公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范構(gòu)造與基本類型

姜興智 王勇

［摘要］公民監(jiān)督權(quán)是憲法明確規(guī)定的基本權(quán)利。公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范內(nèi)涵與保障模式的模糊不清，造成公民監(jiān)督實(shí)踐中的路徑闕如、救濟(jì)缺位以及目的異化等困境?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)作為憲法基本權(quán)利，是貫通“公民”監(jiān)督與“人民”監(jiān)督的關(guān)鍵所在。厘清公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范生成與概念分野的基本邏輯，基于公民監(jiān)督的規(guī)范結(jié)構(gòu)與制度邏輯，對具體監(jiān)督權(quán)及其國家保護(hù)義務(wù)進(jìn)行類型化研究，是明確公民監(jiān)督權(quán)體系化構(gòu)建路徑之基礎(chǔ)。應(yīng)通過形成公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范體系性解釋、建構(gòu)公民監(jiān)督權(quán)“二階層”解釋路徑、促進(jìn)公民監(jiān)督權(quán)釋法目的的“價(jià)值性托付”，實(shí)現(xiàn)全過程民主監(jiān)督理念下公民監(jiān)督制度的全要素完善。

［關(guān)鍵詞］全過程人民民主；公民監(jiān)督權(quán)；法治監(jiān)督；憲法

［中圖分類號］D911.01 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）01-0128-09

一、問題的提出

公民監(jiān)督是確保黨和國家監(jiān)督體系目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性保障。基于公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范的不充分詮釋現(xiàn)狀，需要依托法律規(guī)范的具體解釋模式，完成公民監(jiān)督權(quán)利的類型化與制度化，確保全過程、全要素實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第四十一條所規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)作為政治性基本權(quán)利，是公民監(jiān)督的權(quán)利規(guī)范保障。在“公民”與“人民”憲法概念二元分野的背景下，包括公民監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利規(guī)范，是公民個(gè)體權(quán)利在日?；顒?dòng)中得以直接實(shí)現(xiàn)的具體憲法制度。相較于以“人民”為規(guī)范主體的憲法制度，公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)更具有直接性與現(xiàn)實(shí)性。公民監(jiān)督制度的發(fā)展與完善，對于彌合“剛性制度規(guī)則”與“動(dòng)態(tài)監(jiān)督治理”之間的分歧，彌合“封閉式組織結(jié)構(gòu)”與“開放式監(jiān)督空間”的鴻溝，具有重要意義?；诖?，本文以監(jiān)督的權(quán)力保障特征為標(biāo)準(zhǔn)，將不具有直接處分權(quán)能，需要依托特定權(quán)力機(jī)關(guān)保障實(shí)現(xiàn)的法治監(jiān)督類型劃分為純粹型監(jiān)督；將具有直接處分或問責(zé)權(quán)能，不需要依托其他權(quán)力機(jī)關(guān)保障實(shí)現(xiàn)的法治監(jiān)督類型劃分為復(fù)合型監(jiān)督。具體而言，以《憲法》第四十一條為規(guī)范基礎(chǔ)的公民監(jiān)督權(quán)，在屬性上屬于需要依托國家權(quán)力保障和救濟(jì)的純粹型監(jiān)督?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定的具體監(jiān)督權(quán)利、個(gè)人義務(wù)以及監(jiān)督權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)，構(gòu)成了完整意義上的公民監(jiān)督基本權(quán)利制度。通過對其進(jìn)行解釋論意義上的類型化研究，有助于破解當(dāng)前“法律化公民監(jiān)督權(quán)”存在的不周延問題，進(jìn)而改變公民監(jiān)督權(quán)的“扁平化”狀態(tài)。以此為基礎(chǔ)，在規(guī)范層面和實(shí)踐層面促進(jìn)公民監(jiān)督權(quán)利制度的全要素體系化完善，提升公民監(jiān)督權(quán)對于實(shí)現(xiàn)全過程民主監(jiān)督的核心價(jià)值。

對于《憲法》中的公民監(jiān)督權(quán)的體系性完善，有學(xué)者提出基于《憲法》第二條第二款、第三款與第四十一條，依托主權(quán)者“人民”的“人大代表—公眾—公民”的三種實(shí)體轉(zhuǎn)換及內(nèi)在關(guān)聯(lián)，整合為由公民監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督耦合而成的監(jiān)督體系［1］。在此基礎(chǔ)上，基于以憲法的規(guī)范內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)及制度邏輯為基礎(chǔ)的公民監(jiān)督權(quán)利制度構(gòu)建，從不同視角詮釋作為國家主權(quán)者的“人民”監(jiān)督與作為國家機(jī)構(gòu)對應(yīng)的“公民”監(jiān)督之間的切換邏輯與實(shí)現(xiàn)機(jī)制。當(dāng)然，從“公民”向“人民”的理性轉(zhuǎn)化應(yīng)極為慎重，需要在法律軌道上進(jìn)行。基于此，規(guī)范憲法學(xué)視域下公民監(jiān)督權(quán)的解構(gòu)與展開，對于根本法意義上公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，乃至全過程民主監(jiān)督權(quán)利基礎(chǔ)的形成與鞏固具有重要意義。具體而言，基于“問題提出—規(guī)范詮釋—類型分析”的研究邏輯，本文的核心關(guān)切有三：第一，《憲法》第四十一條公民監(jiān)督規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵如何得以明晰？第二，《憲法》第四十一條公民監(jiān)督規(guī)范包含的各方面要素如何類型化？第三，全過程民主監(jiān)督理念下公民監(jiān)督權(quán)如何制度化完善？

二、作為基本權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)

公民監(jiān)督權(quán)的展開與實(shí)踐首先需要厘清其規(guī)范基礎(chǔ)，特別是根本法基礎(chǔ)。《憲法》將公民監(jiān)督權(quán)規(guī)定于第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中的第四十一條，明確了公民監(jiān)督權(quán)作為基本權(quán)利的憲法定位。應(yīng)當(dāng)在此前提下，明確公民監(jiān)督權(quán)的指導(dǎo)思想、本質(zhì)特征、總體目標(biāo)和根本價(jià)值、基本原則與實(shí)現(xiàn)路徑［2］。然后在規(guī)范解釋前提下，對公民監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵與外延的完整詮釋，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)能夠體現(xiàn)“內(nèi)部證成結(jié)構(gòu)的組成要素之間的彼此和諧的相互關(guān)系”的融貫性（justificatory coherence）的解釋框架［3］?；谶@一邏輯，需要從憲法文本乃至更為宏觀的法律規(guī)范體系層面，探討作為政治性基本權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)在應(yīng)然意義上的規(guī)范生成。

