒園,這是阻止弱勢群體子女入好園的經(jīng)濟(jì)障礙(15)宋映泉:《不同類型幼兒園辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中地方政府分擔(dān)比例及投入差異》,《教育發(fā)展研究》2011年第17期。。這說明家庭收入是影響學(xué)前教育領(lǐng)域公平的重要因素。

(三)學(xué)前教育領(lǐng)域存在非正義現(xiàn)象

由于法制不健全,學(xué)前教育領(lǐng)域存在著許多法律上的正義沖突,即形式正義或“訴訟正義”。出于正義的要求,對于不規(guī)范行為應(yīng)該做出否定評價,對于善行應(yīng)該給予褒揚(yáng)(16)肖光輝:《法理學(xué)》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2015年,第278頁。。在中國教育的所有階段中,學(xué)前教育階段的民辦教育機(jī)構(gòu)占比最大。由于法制不健全,中國民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)存在諸多違背正義的問題。

首先,資本過度逐利在現(xiàn)實(shí)中比較突出,這應(yīng)該給予否定評價。在2005年前后,由于部分地方實(shí)行公退民進(jìn)的學(xué)前教育政策,雖然為解決入園難問題提供了機(jī)會,同時也帶來了許多問題,特別是部分營利性幼兒園的過度逐利行為比較突出。漲價式高收費(fèi)是一種直接的逐利行為,變相克扣幼兒伙食和教師工資則是一種隱性的逐利,甚至為了維持幼兒園的效益給幼兒喂藥則具有更大的隱蔽性,實(shí)質(zhì)還是為了資本的增值。這些行為都違背了社會的公序良俗,違背了社會主義的價值觀。學(xué)前教育立法在一定程度上是為了維護(hù)社會的正義。應(yīng)該對這些行為進(jìn)行約束,以維護(hù)幼兒教師和幼兒的正當(dāng)權(quán)益。

其次,學(xué)前教育領(lǐng)域還存在諸多違法現(xiàn)象。如虐童、欺騙等現(xiàn)象近年來層出不窮,特別是學(xué)前教育市場具有的信息不對稱取向,難以保障幼兒的人身合法權(quán)益(17)申素平、周航:《學(xué)前教育立法亟待厘清的幾個問題》,《中國教育學(xué)刊》2019年第4期。。這些情況雖然不是普遍現(xiàn)象,卻極大地?fù)p害了整個學(xué)前教育在民眾中的公信力。無證辦園者為了獲得更大的收益,往往過高地宣傳自己,實(shí)際卻在幼兒照顧服務(wù)中縮減成本(18)周曉唯、白蕓:《規(guī)范我國學(xué)前教育市場無證辦園行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第3期。。如某幼兒園收取進(jìn)口水果的費(fèi)用,提供給兒童的卻是腐爛變質(zhì)的地產(chǎn)作物,甚至在牛奶中兌水,夸大服務(wù)水平(19)《大理一幼兒園牛奶兌水還克扣伙食》,https://news.163.com/18/1106/16/DVULKMMK0001875P.html.。2016年哈爾濱一國際幼兒園被爆出給幼兒食用的大米發(fā)霉。2017年,合肥一幼兒園被爆出給幼兒食用爛蘋果。2018年安徽兩家幼兒園被爆出給幼兒食用發(fā)臭的雞腿(20)《幼兒園4包牛奶兌水給20個孩子喝,用劣質(zhì)食材,還做出這種事……網(wǎng)友:泯滅人性!》,2018年11月16日,http://www.sohu.com/a /276018346_739039.。此外,近年來的“虐童”事件也屢見不鮮,這也需要法律層面的行為規(guī)范,以此維護(hù)學(xué)前教育領(lǐng)域的正義。

(四)幼兒教師編制問題集中反映了教育領(lǐng)域公平公正的不足

由于學(xué)前教育在我國教育體系中的地位以及學(xué)前教育領(lǐng)域自身存在的差異,學(xué)前教育在國民教育體系中長期處于弱勢地位,這種弱勢地位造成了幼兒教師地位的整體低下(21)王海英:《學(xué)前教育不公平的社會表現(xiàn)、產(chǎn)生機(jī)制及其解決的可能途徑》,《學(xué)前教育研究》2011年第8期。。特別是一段時間的幼兒教師編制持續(xù)減少,幼兒教師整體待遇低下,導(dǎo)致許多優(yōu)秀幼兒教師流失。2009年后,隨著國家的重視,幼兒教師的地位有所改善。但由于各種原因,地方幼兒園依舊存在著編制少的問題。許多公辦幼兒園,只有園長或副園長才有編制。幼兒園教師職業(yè)的吸引力依舊不大。教師編制問題是教育領(lǐng)域的普遍問題,這一問題在學(xué)前教育領(lǐng)域更為突出。由于歷史原因,主要是2005年前后幼兒園的轉(zhuǎn)制政策(22)王海英:《深圳公辦園轉(zhuǎn)企現(xiàn)象透視》,《學(xué)前教育研究》2009年第8期。,一方面把幼兒園推向市場,另一方面對體制內(nèi)的幼兒園實(shí)施只退不增的政策,導(dǎo)致幼兒園教師編制數(shù)量整體下降。

