共同富裕視域下農(nóng)村宅基地增值收益分配法律制度
——以土地發(fā)展權(quán)共享論為分析框架

李 謙

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 法學(xué)系，山東 泰安，271018）

一、問題的提出

正如拉倫茨所言：在一個時代中，大家以為已經(jīng)把問題解決了，但答案是以某種缺陷為代價換得的，因此答案無法長期維持[1]。用宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配制度替代國家所提供的住房保障制度[2]，雖然能夠暫時緩解國家建立覆蓋城鄉(xiāng)的住房保障制度的一時性難題，卻無法作為長期維持農(nóng)村住房保障的“靈丹妙藥”。隨著中國經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)、市場要素活躍度的提高，“內(nèi)外有別”的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則已經(jīng)難以與農(nóng)民對物質(zhì)生活的美好追求相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)矛盾與制度矛盾間的摩擦愈演愈烈。這一矛盾在農(nóng)民的住房問題上尤其突出，基本生存權(quán)的滿足引導(dǎo)農(nóng)戶從生存理性轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)理性，促使農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)剩余宅基地價值的貨幣化而流轉(zhuǎn)閑置宅基地使用權(quán)[3]。

為回應(yīng)農(nóng)民需求，2018年“中央一號文件”提出探索宅基地三權(quán)分置制度試點(diǎn)改革以來，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作一直步履不停。以“將農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的經(jīng)濟(jì)收入”為目的，各試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)提供了多種具體實(shí)踐模式。如重慶市地票制度、衢江區(qū)宅基地經(jīng)營模式、瀘縣共建共享模式等宅基地三權(quán)分置形式。然而，不論何種宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，最終都需要回歸宅基地增值收益分配問題之上。我國現(xiàn)有法律并未對宅基地增值收益分配問題作出明確回答。

本文以土地發(fā)展權(quán)為理論分析框架，將目光聚焦于獲取收益之后的宅基地收益分配階段。土地發(fā)展權(quán)，是土地所有權(quán)人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物而獲利的權(quán)利；而農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，則特指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級市場獲取收益的權(quán)利[4]。土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利配給，很大程度上影響基于土地發(fā)展權(quán)開發(fā)并利用土地過程當(dāng)中取得土地增值收益的分配歸屬問題。本文將從土地發(fā)展權(quán)的源頭出發(fā)，考察土地發(fā)展權(quán)國有化及土地發(fā)展權(quán)私有化的法律現(xiàn)狀，分析其與本國其他發(fā)展要素間的匹配度。以宅基地增值收益分配公平化為目的，通過分配制度實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的本土化與共享化。

二、實(shí)然模式下土地發(fā)展權(quán)的適用現(xiàn)狀

人地矛盾是所有國家普遍面臨的共性問題。土地不僅作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也是國家賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)理論最初萌芽于英國，隨后美國將土地發(fā)展權(quán)制度與“分區(qū)制度”相結(jié)合，形成了英美法的土地發(fā)展權(quán)私有化發(fā)展模式。中國農(nóng)村宅基地增值收益分配模式雖然系出于中國農(nóng)村的理論實(shí)踐，卻也與土地發(fā)展權(quán)制度的理論結(jié)構(gòu)具有相似之處，并最終以“土地發(fā)展權(quán)國有化”的形式得以體現(xiàn)。為此，需要理順土地發(fā)展權(quán)的來龍去脈，對土地發(fā)展權(quán)私有化及國有化加以理論檢討。

（一）自英美法中萌芽的“土地發(fā)展權(quán)私有論”

土地發(fā)展權(quán)理論最初源于英國。1947年《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，所有權(quán)人對于本區(qū)域內(nèi)的超過原用途范圍的開發(fā)，需要收取“發(fā)展費(fèi)”（Development Charge）；同時，還為所有具有土地發(fā)展權(quán)的所有權(quán)人設(shè)定了專項(xiàng)基金，用于購買（Payments）原土地所有權(quán)人的土地發(fā)展權(quán)，以確保所有權(quán)人超出用途范圍的土地發(fā)展權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移至國家。英國政府購買發(fā)展權(quán)的時間節(jié)點(diǎn)早于《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施時間；英國政府向原土地所有權(quán)人購買土地發(fā)展權(quán)時，已經(jīng)通過專項(xiàng)基金向原所有權(quán)人支付了“購買土地發(fā)展權(quán)”的費(fèi)用，在后續(xù)土地所有權(quán)人對土地進(jìn)行深度開發(fā)時，土地發(fā)展權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到國家手中，所有權(quán)人需要向國家回購已經(jīng)被賣出的“土地發(fā)展權(quán)”。英國“購買-回購”的土地發(fā)展權(quán)國家所有的分配方式，并沒有取得預(yù)期的良好效果。在進(jìn)行土地深度開發(fā)的過程當(dāng)中所要繳納的“發(fā)展費(fèi)”，引起了土地所有權(quán)人的強(qiáng)烈不滿。保守黨上臺后，“發(fā)展費(fèi)”的稅率降低為土地增值的60%～80%，并最后被全面取消，土地發(fā)展權(quán)回歸到土地所有權(quán)人手中。