（一）公民監(jiān)督權(quán)的三重詮釋層次

卻伯（Laurence H.Tribe）提出，鑒別特定憲法條款中所暗含的一種或幾種核心價(jià)值的方法，是將該條款置于憲法其余部分的總體結(jié)構(gòu)中［4］。公民監(jiān)督權(quán)在憲法體系內(nèi)的規(guī)范支持，主要包括三個(gè)方面：《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范、第四十一條同憲法基本原則的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)以及第四十一條同第二十七條第二款的邏輯關(guān)系。

1.公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范闡釋

《憲法》第四十一條從規(guī)范角度明確了公民監(jiān)督權(quán)、國家保障義務(wù)和受國家賠償權(quán)，這種權(quán)利“共享式”規(guī)范模式從完整意義上規(guī)定了公民監(jiān)督國家權(quán)力運(yùn)行的完整路徑、保護(hù)義務(wù)、救濟(jì)機(jī)制，體現(xiàn)了全過程人民民主理念下公民實(shí)現(xiàn)全過程民主監(jiān)督的根本法保障。

首先，《憲法》第四十一條在憲法體系中位于第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”，屬于憲法的基本權(quán)利規(guī)范。因此，從權(quán)利位階和權(quán)利性質(zhì)的角度，本章之內(nèi)規(guī)范的基本權(quán)利不僅具有憲法效力，而且也具有概括性和抽象性特征。立足于憲法規(guī)范中的基本權(quán)利，闡釋其規(guī)范結(jié)構(gòu)、特征邏輯，屬于其輻射范圍之內(nèi)的特殊權(quán)利類型，符合基本權(quán)利規(guī)范展開的本質(zhì)邏輯。

其次，《憲法》第四十一條第一款直接明確了這一權(quán)利享有主體為“公民”。作為法律概念，《憲法》第三十三條明確了公民這一主體范圍的廣泛性，即具有中華人民共和國國籍的人均享有基本權(quán)利規(guī)范中的各項(xiàng)權(quán)利。換言之，不論身處何種法律關(guān)系中的中國公民，一律平等享有這一權(quán)利。

再次，對于本條款中公民監(jiān)督權(quán)直接指向?qū)ο蟮膰覚C(jī)關(guān)和國家工作人員的規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以合理解釋。相對于國家機(jī)關(guān)基本范疇的相對明晰，國家工作人員的基本外延仍需要進(jìn)行深入的結(jié)構(gòu)性闡釋。雖然《中華人民共和國刑法》第九十三條明確了國家機(jī)關(guān)中的國家工作人員和其他以國家工作人員論的相關(guān)人員，但對《憲法》第四十一條中國家工作人員的闡釋，不宜延展至以國家工作人員論的相關(guān)情形。其原因在于，憲法意義上的國家工作人員在憲法中與國家機(jī)關(guān)的并列式規(guī)定，體現(xiàn)了國家工作人員基本范疇的憲法邏輯。對此，可以參照《憲法》第二十七條中憲法宣誓制度中國家工作人員的范圍界定，即根據(jù)全國人大常委會關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定，憲法意義上的國家工作人員僅包括由國家機(jī)關(guān)任命的公務(wù)人員。因此，作為《憲法》第四十一條基本權(quán)利監(jiān)督對象的國家工作人員應(yīng)當(dāng)限定為由國家機(jī)關(guān)任命的公務(wù)人員，也就是狹義上的國家工作人員。

最后，本條文對于被監(jiān)督主體范圍的“任何”規(guī)定，進(jìn)一步明確了公民可以在憲法意義上通過批評和建議以及申訴、控告或者檢舉的途徑監(jiān)督“任何”國家權(quán)力行使主體，包括隸屬于特別權(quán)力關(guān)系之內(nèi)的上級機(jī)關(guān)和直屬領(lǐng)導(dǎo)等。因此，作為基本權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)可以“穿透”特別權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生的隱性阻礙，保障公民正常的監(jiān)督活動(dòng)不被任何異化的權(quán)力行為所壓制。對其進(jìn)行必要分析主要是基于“舉重以明輕”的思維邏輯，確?！稇椃ā返谒氖粭l公民監(jiān)督權(quán)得以在權(quán)力運(yùn)行的全過程、全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)。尤其是在公法實(shí)踐中特別權(quán)力關(guān)系影響泛化的間接作用下，對其法治問題的分析應(yīng)當(dāng)突破國家機(jī)關(guān)的壁壘，確保國家機(jī)關(guān)之外的公民主體也能在任何情形下得到公民監(jiān)督權(quán)的充分保障。

此外，對《憲法》第四十一條規(guī)定的五項(xiàng)純粹型監(jiān)督途徑進(jìn)行擴(kuò)張性詮釋，也是在法律實(shí)踐中公民監(jiān)督行為尋求根本法支持的客觀要求。其中，申訴、控告或者檢舉三種途徑對于特定公法身份主體而言，除了向其所處體系外的法定權(quán)能機(jī)關(guān)尋求監(jiān)督救濟(jì)，還可以向體系內(nèi)的監(jiān)督權(quán)能部門以及上級機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴、控告或者檢舉。

2.《憲法》第四十一條同憲法基本原則的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)

《憲法》第四十一條與憲法基本原則之間的實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，是超越該第四十一條單一規(guī)范進(jìn)一步闡釋公民監(jiān)督權(quán)憲法本源性基礎(chǔ)的關(guān)鍵所在。具體而言，主要可以從以下方面加以分析。