非在編教師待遇低下,不同工同酬問題突出。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布實(shí)施以前,幼兒園教師的地位整體低于中小學(xué)教師,主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入與社會地位上。與此同時,還存在行業(yè)內(nèi)的不公平,特別是非在編幼兒教師的經(jīng)濟(jì)收入普遍低于在編幼兒教師。行業(yè)內(nèi)的不公平現(xiàn)象,目前尤其明顯。以中部省Q縣為例(23)通過訪談Q縣某園長獲取的數(shù)據(jù)。,在編幼兒教師分為農(nóng)村與縣城?？h城在編幼兒教師月收入為4500元,農(nóng)村幼兒教師月收入為4700元。但是非在編教師收入就比較低,縣城非在編幼兒教師月收入2000元,農(nóng)村非在編幼兒園教師月收入只有1600元。民辦幼兒園教師的收入更低,其中縣城民辦幼兒園教師月收入只有1500元,農(nóng)村民辦幼兒園教師月收入更少(1300元)。

二、尊重我國學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與過往:學(xué)前教育立法的歷史邏輯

任何一件事的發(fā)生、發(fā)展,都不是憑空產(chǎn)生的,一定有其歷史根源。從歷史的角度來看待事物的發(fā)生、發(fā)展,結(jié)合分析客觀對象的內(nèi)在要素與外在因素在歷史進(jìn)程中相互作用而形成的內(nèi)在必然性和歷史規(guī)定性,從歷史事實(shí)中映像和提煉出來的基本歷史法則和規(guī)律,尊重現(xiàn)有學(xué)前政策與現(xiàn)實(shí)問題的淵源,這體現(xiàn)了對歷史的尊重,是一種歷史的邏輯(24)羅建文:《論習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的“三大邏輯”》,《理論探討》2018年第2期。。

對于學(xué)前教育問題的思考所遵循的歷史邏輯有兩層含義:一是重視現(xiàn)實(shí)問題的歷史根源。學(xué)前教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題有特定的歷史根源,對現(xiàn)實(shí)問題的解決要透過歷史發(fā)展過程,找到問題的根源。二是尊重學(xué)前領(lǐng)域的認(rèn)識與現(xiàn)有政策及學(xué)前教育領(lǐng)域的科學(xué)管理制度。中國現(xiàn)已形成關(guān)于學(xué)前教育的若干認(rèn)識,這些認(rèn)識的形成有一個過程,在這些認(rèn)識的基礎(chǔ)上形成了不同時期的學(xué)前教育政策。

(一)重視現(xiàn)實(shí)問題的歷史根源

首先,尊重學(xué)前教育領(lǐng)域的相關(guān)歷史格局。學(xué)前教育立法自提出以來,以維護(hù)社會的公平與正義為出發(fā)點(diǎn),對民辦園問題一度有一些爭議,特別是2018年12月國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化學(xué)前教育改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中強(qiáng)調(diào)“公辦園與民辦園比例為各50%,普惠性幼兒園比例為80%”,這在一定程度上引起了民辦園的恐慌:社會是不是留給民辦園的空間越來越小了?甚至還有人會疑慮2035年的中國學(xué)前教育是否還有民辦園等。

從中國學(xué)前教育發(fā)展的歷史來看,民辦園大規(guī)模進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域,是20世紀(jì)80年代改革開放之后的事情,興辦民辦園、鼓勵民間機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦幼兒園,是中國改革開放的產(chǎn)物。學(xué)前教育立法,肯定不是拋棄改革開放,這是對歷史的尊重,也是對中國改革開放的尊重。因此,民辦園在中國學(xué)前教育的生存空間依舊還會存在,這是歷史的選擇。學(xué)前教育立法不拋棄民辦園,是歷史的邏輯。