20 世紀(jì)60 年代，英國的土地發(fā)展權(quán)引入美國，并與“分區(qū)制度”相結(jié)合，形成了美國特色的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。通過設(shè)定“出讓區(qū)”和“受讓區(qū)”的方式，將英國支付購買土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用的主體，從“國家”轉(zhuǎn)變?yōu)槭茏屚恋匕l(fā)展權(quán)的“受讓區(qū)”。而確定土地“出讓區(qū)”“受讓區(qū)”的權(quán)利，則是通過政府的規(guī)劃權(quán)實(shí)現(xiàn)的。因此，美國政府在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度當(dāng)中僅扮演政策的制定者和糾紛的調(diào)停者的角色，不干涉具體的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的交易過程，避免政府購買土地發(fā)展權(quán)造成的財(cái)政壓力。美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度與我國獨(dú)具特色的“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易”政策具有異曲同工之妙。新澤西州的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行與紐約市的“松林發(fā)展權(quán)銀行”，將土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行證券化的做法，更是與我國重慶市的地票制度、安徽省金寨縣的指標(biāo)交易具有相似的法律構(gòu)造。

（二）“土地發(fā)展權(quán)國有論”的中國特色及應(yīng)用實(shí)踐

目前我國宅基地增值收益主要通過政府獲取財(cái)政收益的方式取得，并將其中的大部分收益通過投入城市地區(qū)發(fā)展建設(shè)的方式向外反饋。土地財(cái)政為城市化和工業(yè)化發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動力，卻也將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)地甩在身后，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、收入差距巨大問題日益凸顯[5]。在宅基地增值收益分配問題上，以土地“征收-出讓”方式完成的“土地發(fā)展權(quán)國有化”，導(dǎo)致宅基地增值收益中的絕大部分都通過“第二次分配”的渠道流入城市地區(qū)。

1.土地征收形式實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的中國特色

近年，有很多學(xué)者將農(nóng)村土地征收過于妖魔化，談之色變；甚至將農(nóng)村土地征收再賣出的行為視為對農(nóng)民私權(quán)利的侵犯。實(shí)則，農(nóng)民及農(nóng)民集體通過土地征收的方式獲得的宅基地增值收益，不見得不是農(nóng)民所期望的宅基地增值收益行為。但是，通過土地征收實(shí)現(xiàn)的宅基地增值收益，存在兩方面問題：其一，宅基地使用權(quán)征收并非市場價格，而是根據(jù)“政治談判”獲得的“政治價格”，其要么高于市場價格、要么低于市場價格，總之不是對農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)與農(nóng)民集體享有的宅基地所有權(quán)市場價格的直接體現(xiàn)。同時，也正是因?yàn)橥恋卣魇諆r格所夾雜的政治因素，導(dǎo)致在自然屬性、權(quán)利人改良要素以及社會因素相似的同一地區(qū)，宅基地征收價格呈現(xiàn)巨大差異。與政府博弈獲得額外利益的可能性[6]，滋生了“釘子戶”“坐地起價”“漫天要價”的扭曲現(xiàn)狀。其二，農(nóng)民“盼征收、想征收”，除了能夠取得宅基地增值收益，更重要的原因在于，除了農(nóng)民集體內(nèi)部的買賣、互易等方式，宅基地三權(quán)分置制度以前，農(nóng)村土地征收是宅基地所能夠取得增值的唯一途徑。然而，這唯一獲取宅基地增值收益的途徑，并非由農(nóng)民個人和農(nóng)民集體所主導(dǎo)的，而是由地方政府通過控制國土空間規(guī)劃權(quán)的方式而間接控制的。正如有的學(xué)者所描述的目前的社會現(xiàn)象：一部分農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償后難以維持體面的生活，一部分失地農(nóng)民即便獲得了足以維持體面生活的土地征收補(bǔ)償，卻仍然存在心理落差[6]。不論是實(shí)際上土地征收補(bǔ)償?shù)牟蛔?，還是心理上對于土地征收補(bǔ)償不足的失落感，都源于農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)價值與實(shí)際市場價值不符的心理預(yù)期，與土地征收補(bǔ)償體制之下農(nóng)村集體土地市場競價機(jī)制的不充分導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的市場價值難以有效體現(xiàn)有關(guān)。

