基于扎根理論的乳制品安全綜合治理機(jī)制政策分析

葉 璟，李 艷

（1.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南京航空航天大學(xué)自動(dòng)化學(xué)院，江蘇 南京 210016）

乳制品工業(yè)是我國(guó)奶業(yè)進(jìn)入新階段后增長(zhǎng)最快的產(chǎn)業(yè)之一，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)重要組成部分。發(fā)展乳制品工業(yè)，對(duì)于改善居民膳食結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)國(guó)民體質(zhì)具有重要意義[1]。尤其是在新冠疫情防控的大背景下，乳制品更是成為《新型冠狀病毒感染的肺炎防治營(yíng)養(yǎng)膳食指導(dǎo)》的重點(diǎn)推薦食物[2]。2018年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見(jiàn)》對(duì)我國(guó)奶業(yè)發(fā)展提出目標(biāo)要求：到2025年，奶業(yè)實(shí)現(xiàn)全面振興，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，奶源基地、產(chǎn)品加工、乳品質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力整體水平進(jìn)入世界先進(jìn)行列。現(xiàn)階段，雖然我國(guó)乳制品整體質(zhì)量安全得到提升，但我國(guó)乳制品安全事故仍時(shí)有發(fā)生，奶業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，實(shí)現(xiàn)2025年奶業(yè)發(fā)展目標(biāo)仍面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)?；仡櫧?0年來(lái)乳制品安全治理政策，探究乳制品安全治理模式的演化特征及綜合治理作用機(jī)制是重要的理論命題，有助于反映乳制品安全治理政策的內(nèi)在規(guī)律與特征，為治理行動(dòng)者保障乳制品安全提供決策依據(jù)。

1 文獻(xiàn)梳理與回顧

面對(duì)新世紀(jì)初期頻發(fā)的乳制品安全事故[3]，我國(guó)政府對(duì)乳制品安全關(guān)注度不斷提高：1）政府機(jī)構(gòu)不斷改革升級(jí)。我國(guó)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)先后經(jīng)歷了4 次重大變革，2003年原有的國(guó)家藥品監(jiān)督管理局變?yōu)閲?guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，2008年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局從國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改為由衛(wèi)生部代管的國(guó)家局[4]，2013年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局更名為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，2018年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局建立，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和其他相關(guān)部門(mén)的職能被整合進(jìn)去[5]。2）乳制品安全相關(guān)政策陸續(xù)頒布與修訂。自2009年實(shí)施的《食品安全法》已先后經(jīng)歷了3 次修訂，旨在加強(qiáng)對(duì)乳制品安全監(jiān)管與治理。3）治理理念的轉(zhuǎn)變[6]。監(jiān)管與治理在學(xué)理上有著本質(zhì)的區(qū)別，監(jiān)管是指政府對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行限制和約束，而治理則強(qiáng)調(diào)政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)各方通過(guò)構(gòu)建綜合合作網(wǎng)絡(luò)共同實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)和過(guò)程[7]。起初，政府將保障乳制品質(zhì)量安全重點(diǎn)放在乳制品監(jiān)管上，旨在通過(guò)內(nèi)部職能部門(mén)間的協(xié)調(diào)與配合，發(fā)揮多部門(mén)監(jiān)管的協(xié)同效應(yīng)，從而加強(qiáng)政府監(jiān)管能力的提升。隨著對(duì)乳制品安全問(wèn)題的深入研究，單一政府監(jiān)管不再適用數(shù)量龐大、異構(gòu)性強(qiáng)的乳品企業(yè)，保障乳制品安全的理念則由監(jiān)管向治理轉(zhuǎn)變。2015年《食品安全法》中社會(huì)共治原則的確立和2018年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的建立都顯現(xiàn)出這種理念的轉(zhuǎn)變。