其次,部分需要解決的現(xiàn)實(shí)問題有一定的歷史根源,解決類似問題要放到歷史的背景中去考慮,不能僅僅關(guān)注當(dāng)下的問題。如學(xué)前教育領(lǐng)域的不公平問題,有歷史的原因,特別是政治、經(jīng)濟(jì)等因素的影響,但整體上還是政府責(zé)任的缺失導(dǎo)致的。

新中國成立以后,我國的幼兒教育首先服務(wù)于婦女就業(yè),即服務(wù)于解放生產(chǎn)力的幼兒教育功能把農(nóng)村婦女排除在外,農(nóng)村幼兒教育就未能納入政府財政預(yù)算。而1956年開始實(shí)行公有制計(jì)劃經(jīng)濟(jì),只有以國家機(jī)關(guān)單位和集體經(jīng)濟(jì)體為依托的幼兒教育才有可能被納入財政投入體系。這兩點(diǎn)促成了我國城鄉(xiāng)二元幼兒教育財政體制的形成(25)田景正、馬麗群、周端云:《我國城鄉(xiāng)二元幼兒教育財政體制的形成與變革》,《教育與經(jīng)濟(jì)》2010年第2期。。

與此同時,受到特殊時期社會經(jīng)濟(jì)的制約以及國家戰(zhàn)略發(fā)展需要的影響,基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的特殊教育政策也對幼兒園教育有一定影響。20世紀(jì)50年代,我國大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需大批各種人才,為了快出人才、早出人才、出好人才,政府采取了集中稀缺教育資源辦好重點(diǎn)學(xué)校的教育發(fā)展政策(26)王善邁:《基礎(chǔ)教育“重點(diǎn)校”政策分析》,《教育研究》2008年第3期。。不能肯定基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的政策對幼兒教育財政投入的城鄉(xiāng)差異化政策有什么大的影響,但至少在這種“重點(diǎn)?！闭哂绊懴?城市的重點(diǎn)幼兒園會受到更多的關(guān)照。

改革開放后,我國實(shí)行的教育管理制度,在一定程度上也加劇了城鄉(xiāng)間的不均衡發(fā)展。我國1985年實(shí)行的“分級辦學(xué)”社會制度,使城鄉(xiāng)教育投入受到地方財政不均衡因素的影響很大,農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政投入主體是鄉(xiāng)政府和農(nóng)民。這在客觀上導(dǎo)致城鄉(xiāng)幼兒教育的不公平。而政府在制定規(guī)劃的時候,也有意地采用城鄉(xiāng)間的不同標(biāo)準(zhǔn),鞏固了城鄉(xiāng)間不公平的合理性(27)周燕、楊瑞華:《影響城鄉(xiāng)學(xué)前教育公平與均衡發(fā)展的制度因素分析》,《學(xué)前教育研究》2010年第5期。。

學(xué)前教育立法要從根源上重視這種城鄉(xiāng)差異現(xiàn)象的存在,并試圖破解導(dǎo)致城鄉(xiāng)不公平的經(jīng)濟(jì)制度與公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入制度,就應(yīng)該正視政府責(zé)任(28)張憲冰:《論學(xué)前教育的公益性與政府責(zé)任》,《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。,并把各級政府責(zé)任統(tǒng)一起來。這是對中國學(xué)前教育發(fā)展歷史和社會發(fā)展歷史的正視。

(二)尊重學(xué)前教育領(lǐng)域的認(rèn)識與現(xiàn)有政策

我國現(xiàn)行政府部門頒布的諸多政策性文件都涉及學(xué)前教育的發(fā)展,這些政策文本是學(xué)前教育立法的政策基礎(chǔ),為學(xué)前教育立法研究提供了借鑒。這說明,學(xué)前教育立法與學(xué)前教育政策的關(guān)系緊密,具體表現(xiàn)在:

一是專門的學(xué)前教育政策。未來的學(xué)前教育專門法應(yīng)該會尊重現(xiàn)有的學(xué)前教育政策。一般來說,我國現(xiàn)有的學(xué)前教育政策在一定程度上都經(jīng)過一定時間的研討與醞釀,有學(xué)前教育領(lǐng)域的研究者參與,基本反映了中國學(xué)前教育研究者對中國學(xué)前教育的認(rèn)識。如《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》《幼兒園工作規(guī)程》等行業(yè)性政策,體現(xiàn)了學(xué)前教育的規(guī)律。這些政策并不是一蹴而就的,都有一些發(fā)展過程,而且這些政策都是針對一些具體的問題。