因此，土地征收滋生了“拆遷暴富”的扭曲現(xiàn)象。這一現(xiàn)象所導(dǎo)致的直接結(jié)果是，拆遷區(qū)農(nóng)民因?yàn)橥恋卣魇斋@得了巨額的土地增值收益；而未征收拆遷區(qū)農(nóng)民則只能將宅基地使用權(quán)自用或在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，收益遠(yuǎn)低于征收拆遷所能獲得的增值收益。在宅基地使用權(quán)不允許在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)的法律政策之下，與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)相比，農(nóng)村土地征收拆遷成為農(nóng)民將宅基地使用權(quán)經(jīng)濟(jì)利益最大化的唯一選擇。而我國實(shí)行“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的居民收入分配方式，并不鼓勵因?yàn)榕既恍缘氖袌鐾稒C(jī)所獲得的巨額財(cái)富。同時，這一分配方式因?yàn)檎我蛩?、人為因素的偶然性，面臨著收入分配公平原則的拷問。黨中央也正是認(rèn)識到了“征收-出讓”的土地發(fā)展權(quán)由國家獨(dú)占的方式，難以與目前人民對于物質(zhì)的追求和對生活的美好向往的步伐相適應(yīng)。為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序”①。通過縮小征地范圍的方式合理提高個人收益，從而實(shí)現(xiàn)對于土地增值收益分配方式的優(yōu)化。

2.在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，“土地發(fā)展權(quán)國有論”的制度局限

“土地財(cái)政”的本質(zhì)在于，通過低價征收、高價出售的方式，賺取原土地利用方式與目前土地利用方式之間的土地增值收益價格差。在政府還沒找到能夠替代“土地財(cái)政”、為國家短時間內(nèi)聚集大量財(cái)富的替代性策略的一段時間內(nèi)，“土地財(cái)政”仍然具有重要意義。然而，土地征收在為政府獲取土地財(cái)政提供了充分途徑的同時，卻總是伴隨著農(nóng)民集體增值收益分配的不健全與不公平。與宅基地制度改革相比較，土地“征收-出讓”的方式面臨著明顯的低效性，在如今的時代背景之下亟待轉(zhuǎn)型。

主要原因包括以下幾個方面：其一，宅基地三權(quán)分置制度改革為農(nóng)民獲取經(jīng)濟(jì)收益提供了更為便捷高效的渠道。宅基地三權(quán)分置制度實(shí)施以前，土地征收是農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的唯一通道；三權(quán)分置之后，農(nóng)民可以自主決定通過流轉(zhuǎn)、租賃、抵押等方式，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益，無需單純依賴政府土地征收的方式將住房財(cái)產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)，農(nóng)民主觀能動性的提高使得宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價格獲得了更為充分的議價空間。其二，“強(qiáng)國必先強(qiáng)農(nóng)，農(nóng)強(qiáng)方能國強(qiáng)”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及共同富裕的指導(dǎo)思想之下，必須將農(nóng)民利益置于更加突出的地位。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入水平是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，關(guān)注農(nóng)民集體及農(nóng)民個人的經(jīng)濟(jì)收入，補(bǔ)足農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，才能實(shí)現(xiàn)全面的鄉(xiāng)村振興和共同富裕。其三，土地既是自然資源，更是農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的私法理念要求我國將尊重和保護(hù)個人、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為分配宅基地增值收益的權(quán)利基礎(chǔ)。

以土地征收作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)唯一渠道的做法，相當(dāng)于將大部分增值利益的分配權(quán)交由政府自由分配。地方政府在面對強(qiáng)勢的農(nóng)民集體與農(nóng)民個人時，會為其分配更多的增值利益；面對弱勢的農(nóng)民集體與農(nóng)民個人，則保留更大部分的宅基地增值收益由政府享有。不穩(wěn)定的利益分配方式，使得農(nóng)民陷入或“征收致貧”或“征收暴富”的極端經(jīng)濟(jì)狀態(tài)當(dāng)中，很難通過政府分配實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益在全社會范圍內(nèi)的公平分配，無法適應(yīng)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，土地征收和宅基地使用權(quán)出讓之間巨大的增值收益差，造成政府與農(nóng)民在理性選擇上的不一致。為此，統(tǒng)一的宅基地增值收益分配法律規(guī)范，成為我國宅基地制度改革工作面臨的核心問題。