第一，《憲法》第二條規(guī)定的人民主權(quán)基本原則為公民監(jiān)督權(quán)提供了根本制度性保障和制度性目標(biāo)。人民主權(quán)基本原則的核心價(jià)值不僅在于為公民監(jiān)督權(quán)利提供了根本制度支持，還為其明確了根本制度性目標(biāo)。進(jìn)一步而言，具有法定身份的監(jiān)督權(quán)利主體，基于法律規(guī)定的實(shí)體權(quán)利內(nèi)容和監(jiān)督程序規(guī)定，行使自身監(jiān)督權(quán)利，其根本目的在于實(shí)現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的憲法價(jià)值與目標(biāo)。

第二，《憲法》第三條規(guī)定的民主集中制原則以及國家機(jī)構(gòu)與人民的關(guān)系，是公民監(jiān)督權(quán)利實(shí)踐應(yīng)當(dāng)遵循的基本原理。民主集中制雖然在直接意義上是國家機(jī)構(gòu)組織活動(dòng)的基本原則，但其在憲法規(guī)范體系中位于總綱第三條，統(tǒng)領(lǐng)后文的具體憲法制度，并且以《憲法》第二條人民主權(quán)原則為基礎(chǔ)，是明確人民群眾在實(shí)踐中具體參與國家權(quán)力活動(dòng)時(shí)需要遵循的基本邏輯。其不僅為部分情形下公民監(jiān)督權(quán)的行使明確了基本活動(dòng)原則，更是有利于規(guī)避無序監(jiān)督行為對國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的負(fù)面影響。當(dāng)然，民主集中制這一概念中的“民主”主體范疇?wèi)?yīng)當(dāng)涵蓋公民監(jiān)督權(quán)的享有主體。

第三，《憲法》第五條明確的社會主義法治原則為公民監(jiān)督權(quán)提供了根本遵循與行為標(biāo)準(zhǔn)。公民監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督行為依據(jù)和監(jiān)督保障依據(jù)需要遵循法律規(guī)范，完成公民監(jiān)督權(quán)的根本制度目標(biāo)。當(dāng)然，相較于公民監(jiān)督權(quán)的一般主體，檢察官、監(jiān)察官等監(jiān)督職責(zé)主體在一定意義上，也有助于從內(nèi)部通過法治監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)活動(dòng)，促進(jìn)社會主義法治原則的有效實(shí)現(xiàn)。

3.《憲法》第四十一條同第二十七條第二款的關(guān)系反思

《憲法》第四十一條的公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范與《憲法》第二十七條第二款構(gòu)成了“非鏡像回應(yīng)型”規(guī)范邏輯關(guān)系。二者之間的邏輯關(guān)系是全面厘定公民監(jiān)督權(quán)憲法內(nèi)涵的重要基礎(chǔ)。二者之間的非對稱之處在于主體方面的差異：前者的主體為“公民”，而后者的主體為“人民”。作為法律性概念的“公民”，強(qiáng)調(diào)了“監(jiān)督權(quán)”這一權(quán)利類型；而作為政治性概念的“人民”，強(qiáng)調(diào)了人民與國家之間的“監(jiān)督關(guān)系”。二者之間并非絕對意義上的周延關(guān)系?；诖耍唧w法律關(guān)系中的“公民”盡管根據(jù)基本人權(quán)原則享有法定限度的“監(jiān)督權(quán)”，但是作為排斥于“人民”范疇之外的“公民”，就不再屬于國家接受人民監(jiān)督規(guī)范中的“人民”主體范疇。當(dāng)然，絕大多數(shù)法律上的“公民”都可以歸結(jié)于政治意義上的“人民”范疇。因此，《憲法》第二十七條規(guī)定的“國家接受人民監(jiān)督”的規(guī)范，明確了國家機(jī)關(guān)根據(jù)自身職能、依據(jù)法定程序主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督的國家義務(wù)。這一規(guī)范可以視為《憲法》關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)的根本法依據(jù)之一。

不僅如此，對本條規(guī)范中的“人民”也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理界定，即受國家公權(quán)力影響的一切主體，包括國家機(jī)關(guān)外部的人民群眾和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員個(gè)體?！稇椃ā返诙邨l第二款國家權(quán)力受人民監(jiān)督的憲法制度規(guī)范與第四十一條明確國家機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)查實(shí)并處理公民監(jiān)督事項(xiàng)的規(guī)定，形成了憲法規(guī)范之間“總—分”的關(guān)系，這也是國家以能動(dòng)性積極措施保障特定身份主體之下公民監(jiān)督權(quán)的立法責(zé)任基礎(chǔ)。此外，《憲法》第二十七條國家權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)與人民保持聯(lián)系、尋求人民支持、接受人民監(jiān)督的規(guī)定，在根本法意義上保障了《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)可以突破因法制體系漏洞而產(chǎn)生的阻礙，保障其在全要素和全時(shí)空范圍內(nèi)的有效實(shí)現(xiàn)。

（二）公民監(jiān)督權(quán)的體系構(gòu)成

對于公民監(jiān)督權(quán)利體系構(gòu)成的分析，應(yīng)當(dāng)以憲法為規(guī)范前提，考察法律體系中與這一基本權(quán)利密切相關(guān)的具體權(quán)利。應(yīng)當(dāng)從展開形式到權(quán)利類型再到立法特征等諸多方面，對作為基本權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)的體系構(gòu)成進(jìn)行深入分析。需要明確的是，當(dāng)前法律體系中享有監(jiān)督權(quán)利的身份主體并非均為憲法意義上的公民監(jiān)督權(quán)在具體領(lǐng)域的直接展開?！吨腥A人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）和《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）等特定主體立法中規(guī)定的監(jiān)督權(quán)利的憲法基礎(chǔ)包括其所依托宏觀制度和作為基本權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)。相對而言，人民監(jiān)督員和人大代表等主體所享有監(jiān)督權(quán)利的基礎(chǔ)則在于《憲法》第二條和第二十七條的人民主權(quán)原則和人民監(jiān)督原則，其并非公民監(jiān)督權(quán)的具體化展開。此類主體的監(jiān)督權(quán)利應(yīng)當(dāng)作為與公民監(jiān)督權(quán)利體系相關(guān)聯(lián)的權(quán)利類型加以分析。