食品安全，特別是乳制品安全是重大的民生問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題[8]。得益于政府對(duì)食品安全的關(guān)注，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多元視角關(guān)注食品安全領(lǐng)域。當(dāng)前，針對(duì)食品安全的研究主要集中于以下幾個(gè)方面[9]：1）食品安全風(fēng)險(xiǎn)要素分析。Wang Jining等[10]構(gòu)建演化博弈模型，分析了影響食品供應(yīng)鏈上下游企業(yè)合作策略的宏觀和微觀因素，包括食品安全事件造成的損失對(duì)質(zhì)量工作有效性、效益的影響以及各合作主體社會(huì)福利比較；Song Yinghua等[11]通過(guò)整合乳制品供應(yīng)鏈和故障樹(shù)分析乳制品安全管理狀況，結(jié)果表明生產(chǎn)企業(yè)缺乏反饋機(jī)制是中國(guó)出現(xiàn)“三鹿”和“阜陽(yáng)”毒奶粉事件的關(guān)鍵因素；陳慧等[12]從乳制品原料生產(chǎn)、深加工、流通和監(jiān)管等環(huán)節(jié)出發(fā)，識(shí)別出特大型城市群的乳制品安全風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)政策建議。2）食品安全網(wǎng)絡(luò)輿論研究。張宏邦等[13-14]以我國(guó)媒體曝光的食品安全事件為研究對(duì)象，對(duì)媒體報(bào)道的食品安全事件進(jìn)行量化分析，分析主流媒體在食品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)傳播中的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)與感知風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)，并提出協(xié)同治理策略；劉波維等[15]針對(duì)41 篇食品安全網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行統(tǒng)計(jì)歸納、分類(lèi)、比較分析，探究了各類(lèi)食品安全的網(wǎng)絡(luò)輿情研究所取得的成果和存在的問(wèn)題。3）食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析。Feng Huanhua等[16]對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品食品質(zhì)量安全追溯方面的應(yīng)用研究進(jìn)行了綜述，認(rèn)為區(qū)塊鏈技術(shù)可提高食品質(zhì)量追溯的安全性和透明度；Hendalianpour[17]利用雙區(qū)間灰數(shù)探討易腐食品的消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)行為，構(gòu)建基于價(jià)格與產(chǎn)品有效期和安全庫(kù)存水平相關(guān)的新鮮度函數(shù)提高易腐食品質(zhì)量控制水平；Kumar等[18]利用印度全國(guó)大型農(nóng)場(chǎng)數(shù)據(jù)和多項(xiàng)式內(nèi)生轉(zhuǎn)換回歸模型探討了現(xiàn)代乳品價(jià)值鏈對(duì)食品安全指標(biāo)的影響。4）食品安全體制變遷。劉鵬[19]從監(jiān)管者、監(jiān)管對(duì)象以及監(jiān)管過(guò)程3 個(gè)角度界定建國(guó)以來(lái)我國(guó)食品安全管理體制的階段變化，將其劃分為指令型體制、混合型體制與監(jiān)管型體制3 個(gè)階段；胡穎廉[7]將1979—2012年的食品安全監(jiān)管劃分為混合過(guò)渡階段、全面外部監(jiān)督階段、科學(xué)監(jiān)管階段，并對(duì)不同階段進(jìn)行情景白描和機(jī)理分析；王可山等[20]將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)食品安全政策演進(jìn)劃分為4 個(gè)階段：改革探索階段、鞏固提高階段、深化改革階段和全面質(zhì)量提升階段，并梳理出食品安全政策的六大變遷特征。5）食品安全體系構(gòu)建。王冀寧等[21-22]利用文獻(xiàn)閱讀法和德?tīng)柗品ǚ謩e構(gòu)建了食品銷(xiāo)售環(huán)節(jié)安全監(jiān)管指標(biāo)體系和食品安全銷(xiāo)售環(huán)節(jié)透明度指標(biāo)體系；胡穎廉[23]將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和監(jiān)管能力作為兩大分析維度，并以制度環(huán)境為參數(shù)提出了食品安全監(jiān)管區(qū)域劃分指標(biāo)體系；張紅鳳等[24]基于平衡計(jì)分卡理論構(gòu)建了食品安全監(jiān)管效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。6）食品安全監(jiān)管政策分析。徐國(guó)沖等[9]通過(guò)對(duì)中央層面121 篇政策文本的內(nèi)容分析，探討了中國(guó)食品安全治理中強(qiáng)制類(lèi)、激勵(lì)類(lèi)和信息傳遞類(lèi)政策工具選擇的特點(diǎn)與變遷機(jī)制；倪永品[25]根據(jù)強(qiáng)制類(lèi)、激勵(lì)類(lèi)、能力類(lèi)、價(jià)值類(lèi)、創(chuàng)新類(lèi)5 類(lèi)政策工具，結(jié)合我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)踐，建立了食品安全政策文本的二維分析框架。7）食品安全治理模式。馬英娟[26]認(rèn)為食品安全領(lǐng)域若采用單一機(jī)構(gòu)體系，并不一定能夠有效解決中國(guó)多部門(mén)監(jiān)管的所有問(wèn)題，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作更加現(xiàn)實(shí)可行；黃音等[27]從食品安全的大數(shù)據(jù)角度探討構(gòu)建多中心治理的社會(huì)共治機(jī)制；楊華鋒等[28]從行動(dòng)者、對(duì)象與方式角度進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)安全治理經(jīng)歷了從單中心治理、跨部門(mén)合作、大部門(mén)整合、協(xié)同參與再到大部門(mén)整合2.0的發(fā)展過(guò)程，表明我國(guó)食品安全治理模式正在不斷升級(jí)和優(yōu)化。

綜上所述，既有文獻(xiàn)已對(duì)我國(guó)食品安全領(lǐng)域做出深入研究，這構(gòu)成了本文的研究基礎(chǔ)。但作為食品安全事故易發(fā)、頻發(fā)的對(duì)象，乳制品安全是食品安全的重中之重，其相關(guān)研究滲透在上述食品安全治理中，但鮮有單獨(dú)面向乳制品安全治理方面的研究，尤其是少有探究乳制品安全綜合治理作用機(jī)制的文獻(xiàn)。此外，上述文獻(xiàn)多以政策描述和規(guī)律解釋為主，從量化角度梳理出我國(guó)乳制品安全綜合治理作用機(jī)制及其演化的研究尚不多見(jiàn)。政策文本是政府治理思想的物化載體，其內(nèi)容揭示了政府部門(mén)對(duì)乳制品安全治理注意力的變遷，且政策文本是國(guó)家相關(guān)部門(mén)在厘清產(chǎn)業(yè)各主體的安全生產(chǎn)與發(fā)展行為基礎(chǔ)上，為引導(dǎo)、激勵(lì)、約束各主體將保障乳制品質(zhì)量安全內(nèi)化為自覺(jué)行為而產(chǎn)生的，故在政策文本中隱含著影響乳制品安全的風(fēng)險(xiǎn)要素和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素信息。鑒于此，本文以2002—2021年中央部委發(fā)布的256 份乳制品安全治理政策文本為研究對(duì)象，通過(guò)內(nèi)容分析法進(jìn)行文本量化分析，希冀以此推進(jìn)相關(guān)研究。本文所關(guān)注的核心研究問(wèn)題包括從政策文本中梳理并量化乳制品安全綜合治理要素和治理行為，確定影響乳制品安全的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素和影響我國(guó)乳制品行業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要素，分析近20 年來(lái)我國(guó)乳制品安全治理演變過(guò)程，抽象出乳制品安全綜合治理作用機(jī)制的模型框架。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以中央部委頒布的乳制品安全治理政策為研究對(duì)象，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)的“法律法規(guī)-中央法規(guī)”選擇項(xiàng)下分別以“乳”“奶”為關(guān)鍵詞進(jìn)行匹配搜索，共獲取2002—2021年政策文本479 份。為確保政策文本符合研究主題，以相關(guān)性和規(guī)范性為原則[29]人工篩選共獲取政策文本256 份。

