優(yōu)化財(cái)務(wù)監(jiān)督建設(shè)節(jié)約型政府的探索

尹琳琳

（作者單位：鞍山市退役軍人事務(wù)服務(wù)中心）

一、財(cái)務(wù)監(jiān)督概述

財(cái)務(wù)監(jiān)督，是指通過資金運(yùn)動(dòng)的記錄，運(yùn)用會(huì)計(jì)核算手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、控制和指導(dǎo)，是財(cái)務(wù)的重要職能之一。對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法性、合規(guī)性進(jìn)行事前、事中、事后進(jìn)行全過程財(cái)務(wù)監(jiān)督，具有預(yù)防行政事業(yè)單位在活動(dòng)中浪費(fèi)資金的重要作用，對(duì)提高政府效能和財(cái)政資金效益，推進(jìn)建設(shè)節(jié)約型政府具有深遠(yuǎn)意義。財(cái)務(wù)監(jiān)督以國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，對(duì)即將進(jìn)行、正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施干預(yù)、限制或引導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保財(cái)政方針政策和法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。財(cái)務(wù)監(jiān)督貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，因而具有連續(xù)性、完整性和綜合性的特點(diǎn)。財(cái)務(wù)監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)不是競(jìng)爭關(guān)系，而是相互支持的關(guān)系，二者之間緊密聯(lián)系互為基礎(chǔ)。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的意義和依據(jù)

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的目的是正確貫徹國家財(cái)政方針政策、規(guī)章制度，高效運(yùn)用資金，為行政事業(yè)單位健康運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)，保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)安全完整，推動(dòng)行政事業(yè)單位現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。

財(cái)會(huì)監(jiān)督必須通過法律和行政規(guī)章制度賦予相應(yīng)的權(quán)力，才能真正發(fā)揮作用。建立法律保障，《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》提出，各單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員對(duì)本單位實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督；健全會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高財(cái)務(wù)工作水平，為加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督打下良好的基礎(chǔ)；完善規(guī)章制度，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》為開展財(cái)務(wù)監(jiān)督提供了強(qiáng)有力的支撐。

三、現(xiàn)階段行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督存在的主要問題

（一）財(cái)務(wù)監(jiān)督體系側(cè)重有偏差，尚待建立完善

當(dāng)代財(cái)務(wù)多元化是必然趨勢(shì)，由單純的記賬式會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型為管理會(huì)計(jì)是財(cái)務(wù)工作面臨的重大改革，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作應(yīng)由核算向內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)把控、管理決策轉(zhuǎn)移。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)審計(jì)以事后核算為主要內(nèi)容，缺乏事前預(yù)測(cè)和事中管理。

完善的內(nèi)部審計(jì)有待建立，有的行政事業(yè)單位沒有安排專門的內(nèi)部控制審計(jì)小組，未定期對(duì)單位經(jīng)濟(jì)核算進(jìn)行監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)人員的職責(zé)權(quán)力賦予和責(zé)任有待完善，缺乏內(nèi)部控制審計(jì)獨(dú)立性和專業(yè)性的保障措施。內(nèi)部控制審計(jì)小組在事前、事中參與程度不夠，無法充分了解業(yè)務(wù)的全過程和具體情況，監(jiān)督審計(jì)執(zhí)行不到位。

（二）績財(cái)融合流于形式，仍需健全完備

行政事業(yè)單位績效管理申報(bào)往往是單位負(fù)責(zé)日常財(cái)務(wù)核算的工作人員，缺乏單獨(dú)的人員負(fù)責(zé)績效的監(jiān)督。績效管理的申報(bào)內(nèi)容未落實(shí)細(xì)化，財(cái)務(wù)人員對(duì)申報(bào)的內(nèi)容往往不夠重視，也未系統(tǒng)理解績效管理監(jiān)督的意義[2]。

一是在日常核算階段，績效資金使用監(jiān)督參與度不夠。目前，行政事業(yè)單位的政府采購人員往往缺乏基本的財(cái)務(wù)知識(shí)，與財(cái)務(wù)人員溝通交流不充分，出現(xiàn)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)斷檔現(xiàn)象。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)本身具有保密性，缺乏健全的績效和內(nèi)部控制審計(jì)制度，會(huì)難以把控財(cái)務(wù)全過程。

