“放管服”改革背景下城市綠地設(shè)計審查模式分析

郭燕舞

（銅陵市園林管理局，安徽 銅陵 244000）

0 引言

“放管服”下的在城市綠地設(shè)計審查實踐中，不同部門分別牽頭一個審批階段，園林綠化部門不再獨立承擔技術(shù)審查工作。為確保能夠?qū)崿F(xiàn)對城市綠地設(shè)計的全過程審查，更新城市綠地設(shè)計審查模式是必然選擇。

1 城市綠地設(shè)計審查的現(xiàn)狀模式

城市綠地設(shè)計審查的現(xiàn)狀模式，以銅陵市為例：①在規(guī)劃審查和方案設(shè)計階段，主要由自然資源和規(guī)劃局以會議審查的形式完成審查，政府各部門聯(lián)合審查；審查依據(jù)為建設(shè)工程設(shè)計方案審查行政許可；審查期間所參考的要求包括城鄉(xiāng)規(guī)劃法、修建性詳細規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定、規(guī)劃條件意見書、建設(shè)條件意見書等等。②在初步設(shè)計階段，主要由住建局（園林部門）以技術(shù)審查的形式完成審查，審查依據(jù)為綠化工程設(shè)計方案審查意見書。③在施工圖設(shè)計階段，主要由住建局以審查機構(gòu)審查的形式完成審查；審查依據(jù)為施工許可證行政許可。

2“放管服”視域下城市綠地設(shè)計審查模式的現(xiàn)存問題

（1）設(shè)計審查環(huán)節(jié)有所缺失。從城市綠地設(shè)計審查環(huán)節(jié)安排方面來看，在實際的綠地與廣場用地設(shè)計、附屬綠地設(shè)計中，均有著較為明顯的環(huán)節(jié)缺失問題。其中，在綠地與廣場用地設(shè)計中，雖然由規(guī)劃局、城管局以及住建局分別完成了不同的審查任務(wù)，但是由于這些部門機構(gòu)均不具備城市綠地施工圖審查專業(yè)資質(zhì)，因此無法順利完成施工圖專項審查。而這也就導致在綠地與廣場用地設(shè)計中存在著較為明顯的施工圖審查環(huán)節(jié)缺失的問題。在附屬綠地設(shè)計中，單純設(shè)置了方案審查，對于綠地設(shè)計的關(guān)注度始終保持在偏低水平。此時，無論是在修建性詳細規(guī)劃審查中，還是在初步設(shè)計審查中，實際所具有的綠地規(guī)劃內(nèi)容、綠地設(shè)計內(nèi)容均西相對較少，甚至存在基本沒有相應(yīng)內(nèi)容的問題。

（2）審查部門提出的設(shè)計要求與內(nèi)容不充足。雖然各地區(qū)在當前的城市綠地設(shè)計審查工作中，落實對了規(guī)劃設(shè)計要求等文件的編制與下發(fā)，但是其中實際所包含著的有關(guān)于城市綠地設(shè)計的內(nèi)容較少[1]。特別是在初步設(shè)計、施工圖紙設(shè)計審查的子相關(guān)文件中，普遍存在著不包含綠地設(shè)計內(nèi)容的問題。

（3）設(shè)計領(lǐng)域信用制約有所缺失。受到信用評價機制不健全、相關(guān)法律法規(guī)不健全等因素的影響，在當前的城市綠地設(shè)計審查實踐中，還存在著設(shè)計領(lǐng)域信用制約缺失的問題。此時，相關(guān)設(shè)計單位以及整個行業(yè)內(nèi)的失信行為發(fā)生概率增高，自律性長期保持在偏低水平，導致實際所提供的城市綠地設(shè)計成果科學性、規(guī)范性均難以滿足標準要求。

3“放管服”視域下城市綠地設(shè)計審查模式的改革路徑與優(yōu)化措施

3.1 建立并使用新的城市綠地設(shè)計審查模式

在當前“放管服”改革大背景下，可以搭建起“告知+承諾”相結(jié)合的新城市綠地設(shè)計審查模式，以此替換原有的“告知+審查”相結(jié)合的城市綠地設(shè)計審查模式，以此實現(xiàn)城市綠地設(shè)計審查工作的與時俱進。對告知承諾制進行完善構(gòu)建的關(guān)鍵內(nèi)容在于，對其制度設(shè)計方面面對著的法律障礙進行有效處理與解決，并建立健全告知承諾制的運行機制，設(shè)定合適的告知承諾制運行前提條件，包括針對申請人的信用審查機制的建立、技術(shù)標準體系的完善搭建等。

