深入開展市級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法效能評(píng)估

●廈門市委編辦

2023年上半年，廈門市組織開展市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法效能調(diào)研評(píng)估，全面摸排執(zhí)法隊(duì)伍履職中面臨的主要問(wèn)題，提出優(yōu)化行政執(zhí)法隊(duì)伍體制機(jī)制的思路，推動(dòng)完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符合、與依法行政要求相匹配的執(zhí)法體系。

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐改革，廈門市已初步構(gòu)建起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符合、與依法行政要求相匹配的執(zhí)法體系。為全面了解市級(jí)綜合執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法效能情況，2023年上半年，廈門市組織開展了市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法效能調(diào)研評(píng)估，評(píng)估歷時(shí)3個(gè)月，評(píng)估對(duì)象是市級(jí)15家執(zhí)法隊(duì)伍，同時(shí)評(píng)估觸角延伸至4個(gè)區(qū)級(jí)部門、15個(gè)鎮(zhèn)（街）。通過(guò)評(píng)估，全面摸排執(zhí)法隊(duì)伍履職中面臨的主要問(wèn)題，提出優(yōu)化行政執(zhí)法隊(duì)伍體制機(jī)制的思路，為夯實(shí)新一輪行政執(zhí)法體制改革提供基礎(chǔ)。

一、評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）部分領(lǐng)域執(zhí)法體制仍需優(yōu)化

評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分領(lǐng)域仍存在多頭執(zhí)法和多層級(jí)執(zhí)法現(xiàn)象。一是市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)按專業(yè)領(lǐng)域劃分執(zhí)法工作，島外各區(qū)按屬地轄區(qū)劃分執(zhí)法工作，對(duì)同一違法行為一定程度存在多層級(jí)執(zhí)法情況。文化、應(yīng)急、勞動(dòng)監(jiān)察、城市管理領(lǐng)域目前在市、區(qū)兩級(jí)均有執(zhí)法隊(duì)伍，部分領(lǐng)域甚至在市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）三級(jí)均開展執(zhí)法。二是多種人員身份。市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍共分三種機(jī)構(gòu)性質(zhì)，市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍為行政機(jī)構(gòu)，交通運(yùn)輸、港航、自貿(mào)區(qū)三支執(zhí)法隊(duì)伍為事業(yè)單位，其余絕大多數(shù)執(zhí)法隊(duì)伍為參公事業(yè)單位。機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一、人員身份不一，一定程度影響依法行政要求的落實(shí)。

（二）部分執(zhí)法隊(duì)伍資源配置不夠高效

一是執(zhí)法力量整合不到位。目前，市海洋發(fā)展局下設(shè)海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)、漁港漁船管理處兩支執(zhí)法隊(duì)伍，市自然資源局下設(shè)九個(gè)自然資源所加掛“大隊(duì)”牌子，并單獨(dú)具備法人資格，與中央關(guān)于整合歸并執(zhí)法隊(duì)伍的要求還有差距。評(píng)估中還發(fā)現(xiàn)，體育、教育等市直部門存在有執(zhí)法權(quán)但執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)從行業(yè)監(jiān)管角度設(shè)置三、四、五大隊(duì)，同時(shí)又從轄區(qū)監(jiān)管角度設(shè)置一、二大隊(duì)分別負(fù)責(zé)思明、湖里兩轄區(qū)所有文化市場(chǎng)、旅游市場(chǎng)執(zhí)法工作，運(yùn)行過(guò)程中職責(zé)明顯存在交叉。應(yīng)急管理綜合執(zhí)法支隊(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與實(shí)際履職情況也存在出入，需相應(yīng)調(diào)整。三是局隊(duì)職責(zé)邊界不夠清晰。部分主管部門未厘清與所屬執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)邊界，出于工作需要下移審批、許可等部門職責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍工作重心偏移，削弱了事中事后管理。市衛(wèi)生與計(jì)劃生育監(jiān)督所內(nèi)設(shè)許可科，具體承擔(dān)市級(jí)衛(wèi)健委審批、許可等政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)在執(zhí)法業(yè)務(wù)外實(shí)際負(fù)責(zé)涉農(nóng)許可14項(xiàng)。四是人員結(jié)構(gòu)不夠合理。目前各執(zhí)法隊(duì)伍普遍存在老齡化突出、人員大量借用的情況，經(jīng)測(cè)算，本次評(píng)估的15支隊(duì)伍執(zhí)法人員平均年齡45歲，急缺法律、信息化等專業(yè)人員。