2.2 研究方法

為深入探究我國(guó)乳制品安全治理政策機(jī)制及其發(fā)展特征，本文主要利用內(nèi)容分析法和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)乳制品政策文本進(jìn)行量化與演化分析。內(nèi)容分析法作為量化政策文本內(nèi)容的研究方法，究其本質(zhì)主要有兩種編碼路徑[30]：1）從一般的類(lèi)別入手，在每個(gè)類(lèi)別進(jìn)行更細(xì)致編碼；2）基于扎根理論原理[31]，對(duì)數(shù)據(jù)集進(jìn)行梳理解釋、概念化和重組以構(gòu)建相關(guān)理論框架，主要包括開(kāi)放式編碼、關(guān)聯(lián)式編碼和選擇性編碼過(guò)程[32]。本文融合兩種編碼方式，在政策文本的廣泛閱讀基礎(chǔ)上，根據(jù)合規(guī)動(dòng)機(jī)對(duì)影響和保障乳制品安全的相關(guān)體系進(jìn)行分類(lèi)，以此作為基本分析維度；其次，將上述分類(lèi)作為三級(jí)編碼層，利用Nvivo 11軟件通過(guò)扎根理論對(duì)乳制品安全治理政策文本的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取和編碼，并將形成的編碼歸入三級(jí)編碼層。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法關(guān)注網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部行動(dòng)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和密切程度，以矩陣和圖式對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)社會(huì)成員之間的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行量化與直觀表現(xiàn)[33]。在獲取量化政策文本關(guān)鍵詞基礎(chǔ)上，本文通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度、網(wǎng)絡(luò)中心度（點(diǎn)度中心度、中介中心度、接近中心度[34]）及可視化分析探究乳制品安全治理網(wǎng)絡(luò)的演變過(guò)程與發(fā)展趨勢(shì)。

3 基于扎根理論的乳制品安全保障體系

3.1 確定基本分析維度

2008年發(fā)生的“三聚氰胺”乳品安全事件引發(fā)了乳品行業(yè)的骨牌效應(yīng)，極大地降低了我國(guó)消費(fèi)者對(duì)奶業(yè)的信心[35]。事發(fā)不久，國(guó)務(wù)院及時(shí)制定并發(fā)布《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，該條例嚴(yán)格細(xì)化了奶畜養(yǎng)殖、生鮮乳收購(gòu)以及乳制品生產(chǎn)、銷(xiāo)售、監(jiān)督檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全管理制度[36]，目前該條例仍有效運(yùn)行，為后續(xù)出臺(tái)的乳制品安全政策提供了重要指導(dǎo)。故基于該條例主要框架，本文從治理對(duì)象（養(yǎng)殖者、奶站、加工企業(yè)、零銷(xiāo)商等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者）、治理行動(dòng)者（政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方、消費(fèi)者等）及其相關(guān)行為的角度梳理出乳制品安全保障體系，具體包括養(yǎng)殖及生產(chǎn)體系、收購(gòu)加工體系、銷(xiāo)售流通體系、產(chǎn)業(yè)體系和質(zhì)量安全治理體系，并將這五大體系作為基本分析維度用以指導(dǎo)扎根理論的編碼過(guò)程。

3.2 文本編碼與體系建設(shè)

基于扎根理論，本文從乳制品安全治理政策文本中提煉出三級(jí)指標(biāo)體系并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)研究理論[37]。將256 篇政策文本按時(shí)間順序進(jìn)行排序、編號(hào)，如2008-10表示2008年頒布的第10個(gè)文本。在基本分析維度指導(dǎo)下，本文采用Nvivo 11自由節(jié)點(diǎn)編碼功能對(duì)每篇政策文本內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)閱讀，開(kāi)始手動(dòng)編碼。操作如下：第一，將五大體系設(shè)置為樹(shù)節(jié)點(diǎn)；第二，以段為單位，提煉出每段核心內(nèi)容進(jìn)行開(kāi)放式編碼，并將其歸入相應(yīng)樹(shù)節(jié)點(diǎn)；第三，在開(kāi)放式編碼基礎(chǔ)上，對(duì)獲得的開(kāi)放式編碼進(jìn)行關(guān)聯(lián)式編碼；第四，為確保編碼一致，首輪編碼完畢后，由另一名編碼員審查編碼是否恰當(dāng)。若存在分歧，則經(jīng)討論后重新編碼，爭(zhēng)取意見(jiàn)收斂。在編碼過(guò)程中，若同一段文字?jǐn)⑹鰧?duì)應(yīng)多個(gè)節(jié)點(diǎn)，倘若此段落在文中有所側(cè)重，則將其歸入相應(yīng)節(jié)點(diǎn)，倘若各有側(cè)重，就將其拆分分別歸入各相應(yīng)節(jié)點(diǎn)[9]，具體編碼示例見(jiàn)表1。

表1 編碼示例Table 1 Encoding examples

基于上述編碼分析，本文共獲得開(kāi)放式編碼72 個(gè)，關(guān)聯(lián)式編碼21 個(gè)，總計(jì)3 714 個(gè)編碼點(diǎn)。據(jù)此形成乳制品安全保障體系，如表2所示。其中，養(yǎng)殖及生產(chǎn)體系、收購(gòu)加工體系和銷(xiāo)售流通體系下對(duì)應(yīng)的二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，識(shí)別的是政策文本中隱含的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的關(guān)鍵安全生產(chǎn)行為，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中影響乳制品安全的風(fēng)險(xiǎn)要素。通過(guò)識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)要素，能夠引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，同時(shí)為治理行動(dòng)者提供了乳制品治理方向。產(chǎn)業(yè)體系則是從奶業(yè)發(fā)展的視角探究加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局與一體化建設(shè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)要素，以實(shí)現(xiàn)乳制品行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。質(zhì)量安全治理體系則是從治理行動(dòng)者出發(fā)，通過(guò)識(shí)別治理行動(dòng)者對(duì)治理對(duì)象治理的方式形成，其三級(jí)指標(biāo)清晰地展現(xiàn)了治理行動(dòng)者保障乳制品安全的治理行為。