1989年國務(wù)院批準(zhǔn)并發(fā)布的《幼兒園管理?xiàng)l例》、2001年教育部印發(fā)的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》、2010年的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》、2012年的《關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》以及2016年的《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》,分別指向現(xiàn)實(shí)中學(xué)前教育的師資問題和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等問題。2012年的《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》強(qiáng)化了幼兒教育內(nèi)容的規(guī)范性與科學(xué)性。2012年的《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》和2014年的《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)一步強(qiáng)化了幼兒園師資與管理者的規(guī)范化問題。2018年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》與2019年的《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》則進(jìn)一步指向制約幼兒教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題,如小學(xué)化、民辦幼兒園過度逐利、幼兒園安全問題,強(qiáng)化了幼兒園教育的服務(wù)性與福利性價值取向。其中,《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理?xiàng)l例》被認(rèn)為是推進(jìn)幼兒教育法治化的標(biāo)志性事件(29)張利洪:《改革開放40年我國學(xué)前教育政策法規(guī)的歷程、成就與反思》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。。

當(dāng)然,也有一些政策現(xiàn)在看來是不符合今天的社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)的,特別是人民對高質(zhì)量學(xué)前教育的需要。如1995年的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》和1997年的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》都定位于“推進(jìn)幼兒教育走向社會化”,但在現(xiàn)在看來,由于這兩個政策推卸了政府責(zé)任,并沒有起到促進(jìn)幼兒教育發(fā)展的作用。

二是散見于其他政策法規(guī)中與幼兒教育相關(guān)的政策,如對我國幼兒教育影響深遠(yuǎn)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》,其中就專章論述幼兒教育。1991年的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、1993年的《中華人民共和國教師法》、1994年的《中華人民共和國母嬰保健法》、1995年《中華人民共和國教育法》以及《中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要(1991—2000;2001—2010)》分別涉及兒童、教師的權(quán)益。這些政策法規(guī)在一定程度上加深了人們對兒童、教師權(quán)益的認(rèn)識,為兒童發(fā)展和幼兒教育的發(fā)展?fàn)I造了良好的政策和法律環(huán)境。

三、遵循立法的法律技術(shù)要求:學(xué)前教育立法的法理邏輯

學(xué)前教育立法還應(yīng)該有一定的技術(shù)要求,即本身應(yīng)該是依法立法和科學(xué)立法。

(一)依法立法是學(xué)前教育立法的法理要求

依法立法主要體現(xiàn)在依憲立法、依權(quán)限和守程序立法等方面(30)張文顯:《法理學(xué)》,第230—231頁。。由于我國現(xiàn)有教育法律體系不全,各法律之間不僅存在交叉重復(fù),而且有較多法律空白,因此教育領(lǐng)域的立法需要考慮各法律之間的協(xié)調(diào),處理好同位法律、上位法與下位法間的協(xié)調(diào)(31)秦惠民、谷昆鵬:《對完善我國教育法律體系的思考》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第2期。。如《幼兒園工作規(guī)程》和一些省市的《學(xué)前教育條例》是學(xué)前教育法的下位法,學(xué)前教育法要考慮這些現(xiàn)行下位法的合理性。教育法、教師法、民辦教育促進(jìn)法等是同一位階的法律,學(xué)前教育法是學(xué)前教育方面的最新規(guī)定,根據(jù)立法法的規(guī)定,是可以超越同一位階的現(xiàn)行法律。憲法是我國的根本大法,是學(xué)前教育法的上位法,學(xué)前教育法不能違反憲法。此外,與學(xué)前教育相關(guān)的國際法,也是學(xué)前教育立法必須遵守的規(guī)范,如《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》和《兒童權(quán)利公約》得到全國人大常委會批準(zhǔn),學(xué)前教育立法不能違反(32)袁征:《學(xué)前教育供求雙方的法律保障》,《教育發(fā)展研究》2013年第6期。。

特別是在幼兒園民營化、企業(yè)化、集團(tuán)化運(yùn)營的背景下,民間資本大量涌入學(xué)前教育領(lǐng)域,導(dǎo)致幼兒園的公益性特征不斷弱化,使學(xué)前教育立法所倡導(dǎo)的公益性難以區(qū)分與界定。因此,關(guān)于民辦園治理方面的有關(guān)法律條款要與民辦教育促進(jìn)法進(jìn)行有效的銜接(33)吳遵民、黃欣、屈璐:《我國學(xué)前教育立法的若干思考》,《復(fù)旦教育論壇》2018年第1期。。