（三）跨部門執(zhí)法協(xié)作制度有待完善

一是聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制尚未廣泛建立。大部分執(zhí)法隊(duì)伍的跨部門聯(lián)動(dòng)仍依賴臨時(shí)溝通、書面發(fā)函，沒(méi)有形成相對(duì)固定、詳細(xì)的配合機(jī)制。也未出臺(tái)聯(lián)合執(zhí)法事項(xiàng)清單，沒(méi)有明確跨部門綜合執(zhí)法的各方職責(zé)內(nèi)容，執(zhí)法工作存在模糊地帶，容易推諉扯皮，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)機(jī)制無(wú)法長(zhǎng)久有效實(shí)施。二是市級(jí)統(tǒng)一的執(zhí)法信息平臺(tái)尚未搭建。各部門、各區(qū)自行規(guī)劃、自行建設(shè)信息平臺(tái)，市級(jí)暫無(wú)統(tǒng)一的跨部門綜合執(zhí)法信息平臺(tái)，執(zhí)法信息無(wú)法共享關(guān)聯(lián)，各個(gè)部門的執(zhí)法需求無(wú)法統(tǒng)一集中，未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。高效、統(tǒng)一、便捷的聯(lián)合執(zhí)法工作格局尚未形成。三是監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未形成。部門間開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、委托執(zhí)法，遇到同一違法行為同時(shí)適用多個(gè)法律規(guī)范的情況，存在“避重就輕”“避繁就簡(jiǎn)”問(wèn)題。如海洋執(zhí)法過(guò)程中涉海工程違法行為的查處，往往同時(shí)可用海洋、資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境三個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行處罰，執(zhí)法中可能選用取證難度低、易操作的法條，未能真正落實(shí)本領(lǐng)域執(zhí)法要求，需要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督、問(wèn)責(zé)。

（四）信息化建設(shè)能力參差不齊

一是運(yùn)用信息技術(shù)還不充分。部分執(zhí)法隊(duì)伍已通過(guò)在線監(jiān)控、遠(yuǎn)程視頻、無(wú)人機(jī)、定位系統(tǒng)等信息化手段強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，但仍有較大提升空間，如信息設(shè)備未高效利用、未及時(shí)更新，島外有些鎮(zhèn)（街）信息化監(jiān)控布點(diǎn)遠(yuǎn)少于島內(nèi)市區(qū)，整體信息化配套布局也不夠合理。二是平臺(tái)建設(shè)水平還不一致。陸上執(zhí)法隊(duì)伍的信息化建設(shè)水平普遍較高，如交通、城市管理、文化市場(chǎng)等領(lǐng)域；海上執(zhí)法隊(duì)伍因地域、空間受限，技術(shù)手段有限，缺少高水平信息化平臺(tái)，影響執(zhí)法效能。三是信息共享壁壘還未打通。由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)不兼容、數(shù)據(jù)保密等原因?qū)е隆靶畔⒐聧u”“數(shù)據(jù)煙囪”問(wèn)題，未能實(shí)現(xiàn)高水平的信息共享、互聯(lián)互通。如海上執(zhí)法工作中，港航綜合執(zhí)法支隊(duì)、海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)無(wú)法共享海警局、海事局、海防支隊(duì)所掌握的“三無(wú)”船舶、進(jìn)出港船只相關(guān)信息。又如生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法中“海上傾廢”監(jiān)管，目前無(wú)法接入公安交通部門核心道路出入口監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)車輛“傾廢”軌跡跟蹤。