結(jié)合前文的分析能夠了解到的是，在當前的城市綠地設(shè)計審查模式與實踐中，在審查環(huán)節(jié)、審查部門方面均存在一定問題，且信用評價制度缺失，相關(guān)設(shè)計單位本身所擁有的行業(yè)自律性偏低?；谶@樣的情況，為確保新構(gòu)建起的“告知+承諾”相結(jié)合的新城市綠地設(shè)計審查模式能夠在當前得到高質(zhì)量應(yīng)用，需要分階段穩(wěn)步推進審查模式改革，逐步將原有的審查模式替換為新模式。與此同時，還要著重落實對信用評價制度以及審查技術(shù)標準體系的建立健全，及時更新技術(shù)評價體系內(nèi)容，以此進一步提升設(shè)計行業(yè)自律性，以此為“告知+承諾”相結(jié)合的新城市綠地設(shè)計審查模式的切實實施創(chuàng)造良好條件。

3.2 實施科學全面的城市綠地規(guī)劃設(shè)計評審

為科學系統(tǒng)的城市綠化建設(shè)，應(yīng)當按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則組織編制城市綠地設(shè)計規(guī)劃[2]。實踐中，應(yīng)當通過實地踏看、調(diào)研走訪、問卷調(diào)查等方式，摸清項目綠地的基本情況。同時，根據(jù)上位規(guī)劃中的城市性質(zhì)、發(fā)展目標、用地規(guī)模、用地布局等內(nèi)容，制定城市綠地系統(tǒng)發(fā)展目標，優(yōu)化綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建城市各類園林綠地體系、指標，確定城市綠地景觀特色和城市綠地建設(shè)安排。

與此同時，應(yīng)當及時組織展開城市綠地規(guī)劃設(shè)計評審，明確城市綠地項目設(shè)計方案的優(yōu)化與修改情況、本次規(guī)劃與上位規(guī)劃銜接、總體布局原則與思路等內(nèi)容，重點落實對編控規(guī)方案的進一步優(yōu)化提出了建議。在“放管服”改革背景下，為進一步深化行政審批改革，提升服務(wù)效率，針對城市綠地項目審批業(yè)務(wù)，相關(guān)部門應(yīng)當進行深度分析，廣泛征求意見，制定地方性的城市綠地項目設(shè)計審核流程，進一步優(yōu)化細化園林設(shè)計審核程序，確?？刹僮餍愿鼜?。另外，要根據(jù)專家意見和建議指導編制單位進一步加強規(guī)劃銜接，合理制定各項規(guī)劃指標，結(jié)合地方實際科學排定近遠期綠地建設(shè)計劃，盡快形成綠地系統(tǒng)規(guī)劃最終成果，指導城市綠地系統(tǒng)建設(shè)。

3.3 豐富審查環(huán)節(jié)綠地內(nèi)容

結(jié)合前文的分析能夠了解到的是，在當前的城市綠地設(shè)計審查模式與實踐中，無論是修建性詳細規(guī)劃，還是初步設(shè)計與施工圖內(nèi)，實際所包含著的綠地內(nèi)容均相對較少，且園林技術(shù)力量更多在附屬綠地方案設(shè)計審查方面集中，這并不利于實際城市綠地設(shè)計審查的高質(zhì)量實施[3]?；诖耍瑧?yīng)當充分結(jié)合“放管服”改革要求，由住建部門獨立完成的對城市綠地設(shè)計的審查，相對應(yīng)的，其他部門不再獨立完成對應(yīng)的設(shè)計審查任務(wù)。與此同時，住建部門需要主動作為，城市綠化主管部門要主動匯報，進行工作協(xié)調(diào)，并在切實踐行相關(guān)法律法規(guī)的條件下，在各個審查環(huán)節(jié)中納入更多的綠地內(nèi)容。