三、應(yīng)然模式下“土地發(fā)展權(quán)共享論”的理路歸正

英國與美國各有特色的土地發(fā)展權(quán)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題并非非此即彼的事實(shí)判斷問題，而是基于各國所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平乃至立法考量等的不同，呈現(xiàn)出多種表現(xiàn)形式。在中國特色背景之下，如何分配土地發(fā)展權(quán)，并基于土地發(fā)展權(quán)參與宅基地增值收益，是基于公有制的所有制結(jié)構(gòu)、市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)制度以及“共同富?！钡暮陚ツ繕?biāo)的法學(xué)邏輯之價值判斷。

（一）“土地發(fā)展權(quán)國有論”與“土地發(fā)展權(quán)私有論”的邏輯反思

“土地發(fā)展權(quán)國家所有”論者認(rèn)為，“所有權(quán)絕對”觀念建立在“土地發(fā)展權(quán)派生理論”的立論前提之下[7]。在論證過程中，通過證偽“所有權(quán)絕對”的方式，認(rèn)定“土地發(fā)展權(quán)派生”②理論上的不周延性；從而認(rèn)定“土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國家管制權(quán)對土地開發(fā)利用的限制”[8]。出于對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的公共利益的限制，人類生存和發(fā)展越來越相互依賴；為了社會公共福祉，“所有權(quán)絕對”的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到越來越多來自公共利益的限制[6]，土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸屬于國家所有。所有權(quán)的絕對化與所有權(quán)的相對化，似乎成為宅基地增值收益分配歸屬的唯一理論基礎(chǔ)。實(shí)則，土地發(fā)展權(quán)歸屬這一基于法律位階排序而產(chǎn)生的價值判斷問題，不能機(jī)械適用英美法“土地發(fā)展權(quán)私有論”的歸屬安排，也顯然無法繼續(xù)沿用“征收-出讓”的“土地發(fā)展權(quán)國有論”的收益歸屬。應(yīng)當(dāng)關(guān)注到本國國情與別國國情的不同，并審時度勢地基于本國國情的變化作出適時調(diào)整。

其一，從理論基礎(chǔ)的角度來說，“所有權(quán)絕對”觀念并非土地發(fā)展權(quán)歸屬所有權(quán)人的理論基礎(chǔ)。自由資本主義時期的法國，個人主義占據(jù)思想的主導(dǎo)地位。在此背景下頒布的《法國民法典》第544條規(guī)定的“所有權(quán)是以最絕對的方式享有和處分物的權(quán)利”，即是對“所有權(quán)絕對”觀念的經(jīng)典表達(dá)[9]。這一觀念意在表達(dá)，“所有權(quán)的行使的絕對性，不以義務(wù)的履行為前提條件”。隨著社會本位理念的發(fā)展，權(quán)利本位主導(dǎo)下的“所有權(quán)絕對”思想逐漸為“所有權(quán)社會化”的思想理論所代替[10]。負(fù)擔(dān)一定社會義務(wù)的所有權(quán)，不能再毫無顧忌地以絕對的方式行使其所有權(quán)權(quán)能，還需要綜合考量社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，在合理的限度內(nèi)對所有權(quán)的行使施加外在的限制性約束[11]。“所有權(quán)社會化”理念的實(shí)現(xiàn)，會對所有權(quán)人享有的所有權(quán)權(quán)利邊界作出必要限制，更加注重對各主體間利益的平衡[12]?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十三條第一款規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”③以凸顯所有權(quán)人的重要地位；同時，又根據(jù)《憲法》第十三條第三款的規(guī)定，在國家需要基于社會公共利益征收、征用公民私有財(cái)產(chǎn)時得以征收或者征用，是公民私有財(cái)產(chǎn)必須承擔(dān)的社會義務(wù)④。因此，與“所有權(quán)絕對”觀念相對應(yīng)的理論是“所有權(quán)社會化”理論；而所有權(quán)從絕對性到相對性的發(fā)展，與土地發(fā)展權(quán)是否派生于土地所有權(quán)并不互斥。