表2 乳制品安全保障體系Table 2 Dairy product safety assurance system

4 乳制品安全綜合治理要素分析

4.1 乳制品安全關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素識(shí)別

乳制品質(zhì)量安全涉及乳業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)的安全生產(chǎn)行為都會(huì)對(duì)最終產(chǎn)品質(zhì)量安全產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[38]。通過(guò)扎根理論梳理，本文識(shí)別出養(yǎng)殖及生產(chǎn)體系、收購(gòu)加工體系和銷(xiāo)售流通體系中影響乳制品安全的風(fēng)險(xiǎn)要素。圖1不僅展示出乳制品產(chǎn)業(yè)鏈的風(fēng)險(xiǎn)要素，而且通過(guò)矩形大小反映了中央部委對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)要素的關(guān)注程度。在養(yǎng)殖及生產(chǎn)體系中，良種培育與推廣、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖和生鮮乳生產(chǎn)與貯存操作風(fēng)險(xiǎn)要素占比較高，凸顯出國(guó)家對(duì)奶牛選育、繁殖、養(yǎng)殖和生鮮乳生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范的重視程度。在收購(gòu)加工體系中，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)要素占比較大，倡導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新，發(fā)展適合不同消費(fèi)者需要的功能性產(chǎn)品，形成多樣化的乳制品產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；同時(shí)加工企業(yè)要注重標(biāo)簽標(biāo)識(shí)運(yùn)用，不得虛假宣傳、偽造仿冒標(biāo)簽，誤導(dǎo)消費(fèi)者做出購(gòu)買(mǎi)決策。在銷(xiāo)售流通體系中，政策文本對(duì)運(yùn)輸人員、運(yùn)輸車(chē)、運(yùn)輸所需材料等運(yùn)輸儲(chǔ)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)要素做出了明確要求，規(guī)范的運(yùn)輸手續(xù)與流程有利于產(chǎn)品溯源和責(zé)任追究。

圖1 乳制品安全風(fēng)險(xiǎn)要素層次圖Fig.1 Hierarchy of risk factors for dairy product safety

4.2 乳制品產(chǎn)業(yè)要素發(fā)展分析

從產(chǎn)業(yè)視角看，我國(guó)乳制品質(zhì)量安全事故頻發(fā)很大層面上是乳制品產(chǎn)業(yè)集中度低所致。乳制品產(chǎn)業(yè)集中度偏低，產(chǎn)品同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，導(dǎo)致企業(yè)被迫采取價(jià)格戰(zhàn)，利潤(rùn)微薄，最終使得乳制品質(zhì)量安全受到影響[39]。因此，我國(guó)政策中不斷督促有關(guān)部門(mén)制訂嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)要素管理，建設(shè)布局合理和一體化程度高的產(chǎn)業(yè)新前景，有關(guān)產(chǎn)業(yè)要素如圖2所示。從產(chǎn)業(yè)布局來(lái)看，奶源基地建設(shè)與布局要素所占比例較大。政府在產(chǎn)業(yè)政策上多次要求企業(yè)加快奶源基地建設(shè)、提高奶源基地技術(shù)水平，形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向、特色鮮明、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的乳制品工業(yè)新格局。從產(chǎn)業(yè)一體化來(lái)看，政府鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)主體通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟和現(xiàn)代企業(yè)制度等要素?cái)U(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，推進(jìn)乳制品產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)。在乳制品產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，奶農(nóng)、奶站、加工企業(yè)等產(chǎn)業(yè)主體行為已然發(fā)生轉(zhuǎn)變。家庭散養(yǎng)式奶農(nóng)被逐步淘汰，奶牛養(yǎng)殖小區(qū)向奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家在養(yǎng)殖及生產(chǎn)體系中提倡的規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖實(shí)質(zhì)上就是在引導(dǎo)奶農(nóng)聯(lián)合建立奶農(nóng)合作社，提高市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，逐步增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集中度。而作為上聯(lián)奶源下聯(lián)企業(yè)的奶站，正逐步前伸后延產(chǎn)業(yè)鏈，由產(chǎn)業(yè)鏈上獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)主體向產(chǎn)業(yè)鏈上游的養(yǎng)殖小區(qū)和規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)，以及產(chǎn)業(yè)鏈下游的乳品加工企業(yè)環(huán)節(jié)傾斜和過(guò)渡[40]。加工企業(yè)是通過(guò)資產(chǎn)重組、兼并收購(gòu)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合等方式，加快集團(tuán)化、集約化進(jìn)程，正逐漸向更為緊湊和集約的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。此外，產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)和產(chǎn)業(yè)融合更加明顯，奶農(nóng)和企業(yè)聯(lián)系密切，正在逐步形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

圖2 乳制品產(chǎn)業(yè)體系層次分布圖Fig.2 Hierarchical distribution of dairy industry system

5 乳制品安全綜合治理行為及其演化分析

5.1 乳制品安全治理的總體特征分析

從治理行動(dòng)者出發(fā)，本文將乳制品治理方式劃分為政府治理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理、第三方治理和消費(fèi)者治理，基于編碼個(gè)數(shù)繪制治理方式編碼演變趨勢(shì)圖，見(jiàn)圖3?？傮w來(lái)看，政府是乳制品安全治理的主體，平均占比63.38%，遠(yuǎn)高于其他治理方式；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和第三方治理方式次之，分別為23.18%和9.99%；而消費(fèi)者治理方式僅占3.31%。就變化趨勢(shì)而言，各治理方式表現(xiàn)出同步性、分層性和“雙峰型”的主要特征。隨政策文本數(shù)量的變化，各治理方式呈現(xiàn)出同步性變化的趨勢(shì)。各治理方式在政策文本中的編碼頻率由高到低依次為政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方以及消費(fèi)者治理方式，呈現(xiàn)出較為明顯的分層性。在2008年和2013年各治理方式編碼數(shù)量達(dá)到峰值，這是“三聚氰胺”和“恒天然毒奶粉”兩起重大安全事故所致。

圖3 治理方式編碼演變趨勢(shì)圖Fig.3 Evolutionary trends of governance coding

5.2 乳制品安全綜合治理演化分析

5.2.1 乳制品安全綜合治理方式演化

為準(zhǔn)確把握乳制品安全治理的演化趨勢(shì)，本文以5 a為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將近20 a乳制品安全綜合治理的變化劃分為4 個(gè)階段，分別為2002—2006年單一治理階段、2007—2011年整頓與恢復(fù)階段、2012—2016年過(guò)渡探索階段和2017—2021年共治起步階段，圖4顯示出不同階段治理方式占比變化。

圖4 乳制品安全治理方式占比趨勢(shì)圖Fig.4 Trendof the proportions of dairy product safety governance methods