(二)科學(xué)立法是對學(xué)前教育立法的根本要求

科學(xué)立法指尊重立法的規(guī)律,克服立法中的主觀隨意性和盲目性,減少后期法律執(zhí)行中的錯誤和失誤,提高立法效益(34)張文顯:《法理學(xué)》,第232頁。。一般來說,學(xué)前教育立法應(yīng)該符合教育立法的原則:較高的概括性、較強(qiáng)的操作性、相對的穩(wěn)定性(35)黃崴:《教育法學(xué)》,北京:高等教育出版社2007年,第242頁。。立法一般要求具有科學(xué)性、適時性、民主化、合憲性等原則(36)劉作翔:《法理學(xué)》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005年,第299—301頁。。

教育立法所規(guī)定的相對穩(wěn)定性(37)黃崴:《教育法學(xué)》,第244頁。與立法的適時性原則相一致,都強(qiáng)調(diào)法律規(guī)制必須不斷地順應(yīng)歷史發(fā)展和時代的變化(38)劉作翔:《法律學(xué)》,第299頁。。教育立法遵循穩(wěn)定性原則,強(qiáng)調(diào)教育立法應(yīng)有一定的穩(wěn)定性而不能朝令夕改。這要求教育立法應(yīng)有一定的前瞻性,以免因?yàn)榱⒎ǖ姆€(wěn)定性而影響了教育的發(fā)展(39)張文顯:《法理學(xué)》,第314頁。。既要考慮當(dāng)下的發(fā)展需要,也要為未來的學(xué)前教育發(fā)展提供支持,即要處理好當(dāng)下發(fā)展與未來發(fā)展的關(guān)系。

現(xiàn)代意義上的教育機(jī)會平等原則不同于平均主義的教育機(jī)會絕對均等的概念(40)孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學(xué)》,第112頁。,在某種意義上是一種實(shí)質(zhì)平等。只有每個個體得到適合發(fā)展,才是教育領(lǐng)域的真正公平,形式上的平均主義對兒童發(fā)展來說并不適合。可見,現(xiàn)代意義上的平等是在肯定了個體之間平等關(guān)系的基礎(chǔ)上為每個社會成員提供基本的發(fā)展機(jī)會。這種平等觀看到了每個個體人所具有的發(fā)展?jié)摿Φ牟煌?因而又為每個個體在教育機(jī)會方面留出了不同的發(fā)展空間(41)李江源、王蜜:《論教育機(jī)會平等》,《河北師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2007年第4期。。這種平等觀有了教育學(xué)的意義,即成為實(shí)質(zhì)上的平等。

當(dāng)學(xué)前教育領(lǐng)域徹底實(shí)現(xiàn)機(jī)會平等(即學(xué)前教育入園率達(dá)到100%)以后,學(xué)前教育的發(fā)展思路將徹底從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量、從一元轉(zhuǎn)向多元,即學(xué)前教育將從機(jī)會平均主義走向?qū)嵸|(zhì)平等,這對未來的學(xué)前教育管理提出新的挑戰(zhàn)。一元化學(xué)前教育背景下的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是單一的,而多元化背景下的學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)則是多元的。如何在多元化的學(xué)前教育中確定底線標(biāo)準(zhǔn)、共同標(biāo)準(zhǔn),將是未來學(xué)前教育面臨的一大挑戰(zhàn)。與此同時,學(xué)前教育質(zhì)量的提高也意味著學(xué)前教育的大眾化質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或底線標(biāo)準(zhǔn)的提升,這同時也意味著政府財政投入的增加。對于學(xué)前教育的投入應(yīng)該有一個明確的規(guī)定,由于幼兒身心年齡的特殊性,對幼兒階段的安全保護(hù)性措施更多,活動面積、場地設(shè)施要求更多,對教師的素質(zhì)要求更高,對學(xué)前教育的財政投入比例及其增長比例高于義務(wù)教育階段,生均教育經(jīng)費(fèi)也應(yīng)該高出義務(wù)教育階段水平。

科學(xué)立法強(qiáng)調(diào)從我國實(shí)際出發(fā),正確處理立法與改革的關(guān)系(42)張文顯:《法理學(xué)》,第233頁。,這在民辦幼兒園問題上表現(xiàn)得特別明顯。妥善處理好民辦園的辦園積極性與大眾的利益,這是學(xué)前教育法立法討論以來學(xué)者們都在關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。

(三)技術(shù)立法:學(xué)前教育立法的三重要求

對學(xué)前教育立法來說,有三重要求:一是尊重學(xué)前教育規(guī)律;二是遵循政策制定與實(shí)施的規(guī)律;三是恪守立法的法理要求。研究者認(rèn)為,學(xué)前教育立法的邏輯起點(diǎn)是兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保護(hù),在此基礎(chǔ)上,把不同行事主體間的權(quán)責(zé)區(qū)分作為學(xué)前法的邏輯結(jié)構(gòu),通過明確各種權(quán)責(zé)的邊界實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的合理歸置,達(dá)到兒童受教育權(quán)的最大限度實(shí)現(xiàn)(43)程晨、虞永平:《我國學(xué)前教育立法研究的回顧與展望》,《教育學(xué)術(shù)月刊》2019年第9期。。