“所有權(quán)絕對”的觀念與所有權(quán)受到限制問題并非同一層級的問題。所有權(quán)絕對抑或所有權(quán)相對，不影響所有權(quán)人對所有物享有占有、使用、收益、處分權(quán)能。在所有權(quán)相對的觀念之下，所有權(quán)人仍然享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利；僅在所有權(quán)的行使與公法層面⑤或私法層面⑥的社會公共利益產(chǎn)生沖突時，需要作出適時的讓步和妥協(xié)。事實(shí)上，土地發(fā)展權(quán)的立論基礎(chǔ)并不是“所有權(quán)絕對”理論，而是“產(chǎn)權(quán)理論”[13]。只要作為土地的所有權(quán)人，不論該所有權(quán)是絕對化的還是相對化的，都享有土地所有權(quán)中的土地發(fā)展權(quán)。即便在“所有權(quán)社會化”理論視角之下，國家對于所有權(quán)人的限制只是通過國家管理權(quán)力，對所有權(quán)附加相應(yīng)的社會義務(wù)，并不導(dǎo)致所有權(quán)內(nèi)部權(quán)利的貶損。

其二，從土地發(fā)展權(quán)的派生角度來說，即便土地發(fā)展權(quán)源于土地所有權(quán)，也并不意味著原所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)獲取全部增值收益[6]。按照“土地發(fā)展權(quán)國有”論者的觀念，國家取得土地發(fā)展權(quán)不需要支付合理對價[6]；反過來講，在土地發(fā)展權(quán)源于土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，土地所有權(quán)人便可以獲得全部增值收益[6]。顯然，這一推論過于絕對化和極端化了。一方面，憑借土地所有權(quán)人身份獲取土地增值收益的做法，符合我國“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的收入分配制度。其中，“多種分配方式”包含按技術(shù)、資本、土地等要素進(jìn)行分配的分配方式。因此，在中國特色社會主義政治體制之下，土地所有權(quán)人依據(jù)土地要素所獲得的土地增值收益，受法律認(rèn)可和保護(hù)。另一方面，土地所有權(quán)人享有土地發(fā)展權(quán)，不意味著必然取得全部土地增值收益；也不必通過取得全部土地增值收益的方式，體現(xiàn)“農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的完整性”。因此，不論土地發(fā)展權(quán)歸屬于誰，并不必然意味著基于土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的增值收益全部歸屬該主體所有。農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地所有權(quán)，是土地在經(jīng)濟(jì)屬性上的表現(xiàn)；除此之外，土地是稀缺的自然資源，具有不可移動之自然屬性與不可替代之公共屬性?；凇八袡?quán)社會化”理論，土地所有權(quán)人在行使所有權(quán)之時需要承擔(dān)相應(yīng)的社會義務(wù)。我國處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題持續(xù)存在，農(nóng)村地區(qū)的住房保障制度不完善，需要通過農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)保障農(nóng)民住宅權(quán)的實(shí)現(xiàn)。集體土地中的住宅性建設(shè)用地所有權(quán)，承擔(dān)著本應(yīng)由國家負(fù)擔(dān)的住房保障義務(wù)?？梢哉f，農(nóng)民集體在享有土地所有權(quán)的同時，也承擔(dān)著繁重的社會義務(wù)。造成集體土地所有權(quán)人在承擔(dān)社會義務(wù)的過程當(dāng)中，無法對本應(yīng)獲得增益、卻被視為所有權(quán)之社會義務(wù)的部分享有增值收益。同時，即便依照“土地發(fā)展權(quán)國有論”的觀點(diǎn)，國家享有土地發(fā)展權(quán)，也并未實(shí)際取得土地發(fā)展權(quán)中的全部增值收益。在中國房地產(chǎn)行業(yè)迅速發(fā)展的過程當(dāng)中，許多拆遷群體暴富，而成為房產(chǎn)升值的直接受益者[14]；即便如此，并沒有否認(rèn)國家享有城市地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)和“國家土地產(chǎn)權(quán)完整”。

