優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)體系研究

☉ 余向東 蔣冬梅 鄭弘揚(yáng)

未成年人監(jiān)護(hù)體系作為社會(huì)保障的重要組成部分，對(duì)于保障未成年人權(quán)益、促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。安徽省民政廳通過(guò)對(duì)現(xiàn)有未成年人監(jiān)護(hù)體系進(jìn)行分析與評(píng)估，提出有針對(duì)性的建議與解決方案，以改善未成年人監(jiān)護(hù)體系，為兒童成長(zhǎng)創(chuàng)造安全、健康的環(huán)境。

國(guó)內(nèi)外未成年人監(jiān)護(hù)體系現(xiàn)狀

未成年人監(jiān)護(hù)體系是指家庭及社會(huì)機(jī)構(gòu)建立的對(duì)未成年人生活的監(jiān)督機(jī)制，涵蓋了從法律法規(guī)到社會(huì)服務(wù)的一系列系統(tǒng)性安排，旨在保障兒童在成長(zhǎng)過(guò)程中得到適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)和支持，保護(hù)他們的權(quán)益、促進(jìn)全面發(fā)展，并預(yù)防可能面臨的危險(xiǎn)和傷害。不同國(guó)家在構(gòu)建未成年人監(jiān)護(hù)體系方面存在一定的差異，這主要受到各國(guó)社會(huì)文化、政治體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。

在國(guó)際范圍內(nèi)，未成年人監(jiān)護(hù)體系面臨著一些普遍性問(wèn)題。尤其是在一些發(fā)展中國(guó)家，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約，資源分配不均衡、服務(wù)差異大，使一些未成年人難以獲得足夠的監(jiān)護(hù)保障，面臨健康、教育和安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)。尤其對(duì)于特殊未成年人群體，如孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、農(nóng)村留守兒童和困境兒童，監(jiān)護(hù)保障形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

我國(guó)政府高度重視未成年人權(quán)益保障和未成年人監(jiān)護(hù)體系的建設(shè)。在法律層面，制定了《中華人民共和國(guó)民法典》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確了未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)益。此外，還出臺(tái)了一系列兒童福利政策措施，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》、民政部等10部門《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，以及最近出臺(tái)的民政部等15部門《農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量提升三年行動(dòng)實(shí)施方案》等文件，著力補(bǔ)齊困境兒童群體的監(jiān)護(hù)短板，推動(dòng)未成年人權(quán)益保障全面落實(shí)。

雖然我國(guó)在未成年人監(jiān)護(hù)體系建設(shè)方面取得了顯著進(jìn)展，但仍然面臨一些挑戰(zhàn)。一方面，資源分配不均衡問(wèn)題尚未得到根本解決，部分地區(qū)和家庭的未成年人監(jiān)護(hù)資源還有不足，未成年人的權(quán)益保障仍需加強(qiáng)。另一方面，還需進(jìn)一步關(guān)注特殊未成年人群體的特殊需求，確保他們平等獲得監(jiān)護(hù)服務(wù)和支持。

優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)體系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）未成年人心理發(fā)展特點(diǎn)分析

未成年人的心理發(fā)展具有一定特殊性，如心理易受外界因素影響、生活閱歷相對(duì)匱乏、自我認(rèn)知和責(zé)任心尚未完全形成等。因此，在未成年人監(jiān)護(hù)體系的規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮他們的心理發(fā)展特點(diǎn)，以便為他們?cè)诔砷L(zhǎng)過(guò)程中提供合適的心理幫助。首先，未成年人的心理易受外界因素影響。對(duì)于這個(gè)群體而言，親密的家庭關(guān)系、良好的人際關(guān)系、積極向上的心態(tài)都起到至關(guān)重要的作用，能夠給他們提供安全感和支持。因此，父母、家庭、學(xué)校、社會(huì)、政府都應(yīng)該提供積極的心理疏導(dǎo)和支持，幫助他們克服外界的壓力和影響。其次，未成年人的生活閱歷相對(duì)匱乏。未成年人處于成長(zhǎng)的過(guò)程中，缺乏獨(dú)立和自我管理的經(jīng)驗(yàn)。在此情境下，家庭和學(xué)校教育可以起到至關(guān)重要的作用，幫助未成年人建立積極向上的人生觀，成長(zhǎng)為自主、自信的人。此外，未成年人的自我認(rèn)知和責(zé)任心尚未完全形成。未成年人缺乏對(duì)行為后果的全面認(rèn)知和對(duì)事情的主動(dòng)反省。因此，在監(jiān)護(hù)體系的建設(shè)過(guò)程中，家長(zhǎng)和學(xué)校將起到直接的引導(dǎo)和幫助作用，引導(dǎo)其進(jìn)行正確的人生規(guī)劃，增強(qiáng)責(zé)任感和自我管理能力，從而降低其可能面臨的危險(xiǎn)和負(fù)面影響。