3.4 著力推進各環(huán)節(jié)綠地設(shè)計要求的完善

現(xiàn)行文件規(guī)范中，對于城市綠地項目設(shè)計所提出的要求主要可以歸納為以下方面：①嚴格把控城市綠地設(shè)計審查與方案論證，強化展開對城市綠地項目（公園、園林等）設(shè)計的科學指導。為滿足上述設(shè)計要求，在實際的城市綠地項目設(shè)計期間，可以應(yīng)用的措施包括著重規(guī)避過度設(shè)計、完善項目綜合功能、重點在設(shè)計中突出人文內(nèi)涵以及地域風貌、保證生態(tài)優(yōu)先以及保護優(yōu)先、以植物造景為主完成綠地設(shè)計。②各類綠地的綠線劃定。為滿足上述設(shè)計要求，在實際的城市綠地項目設(shè)計期間，可以應(yīng)用的措施包括針對公園綠地劃定邊界線并進行公示、針對附屬綠地落實邊界線的明確劃定。③雨水收集利用。為滿足上述設(shè)計要求，在實際的城市綠地項目設(shè)計期間，可以應(yīng)用的措施為，著重提升雨洪調(diào)控能力，對雨水進行滯留與凈化處理，以此為地下水的回補提供支持。④避險綠地規(guī)劃設(shè)計。為滿足上述設(shè)計要求，在實際的城市綠地項目設(shè)計期間，可以應(yīng)用的措施為，面向地震烈度能夠達到Ⅵ度及以上的地區(qū)，設(shè)計城市開放綠地空間時必須要在其中納入對防災(zāi)與救災(zāi)設(shè)施、避難場地空間的設(shè)置。

實踐中，必須要嚴格依照相關(guān)文件標準，以及現(xiàn)行規(guī)范文件中對城市綠化設(shè)計提出的要求，完成地方性城市綠地項目設(shè)計具體要求的設(shè)定。同時，要求所有設(shè)計單位均要切實依照相應(yīng)設(shè)計要求展開設(shè)計實踐，輸出更為合理、規(guī)范、內(nèi)容豐富的城市綠地設(shè)計成果。

3.5 構(gòu)建相關(guān)標準體系與評價制度

3.5.1 審查技術(shù)標準體系的構(gòu)建與持續(xù)完善

針對城市綠地項目設(shè)計，現(xiàn)行的審查技術(shù)標準主要包括《公園設(shè)計規(guī)范》（GB 51192—2016）、《城市綠地設(shè)計規(guī)范》（GB 50420—2007）、《城市道路綠化規(guī)劃與設(shè)計規(guī)范》（CJJ 75—97）、《城市居住區(qū)設(shè)計標準（2012年版）》（GB 50180—93）、《城市綠地防災(zāi)避險設(shè)計導則》（建辦城〔2018〕1 號）、《海綿城市技術(shù)指南》（建城函〔2014〕275 號）、《建筑工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定（2016 年版）》《市政公用工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定（2013 年版）》《建筑場地園林景觀設(shè)計深度及圖樣》《環(huán)境景觀——室外工程細部構(gòu)造》（03J012-1）、《環(huán)境景觀——綠化種植設(shè)計》（03J012-2）等。為確保搭建起的審查技術(shù)標準體系更為完整、具體，應(yīng)當在深化應(yīng)用上述現(xiàn)行審查技術(shù)標準的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)內(nèi)容要求以及地方實際情況，設(shè)定并推定一系列地方性技術(shù)標準，包括種植設(shè)計標準、道路綠地設(shè)計標準、節(jié)約型綠地設(shè)計標準、綠地雨水徑流控制設(shè)計標準等等。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當定期參考形勢變化、城市綠地項目建設(shè)變化等內(nèi)容，及時組織展開對審查技術(shù)標準體系更新與持續(xù)性完善，保證城市綠地設(shè)計審查的與時俱進[4]。

3.5.2 信用評價制度的搭建與深化應(yīng)用

強化各個部門之間的工作協(xié)同與配合，組織展開對本行政區(qū)域內(nèi)的綠地設(shè)計事中與事后監(jiān)管，面向設(shè)計質(zhì)量與誠信行為搭建并使用信用評價與動態(tài)監(jiān)管機制，以此為城市綠化設(shè)計市場中各類信用信息的獲取、分析與認定、公開與公示、評價、利用等工作的展開提供參考依據(jù)。依托相關(guān)法律法規(guī)的健全，以及執(zhí)法監(jiān)管力度的適當提高，配合信用評價制度的完善構(gòu)建與深化應(yīng)用，切實推動城市綠地設(shè)計單位的行業(yè)自律性加速提高。