自2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布實(shí)施以來,學(xué)前教育迎來了發(fā)展歷史上的機(jī)遇,學(xué)前教育整體發(fā)展有了進(jìn)步,不管是入園率、在園兒童數(shù)量、教師數(shù)量都有了增長,而且辦園質(zhì)量、辦園設(shè)施也有了大幅提升。2018年的入園率達(dá)到81.7%,2020年則超過85%,2035年的入園率則會達(dá)到100%。進(jìn)一步提升幼兒入園率,面臨的難點(diǎn)是貧困地區(qū)的入園率提升和學(xué)前教育質(zhì)量的整體提升?，F(xiàn)在擔(dān)心的問題是教師素質(zhì)和經(jīng)費(fèi)的保障,以及當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展受到挫折的時候,當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育是否會受到?jīng)_擊。

在立法的技術(shù)邏輯上,還有比較立法,其強(qiáng)調(diào)在立法過程中要通過橫向比較的方式,對比不同法律制度的異同。特別是通過不同法律制度的比較,提供域外參考和立法的別樣思路,為自身立法活動提供可行的法律方案(44)張文顯:《法理學(xué)》,第237頁。。事實(shí)上,我國學(xué)前教育研究者在討論國外學(xué)前教育問題時(45)單文頂、王小英:《新西蘭學(xué)前教育機(jī)構(gòu)許可管理制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示》,《中國教育學(xué)刊》2019年第8期;宋麗芹:《挪威高質(zhì)量普及學(xué)前教育的制度保障及啟示》,《外國中小學(xué)教育》2019年第4期;龐麗娟、夏婧、張霞:《世界主要國家和地區(qū)學(xué)前教育免費(fèi)政策:特點(diǎn)及啟示》,《比較教育研究》2010年第10期。,均討論到了學(xué)前教育發(fā)展的法律保障問題,這在一定程度上促進(jìn)了我國學(xué)前教育立法的信心和決心。關(guān)于國外學(xué)前教育立法的背景、過程,學(xué)者也有一定的介紹(46)錢雨:《美國學(xué)前教育立法的發(fā)展、經(jīng)驗(yàn)與啟示》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2020年第3期;劉翠航:《美國聯(lián)邦學(xué)前教育立法演變與當(dāng)前法律結(jié)構(gòu)分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第10期。,這些觀點(diǎn)對我國學(xué)前教育立法有一定的啟示。

這種比較還包括相關(guān)法律實(shí)施后的效果比較,如對比西方部分國家過度福利政策實(shí)施的后果,我國學(xué)者提出了“警惕福利陷阱、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展”的觀點(diǎn)(47)管華:《警惕福利陷阱 促進(jìn)事業(yè)發(fā)展》,《中國教育學(xué)刊》2019年第10期。,這是對當(dāng)前部分學(xué)者倡導(dǎo)學(xué)前教育立法理想化的一種提醒,是對學(xué)前立法的理性認(rèn)識。

四、辯證統(tǒng)一:三重邏輯在學(xué)前教育立法實(shí)踐中的共存

從立法學(xué)的角度來看,任何一門專門法都遵循了相應(yīng)的法理邏輯,這種法理邏輯本質(zhì)上體現(xiàn)了對歷史淵源與現(xiàn)實(shí)需要的尊重。學(xué)前教育立法立足于學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)的公平與正義,關(guān)注弱勢群體,同時還尊重相關(guān)的政策與法律,并用歷史的視角考量學(xué)前教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題,以此達(dá)到學(xué)前教育法在現(xiàn)實(shí)中的推行,繼而實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展。所以,未來的學(xué)前教育法應(yīng)該能體現(xiàn)出對歷史邏輯、實(shí)踐邏輯、法理邏輯的尊重,是三重邏輯的統(tǒng)一。

(一)可實(shí)施:學(xué)前教育立法既需要尊重歷史又需要立足現(xiàn)實(shí)