基于以上分析，監(jiān)護(hù)體系的建設(shè)應(yīng)該充分關(guān)注未成年人作為特殊主體的心理特點(diǎn)，避免簡(jiǎn)單化和粗暴化，采用更加細(xì)致、周到的方式為其提供合適的精神保障。

（二）家庭教育與監(jiān)護(hù)體系的關(guān)系

在優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)體系的過(guò)程中，家庭教育扮演著至關(guān)重要的角色?！吨腥A人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》明確，“家庭教育以立德樹人為根本任務(wù)，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化，促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)?！奔彝ソ逃墙逃拈_端，關(guān)乎未成年人的終身發(fā)展和家庭的幸福安寧，也關(guān)乎國(guó)家發(fā)展和民族進(jìn)步。父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)樹立家庭是第一個(gè)課堂、家長(zhǎng)是第一任老師的責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)對(duì)未成年人實(shí)施家庭教育的主體責(zé)任，用正確思想、方法和行為教育未成年人養(yǎng)成良好思想、品行和習(xí)慣，為國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展培養(yǎng)有用之才。在家庭教育的過(guò)程中，家長(zhǎng)需要與孩子建立良好的溝通機(jī)制，讓未成年人更加開放地面對(duì)生活中的問(wèn)題。

監(jiān)護(hù)體系則是保護(hù)未成年人身心健康的重要保障，包括親情監(jiān)護(hù)、教育監(jiān)護(hù)、司法監(jiān)護(hù)等?！吨腥A人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》對(duì)“家庭監(jiān)護(hù)”作出了非常詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭在未成年人保護(hù)中的責(zé)任義務(wù)，尤其在新增的“政府保護(hù)”中，將“國(guó)家監(jiān)護(hù)”的理念寫進(jìn)了法律，明確民政部門依法對(duì)未成年人進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)和長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)的具體情形，壓實(shí)了政府在未成年人保護(hù)上的兜底責(zé)任。而“國(guó)家監(jiān)護(hù)”理念的一個(gè)重要方向就是督促、指導(dǎo)、支持家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任的履行。

家庭教育和監(jiān)護(hù)體系相輔相成，只有兩者相互協(xié)作、緊密配合，才能夠更好地維護(hù)未成年人的權(quán)益。在未成年人監(jiān)護(hù)體系優(yōu)化的過(guò)程中，家庭教育應(yīng)與監(jiān)護(hù)體系有機(jī)結(jié)合，共同建立完善的監(jiān)護(hù)機(jī)制，讓未成年人在健康的成長(zhǎng)環(huán)境中茁壯成長(zhǎng)。尤其是針對(duì)單親家庭兒童、留守兒童以及流動(dòng)兒童等特殊未成年人群體，需要加強(qiáng)其監(jiān)護(hù)體系的建設(shè)，提供更加全面、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（三）社會(huì)支持與監(jiān)護(hù)體系的建設(shè)