首先，不同法律對于公民監(jiān)督權(quán)的法律化展開形式存在明顯差異。一是列舉式，這一形式類似于憲法文本中的規(guī)范形式，明確了監(jiān)督權(quán)行使的相應(yīng)路徑，如《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）第十五條、《中華人民共和國教育法》第四十三條。其中，多數(shù)立法存在對《憲法》第四十一條中具體監(jiān)督方式的“限縮”。對于此類“限縮”，不宜直接通過“法無禁止即可為”邏輯加以詮釋，其原因在于《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國學(xué)位條例》等法律法規(guī)在實(shí)質(zhì)上正面規(guī)范了權(quán)利救濟(jì)的具體路徑，而且，公務(wù)員等主體基于其隸屬于國家機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，其監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑也可能與不具有此類身份的主體存在差異。二是抽象式，即僅明確特定主體享有監(jiān)督權(quán)，但未對其進(jìn)行具體規(guī)定，如《中華人民共和國軍人地位和權(quán)益保障法》第十七條。三是委任式，此類情況主要存在于專屬性監(jiān)督權(quán)利，一般將監(jiān)督的具體規(guī)則委托至相應(yīng)國家機(jī)關(guān)加以制定。基于此，應(yīng)當(dāng)在厘清規(guī)范現(xiàn)狀和詮釋規(guī)范內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探索在相關(guān)法律法規(guī)中改變監(jiān)督權(quán)利的規(guī)定模式。具體而言，合理改變當(dāng)前“抽象式”監(jiān)督權(quán)利的規(guī)定模式，探索發(fā)展“描述式+列舉式”模式，明確這一權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，保障《中華人民共和國立法法》第六條全過程人民民主原則在監(jiān)督權(quán)利立法中的具體化實(shí)現(xiàn)［5］。

其次，在《公務(wù)員法》第十五條、《檢察官法》第十一條以及《監(jiān)察官法》第十一條等法律條文中明確了特定身份主體所享有的監(jiān)督權(quán)利。上述特定主體的監(jiān)督權(quán)利與本文所聚焦公民監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，是法律權(quán)利與憲法權(quán)利的關(guān)系。二者間不僅在具體內(nèi)容和權(quán)利位階上存在差異，更具有不同的制度背景和政策基礎(chǔ)。盡管如此，上述主體立法中規(guī)定的監(jiān)督權(quán)利與《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)仍然存在不容忽視的規(guī)范聯(lián)系，因而不能將其關(guān)系割裂。相關(guān)主體雖然具有國家工作人員的法定身份，但其在微觀法律關(guān)系中卻可能是受國家機(jī)關(guān)和居于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)國家工作人員行為侵害的權(quán)利主體。在此情況下，此類主體基于相關(guān)立法所享有的具體監(jiān)督權(quán)利與其作為公民所應(yīng)當(dāng)享有的公民監(jiān)督權(quán)之間，形成了直接性保護(hù)與兜底性保護(hù)的關(guān)系。

再次，如前所述，相關(guān)公法主體身份法中對于監(jiān)督權(quán)利行為方式乃至救濟(jì)途徑的基本內(nèi)容，可能相對窄于《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)關(guān)于相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范表述。與之相區(qū)別的是，包括人大代表、人民監(jiān)督員等監(jiān)督主體是以《憲法》第二條、第二十七條為規(guī)范基礎(chǔ)，根據(jù)民主集中制原則，有序參與公共事務(wù)并行使公民個(gè)人無法直接實(shí)現(xiàn)的法定監(jiān)督權(quán)能。當(dāng)然，基于其參與事務(wù)的公共屬性，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定，上述相關(guān)人員作為監(jiān)督主體的同時(shí)也是被監(jiān)察監(jiān)督的對象，因而具有監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體的同體性特征。這在本質(zhì)上也符合權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的基本理念。

概言之，現(xiàn)行法律體系對“公民監(jiān)督權(quán)”規(guī)定的立法特征有三：一是在效力層級上，從基本法到一般法均有覆蓋，從實(shí)體法到程序法均對“公民監(jiān)督權(quán)”從橫、縱兩個(gè)方向進(jìn)行了關(guān)聯(lián)性規(guī)范；二是對“公民監(jiān)督權(quán)”的立法模式形成了“權(quán)利內(nèi)容—對應(yīng)義務(wù)”的規(guī)范邏輯，從結(jié)構(gòu)上回應(yīng)了《憲法》第四十一條對于這一權(quán)利的規(guī)范邏輯；三是部分法律規(guī)范中雖未直接出現(xiàn)“公民監(jiān)督權(quán)”的直接表述，但仍在促進(jìn)相應(yīng)主體監(jiān)督權(quán)能實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮重要作用，揭示了立法主體將抽象憲法制度具體化展開的規(guī)范邏輯［6］。

對于這一問題的理解，是合理辨析“基本權(quán)利—一般權(quán)利”邏輯關(guān)系的關(guān)鍵所在。具體法律文件中對于相關(guān)主體監(jiān)督權(quán)利的規(guī)范，基于具體制度實(shí)際，對監(jiān)督權(quán)利的實(shí)際內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)機(jī)制可能有所調(diào)整，這并非權(quán)利“篩選”的過程，而應(yīng)當(dāng)是通過憲法規(guī)范體系性詮釋的路徑，是對憲法基本權(quán)利規(guī)范和制度關(guān)聯(lián)性規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行再詮釋的過程。當(dāng)然，為了確保法律體系有效完整地貫徹憲法明確的公民基本權(quán)利，公民基本權(quán)利在下位法中原則上不應(yīng)予以改變或限制。即使基于特定領(lǐng)域制度原則的現(xiàn)實(shí)作用，公民在具體領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)其基本權(quán)利的方式有所改變，也不得在根本意義上剝奪公民的憲法權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)重塑其救濟(jì)路徑，保障公民權(quán)利在實(shí)質(zhì)上不受影響。具體而言，公民監(jiān)督權(quán)在立法邏輯上的展開，就是指其在法律體系中的具體化規(guī)定，這在應(yīng)然意義上并非“轉(zhuǎn)述型”規(guī)范展開，而是具有較多特殊制度邏輯的“改造型”規(guī)范展開。