二是預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行階段，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人往往按照以往的預(yù)算照搬微調(diào)做出下一年度的預(yù)算，缺乏內(nèi)部控制審計(jì)人員提供的意見建議。政府預(yù)算細(xì)化有待提高，預(yù)算靈活安排有待加強(qiáng)，財(cái)務(wù)部門與相關(guān)業(yè)務(wù)部門溝通不暢，績效管理未嵌入預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行中。行政事業(yè)單位預(yù)算在靈活使用時(shí)，往往申請(qǐng)程序較煩瑣。財(cái)務(wù)人員需要更加了解單位業(yè)務(wù)流程的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。一般業(yè)務(wù)科室的資金流動(dòng)，只有當(dāng)收付款環(huán)節(jié)時(shí)財(cái)務(wù)和內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督人員才能參與進(jìn)來，導(dǎo)致績效監(jiān)控環(huán)節(jié)對(duì)績效目標(biāo)的把握跟蹤不到位，無法提供建設(shè)性意見和切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)策略。現(xiàn)代政府財(cái)務(wù)體系很多為報(bào)賬制，財(cái)務(wù)核算監(jiān)督信息共享不全面，造成資金使用不充分情況出現(xiàn)。大多財(cái)務(wù)報(bào)賬程序煩瑣，政府采購多信息未及時(shí)溝通，業(yè)務(wù)職責(zé)不明確，績財(cái)融合、監(jiān)督不及時(shí)。報(bào)賬制情況下，管理部門政府采購與具體業(yè)務(wù)部門和報(bào)賬員不能形成整體觀念，往往采購部門只管招標(biāo)、中標(biāo)、簽訂合同，具體業(yè)務(wù)部門不了解采購合同內(nèi)容，業(yè)務(wù)執(zhí)行前后不連貫?？冐?cái)融合、內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督將在未來財(cái)務(wù)發(fā)展中發(fā)揮充分的優(yōu)勢(shì)作用。

三是決算階段，財(cái)務(wù)人員根據(jù)本部門掌握的財(cái)務(wù)信息編制決算報(bào)表，進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，業(yè)務(wù)部門不知情或者不了解績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及績效指標(biāo)的完成情況。財(cái)務(wù)人員對(duì)績效的指標(biāo)執(zhí)行情況簡單總結(jié)和分析，甚至未將績效的完成情況匯報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)。比如，單位物業(yè)管理資金的使用安排未與年末實(shí)際效果掛鉤，未掌握并減少預(yù)算安排和調(diào)整，績效與預(yù)、決算未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，績財(cái)資金使用效益發(fā)揮不充分。

（三）財(cái)務(wù)監(jiān)督有待領(lǐng)導(dǎo)重視，專業(yè)亟須加強(qiáng)

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作屬于領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)范疇之一，財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)主要采取集中核算制，由各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一審批核算管理，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)往往被誤解為業(yè)務(wù)單一，內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督的職能被弱化、忽視。部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作人員沒有經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)的財(cái)會(huì)知識(shí)學(xué)習(xí)，知識(shí)儲(chǔ)備的匱乏和更新能力差，這也是財(cái)務(wù)監(jiān)督缺失的重要方面。行政事業(yè)單位的日常業(yè)務(wù)以管理為主，專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)意識(shí)淡薄。例如，很多行政事業(yè)單位由非專業(yè)人員擔(dān)任財(cái)務(wù)工作人員的問題嚴(yán)重，財(cái)務(wù)知識(shí)儲(chǔ)備和管理素質(zhì)參差不齊，對(duì)內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督職能管理不到位。隨著政府財(cái)政核算模式由原來的單軌制向雙軌制轉(zhuǎn)變，行政管理單位專業(yè)技術(shù)人才的緊缺對(duì)管理形成阻礙。

（四）財(cái)務(wù)監(jiān)督范圍不清，監(jiān)督方法單一

財(cái)務(wù)監(jiān)督往往重視事后監(jiān)督，但對(duì)事前和事中的參與不足，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的預(yù)測(cè)評(píng)估工作不夠，內(nèi)部可控制審計(jì)不系統(tǒng)，無法及時(shí)了解經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的狀況。預(yù)算一體化信息系統(tǒng)有待完善，資產(chǎn)、采購、核算信息仍然存在壁壘，制約財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門之間的交流。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能發(fā)揮不充分，方法陳舊單一，無法通過大數(shù)據(jù)和電子平臺(tái)準(zhǔn)確監(jiān)管。

四、推進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的思考

（一）建立內(nèi)控審計(jì)機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督

建立內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)制是行政事業(yè)單位積極探索[3]，大膽實(shí)踐，克服困難，開拓創(chuàng)新的重大舉措，是貫徹落實(shí)中央、國務(wù)院以及審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的一系列指示精神，完善建設(shè)節(jié)約型政府的有效措施。