社會(huì)支持與監(jiān)護(hù)體系的建設(shè)是優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)體系的重要環(huán)節(jié)之一。社會(huì)支持是指社會(huì)中各種資源和力量的支持，包括政府、社會(huì)組織以及個(gè)人等力量的合作。在監(jiān)護(hù)體系建設(shè)中，社會(huì)支持可以提供多方面幫助，如提供資金、專業(yè)技術(shù)、咨詢服務(wù)等。這些支持可以促進(jìn)監(jiān)護(hù)體系的健康發(fā)展，提高監(jiān)護(hù)質(zhì)量，保證未成年人的合法權(quán)益。首先，政府在監(jiān)護(hù)體系建設(shè)中具有重要作用。政府可以通過(guò)法律和政策的制定，推動(dòng)監(jiān)護(hù)體系建設(shè)。其次，社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)也可以成為監(jiān)護(hù)體系建設(shè)的重要力量。他們可以為未成年人提供心理咨詢、法律援助等專業(yè)支持和服務(wù)，還可以在監(jiān)護(hù)體系建設(shè)方面提供調(diào)查、研究、評(píng)估等專業(yè)服務(wù)，為監(jiān)護(hù)體系的改善提供技術(shù)支持。最后，個(gè)人的支持也是監(jiān)護(hù)體系建設(shè)中不可忽視的因素，家長(zhǎng)、教育者以及每個(gè)公民都應(yīng)重視和關(guān)注未成年人的健康成長(zhǎng)和發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)未成年人社會(huì)化過(guò)程的引導(dǎo)和幫助。

當(dāng)前未成年人監(jiān)護(hù)體系的問(wèn)題分析

在優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)體系的過(guò)程中，還有以下核心問(wèn)題需要解決。

資源不足一直是制約未成年人監(jiān)護(hù)體系有效運(yùn)作的重要因素之一。為了確保未成年人能夠獲得充分的監(jiān)護(hù)保障，必須確保充足的財(cái)政支持和適當(dāng)?shù)馁Y源分配。需要進(jìn)一步加大對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的財(cái)政投入，以建立更多的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)專業(yè)人員，提供必要的心理、教育和醫(yī)療支持，從而為未成年人創(chuàng)造健康、安全、快樂(lè)的成長(zhǎng)環(huán)境。

不平等問(wèn)題也是亟須解決的挑戰(zhàn)。未成年人監(jiān)護(hù)體系應(yīng)致力于消除社會(huì)和地區(qū)之間的不平等現(xiàn)象。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要采取必要措施，如加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)和困難家庭的監(jiān)護(hù)資源投入，建立全面覆蓋的監(jiān)護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確保未成年人不受地域和社會(huì)背景限制，獲得同等保障。

需要特別關(guān)注的是，針對(duì)困境兒童等特殊未成年人群體，應(yīng)制定特殊政策和措施，確保他們得到額外的保護(hù)和支持。這包括建立專門的機(jī)構(gòu)，提供更為細(xì)致入微的監(jiān)護(hù)服務(wù)，為這些特殊未成年人提供心理輔導(dǎo)、教育援助等，幫助他們更好地成長(zhǎng)。

明確監(jiān)護(hù)責(zé)任也是優(yōu)化監(jiān)護(hù)體系不可或缺的一部分。監(jiān)護(hù)人應(yīng)該明確了解自己在未成年人成長(zhǎng)中的責(zé)任，這不僅有助于防止監(jiān)護(hù)失職的情況發(fā)生，還能夠促進(jìn)家庭和社會(huì)共同參與，為未成年人提供全方位的支持和保護(hù)。因此，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)，在現(xiàn)有監(jiān)護(hù)責(zé)任的法律框架基礎(chǔ)上，細(xì)化、實(shí)化監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)。

優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)體系的對(duì)策建議

為優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)體系，提出以下具體建議，旨在推動(dòng)保護(hù)未成年人權(quán)益和增進(jìn)未成年人福祉。