三、公民監(jiān)督權(quán)中的制度性要素

基于上述分析，可以在規(guī)范解釋層面初步厘清《憲法》第四十一條規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?；趯Α稇椃ā返谒氖粭l的規(guī)范詮釋，可以將其中各項(xiàng)具體權(quán)利概括歸納為“公民監(jiān)督權(quán)”，而這一集成性規(guī)范在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上是由不同子權(quán)利以及對應(yīng)的國家義務(wù)組成的。盡管這一憲法規(guī)范所包含的各項(xiàng)權(quán)利均屬于政治性基本權(quán)利，但是可以按照一定標(biāo)準(zhǔn)對其規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行類型化區(qū)分，進(jìn)而為公民監(jiān)督權(quán)保障路徑的系統(tǒng)性完善奠定理論基礎(chǔ)。通過上述的理解與詮釋，《憲法》第四十一條的規(guī)范類型，主要包括監(jiān)督權(quán)利規(guī)范、公民義務(wù)規(guī)范以及國家保護(hù)義務(wù)規(guī)范三個(gè)方面。基于對上述規(guī)范的類型化歸納，可以對《憲法》第四十一條所規(guī)范的制度性內(nèi)容做如下方面的類型化研究。

（一）“批評、建議、檢舉權(quán)”與“申訴、控告、求償權(quán)”

按照監(jiān)督國家公權(quán)力的動(dòng)機(jī)和保護(hù)利益的內(nèi)容差異，可以將《憲法》第四十一條劃分為“批評、建議、檢舉權(quán)”與“申訴、控告、求償權(quán)”兩種監(jiān)督權(quán)利類型。前者不僅可以基于維護(hù)自身權(quán)益的目標(biāo)，而且以維護(hù)公共利益為動(dòng)機(jī)，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員行為的合法性與正當(dāng)性；后者的主要監(jiān)督動(dòng)機(jī)在于維護(hù)自身合法權(quán)益免受國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的不法侵害，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行各項(xiàng)維權(quán)行為。這一類型化區(qū)分的重要價(jià)值，擴(kuò)大了1982年《憲法》之前，憲法規(guī)范關(guān)于公民監(jiān)督途徑只有“控告”的單一表述，確保了公民個(gè)人基于不同利益動(dòng)機(jī)監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的完整性。換言之，這一條款的規(guī)范表述完整涵蓋了全過程人民民主理念下公民與國家之間監(jiān)督互動(dòng)的基本進(jìn)路。豐富了公民監(jiān)督國家的路徑，不僅符合全過程人民民主價(jià)值取向的全面性特征，更進(jìn)一步明確了所有國家機(jī)關(guān)對于公民監(jiān)督權(quán)利的必要保護(hù)義務(wù)。除此之外，需要明確的是，公民監(jiān)督的基本范圍不限于對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員行為合法性的監(jiān)督，其在監(jiān)督范圍上同時(shí)也包含對權(quán)力行為合理性的監(jiān)督。

（二）“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”

如前所述，《憲法》第四十一條規(guī)范作為復(fù)合型憲法權(quán)利規(guī)范，其包含的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，不僅有權(quán)利內(nèi)容，還有對應(yīng)的義務(wù)內(nèi)容以及國家保護(hù)義務(wù)規(guī)定，而這也是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則的客觀要求。本條文第一款最后一句就明確了公民在行使監(jiān)督權(quán)利的過程中“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”的基本義務(wù)。從結(jié)構(gòu)上分析，這一義務(wù)性規(guī)定緊隨公民監(jiān)督權(quán)利內(nèi)容之后，充分明確了這一權(quán)利在其行使過程中需要遵守的權(quán)利邊界，是并列式的義務(wù)性規(guī)范，也是公民監(jiān)督權(quán)中重要的制度性要素。

對這一義務(wù)性規(guī)范的理解，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確對應(yīng)其所處憲法規(guī)范體系中的位置。作為公民監(jiān)督權(quán)對應(yīng)的公民義務(wù)，這一規(guī)定是《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)行使不可逾越的憲法邊界，在此框架內(nèi)公民監(jiān)督權(quán)利的行使不受有關(guān)國家機(jī)關(guān)的非法干預(yù)。這就為國家干預(yù)公民監(jiān)督行為明確了根本法標(biāo)準(zhǔn)，排除了公民不適當(dāng)行使具體監(jiān)督權(quán)利，但沒有以誣告陷害為目的，捏造或者歪曲事實(shí)時(shí)，國家機(jī)關(guān)不適當(dāng)干預(yù)行為的正當(dāng)性。特別是制約國家機(jī)關(guān)在事前為公民通過批評、建議等路徑監(jiān)督國家權(quán)力時(shí)，設(shè)置不當(dāng)?shù)氖虑案深A(yù)和限制機(jī)制。換言之，這一義務(wù)性規(guī)則中包含的“不得捏造或歪曲事實(shí)”與“進(jìn)行誣告陷害”兩方面內(nèi)容的并列性關(guān)系，規(guī)制了國家干預(yù)公民監(jiān)督行為的具體界限。只有在兩方面要素同時(shí)具備的情況下，才可能違反憲法對于禁止權(quán)利濫用的制度性要求。概言之，只要沒有捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害的公民監(jiān)督，就不應(yīng)受到國家機(jī)關(guān)的法律責(zé)任追究。所以，這一義務(wù)性規(guī)定的價(jià)值功能，不僅在于為監(jiān)督權(quán)利的行使設(shè)置義務(wù)邊界，更在于規(guī)避國家機(jī)關(guān)和國家工作人員超越權(quán)限限制公民行使《憲法》第四十一條規(guī)范的基本權(quán)利。對于這一義務(wù)性規(guī)范的體系性詮釋，是解決當(dāng)前存在不同形式阻礙公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員問題的根本法前提。

（三）“必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”與“任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”

《憲法》第四十一條不僅對公民監(jiān)督制度從“權(quán)利—義務(wù)”兩方面進(jìn)行了全要素規(guī)范，而且也明確了針對這一基本權(quán)利的國家保護(hù)義務(wù)規(guī)范。具體而言，《憲法》第四十一條第二款明確國家機(jī)關(guān)“必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”與“任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”。這一條款所規(guī)定的內(nèi)容，就是針對《憲法》第四十一條基本權(quán)利的國家保護(hù)義務(wù)規(guī)范，即前者指對于《憲法》第四十一條規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)，有關(guān)國家機(jī)關(guān)的積極行為義務(wù)；后者指國家機(jī)關(guān)對于這一基本權(quán)利的具體行使所應(yīng)當(dāng)遵循的消極行為義務(wù)。這一條款，從積極與消極兩個(gè)方面完整覆蓋了國家對于這一權(quán)利在實(shí)踐行使過程中所應(yīng)當(dāng)履行的最低限度保護(hù)義務(wù)。