從整體演化趨勢(shì)來(lái)看，政府治理方式逐漸弱化，總體呈下降趨勢(shì)，但政府仍是乳制品安全治理的主體，其治理方式占比遠(yuǎn)大于其他治理方式；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理和第三方治理方式占比明顯上升，其作用逐漸凸顯；而消費(fèi)者治理方式變化不明顯。分階段來(lái)看，各治理方式在4 個(gè)階段均有所涉及，但偏好差異明顯。在單一治理階段，以政府治理為主，占比高達(dá)78.77%，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理方式、第三方治理方式和消費(fèi)者治理方式使用不足，分別占8.94%、5.59%和6.70%。在該階段，主要是政府通過(guò)政策發(fā)布、資質(zhì)與許可審查、執(zhí)法監(jiān)督等方式自上而下地監(jiān)督與懲治治理對(duì)象行為，強(qiáng)制性治理色彩濃郁，故稱此階段為政府強(qiáng)制監(jiān)管模式[41]。在整頓與恢復(fù)階段，面對(duì)重大乳制品安全事件，該階段仍以政策治理方式為主，但相較于第1階段，政策治理方式占比下降了16.72%，而同時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理方式占比由8.94%上升至27.09%，相關(guān)部門(mén)在制定政策時(shí)加大了對(duì)治理對(duì)象自我管控方面的要求與規(guī)定，通過(guò)要求、鼓勵(lì)、支持等方式引導(dǎo)治理對(duì)象從備案管理、技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)責(zé)任、制度體系建設(shè)、應(yīng)急管理、自檢自查等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理方式進(jìn)行自我管控。在整頓與恢復(fù)過(guò)程中，政策多以治理行動(dòng)者的應(yīng)急管理措施為主，故稱此階段為應(yīng)急治理模式。在過(guò)渡探索階段，各治理方式變化不明顯，政府治理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理方式占比突出，具有以政府強(qiáng)制監(jiān)管為主，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自我調(diào)控為輔的治理特征，稱該階段為政主企輔治理模式。2015年，修訂的《食品安全法》將社會(huì)共治上升為食品安全治理原則[42-43]，同時(shí)“十三五”規(guī)劃也將社會(huì)共治納入食品安全監(jiān)管的重要事項(xiàng)，由此開(kāi)啟我國(guó)乳制品安全社會(huì)共治的新局面，故此階段是由應(yīng)急治理向社會(huì)共治轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段。在共治起步階段，第三方治理方式占比明顯提高，由10.85%上升至18.52%，消費(fèi)者治理方式占比提升不明顯，政策和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理方式占比有所下降。雖然該階段仍以政府治理方式為主，但政府治理不再局限于執(zhí)法監(jiān)督與懲治、資質(zhì)與許可審查的強(qiáng)制手段，信息化管理、政策扶持、技術(shù)宣傳指導(dǎo)等手段也被應(yīng)用到保障乳制品安全的治理中，且較之第1階段，其他治理方式占比提高近20%。在此階段，包括政府監(jiān)管部門(mén)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者在內(nèi)的社會(huì)各方力量共同參與乳制品安全治理工作，正在逐步探索和構(gòu)建政府監(jiān)管、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自律、第三方協(xié)同、消費(fèi)者參與的社會(huì)共治體系，屬于社會(huì)共治治理模式。

5.2.2 乳制品安全綜合治理行為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)演化

本文基于治理行動(dòng)者的治理行為構(gòu)建面向4 個(gè)階段的治理行為網(wǎng)絡(luò)，對(duì)乳制品安全綜合治理行為演變及治理行為間的關(guān)系進(jìn)行深入分析，從而對(duì)乳制品安全治理領(lǐng)域的變遷發(fā)展形成更加全面而深刻的認(rèn)識(shí)。

基于Ucinet軟件中“網(wǎng)絡(luò)-凝聚力-密度-總密度”的路徑[44]，計(jì)算出4 個(gè)階段的網(wǎng)絡(luò)密度分別為0.684 2、0.894 9、0.917 0和0.889 3。4 個(gè)階段的網(wǎng)絡(luò)密度均大于0.6，則表明乳制品安全治理網(wǎng)絡(luò)的治理行為間聯(lián)系較緊密。且隨著時(shí)間的變遷，乳制品社會(huì)共治的理念將逐步內(nèi)化于各治理行動(dòng)者的具體行為，網(wǎng)絡(luò)密度將持續(xù)增大。而第4階段的網(wǎng)絡(luò)密度有所回落，這是因?yàn)?018年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出將國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署，在此之后海關(guān)總署發(fā)布了15 份政策文本，占比45.45%，且這些政策文本多以境外檢驗(yàn)檢疫要求公告為主，僅對(duì)進(jìn)口檢驗(yàn)、審查這類(lèi)治理行為做出要求，與其他治理行為關(guān)聯(lián)度很低，故在第4階段網(wǎng)絡(luò)密度稍有下降。

為直觀揭示4 個(gè)階段乳制品安全治理行為的演變，實(shí)現(xiàn)不同網(wǎng)絡(luò)中心度對(duì)比，本文通過(guò)選擊“分析-中心度-多重方式”計(jì)算各階段的相對(duì)點(diǎn)度中心度、接近中心度以及中介中心度，并利用Ucinet內(nèi)置模塊Netdraw繪制基于點(diǎn)度中心度的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜[45]，4 個(gè)階段的中心度及網(wǎng)絡(luò)圖譜分別如圖5和表3所示。

圖5 乳制品安全綜合治理行為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)Fig.5 Social networks of comprehensive management behaviors for dairy product safety

表3 各階段治理行為網(wǎng)絡(luò)中心度Table 3 Network centrality of governance behaviorsat each stage

在第1階段，政策建設(shè)與指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督與懲治、責(zé)任劃分與追究、技術(shù)宣傳指導(dǎo)和信息化管理等政府治理行為表現(xiàn)出較高的點(diǎn)度中心度、接近中心度和中介中心度，這說(shuō)明政府治理在乳制品質(zhì)量安全治理體系中處于核心地位，印證了該階段以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制監(jiān)管治理模式。政府資金扶持、技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新、企業(yè)制度體系建設(shè)和禁止購(gòu)買(mǎi)與食用等治理行為的度數(shù)中心度和中介中心度低，在圖5a的乳制品安全治理網(wǎng)絡(luò)中呈現(xiàn)邊緣性，連接關(guān)系較少且未體現(xiàn)出“橋梁”的作用。這表明這些治理行為在第1階段的乳制品治理中應(yīng)用相對(duì)不足。