其三，從增值收益分配方式的角度來說，“漲價歸公”并不意味著土地增值收益歸國家所有。有學(xué)者提出，基于我國公有制的所有制形式，農(nóng)地非農(nóng)使用過程中產(chǎn)生的增值收益應(yīng)當(dāng)“漲價歸公”，通過“低買高賣”的方式形成政府取得土地財(cái)政收入的分配格局[15]。實(shí)則，土地發(fā)展權(quán)“漲價歸公”，與我國土地“公有制”中的“公”內(nèi)涵并不一致。“漲價歸公”中的“公”，指向由“政府”代表的“國家”這一大范圍意義上的公有，不包括“農(nóng)民集體”這一小范圍的公有[16]；而土地公有制中的“公”，指向集體土地與國有土地二元制的地權(quán)結(jié)構(gòu)[17]。在“集體土地的增值收益歸國家所有”的觀念里，兩種“公”的內(nèi)涵被混為一談，使得“公”從抽象到具體的過程當(dāng)中遺漏了“農(nóng)民集體”這一主體的存在[16]，造成對“農(nóng)民集體”土地所有權(quán)的侵害。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的提供者，而不是作為市場主體直接“赤膊上陣”乃至與民爭利[18]。

基于上述三個角度的分析，“所有權(quán)絕對理論”并非“土地所有權(quán)派生”論的理論基礎(chǔ)。所有權(quán)的絕對性抑或相對性，不影響土地所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)；農(nóng)民集體因享有土地所有權(quán)而享有土地發(fā)展權(quán)，也并不必然意味著集體土地的全部增益都要?dú)w屬于農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，也不意味著國家不可以成為共同共有土地發(fā)展權(quán)的主體之一；“漲價歸公”理論，也不是將農(nóng)民集體這一小范圍的“公”的土地增值收益全部歸入“國家”這一大范圍的“公”的“概念紊亂”。

（二）“土地發(fā)展權(quán)共享論”的理路歸正

首先，從公有制經(jīng)濟(jì)制度出發(fā)，國家是否有權(quán)行使土地發(fā)展權(quán)并從中獲取收益，有賴于各國法律政策的具體規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，國家通過法律和土地利用規(guī)劃行使的管制權(quán)，既不是土地發(fā)展權(quán)的來源，也無法分配或者賦予某塊土地以土地發(fā)展權(quán)，僅是決定是否限制以及如何限制土地發(fā)展權(quán)而已[19]。然而，必須承認(rèn)的是，沒有政府的投資運(yùn)作，農(nóng)民在宅基地上的土地發(fā)展權(quán)就難以實(shí)現(xiàn)價格提升[20]。基于土地投資行為所享有的土地發(fā)展權(quán)，國家有權(quán)參與到分配宅基地增值收益的法律關(guān)系之中，以實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益社會共享的政策目標(biāo)[7]。不論是從我國公有制的角度觀察，還是從我國現(xiàn)有的法律實(shí)踐的角度觀察，國家參與宅基地增值收益分配都是公有制的所有制模式中的題中應(yīng)有之義。在漫長的土地發(fā)展權(quán)制度發(fā)展史中，不論是英國在國家與個人之間確立的此消彼長的增值收益分配方式，還是美國政府完全中立的土地發(fā)展態(tài)度，都深刻揭示了“土地發(fā)展權(quán)”與“土地增值收益”之間的不完全相關(guān)關(guān)系?？梢哉f，國家享有土地發(fā)展權(quán)是價值判斷問題，而非事實(shí)判斷問題。同時，不論土地發(fā)展權(quán)初始配給國家還是土地所有權(quán)人，不會直接影響土地增值收益的分配比例，并不導(dǎo)致一方必然少分增值利益而另一方多分增值利益。

其次，從市場經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，必須認(rèn)可農(nóng)村土地所有權(quán)人及用益物權(quán)人享有土地發(fā)展權(quán)，并可以市場經(jīng)濟(jì)主體身份參與增值收益分配。中國土地增值收益分配問題的根源，在于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，農(nóng)地所有權(quán)益主體的多元與模糊使得多元主體剝奪農(nóng)民土地權(quán)益[21]。不恢復(fù)土地的供需和價格之間的天然聯(lián)系，不從根本層面上保障農(nóng)民土地權(quán)益，僅僅依靠出臺政策，人為糾正閑置土地等問題，從長遠(yuǎn)來說于事無補(bǔ)[22]。雖然我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度仍然存在有待進(jìn)一步完善之處，但是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)人主體地位是不可撼動的。宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)價值的顯化[21]；土地財(cái)政主要通過“低價征收、高價出售”的方式，將農(nóng)民集體憑借土地發(fā)展權(quán)獲取的增值收益轉(zhuǎn)化為土地財(cái)政。在政府還未找到能夠替代“土地財(cái)政”為國家短時間內(nèi)聚集大量財(cái)富的替代性策略的時間內(nèi)，“土地財(cái)政”在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面仍然具有十分重要的意義，但不得不承認(rèn)，政府以宏觀調(diào)控主體的身份參與市場經(jīng)濟(jì)分配，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的增值收益分配關(guān)系中具有強(qiáng)烈的體系不適性。