學(xué)前教育領(lǐng)域的許多現(xiàn)實(shí)問題都可以從學(xué)前教育發(fā)展歷程中找到原因,即學(xué)前教育領(lǐng)域許多問題的解決需要有面對歷史的勇氣。學(xué)前教育諸多問題的產(chǎn)生是由于認(rèn)識上的偏差,如過于強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任,強(qiáng)調(diào)市場介入,而忽略了其公共性、慈善性與福利的普惠性,使中國的學(xué)前教育事業(yè)一度陷入發(fā)展的低谷。政府責(zé)任缺失導(dǎo)致學(xué)前教育發(fā)展在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域處于滯后狀態(tài)。整體投入不足、幼兒教師編制嚴(yán)重缺乏,特別是農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)、中西部地區(qū)和東部地區(qū)的差異存在,是當(dāng)今學(xué)前教育公平問題的主要表現(xiàn),是學(xué)前教育歷史問題的延續(xù)。處理好學(xué)前教育領(lǐng)域的諸多不公平問題,是歷史問題與現(xiàn)實(shí)問題的統(tǒng)一要求,體現(xiàn)了歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯的一致性與連貫性。要以學(xué)前教育立法的形式,避免政府在學(xué)前教育領(lǐng)域的責(zé)任回避,同時還應(yīng)該通過某種方式(如補(bǔ)償性投入)面對這段歷史。

可實(shí)施的法律有兩層含義:一是確定學(xué)前教育立法的執(zhí)法和守法的可行性;二是學(xué)前教育法律與社會發(fā)展的匹配性(適應(yīng)性)。學(xué)前教育立法要考慮地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)以及執(zhí)法人員的素養(yǎng),這要求法律具有可操作性。法律規(guī)則強(qiáng)調(diào)對象的普遍性,即法律規(guī)范針對的是抽象的人、一般的人而不是具體的人。法律規(guī)則強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的確定性以及可操作性。法律規(guī)則中對遵守或違反法律的行為有肯定或否定的評價,即有一定的法律后果(48)劉焱:《學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的條件保障研究》,第39—41頁。。

這種可執(zhí)行的法律主要體現(xiàn)在:一是可以實(shí)現(xiàn)的法律,即指法律提出的要求在現(xiàn)實(shí)中可以達(dá)到。如果標(biāo)準(zhǔn)太高,多數(shù)人難以完成,就會加大法律執(zhí)行的難度,所以當(dāng)下的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不宜過高(49)管華:《學(xué)前教育立法應(yīng)處理好十大關(guān)系》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2019年第1期。。法律的制定旨在破解現(xiàn)實(shí)中的各種問題,達(dá)到社會所追求的公平與正義。但這一過程卻同時還要考慮到法律實(shí)施過程中的環(huán)境。由于受地位環(huán)境、歷史發(fā)展機(jī)遇、地方經(jīng)濟(jì)政策等因素的影響,我國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡,呈現(xiàn)東強(qiáng)西弱、城強(qiáng)農(nóng)弱的整體勢態(tài)。目前學(xué)前教育法律所規(guī)定的核心責(zé)任傾向于“以縣為主”的地方政府責(zé)任。由于地方經(jīng)濟(jì)水平不一致,各地的學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)又具有一定的相對性,只有立足于地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),才具有一定的可行性。

在教育領(lǐng)域的各階段教育中,地方政府對各級教育的重視與高考的距離相反:離高考距離越遠(yuǎn),越不受重視。由于處于教育體系中的底層,學(xué)前教育在很多地方非常不受重視,可有可無。幼兒教師地位最低,收入沒有保障。地方政府推卸學(xué)前教育的責(zé)任,使家長承受學(xué)前教育階段的所有負(fù)擔(dān)。

特別是在農(nóng)村地區(qū),有法不依、違法難究現(xiàn)象突出。很多地方存在違反教育法的現(xiàn)象,地方法律部門對違反各種教育法的違法者束手無策?；蛘呒幢銏?zhí)行了法律,但由于違法成本低,違法現(xiàn)象也屢禁不止,如體罰兒童、虐待兒童。雖然有關(guān)部門對這些違法現(xiàn)象進(jìn)行了暴露,但類似現(xiàn)象卻一直存在。

二是可操作的法律,即違法后果可操作。對于具體違反學(xué)前教育法的主體應(yīng)承擔(dān)的法律后果,應(yīng)具有明顯的可操作性,而不是彈性的法律。學(xué)前教育政策法規(guī)中關(guān)于幼兒教師師德失范行為有一定的涉獵,但未說明如何認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”。也就是說,法院判決幼兒教師師德失范行為時沒有明確的依據(jù),這是解雇類司法判罰難題(50)曹燕:《幼兒教師勞動權(quán)益保障的立法完善:問題、判例與法理》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2019年第3期。。