（五）新業(yè)態(tài)執(zhí)法難題亟需破解

一是跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)同難度較大。不同于傳統(tǒng)的屬地監(jiān)管，目前企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)用戶普遍存在注冊(cè)地與實(shí)際經(jīng)營(yíng)地分散在不同地域的情況，流動(dòng)性大，需由市級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)核實(shí)后指定執(zhí)法主體。企業(yè)實(shí)際辦公地、運(yùn)營(yíng)地未與注冊(cè)地“雙一致”，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度較大。二是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)執(zhí)法困難較多。網(wǎng)絡(luò)直播、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的崛起，帶來(lái)了新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系，從而產(chǎn)生新就業(yè)群體維權(quán)問(wèn)題。同時(shí)直播經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的無(wú)證經(jīng)營(yíng)、售賣假冒偽劣產(chǎn)品等網(wǎng)絡(luò)違法行為日益增多，調(diào)查取證難度大、耗時(shí)長(zhǎng)。三是新業(yè)態(tài)監(jiān)管執(zhí)法無(wú)據(jù)。如文旅體育市場(chǎng)出現(xiàn)的帆船、游艇、皮劃艇等休閑新業(yè)態(tài)，教育部門承接的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等，因法律法規(guī)的修訂完善滯后于新業(yè)態(tài)的發(fā)展，缺乏執(zhí)法依據(jù)與監(jiān)管手段。

二、推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革的思考建議

相比于其他城市，廈門市地域面積狹小。與此同時(shí)，所轄六區(qū)城市化水平普遍較高，城鎮(zhèn)化率高達(dá)90%，尤其是島內(nèi)兩區(qū)人口占全市總?cè)丝?8.7%。基于上述自然稟賦特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、編制資源規(guī)模等基本情況，未來(lái)廈門市行政執(zhí)法體系、行政執(zhí)法層級(jí)和執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置更適宜以市級(jí)執(zhí)法為主，構(gòu)建集約型、扁平化的行政執(zhí)法體系架構(gòu)。

（一）構(gòu)建更加科學(xué)高效的執(zhí)法體系

一是精簡(jiǎn)規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置。按照“一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍”的要求，整合市海洋發(fā)展局下屬市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)和市漁港漁船管理處；整合市市場(chǎng)監(jiān)管局下屬綜合執(zhí)法支隊(duì)和價(jià)格監(jiān)督檢查局。按照就近原則，整合市水利、農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，推動(dòng)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。在精簡(jiǎn)規(guī)范市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置的同時(shí)，減少執(zhí)法隊(duì)伍之間的職責(zé)交叉，提升執(zhí)法效能。

二是因地制宜構(gòu)建執(zhí)法體系。結(jié)合廈門市地域面積小、行政管理幅度不大的實(shí)際，充分考慮各領(lǐng)域執(zhí)法特點(diǎn)，因地制宜，設(shè)置執(zhí)法層級(jí)。在市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、交通運(yùn)輸、海洋等領(lǐng)域適宜繼續(xù)實(shí)行市一級(jí)執(zhí)法體制。農(nóng)業(yè)、文化市場(chǎng)等領(lǐng)域在市及主城區(qū)實(shí)行市級(jí)為主執(zhí)法體制。同時(shí)推動(dòng)執(zhí)法力量下沉一線，精簡(jiǎn)壓縮執(zhí)法隊(duì)伍綜合性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，確保一線執(zhí)法人員比例不低于80%。

三是推行更大范圍綜合執(zhí)法。持續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，在更多領(lǐng)域更大范圍推行綜合行政執(zhí)法。堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效，統(tǒng)籌配置行政處罰職能。如將生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、體育部門、文化和旅游部門與各區(qū)漁業(yè)主管部門的相關(guān)涉海涉漁執(zhí)法職責(zé)劃入市海洋部門，打造跨部門、跨領(lǐng)域“海上一體化”執(zhí)法體系；將電影部門相關(guān)執(zhí)法職責(zé)和體育部門涉海以外相關(guān)執(zhí)法職責(zé)劃入市文化和旅游部門，解決部分領(lǐng)域執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。