對于上述國家保護(hù)義務(wù)規(guī)定的詮釋與理解，是影響公民監(jiān)督權(quán)利能否在法治監(jiān)督實(shí)踐中有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。在消極保護(hù)義務(wù)方面，“任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”明確了義務(wù)主體和消極行為形態(tài)?！叭魏稳恕边@一主體的界定不僅涵蓋了本權(quán)利的直接指向?qū)ο蟆皣夜ぷ魅藛T”的基本范疇，還在社會連帶關(guān)系日趨復(fù)雜的背景下，否定了非國家工作人員主體妨礙公民行使監(jiān)督權(quán)利的行為合法性，這符合全過程人民民主理念的全面性要求，包括以往實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督較為困難的特別權(quán)利關(guān)系相關(guān)領(lǐng)域，可謂排除了一切非法之干預(yù)。換言之，這有利于避免國家工作人員借助非國家工作人員身份對監(jiān)督權(quán)利主體進(jìn)行壓制與報(bào)復(fù)行為的現(xiàn)實(shí)可能，而這也在《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)所對應(yīng)國家保護(hù)義務(wù)的基本范疇之內(nèi)。除此之外，“不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”的規(guī)則也涵蓋了可能以積極作為方式侵犯公民監(jiān)督權(quán)的相關(guān)路徑。在積極保護(hù)義務(wù)方面，“必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”所指向的責(zé)任義務(wù)主體是“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”。對于這一范圍的理解不限于公民申訴、控告與檢舉行為的直接受理機(jī)關(guān)，只要是具有相關(guān)監(jiān)督職責(zé)的上級國家機(jī)關(guān)或其他關(guān)聯(lián)性監(jiān)督機(jī)關(guān)在知悉相關(guān)問題的情況下，就有義務(wù)主動(dòng)采取措施監(jiān)督相關(guān)主體的權(quán)力行為，避免國家法治監(jiān)督體系的不周延性。換言之，這一規(guī)定不僅要求國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理公民的申訴、控告或檢舉，還應(yīng)當(dāng)基于自身職權(quán)內(nèi)容與程序規(guī)則，在管轄范圍內(nèi)主動(dòng)調(diào)查與處理壓制侵犯公民監(jiān)督權(quán)的潛在問題以及公民監(jiān)督所指向的具體事項(xiàng)。在日趨復(fù)雜的治理活動(dòng)中，這一概括性規(guī)定有利于適應(yīng)公民監(jiān)督實(shí)踐中的靈活性與復(fù)雜性特征。從國家積極保護(hù)義務(wù)的行為內(nèi)容角度分析，“查實(shí)”與“處理”的兩方面職責(zé)內(nèi)容要求，也有助于確保公民監(jiān)督的法治效果落到實(shí)處，確保公民監(jiān)督權(quán)利保障制度的完整性。

四、公民監(jiān)督制度的完善

（一）形成公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范體系性解釋

法的“立、改、廢、釋”均以憲法為根本依據(jù)，公民監(jiān)督權(quán)作為憲法明確的政治權(quán)利類型，其在立法實(shí)踐中的具體落實(shí)與應(yīng)用需要以憲法內(nèi)含的完整詮釋為邏輯前提。只有在此前提下，全面分析我國公民監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)、運(yùn)行狀態(tài)與價(jià)值目標(biāo)才具有邏輯合理性［7］。

在解釋路徑的具體選擇上，體系性解釋特別是對公民監(jiān)督權(quán)憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范進(jìn)行結(jié)構(gòu)性闡釋，是公民監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)立法完善的基本方法。換言之，應(yīng)以《憲法》第二十七條和第四十一條中的國家反對官僚主義、接受人民監(jiān)督和保護(hù)監(jiān)督權(quán)利等關(guān)聯(lián)性規(guī)定為邏輯起點(diǎn)，立足于憲法根本精神和基本原則，特別是控制權(quán)力、保障權(quán)利的憲法價(jià)值立場，體系性地完整闡釋公民監(jiān)督權(quán)的憲法應(yīng)然內(nèi)涵。在此過程中，需要統(tǒng)籌運(yùn)用防御權(quán)理論和基本權(quán)利保護(hù)國家義務(wù)理論解構(gòu)公民監(jiān)督規(guī)范中的路徑指向、實(shí)現(xiàn)方式以及國家義務(wù)，并結(jié)合憲法關(guān)于國家治理方略的關(guān)聯(lián)性規(guī)范，深入論證公民監(jiān)督權(quán)對于塑造耦合聯(lián)動(dòng)型法治監(jiān)督模式的基礎(chǔ)性作用［8］。

在公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)的法律實(shí)踐上，體系性解釋的關(guān)鍵在于尋求憲法體系之內(nèi)的基本原則和基本權(quán)利，為公民監(jiān)督權(quán)的法律實(shí)踐提供正當(dāng)性保障。具體而言，公民主體對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評、建議權(quán)，首先是一種言論自由，是言論自由在監(jiān)督國家公權(quán)力這一特定領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)。所以，對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評、建議權(quán)的最低限度國家保護(hù)應(yīng)當(dāng)形成體系性權(quán)利保護(hù)思維。對于一些可能無法完全符合公民監(jiān)督權(quán)利要件的行為，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)尋求言論、游行、示威等政治自由權(quán)利的辯護(hù)，避免不當(dāng)追責(zé)。在此基礎(chǔ)上，基于體系解釋路徑，詮釋憲法賦予特定主體在具有管理制約要素的公法關(guān)系中應(yīng)當(dāng)具備的公民監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而為公民監(jiān)督權(quán)利的立法保障提供根本法支持，解決全過程民主監(jiān)督視域下身份“混同”現(xiàn)象所影響的監(jiān)督主體和監(jiān)督時(shí)空的完整性問題。