教育行政執(zhí)法體制不完善、教育行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高、教育行政執(zhí)法監(jiān)管力度不夠等(51)金東海、藺海灃:《當(dāng)前我國縣級教育行政執(zhí)法的困境與對策》,《教育理論與實(shí)踐》2014年第23期;嚴(yán)仲連、何靜:《我國農(nóng)村學(xué)前教育政策實(shí)施現(xiàn)狀與執(zhí)行策略》,《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。,會加大法律實(shí)施的難度。對于違法問題,未來的學(xué)前教育法可能會面臨執(zhí)行難,特別是農(nóng)村地區(qū),法律意識不強(qiáng),執(zhí)法要面臨宗法與地方傳統(tǒng)習(xí)俗的挑戰(zhàn)。如對于幼兒園教師權(quán)益,雖然有勞動合同法,但在執(zhí)行過程中并不是所有涉及幼兒教師權(quán)益的案例的判決都維護(hù)幼兒教師的利益,有的司法判決會以社會保險費(fèi)征繳屬于社會保險部門的行政職責(zé)為由,而不予受理相關(guān)幼兒教師的投訴(52)參見安徽省五河縣人民法院(2017)皖0322民初字3864號民事判決書。。

由于學(xué)前教育領(lǐng)域的現(xiàn)行問題通常是多種問題交織在一起,如政府的財政投入不足、幼兒教師編制缺乏、幼兒教師待遇低下等,通常會導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)幼兒教師流失。特別是農(nóng)村地區(qū)和部分地區(qū)的幼兒教師崗位缺乏吸引力,低素質(zhì)的教師難以保障學(xué)前教育質(zhì)量,致使“虐童”現(xiàn)象層出不窮,幼兒權(quán)益難以得到保障。也就是說,未來的學(xué)前教育法也有可能面臨執(zhí)法難。

(二)可持續(xù):學(xué)前教育立法應(yīng)立足現(xiàn)實(shí),面向未來

促進(jìn)學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的學(xué)前教育法,既要考慮目前的處境,又要考慮到未來的發(fā)展趨勢,不能剛出臺就過時,一般至少要定位在未來10—15年依然適用。這對當(dāng)下的立法是一個技術(shù)性的挑戰(zhàn)。這里有不同的思路:一種思路是只針對弱勢兒童群體立法,強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任(53)劉翠航:《美國聯(lián)邦學(xué)前教育立法演變與當(dāng)前法律結(jié)構(gòu)分析》,《學(xué)前教育研究》2012年第10期。,對弱勢兒童群體的財政投入與教師的權(quán)益保障可以用這種思路;還有一種思路是把地方立法也考慮進(jìn)來,把地方標(biāo)準(zhǔn)與國家的原則相統(tǒng)一。相對來說,地方學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更適合地方的實(shí)際情況,更容易實(shí)施與推廣。這種思路對學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及民辦園的綜合治理,應(yīng)該有一定的借鑒意義。

有一些內(nèi)容則具有相對的穩(wěn)定性,如關(guān)愛幼兒、熱愛幼兒的師德,幼兒教師素質(zhì)對幼兒教育質(zhì)量的決定作用,幼兒教育市場中的誠信,政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中的責(zé)任等是亙古不變的。立足于懲惡揚(yáng)善的法律,應(yīng)該在這些方面具有一定的穩(wěn)定性原則,以此促進(jìn)學(xué)前教育的持續(xù)發(fā)展。

一般意義上的可持續(xù)發(fā)展是一個復(fù)合的概念,包括的范圍很廣,但核心在于良好秩序的建立,形成正向發(fā)展機(jī)制。這種秩序?qū)τ谏频男袨檫M(jìn)行褒揚(yáng),對惡的行為進(jìn)行否定。從近些年的發(fā)展歷程來看,學(xué)前教育領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展主要在于政府責(zé)任的發(fā)揮。地方政府應(yīng)盡到主體責(zé)任。研究者認(rèn)為,學(xué)前教育立法能夠促進(jìn)學(xué)前教育政策法律化,以保障學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展(54)程晨、虞永平:《我國學(xué)前教育立法研究的回顧與展望》,《教育學(xué)術(shù)月刊》2019年第9期。。但由于學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育范疇,地方政府對學(xué)前教育的方式也不同于其他階段。在2000年前后,部分地方政府采取“甩包袱”的方式,把公辦幼兒園推向市場,極大地傷害了中國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。這是政府在當(dāng)時對于學(xué)前教育地位認(rèn)識錯誤導(dǎo)致的,也反映出中國學(xué)前教育缺少專門法律支持。