四是推動(dòng)執(zhí)法人員專項(xiàng)管理。結(jié)合行政執(zhí)法類公務(wù)員改革，探索執(zhí)法人員定崗管理，推動(dòng)一線執(zhí)法隊(duì)伍人員編制實(shí)行專項(xiàng)管理專項(xiàng)招錄。會(huì)同公務(wù)員主管部門定期摸底執(zhí)法人員借用情況，及時(shí)清退過(guò)度借用人員，確保一線執(zhí)法力量不削弱，不“外溢”至其他非執(zhí)法崗位。嚴(yán)格限定一線執(zhí)法人員借用條件、時(shí)間、崗位，保持一線執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模，為基層執(zhí)法減負(fù)。充分考慮各領(lǐng)域特點(diǎn)，及時(shí)招錄補(bǔ)充符合工作需求的執(zhí)法人員，新進(jìn)人員嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法類公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步優(yōu)化改善執(zhí)法隊(duì)伍人員年齡、專業(yè)等結(jié)構(gòu)。

（二）探索建立邊界清晰的跨部門綜合執(zhí)法機(jī)制

一是健全跨部門綜合執(zhí)法制度。積極開展跨部門綜合執(zhí)法，健全跨部門綜合執(zhí)法制度。結(jié)合廈門實(shí)際，由各相關(guān)部門按上級(jí)文件要求梳理提出需要跨部門聯(lián)合執(zhí)法的重要事項(xiàng)清單，實(shí)行動(dòng)態(tài)更新。特別是對(duì)監(jiān)管邊界模糊、執(zhí)法部門較多、責(zé)任存在交叉的新業(yè)態(tài)執(zhí)法難題，如校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)清理規(guī)范、醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管、根治欠薪等民生領(lǐng)域關(guān)注度高的執(zhí)法事項(xiàng)，充分運(yùn)用綜合執(zhí)法事項(xiàng)清單促進(jìn)監(jiān)管部門、執(zhí)法部門主動(dòng)履職、密切配合，彌補(bǔ)監(jiān)管空白點(diǎn)。

二是完善跨部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。市級(jí)跨部門綜合執(zhí)法事項(xiàng)清單按程序報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)后對(duì)外公布實(shí)施，并建立跨部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化剛性約束。按照福建省《關(guān)于印發(fā)明確主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)分工完善工作機(jī)制的若干意見》相關(guān)要求，在機(jī)制中明確不同執(zhí)法部門、不同區(qū)域、不同層級(jí)間的職責(zé)銜接與責(zé)任分工，細(xì)化執(zhí)法部門間議事會(huì)商、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、源頭追溯、線索移送、情況通報(bào)等工作要求，明確執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法流程、檢查比例、檢查頻次等，理清責(zé)任鏈條。由主管部門負(fù)責(zé)對(duì)接、制定聯(lián)合執(zhí)法方案，做好事前研判、事中參與、事后督導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三是加快建設(shè)市一級(jí)跨部門綜合執(zhí)法平臺(tái)。依托廈門市“雙隨機(jī)”跨部門綜合執(zhí)法平臺(tái)，升級(jí)建設(shè)全市統(tǒng)一的跨部門綜合執(zhí)法平臺(tái)，并與福建省一體化大融合行政執(zhí)法平臺(tái)做好對(duì)接。積極推行“互聯(lián)網(wǎng)＋統(tǒng)一指揮＋綜合執(zhí)法”，強(qiáng)化平臺(tái)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮功能。探索執(zhí)法平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)、基層治理、投訴舉報(bào)、社會(huì)信用等平臺(tái)互聯(lián)互通。不斷拓展監(jiān)管信息互通共享范圍，統(tǒng)籌各執(zhí)法領(lǐng)域現(xiàn)有執(zhí)法平臺(tái)的信息數(shù)據(jù)，著力打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互通共享，違法線索互聯(lián)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。