再次，從社會分配機(jī)制出發(fā)，必須確保市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地發(fā)展權(quán)主體地位的平等性及收益分配原則的普適性。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市，通過招拍掛的形式形成的價格，必然是市場協(xié)議價格；而集體土地征收的補(bǔ)償價格，則是根據(jù)《土地管理法》第四十七條之規(guī)定，通過“綜合地價＋社會保障”的補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)集體土地征收，并在征收集體土地之后轉(zhuǎn)為國有土地，以“征收-出讓”的方式實(shí)現(xiàn)對土地的利用，以此獲取土地出讓金。政府土地征收所支付的補(bǔ)償費(fèi)用，必然低于集體土地直接入市的市場價格?；诶硇越?jīng)濟(jì)人思維，農(nóng)民集體必然更加愿意跳過政府征收這一中間程序，通過直接入市的方式，獲得與土地征收相比較更高的經(jīng)濟(jì)利益，從而在政府征收與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之間形成了路徑選擇上的不一致。這種不一致，導(dǎo)致農(nóng)民在選擇將土地直接入市的時候，可能要或多或少面臨來自地方政府的阻力；而地方政府在進(jìn)行集體土地征收的過程當(dāng)中，農(nóng)民也必然產(chǎn)生補(bǔ)償價格過低的心理缺失感，最終導(dǎo)致土地征收與集體土地入市同時流產(chǎn)的法律風(fēng)險。

為此，在國家、農(nóng)民集體與集體成員共享土地發(fā)展權(quán)的法律政策指引之下，宅基地增值收益分配制度必須保障國家利益與保護(hù)農(nóng)民權(quán)益之間的平衡關(guān)系，通過社會分配機(jī)制緩和宅基地增值收益分配不均衡現(xiàn)象，化解農(nóng)民因宅基地增值收益分配議價空間不足導(dǎo)致的心理缺失感，將宅基地增值收益分配問題置于“土地發(fā)展權(quán)共享論”的分析框架之下，化解“土地發(fā)展權(quán)私有論”的過度極端化，改善“土地發(fā)展權(quán)國有論”導(dǎo)致的收益分配不均衡問題。

四、“土地發(fā)展權(quán)共享論”的本土化及宅基地增值收益公平化

土地發(fā)展權(quán)制度的發(fā)展或能夠?yàn)槲覀兘鉀Q中國問題提供一種新的邏輯理路，但仍不能忘記大木雅夫?qū)C(jī)械式應(yīng)用比較法的提醒：無論何時，只要論及國民性、民族性或民族的精神結(jié)構(gòu)之類的問題，都必須作冷靜的分析。一方面，應(yīng)盡量避免因“故鄉(xiāng)月最圓”的習(xí)性而生的孤芳自賞之感；另一方面，須謹(jǐn)防陷入被喪國者或流亡者的意識所渲染的過度的卑躬屈膝[23]。將土地發(fā)展權(quán)理論移植并應(yīng)用于宅基地增值收益分配的中國問題之時，不僅要尊重法律邏輯本身的價值取向，還需要關(guān)注本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和宅基地三權(quán)分置制度的增值收益分配方式。關(guān)注不同利益分配主體的利用分配，構(gòu)建兼顧“初次分配、二次分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套”的制度體系⑦。以共同富裕為最終目標(biāo)，形成共享宅基地增值收益分配的中國答案。

（一）初次分配：關(guān)注農(nóng)民集體與集體成員之間的利益分配

1.促進(jìn)土地發(fā)展權(quán)人機(jī)會公平，探索土地要素收入

基于上文的論述，國家不是土地發(fā)展權(quán)的主體，至少在我國農(nóng)民集體享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，國家無法充當(dāng)土地發(fā)展權(quán)的主體。在初次分配中，要關(guān)注到“按生產(chǎn)要素分配的初次分配規(guī)則，探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入，多渠道增加城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入”。當(dāng)土地的生產(chǎn)要素特性和資產(chǎn)特性被否認(rèn)，土地所有者的社會身份、法律權(quán)利被限制，土地交易的自由被剝奪時，農(nóng)民在收入分配中的處境相對其他階層必然日益惡化[22]。農(nóng)民無法憑借土地發(fā)展權(quán)獲取宅基地增值收益的原因在于，宅基地的生產(chǎn)要素被否定，農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)人身份被虛置，集體經(jīng)濟(jì)組織成員交易宅基地使用權(quán)的土地發(fā)展權(quán)受到限制。