領(lǐng)導(dǎo)重視是推進(jìn)內(nèi)控制審計(jì)工作的關(guān)鍵。內(nèi)審工作能否取得成效，與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心、扶植是分不開的。領(lǐng)導(dǎo)部署內(nèi)部控制審計(jì)項(xiàng)目，交代內(nèi)部控制審計(jì)任務(wù)，能夠給予內(nèi)部控制審計(jì)工作極大的信任和支持。

建章立制是內(nèi)部控制審計(jì)業(yè)務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)。審計(jì)是一門科學(xué)，有其自身的規(guī)律性，必然有專門的組織形式、工作方法、工作程序和技術(shù)手段。建章立制是開展內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督必然，順利開展內(nèi)部控制審計(jì)工作的基礎(chǔ)。

落實(shí)到位是執(zhí)行內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)制的靈魂[4]。一項(xiàng)好的機(jī)制、制度需要落實(shí)到實(shí)際工作中才能見實(shí)效?！皩?shí)干興邦”是行政事業(yè)單位工作的向?qū)АＳ煤玫闹贫燃s束人，既可以起到規(guī)范的作用也可以控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

（二）財(cái)效審計(jì)結(jié)合，擴(kuò)大內(nèi)審效果

審計(jì)最基本的職能是監(jiān)督。就內(nèi)部控制審計(jì)而言，財(cái)務(wù)審計(jì)是監(jiān)督，績效審計(jì)也是監(jiān)督，二者必須兼顧。強(qiáng)化日常內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督，既要治標(biāo)也要治本。所謂“治標(biāo)”，就是通過政府審計(jì)部門增強(qiáng)審計(jì)的威懾作用，減少違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生；所謂“治本”，是從內(nèi)部增強(qiáng)本單位遵紀(jì)守法的自覺性，杜絕資金浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

堅(jiān)持按照程序?qū)徲?jì)。在審計(jì)工作中，財(cái)務(wù)收支審計(jì)已經(jīng)形成一套較為規(guī)范的審計(jì)程序，而績效審計(jì)是近幾年快速發(fā)展起來的新興審計(jì)方式?？冃徲?jì)通過一系列的相關(guān)調(diào)查，掌握情況，收集資料，分析研究，評(píng)價(jià)資金使用情況，匯總形成報(bào)告，提出建議，便于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，抓住資金使用的重點(diǎn)項(xiàng)目，認(rèn)清問題，正確做出決策。

督促實(shí)施審計(jì)建議。開展績效審計(jì)的目的不僅僅是提出審計(jì)建議，重要還是將這些建議付諸實(shí)施。內(nèi)部控制審計(jì)結(jié)果和建議如果只停留在審計(jì)報(bào)告中，沒有積極性去落實(shí)去整改，就不會(huì)真正提升資金使用效率。

內(nèi)審?fù)鈱徛?lián)合協(xié)作。內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性具有一定局限性，定期外部審計(jì)可以對(duì)單位資金管理實(shí)施有效監(jiān)控。聯(lián)合審計(jì)也是提高資金效益的有效審計(jì)方式。隨著政府雙軌制記賬模式的發(fā)展，行政事業(yè)單位可以定期聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)單位財(cái)務(wù)和內(nèi)部控制。特別是單位的非稅收費(fèi)和財(cái)政回?fù)苜Y金的使用情況，往往是審計(jì)的重點(diǎn)之一。行政事業(yè)單位的政府采購資金使用情況，網(wǎng)上商城定價(jià)的合理性、采購物品的價(jià)值需要有專業(yè)的評(píng)定，避免政府采購價(jià)格高質(zhì)量差的物品。借助內(nèi)部控制審計(jì)的特點(diǎn)，結(jié)合外部審計(jì)，有利于加強(qiáng)審計(jì)力量，高效完成審計(jì)工作。

（三）貫徹會(huì)計(jì)法規(guī)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律

提高審計(jì)人員素質(zhì)是加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)工作的根本。審計(jì)人員素質(zhì)的高低決定著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督工作的作用。由于審計(jì)工作具有監(jiān)督的性質(zhì)，對(duì)人員的素質(zhì)有較高的要求。這就要求在組建內(nèi)部控制審計(jì)組時(shí)重視提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)人員的會(huì)計(jì)法規(guī)培訓(xùn)，對(duì)審計(jì)人員獨(dú)立性進(jìn)行嚴(yán)格的考核，注重加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍思想作風(fēng)建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，為開創(chuàng)內(nèi)審工作新局面奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一是配齊配好內(nèi)審人員，組建內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。按照財(cái)務(wù)制度的相關(guān)要求規(guī)范審計(jì)機(jī)構(gòu)組建工作，按質(zhì)按量配齊配好內(nèi)審人員，真正建立一支強(qiáng)有力的內(nèi)審計(jì)隊(duì)伍。