（二）建構(gòu)公民監(jiān)督權(quán)“二階層”解釋路徑

全過程民主監(jiān)督權(quán)利保障的“二階層”解釋路徑的核心是在權(quán)力運(yùn)行動(dòng)態(tài)過程中，如果存在法律監(jiān)督權(quán)利規(guī)范缺位，那么，如何基于規(guī)范詮釋路徑尋求監(jiān)督權(quán)利的全要素救濟(jì)?；诖?，在“二階層”解釋路徑下，法律化的公民監(jiān)督權(quán)，為國家治理實(shí)踐中的權(quán)利型監(jiān)督提供最高效率的直接性保障；而作為基本權(quán)利的《憲法》第四十一條的公民監(jiān)督權(quán)，為全過程民主監(jiān)督體系中的權(quán)利型監(jiān)督提供最低限度的兜底性保障。

具體而言，“二階層”解釋路徑中的“第一階層”，在于尋求法律法規(guī)中基于特定法律身份而享有的監(jiān)督權(quán)利，以演繹推理“三段論”的方式進(jìn)行解釋運(yùn)用，在直接意義上保障公法關(guān)系中的法律主體監(jiān)督違法行為、保障合法權(quán)益?！暗诙A層”則是指公民監(jiān)督權(quán)尚未充分實(shí)現(xiàn)法律化的情況，或存在實(shí)踐層面監(jiān)督路徑闕如情況下的規(guī)范解釋。換言之，對于法律法規(guī)沒有明確的公民監(jiān)督具體路徑的情況，如果因權(quán)力行為發(fā)生異化而產(chǎn)生法律制度設(shè)計(jì)“視野”之外的侵權(quán)行為或基于現(xiàn)行具體制度確實(shí)不存在救濟(jì)權(quán)利之可能時(shí)，則應(yīng)當(dāng)基于《憲法》第二十七條和第四十一條對應(yīng)性規(guī)范，確保上級機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)乃至國家權(quán)力機(jī)關(guān)對基本權(quán)利的最低限度保護(hù)。進(jìn)一步而言，在進(jìn)行公民監(jiān)督權(quán)憲法體系性解釋的基礎(chǔ)上，通過尋求法律體系中的“最近似權(quán)利”“兜底性條款”以及全過程民主監(jiān)督關(guān)聯(lián)性規(guī)定（《全國人大組織法》第四條，受人民監(jiān)督與全過程民主條款），厘清微觀場景下公民監(jiān)督行為的合法性基礎(chǔ)。

需要指出的是，作為新法的《監(jiān)察官法》第十一條第五款對于建構(gòu)公民監(jiān)督權(quán)“二階層”解釋路徑乃至今后的立法工作具有重要的借鑒價(jià)值。根據(jù)該款規(guī)定，監(jiān)察官享有除第十一條相關(guān)條款規(guī)定的具體權(quán)利外，還享有“《公務(wù)員法》等法律規(guī)定的權(quán)利”，而對于其中“等法律”的詮釋是“第二階層”的重要突破路徑。這一開放性條款不僅有利于確保監(jiān)察官權(quán)利具體內(nèi)容的“開放性”，而且也為其他相關(guān)人員享有全要素意義上的監(jiān)督權(quán)利提供了立法層面的借鑒思路。這在客觀上突破了對法律規(guī)則邊際的僵化闡釋，確保符合制度原則的監(jiān)督權(quán)利保護(hù)路徑得以在實(shí)踐中存在。相較于“其他權(quán)利”規(guī)范模式（《法官法》第十一條第六款）而言，這一條款中的“等法律”規(guī)范模式，不僅明確了關(guān)聯(lián)性權(quán)利的制度屬性，避免個(gè)體權(quán)利的泛化擴(kuò)張，更將公民監(jiān)督權(quán)的外延邊際參考系由“規(guī)范結(jié)構(gòu)”擴(kuò)展至“法律體系”。因此，這一法律規(guī)范模式不僅為今后修訂完善相關(guān)法律提供重要借鑒，而且也為公民監(jiān)督權(quán)的全要素保障提供重要解釋路徑。

概言之，公民監(jiān)督權(quán)“二階層”解釋路徑的核心在于完整厘清監(jiān)督權(quán)利在規(guī)范層面的救濟(jì)路徑，明確公民監(jiān)督權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有不可剝奪的基本權(quán)利以及“二階層”之間的邏輯關(guān)系。“二階層”之間應(yīng)當(dāng)遵循從“特殊—一般”的先后邏輯順序，避免產(chǎn)生規(guī)范沖突、影響制度穩(wěn)定和破壞法制統(tǒng)一的后果。通過這一路徑，確保全過程民主監(jiān)督理念下的公民監(jiān)督權(quán)利具備全過程、全要素保障。在此過程中，依托宏觀、中觀和微觀的制度背景，理性比較具有“對應(yīng)性”特征社會身份主體之間的監(jiān)督權(quán)利實(shí)質(zhì)差異。

此外，憲法權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)邏輯是公民監(jiān)督權(quán)在規(guī)范層面得以體系化完善的基礎(chǔ)性模式。根據(jù)我國憲法權(quán)利的相對保障模式，憲法權(quán)利需要通過立法才能得以展開，進(jìn)而在法律實(shí)踐中得到保障與實(shí)現(xiàn)，這一點(diǎn)與遵循憲法權(quán)利絕對保障模式的憲法司法化模式相區(qū)別?；谶@一相對保障模式，法律需要在特定身份主體權(quán)利中明確有關(guān)監(jiān)督的權(quán)利事項(xiàng)，為《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)的特定身份主體提供規(guī)范保障。

（三）促進(jìn)公民監(jiān)督權(quán)“價(jià)值性托付”釋法目的

作為法律發(fā)展重要基礎(chǔ)性路徑的法律解釋是修法與立法的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“價(jià)值性托付”的關(guān)鍵就是從統(tǒng)攝原則和精神價(jià)值層面促進(jìn)公民監(jiān)督權(quán)的“體系迭代”和“制度革新”。這就需要推動(dòng)公民監(jiān)督權(quán)釋法目的從“工具性托付”邁向“價(jià)值性托付”。實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)釋法目的“價(jià)值性托付”，需要形成“權(quán)力、權(quán)利、制度與道德”四維解釋合力，促進(jìn)全過程民主監(jiān)督領(lǐng)域之內(nèi)的“三治融合”，為公民監(jiān)督權(quán)的制度化完善奠定重要基礎(chǔ)［9］。