為迅速應(yīng)對(duì)2008年的“三聚氰胺”事故所帶來(lái)的影響、調(diào)動(dòng)各治理行動(dòng)者的力量，應(yīng)急管理、自檢自糾、支持與懲治、培訓(xùn)與指導(dǎo)以及參與監(jiān)督等治理行為應(yīng)運(yùn)而生。由圖5b可知，除禁止購(gòu)買(mǎi)與食用外，第2階段的其余治理行為均表現(xiàn)出較高的度數(shù)中心度和接近中心度，乳制品安全治理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系緊密。其中，信息化管理和應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)中心度最高，在該階段治理網(wǎng)絡(luò)中占有中心地位，具有較強(qiáng)的聚集力，能夠迅速聯(lián)系其他治理行為，且在治理行為的交互中起到橋梁作用。信息化管理通過(guò)信息通報(bào)、上報(bào)、公告、內(nèi)部協(xié)調(diào)與溝通等方式向政府內(nèi)外發(fā)布相關(guān)信息，其充分運(yùn)用使得政府能夠快速統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方、消費(fèi)者等治理行動(dòng)者統(tǒng)一戰(zhàn)線對(duì)抗乳制品安全事故。此外，在第1階段處于邊緣地位的政府資金扶持、技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新和企業(yè)制度體系建設(shè)等治理行為在第2階段得到進(jìn)一步發(fā)展，其度數(shù)中心度和接近中心度大幅增加，在乳制品安全治理網(wǎng)絡(luò)中的地位愈加凸顯。

在第3階段，以政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為治理主體的治理行為均有較高的網(wǎng)絡(luò)中心度，表明治理行為節(jié)點(diǎn)與其他節(jié)點(diǎn)聯(lián)系密切，對(duì)其他節(jié)點(diǎn)影響較大。在探索乳制品治理的過(guò)渡時(shí)期，政府仍延續(xù)著第1階段的以強(qiáng)制監(jiān)管為主導(dǎo)的治理模式，且受第2階段生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的突出作用影響，此階段的乳制品治理呈現(xiàn)政主企輔治理模式。由圖5c可以直觀看出，第三方治理中“支持與懲治”和“培訓(xùn)與指導(dǎo)”兩個(gè)治理行為處于網(wǎng)絡(luò)邊緣地帶，與其他治理節(jié)點(diǎn)聯(lián)系較為松散，控制其他治理行為節(jié)點(diǎn)合作治理的潛在能力弱，有待進(jìn)一步發(fā)展和提升。

經(jīng)過(guò)第3階段的過(guò)渡探索，原有的政府強(qiáng)制監(jiān)管治理模式被打破，乳制品安全社會(huì)共治的治理模式孕育而生，并在第4階段得到進(jìn)一步發(fā)展（圖5d）。由表3可知，治理行為的網(wǎng)絡(luò)中心度整體偏低，彼此相差不大。由于第4階段出臺(tái)的政策文本數(shù)量偏少，海關(guān)總署發(fā)布的進(jìn)出口監(jiān)管通知占比較大，乳制品社會(huì)共治網(wǎng)絡(luò)初步建立、尚不穩(wěn)固，故各治理行為的網(wǎng)絡(luò)中心度較前一階段有所降低。各治理行為的網(wǎng)絡(luò)中心度差距不大，表明乳制品安全共治模式處于初步建立中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者的治理作用得到進(jìn)一步凸顯，各治理行動(dòng)者在乳制品安全治理網(wǎng)絡(luò)中的地位正趨于一致。這些治理行為的點(diǎn)度中心度均在80%以上，但接近中心度和中介中心度較小。說(shuō)明在該階段雖然各治理行動(dòng)者的治理作用都有所體現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)地位趨于一致，初步呈現(xiàn)社會(huì)共治的局面，但當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部聯(lián)系不夠密切，治理行動(dòng)者間合作不緊密，社會(huì)共治的模式有待進(jìn)一步發(fā)展和提升。同時(shí)，消費(fèi)者治理行為僅體現(xiàn)在辨別能力的提升與消費(fèi)者維權(quán)手段的強(qiáng)化上，缺乏更為多樣有效的治理行為來(lái)突出消費(fèi)者治理作用。

乳制品安全社會(huì)共治，需要政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者共同參與，落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，發(fā)揮行業(yè)自律與社會(huì)監(jiān)督的重要作用，形成社會(huì)各方良性互動(dòng)、有序參與、共同監(jiān)督的良好社會(huì)環(huán)境，促使乳制品安全保障由單純依靠安全監(jiān)管部門(mén)向多方主體主動(dòng)參與，共同發(fā)揮作用的綜合治理轉(zhuǎn)變。

6 乳制品安全綜合治理作用機(jī)制模型

基于上述分析，本文識(shí)別并分析了乳制品安全治理要素以及政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者等治理行動(dòng)者綜合治理乳制品的治理行為及其演化趨勢(shì)，由此構(gòu)建和發(fā)展出乳制品質(zhì)量安全綜合治理機(jī)制模型，具體如圖6所示。政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者等治理行動(dòng)者通過(guò)治理行為的相互配合共同作用于治理要素，并經(jīng)治理要素將其治理作用體現(xiàn)在乳制品安全上，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)乳制品安全的綜合治理。

圖6 乳制品安全綜合治理作用機(jī)制模型Fig.6 Model of comprehensive management mechanisms for dairy product safety

從治理要素來(lái)看，治理要素主要包括各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)要素和產(chǎn)業(yè)要素。乳制品養(yǎng)殖及生產(chǎn)、收購(gòu)加工和銷(xiāo)售流通等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素分別為良種培育與推廣、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、生鮮乳生產(chǎn)與貯存，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)，以及運(yùn)輸儲(chǔ)藏要求。嚴(yán)格把控與管理這些關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素，能夠有效遏制乳制品質(zhì)量問(wèn)題，直接保障乳制品安全。乳制品產(chǎn)業(yè)要素主要集中于奶源基地建設(shè)與布局、奶業(yè)新格局、產(chǎn)業(yè)集中與集群、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、現(xiàn)代企業(yè)制度等方面。對(duì)乳制品產(chǎn)業(yè)要素的管控則可通過(guò)產(chǎn)業(yè)集中度的提高間接保障與治理乳制品質(zhì)量安全。