3.6 分階段推進城市綠地設(shè)計審查模式

為確?！胺殴芊币曈蛳滤罱ㄆ鸬男鲁鞘芯G地設(shè)計審查模式能夠得到高質(zhì)量應(yīng)用以及穩(wěn)步推進，分階段變更、轉(zhuǎn)換城市綠地設(shè)計審查模式成為必然選擇。在此期間，可以將整個城市綠地設(shè)計審查模式轉(zhuǎn)換過程劃分為三個階段，即推進階段、過渡階段以及成熟階段，分時分步引導，促使原有的“告知+審查”相結(jié)合的城市綠地設(shè)計審查模式能夠逐步變更為“告知+承諾”相結(jié)合的新城市綠地設(shè)計審查模式。具體如下。

（1）在推行階段，組織展開城市綠地設(shè)計審查實踐中，更適合使用“告知+審查”相結(jié)合的城市綠地設(shè)計審查模式，對應(yīng)審查的城市綠化項目建設(shè)環(huán)節(jié)包括方案設(shè)計、初步設(shè)計以及施工圖設(shè)計這幾方面。為確保該審查模式能夠在推行階段得到高質(zhì)量落實與順利運行，需要保證綠地設(shè)計內(nèi)容完善并搭建起基本完善的技術(shù)標準體系。換言之，技術(shù)標準體系基本完善、信用評價制度缺失為該模式在本階段的運行標準。整個城市綠地設(shè)計審查工作由住建局牽頭展開。實踐中，依托對“告知+審查”相結(jié)合的城市綠地設(shè)計審查模式的應(yīng)用，可以在設(shè)計審查個環(huán)節(jié)綠地內(nèi)容完善、強操作性與指導性的設(shè)計要求的制定的基礎(chǔ)上，推動綠地設(shè)計成果質(zhì)量的進一步提高。

（2）在過渡階段，組織展開城市綠地設(shè)計審查實踐中，更適合使用“告知+審查+承諾”相結(jié)合的城市綠地設(shè)計審查模式，對應(yīng)審查的城市綠化項目建設(shè)環(huán)節(jié)包括方案設(shè)計、初步設(shè)計以及施工圖設(shè)計。為確保該審查模式能夠在推行階段得到高質(zhì)量落實與順利運行，需要保證綠地設(shè)計內(nèi)容、技術(shù)標準體系完善，并搭建起基本完善的信用評價制度。換言之，技術(shù)標準體系完善、信用評價制度逐步建立為該模式在本階段的運行標準。整個城市綠地設(shè)計審查工作由住建局牽頭展開。實踐中，“告知+審查”相結(jié)合的審查模式、“告知+承諾”相結(jié)合的審查模式在本階段內(nèi)并行應(yīng)用，并逐步向著“告知+承諾”相結(jié)合的審查模式方向過渡。

（3）在成熟階段，組織展開城市綠地設(shè)計審查實踐中，更適合使用“告知+承諾”相結(jié)合的城市綠地設(shè)計審查模式，對應(yīng)審查的城市綠化項目建設(shè)環(huán)節(jié)包括方案設(shè)計、初步設(shè)計以及施工圖設(shè)計這幾方面。為確保該審查模式能夠在推行階段得到高質(zhì)量落實與順利運行，需要保證綠地設(shè)計內(nèi)容、技術(shù)標準體系、信用評價制度的完善。換言之，技術(shù)標準體系完善且可以及時更新、信用評價制度完善且擁有較高的行業(yè)自律性為該模式在本階段的運行標準。整個城市綠地設(shè)計審查工作由住建局牽頭展開。

4 結(jié)語

綜上所述，在城市綠地設(shè)計審查的現(xiàn)狀模式以及對應(yīng)的設(shè)計審查工作中，還存在著一些問題與不足，包括設(shè)計審查環(huán)節(jié)有所缺失、審查部門提出的設(shè)計要求與內(nèi)容不充足、設(shè)計領(lǐng)域信用制約有所缺失。實踐中，需要建立并使用新的城市綠地設(shè)計審查模式，并在此基礎(chǔ)上，實施科學全面的城市綠地規(guī)劃設(shè)計評審、豐富審查環(huán)節(jié)綠地內(nèi)容、著力推進各環(huán)節(jié)綠地設(shè)計要求的完善、構(gòu)建相關(guān)標準體系與評價制度、分階段推進城市綠地設(shè)計審查模式，實現(xiàn)“放管服”視域下城市綠地設(shè)計審查模式以及相應(yīng)審查工作的與時俱進。