實(shí)現(xiàn)規(guī)范主義釋法的價(jià)值回歸是在全過程民主監(jiān)督視域下，實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)制度性價(jià)值的關(guān)鍵所在?；诟拍罘治鲆暯?，監(jiān)督的特征就在于監(jiān)督主體依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對被監(jiān)督主體的權(quán)力行為進(jìn)行超然性審視與合法性督促，但不會直接介入并改變或調(diào)整被監(jiān)督主體的具體行為，這也是與主體資格限制更為嚴(yán)格的行政管理之間的顯性差別，而且，公民監(jiān)督權(quán)法治實(shí)效的產(chǎn)生，需要通過權(quán)利主體在其日常實(shí)踐中加以實(shí)現(xiàn)。公民監(jiān)督權(quán)基于人的社會身份而具體化，進(jìn)而避免全過程民主監(jiān)督的主體性缺位，所以公民監(jiān)督權(quán)就成為法治實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)全過程民主監(jiān)督的重要支點(diǎn)之一。在全過程人民民主語境下，公民監(jiān)督權(quán)是化解國家中心主義以及承包型、權(quán)威型治理模式中的消極因素，實(shí)現(xiàn)全過程民主監(jiān)督的法治權(quán)利制度。

實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)釋法目的“價(jià)值性托付”，還需要從以下方面加以貫通。一是重塑公民監(jiān)督權(quán)的釋法淵源。具體而言，公民監(jiān)督權(quán)釋法目的突破“工具性托付”的前提，在于改變形式法治主義異化造成釋法局限于對法律文本的僵化解讀，而忽視法律規(guī)范所依托的制度背景和指導(dǎo)原則，進(jìn)而擴(kuò)大法律工具化的弊端。二是優(yōu)化公民監(jiān)督權(quán)的釋法導(dǎo)向。實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)釋法目的“價(jià)值性托付”，需要平衡私人法益和公共法益之間的辯證關(guān)系，以保障二者之間的和諧統(tǒng)一為釋法導(dǎo)向，基于公民權(quán)利的個(gè)體性和制度環(huán)境的公法性特征，促進(jìn)公民監(jiān)督權(quán)在法律實(shí)踐中的有序行使和實(shí)質(zhì)保護(hù)。三是改進(jìn)公民監(jiān)督權(quán)的釋法評價(jià)要素。通過對公民監(jiān)督權(quán)的法治實(shí)踐價(jià)值和實(shí)施成本進(jìn)行統(tǒng)籌衡量和理性反思，改變形式解釋路徑下的僵化弊端，確保公民監(jiān)督權(quán)具備堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)與良好的法治成效。

除此之外，為了確保這一目的的有效實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)注意：一是清理現(xiàn)行規(guī)范，對各級（中央/地方）、各類（專題立法/綜合立法中的相關(guān)條款、法律規(guī)范/其他規(guī)范性文件）涉及公民監(jiān)督的法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理與歸納；二是對既有涉及權(quán)利型監(jiān)督的法律規(guī)范進(jìn)行科學(xué)評估，包括對各規(guī)范的靜態(tài)評估和對規(guī)范體系運(yùn)行狀態(tài)的動(dòng)態(tài)評估；三是形成全過程民主監(jiān)督制度建設(shè)規(guī)劃，并與國家法治發(fā)展戰(zhàn)略相切合，形成科學(xué)匹配、有機(jī)銜接的發(fā)展策略與步驟［10］。

五、結(jié)語

公民監(jiān)督權(quán)作為全過程民主監(jiān)督體系的憲法權(quán)利基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)全過程民主監(jiān)督的基礎(chǔ)性法治保障［11］。《憲法》第四十一條公民監(jiān)督權(quán)對于塑造全過程民主監(jiān)督體系的關(guān)鍵在于，確保公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員監(jiān)督的全過程、全要素落實(shí)與實(shí)踐。同時(shí)，公民監(jiān)督權(quán)作為公民個(gè)人可以直接實(shí)現(xiàn)的憲法權(quán)利，其對公民權(quán)益不受國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯的兜底性保護(hù)作用是不可或缺的。但是，由于以往作為基本權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)缺乏系統(tǒng)性的法治保障，使得公民在法治監(jiān)督實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的價(jià)值功能常常被忽視。而這一問題的解決不僅是保障公民基本權(quán)利的直接要求，更是實(shí)現(xiàn)社會主義法治監(jiān)督體系要素齊備、能效增益的必然要求。

對于公民監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)困境的破解，應(yīng)當(dāng)突破規(guī)范解釋缺失、保障機(jī)制薄弱等制約因素對公民監(jiān)督權(quán)利實(shí)現(xiàn)的不利影響，強(qiáng)化全過程人民民主監(jiān)督體系的法治賦能。這需要以對《憲法》第四十一條的詮釋為起點(diǎn)，對公民監(jiān)督權(quán)在憲法層面中的制度性要素進(jìn)行體系性解釋，進(jìn)而明確公民監(jiān)督權(quán)利制度完善應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)范前提。在此過程中，應(yīng)當(dāng)類型化分析公民監(jiān)督權(quán)中的具體權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵循的憲法邏輯。以此為基礎(chǔ)，權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)基于保障公民權(quán)利的實(shí)踐目標(biāo)，積極尋求公民監(jiān)督行為的合法性詮釋。換言之，就是將以往實(shí)踐中潛在的“違法性推定”改變?yōu)椤昂戏ㄐ酝贫ā保瑢癖O(jiān)督行為的規(guī)制型思維轉(zhuǎn)化為保護(hù)型思維。特別是應(yīng)當(dāng)基于對現(xiàn)行立法中法治監(jiān)督關(guān)聯(lián)性規(guī)范的詮釋，厘清公民監(jiān)督權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)公民監(jiān)督權(quán)的“二階層”解釋模式，確保公民監(jiān)督權(quán)利保障的規(guī)范供給，促進(jìn)公民監(jiān)督行為的制度賦能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)釋法目的“價(jià)值性托付”。

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