從治理行為來(lái)看，政府治理是依靠政府頒布的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、規(guī)章制度等約束和整頓治理對(duì)象的生產(chǎn)行為，鼓勵(lì)、支持治理對(duì)象自我管控，帶動(dòng)社會(huì)各界協(xié)調(diào)配合、共同監(jiān)管乳制品安全，其主要治理行為包括信息化管理、技術(shù)宣傳指導(dǎo)、進(jìn)出口管理、責(zé)任劃分與追究、政策建設(shè)與指導(dǎo)、政府資金扶持、執(zhí)法監(jiān)督與懲治、資質(zhì)審查與許可等。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者治理是一種治理對(duì)象自我管控保障乳制品安全的治理方式，主要治理行為包括備案管理、技術(shù)創(chuàng)新與提升、企業(yè)責(zé)任、企業(yè)制度體系建設(shè)、應(yīng)急管理、自檢自查等。第三方治理是指第三方通過(guò)新聞、廣播、雜志、網(wǎng)站等形式宣傳我國(guó)乳制品良好形象，普及乳制品安全知識(shí)，同時(shí)監(jiān)督和曝光治理對(duì)象的違規(guī)生產(chǎn)行為，其主要治理行為包括檢測(cè)、審核、認(rèn)證、培訓(xùn)與指導(dǎo)、支持與懲治、行業(yè)自律與協(xié)助、宣傳與消費(fèi)引領(lǐng)、輿情監(jiān)測(cè)等。消費(fèi)者治理則是消費(fèi)者直接感知乳制品質(zhì)量，并對(duì)產(chǎn)品做出反饋、評(píng)價(jià)，甚至是投訴、舉報(bào)來(lái)間接督促治理對(duì)象整改，其主要治理行為包括辨別能力、禁止購(gòu)買(mǎi)與食用、維權(quán)方式、參與監(jiān)督等。經(jīng)過(guò)20 年的發(fā)展變化，我國(guó)乳制品安全治理方式占比以及治理行為的網(wǎng)絡(luò)中心度都發(fā)生了不同程度的變化，乳制品安全治理大致經(jīng)歷了政府強(qiáng)制監(jiān)管、應(yīng)急治理、政主企輔治理到社會(huì)共治的演化趨勢(shì)。但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)乳制品治理方式占比差距逐漸縮小，各治理行動(dòng)者及其治理行為間的合作趨于緊密，乳制品社會(huì)共治的局面已初步顯現(xiàn)。

7 結(jié)語(yǔ)

7.1 主要結(jié)論

本文以我國(guó)中央部委發(fā)布的乳制品政策文本為分析對(duì)象，采取合規(guī)動(dòng)機(jī)和扎根理論等內(nèi)容分析法量化政策文本，形成了乳制品安全保障體系，并以該指標(biāo)體系為分析框架，對(duì)我國(guó)乳制品安全治理要素和治理行為進(jìn)行深入分析，得到如下主要結(jié)論：

1）在乳制品產(chǎn)業(yè)鏈中，養(yǎng)殖及生產(chǎn)、收購(gòu)加工和銷(xiāo)售流通環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素分別為良種培育與推廣、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、生鮮乳生產(chǎn)及貯存操作，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)，以及運(yùn)輸貯存要求。這些關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者需要重點(diǎn)關(guān)注與把控的安全生產(chǎn)行為，以有效預(yù)防乳制品質(zhì)量安全問(wèn)題。

2）從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，有關(guān)乳制品產(chǎn)業(yè)布局與一體化的政策文本占比較少、覆蓋率較低，但我國(guó)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中的戰(zhàn)略布局較早，至今已取得一定成果。乳制品產(chǎn)業(yè)目前集中度相對(duì)較高，產(chǎn)業(yè)鏈正由龐大松散走向集中緊湊，但仍有較大提升空間，需進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。

3）從治理模式上看，近20 a來(lái)以我國(guó)政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者為主體的治理體系呈現(xiàn)出同步性、分層性和“雙峰型”的主要特征。國(guó)家對(duì)4 種治理方式的關(guān)注整體同步，在具體政策內(nèi)容注意力分配結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出不同治理方式的分層，在整個(gè)發(fā)展周期隨乳制品安全事故呈現(xiàn)出起伏的發(fā)展態(tài)勢(shì)。分階段來(lái)看，我國(guó)乳制品安全治理大致經(jīng)歷了從政府強(qiáng)制監(jiān)管、應(yīng)急治理、政主企輔治理到社會(huì)共治治理模式的演變過(guò)程，四種治理方式占比差距逐漸縮小，各治理行動(dòng)者及其治理行為間的合作趨于緊密。雖然乳制品社會(huì)共治局面已初步顯現(xiàn)，但治理行動(dòng)者間合作不夠緊密，尤其是消費(fèi)者的治理作用不夠凸顯。

綜上，本文構(gòu)建了乳制品安全綜合治理作用機(jī)制模型。在該模型中，政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者等治理行動(dòng)者通過(guò)治理方式的相互配合共同作用于治理對(duì)象，并經(jīng)治理對(duì)象將其治理作用體現(xiàn)在乳制品安全上，以實(shí)現(xiàn)對(duì)乳制品安全的綜合治理。而治理對(duì)象則通過(guò)對(duì)治理要素的管控，發(fā)揮治理對(duì)象的主體作用，在乳制品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)直接保障乳制品質(zhì)量安全。

7.2 政策建議

現(xiàn)階段，乳制品社會(huì)共治的局面已初步顯現(xiàn)。但政府治理方式仍較為突出，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者發(fā)揮的治理作用不夠明顯，故應(yīng)持續(xù)深化乳制品社會(huì)共治理念，合理運(yùn)用乳制品安全綜合治理作用機(jī)制模型，提高乳制品安全綜合治理效能。本文研究成果可以為治理對(duì)象如何實(shí)施乳制品安全生產(chǎn)行為，以及政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方和消費(fèi)者如何正確保障和治理乳制品安全提供有針對(duì)性的政策思路和實(shí)施建議[46]。