（一）強(qiáng)化統(tǒng)籌部署，推進(jìn)協(xié)同共治

一是明確監(jiān)護(hù)價(jià)值取向。真正落實(shí)國(guó)家親權(quán)責(zé)任和最有利于未成年人原則，進(jìn)一步明晰親權(quán)制度與監(jiān)護(hù)制度的界限，從事前、事中、事后為未成年人提供全面積極的監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)問(wèn)題與未成年人的切身利益密切相關(guān)，因此，要讓未成年人參與相關(guān)問(wèn)題的商議與決策，充分聽取未成年人的意見和意愿，賦予其一定的自我決定權(quán)，使最終結(jié)果更加符合未成年人的真正需要。二是健全部門協(xié)同機(jī)制。出臺(tái)專門意見，構(gòu)建系統(tǒng)完善的“以家庭監(jiān)護(hù)為主，以監(jiān)護(hù)支持、監(jiān)督和干預(yù)為保障，以國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底”的未成年人監(jiān)護(hù)制度，為未成年人權(quán)益保駕護(hù)航。同時(shí)，進(jìn)一步破解未成年人監(jiān)護(hù)跨部門聯(lián)動(dòng)難題，明確各部門的具體職責(zé)和交接程序，增設(shè)部門聯(lián)絡(luò)員制度，提高會(huì)商、協(xié)同的效率效能，為未成年人監(jiān)護(hù)制度的實(shí)施創(chuàng)造良好條件。三是營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。加大宣傳力度，提升空間環(huán)境、制度環(huán)境與人文環(huán)境的未成年人友好程度，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、尊重未成年人和保護(hù)未成年人權(quán)益的良好氛圍。

（二）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)政策落地

一是堅(jiān)持預(yù)防為先。維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，父母是第一責(zé)任人。對(duì)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)可能出現(xiàn)的問(wèn)題給予早期預(yù)防和監(jiān)督，是預(yù)防發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害未成年人權(quán)益問(wèn)題的有效措施。因此，要關(guān)口前移，在婚姻登記、孕期時(shí)就要加強(qiáng)相關(guān)教育和服務(wù)培訓(xùn)，學(xué)校、社區(qū)等可以通過(guò)專題講座、家庭教育研討會(huì)等方式，提升監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人的保護(hù)意識(shí)和能力，推進(jìn)家教家風(fēng)建設(shè)，幫助家庭賦能。

二是強(qiáng)化強(qiáng)制報(bào)告。強(qiáng)化國(guó)家機(jī)關(guān)、居（村）委會(huì)、密切接觸未成年人的單位及其工作人員等各方報(bào)告義務(wù)，有利于侵害未成年人犯罪的早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早懲治，及時(shí)阻斷對(duì)未成年人的持續(xù)傷害。建立報(bào)告人隱私保護(hù)制度，避免報(bào)告內(nèi)容泄露和傳播，防范報(bào)告人被打擊報(bào)復(fù)。針對(duì)監(jiān)護(hù)困境未成年人建立標(biāo)準(zhǔn)化的分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度和統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，完善對(duì)經(jīng)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的監(jiān)護(hù)困境未成年人的服務(wù)跟進(jìn)和配套支持，提高相關(guān)責(zé)任主體的報(bào)告意愿。建立強(qiáng)制報(bào)告制度的剛性約束機(jī)制，明確相關(guān)責(zé)任。增設(shè)“主動(dòng)摸排”、“定期或不定期走訪”環(huán)節(jié)，壓實(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告責(zé)任，做到“險(xiǎn)情”早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)。

三是做實(shí)能力評(píng)估。建立健全監(jiān)護(hù)評(píng)估機(jī)制，明確評(píng)估原則，出臺(tái)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，形成監(jiān)護(hù)能力行政確認(rèn)制度。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，建立標(biāo)準(zhǔn)化的分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，對(duì)應(yīng)采取不同措施和提供不同服務(wù)，同時(shí)明確和規(guī)范相應(yīng)工作程序，為監(jiān)護(hù)服務(wù)體系的建構(gòu)提供制度保障。

四是妥善安置為要。建立委托照料、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)、收養(yǎng)等安置方式的職責(zé)、界限、程序和保障等制度，形成服務(wù)的有效閉環(huán)。兒童福利機(jī)構(gòu)要把促進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)病殘孤棄兒童回歸家庭作為工作重點(diǎn)，讓更多兒童享受家庭溫暖。

五是加強(qiáng)監(jiān)督督促。從比較法上來(lái)看，大陸法系國(guó)家大都建立了國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，英美法系國(guó)家主要通過(guò)法院對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督。就我國(guó)而言，建立一體化的未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，需加強(qiáng)司法、政府、家庭、社會(huì)力量間的溝通與協(xié)調(diào)，從監(jiān)督主體、介入條件、監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督措施等方面進(jìn)行具體構(gòu)建，探索符合實(shí)際、信息高效互通、工作及時(shí)轉(zhuǎn)介的融合式監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。