二是強(qiáng)化培訓(xùn)[5]，提高內(nèi)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。以審代訓(xùn)是一種行之有效的方法，要從審計(jì)實(shí)踐中培養(yǎng)人才，舉辦多種形式的培訓(xùn)班，使內(nèi)審人員有計(jì)劃、有步驟學(xué)習(xí)到系統(tǒng)的審計(jì)理論和現(xiàn)代化管理知識(shí)，以適應(yīng)內(nèi)部審計(jì)工作的要求。同時(shí)，內(nèi)審人員要對(duì)培訓(xùn)工作進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，不斷提高培訓(xùn)的實(shí)效。

三是加強(qiáng)思想政治工作，搞好精神文明建設(shè)，建成一支強(qiáng)有力的內(nèi)審隊(duì)伍。要教育引導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)審人員提高政治素質(zhì)，講究職業(yè)道德，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)紀(jì)律，規(guī)范遵守“審計(jì)工作人員守則”。要切實(shí)做好內(nèi)審計(jì)人員思想工作，增強(qiáng)審計(jì)干部隊(duì)伍的團(tuán)結(jié)意識(shí)，推動(dòng)精神文明建設(shè)。

（四）厘清內(nèi)審范圍，明確程序方法

明確的內(nèi)審范圍和合理的審計(jì)程序方法，可以充分發(fā)揮職工主觀能動(dòng)性，積極挖掘內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增收節(jié)支能力，提高政府資金使用效益。

一是事前審計(jì)。事前審計(jì)是行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的重要組成部分，主要目的是將單位經(jīng)濟(jì)管理中存在的問題在計(jì)劃和方案實(shí)施之前解決，審計(jì)效果顯著。事前審計(jì)通常由有經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)審人員在主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)支持下，按內(nèi)部審計(jì)的工作程序和方法，對(duì)決策、計(jì)劃、合同及預(yù)測(cè)效果的審計(jì)工作。它既能起到防患于未然的作用，又能促進(jìn)資金使用效益的提高，也體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的優(yōu)越性和當(dāng)代審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

二是財(cái)政收支審計(jì)。財(cái)政收支審計(jì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，由內(nèi)部審計(jì)人員依據(jù)國家的法規(guī)、財(cái)會(huì)理論和原則，運(yùn)用專門的方法，對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)資料及其所反映的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)核查，以確定其是否真實(shí)、正確、合法、合理、合規(guī)、有效，發(fā)揮審計(jì)意見糾錯(cuò)防弊、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)、改善經(jīng)濟(jì)管理、提高財(cái)政資金使用效益的作用。財(cái)政收支審計(jì)可以結(jié)合財(cái)務(wù)報(bào)表分析，采用財(cái)務(wù)分析圖表說明，可以直觀地向領(lǐng)導(dǎo)說明內(nèi)部控制審計(jì)的情況。例如，財(cái)務(wù)收支圖表分析、差旅費(fèi)數(shù)據(jù)分析圖表，費(fèi)用支出表等多種形式。

三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是社會(huì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，是優(yōu)化政府經(jīng)濟(jì)效益的手段。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有利于監(jiān)督評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部工作職責(zé)履行情況，是評(píng)價(jià)政府職能效益的一種手段。主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要明確領(lǐng)導(dǎo)在任、離任審計(jì)的概念、內(nèi)容、程序，審計(jì)評(píng)議應(yīng)遵循的原則，審計(jì)需要掌握的政策法規(guī)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于內(nèi)部審計(jì)人員來說往往具有一定難度，行政事業(yè)單位可以借助會(huì)計(jì)師事務(wù)所協(xié)助完成審計(jì)。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督仍存在機(jī)制不健全，績財(cái)融合不充分，財(cái)務(wù)隊(duì)伍人員專業(yè)能力參差不齊，信息溝通不完善等一系列問題。優(yōu)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督，可以起到保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)，節(jié)約國家資金的作用。政府經(jīng)濟(jì)效益的提高可以加速中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，不僅具有偉大的現(xiàn)實(shí)意義，而且具有深遠(yuǎn)的歷史意義。