7.2.1 融合創(chuàng)新鏈，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)要素管控

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者既是乳制品安全治理對(duì)象，又是乳制品安全保障的治理行動(dòng)者[47]，其雙重身份彰顯了其在產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合下保障乳制品安全中的重要作用。一是重點(diǎn)關(guān)注良種培育和標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖。完善種牛遺傳評(píng)定及奶牛生產(chǎn)性能測(cè)定體系，大力推進(jìn)良種奶牛工程建設(shè)，加強(qiáng)自主培育種公牛能力，研究開(kāi)發(fā)創(chuàng)新育種模式；結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源，與其他企業(yè)聯(lián)合共建標(biāo)準(zhǔn)化奶牛養(yǎng)殖基地，并依靠互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化等技術(shù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖。二是提高生鮮乳生產(chǎn)與貯存水平。加強(qiáng)生鮮乳的機(jī)械化和智能化生產(chǎn)，降低不必要的人工參與，減少生產(chǎn)與貯存環(huán)節(jié)的生鮮乳污染。三是優(yōu)化完善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和標(biāo)簽標(biāo)識(shí)。加大技術(shù)創(chuàng)新投入[48]，與科研院、專業(yè)院校聯(lián)合研發(fā)，攻克技術(shù)難關(guān)，豐富乳制品種類(lèi)，逐步改善以液體乳為主的產(chǎn)品單一局面；嚴(yán)格按照《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》《預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽通則》等政策要求，加強(qiáng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)標(biāo)注管理，尤其是“復(fù)原乳”標(biāo)識(shí)的標(biāo)注，并定期向社會(huì)公開(kāi)。四是全過(guò)程控制運(yùn)輸貯藏風(fēng)險(xiǎn)。利用可追溯、可評(píng)估、可查詢系統(tǒng)[49]將奶畜養(yǎng)殖者、奶站、加工企業(yè)、零售商以及消費(fèi)者聯(lián)結(jié)在一起，構(gòu)建乳制品物流跟蹤反饋平臺(tái)[50]，并健全冷鏈運(yùn)輸體系，對(duì)運(yùn)輸溫度、濕度等因素進(jìn)行全程控制，保證流通過(guò)程中的產(chǎn)品質(zhì)量安全。

7.2.2 加快現(xiàn)代化，推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)體系生態(tài)建設(shè)

國(guó)內(nèi)推進(jìn)乳業(yè)一體化效果顯著，乳制品行業(yè)展現(xiàn)了旺盛活力。在持續(xù)推進(jìn)一體化的過(guò)程中，乳業(yè)要注重實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)與行業(yè)發(fā)展雙贏，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系生態(tài)化。一是要加強(qiáng)政策引導(dǎo)。政府要完善乳制品產(chǎn)業(yè)政策，設(shè)置較高的行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，逐步淘汰產(chǎn)能落后、生態(tài)奶源無(wú)保障、布局不合理的乳品企業(yè)[51]，通過(guò)落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融信貸支持等形式加強(qiáng)政策資金扶持，鼓勵(lì)引導(dǎo)乳品企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈前伸后延，形成種養(yǎng)加一體化模式實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)，助力生態(tài)平衡。二是要大力發(fā)展奶農(nóng)合作組織。通過(guò)建立奶農(nóng)合作社、養(yǎng)殖小區(qū)、托牛所等形式實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖資源的優(yōu)化組合，加強(qiáng)有機(jī)廢棄物的利用，提高奶牛生物防治水平，減少有害物質(zhì)的排放，增強(qiáng)養(yǎng)殖專業(yè)化、組織化。同時(shí)，奶農(nóng)合作組織的建立有助于優(yōu)化乳制品產(chǎn)業(yè)布局，加快打造乳制品產(chǎn)業(yè)集群。三是要加快集團(tuán)化、集約化進(jìn)程。在現(xiàn)有《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》的指導(dǎo)下，企業(yè)應(yīng)通過(guò)資產(chǎn)重組、兼并收購(gòu)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合等方式，加快集團(tuán)化、集約化進(jìn)程，整合加工資源，應(yīng)用生態(tài)工藝實(shí)現(xiàn)乳制品高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)一體化水平。

7.2.3 聚焦消費(fèi)者，持續(xù)深化社會(huì)共治共享新模式

針對(duì)現(xiàn)階段乳制品社會(huì)共治程度較低的問(wèn)題，應(yīng)聚焦于消費(fèi)者治理方式的完善與創(chuàng)新，著力發(fā)揮消費(fèi)者治理作用，加強(qiáng)治理行動(dòng)者間合作的密切程度，持續(xù)深化乳制品社會(huì)共治共享新格局。一是聯(lián)合調(diào)動(dòng)消費(fèi)者治理主動(dòng)性。政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和第三方應(yīng)通過(guò)知識(shí)大講堂、品牌博覽會(huì)、乳品營(yíng)養(yǎng)周等形式聯(lián)合宣傳乳制品安全的正面形象、普及乳制品安全知識(shí)，重塑消費(fèi)者信心，增強(qiáng)消費(fèi)者的辨別能力。同時(shí)，應(yīng)建立健全投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，暢通乳制品投訴舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)社會(huì)各界特別是消費(fèi)者舉報(bào)或提供乳制品質(zhì)量安全問(wèn)題線索，曝光企業(yè)違法行為，積極調(diào)動(dòng)消費(fèi)治理的主動(dòng)性，聯(lián)合消費(fèi)者共同治理乳制品安全。二是切實(shí)加強(qiáng)乳制品安全各治理方合作。各治理行動(dòng)者要加強(qiáng)溝通對(duì)話、建立信任關(guān)系，共同形成乳制品安全治理行為的良性互動(dòng)。政府要充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，與第三方和乳品企業(yè)共建乳制品安全治理一體化平臺(tái)，為各治理行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、資源共享、組織合作、活動(dòng)宣傳、投訴反饋等提供一站式服務(wù)。三是持續(xù)推動(dòng)乳制品安全保障共治共享。乳制品安全共治，方能共享。為調(diào)動(dòng)治理行動(dòng)者資源共享的積極性，政府應(yīng)采取政策優(yōu)惠等手段積極鼓勵(lì)引導(dǎo)各治理行動(dòng)者對(duì)資金、信息、知識(shí)、技術(shù)等資源進(jìn)行共享，主動(dòng)承擔(dān)乳制品安全社會(huì)共治共享的社會(huì)責(zé)任。各治理行動(dòng)者應(yīng)聚合力量、整合資源，不斷強(qiáng)化多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以獲得更大的增量收益，共享乳制品安全治理新模式的和諧互動(dòng)與發(fā)展成果。