從主體視角進(jìn)行觀察，實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益的初次分配中的“機(jī)會公平”，應(yīng)當(dāng)確保享有土地發(fā)展權(quán)的主體在市場經(jīng)濟(jì)中的平等地位與機(jī)會公平。宅基地所有權(quán)人和用益物權(quán)人享有公平的獲取收益的機(jī)會，能夠憑借宅基地進(jìn)行占有、使用，并獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。

從客體視角進(jìn)行觀察，實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益的初次分配中的“機(jī)會公平”，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村與城市提供同等的土地資源要素發(fā)展的機(jī)會，打破過去農(nóng)民集體和農(nóng)民個人土地發(fā)展權(quán)受限的境況，改變以往只能通過國家征收集體土地的方式，為農(nóng)村地區(qū)提供將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益的直接渠道。

從內(nèi)容視角進(jìn)行觀察，承認(rèn)宅基地所有權(quán)及使用權(quán)的土地要素屬性，疏通宅基地土地要素的增值收益渠道。黨的二十大報告提出，通過“探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入”的方式，“完善按要素分配政策”。土地作為最重要的生產(chǎn)、生活要素之一，也成為疏通我國農(nóng)村居民要素收入渠道的一把鑰匙。只有關(guān)注并承認(rèn)宅基地使用權(quán)這一土地要素的交換價值，認(rèn)可土地所有權(quán)人及用益物權(quán)人的土地發(fā)展權(quán)，才能增加農(nóng)民集體和集體成員的要素收入。

2.土地要素增值收益的分配比例及決議方式

以促進(jìn)機(jī)會公平為目標(biāo)疏通農(nóng)民土地要素收入渠道，需要將目光置于私法視角之下，把土地發(fā)展權(quán)人作為取得宅基地增值收益的主體。上文已經(jīng)論述，農(nóng)民集體與集體成員共享土地發(fā)展權(quán)。在此基礎(chǔ)上，需要關(guān)注到初次分配過程當(dāng)中二者如何對基于共享之土地發(fā)展權(quán)取得的增值收益的分配比例問題。實(shí)際上，關(guān)于農(nóng)民集體與集體成員如何進(jìn)行初次分配的問題的答案早已有之。

從法律關(guān)系的角度進(jìn)行考察，農(nóng)民集體與集體成員之間具有特殊的法權(quán)關(guān)系，雖然二者需要對同一經(jīng)濟(jì)收入作出分配，但是并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的對立關(guān)系；農(nóng)民集體由成員構(gòu)成，而成員個人是參與集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系之中的成員個人，并非脫離集體的孤立的個人。

從基層組織結(jié)構(gòu)的角度進(jìn)行考察，我國實(shí)行村民自治制度。村民委員會對于法律規(guī)定范圍內(nèi)的屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)的自我管理、自我決策、自我監(jiān)督是法律賦予村民自治制度的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)且必須由村民自決自治，各級人民政府不得干涉⑧。同時，村民委員會既應(yīng)當(dāng)支持拓寬宅基地增值收益渠道⑨，并為集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立開展經(jīng)濟(jì)活動提供充分的自主權(quán)限⑩。

從現(xiàn)有立法的角度進(jìn)行考察，在宅基地增值收益的分配問題之上涉及“本社集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)經(jīng)營計(jì)劃、年度財(cái)務(wù)預(yù)決算、年度收益分配方案”等內(nèi)容，都需要通過成員大會審議、批準(zhǔn)的方式進(jìn)行決議?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十四條，也對村民會議可以決定“宅基地使用方案”以及對“涉及村民利益的其他事項(xiàng)”作出決議作出了規(guī)定。

從試點(diǎn)實(shí)踐的角度進(jìn)行考察，一些宅基地三權(quán)分置制度試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)關(guān)注到增值收益的分配問題，并對其作出了相應(yīng)的立法規(guī)制。如四川省《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》第10 條規(guī)定，宅基地增值收益通過“集體經(jīng)濟(jì)組織‘一事一議’的方式確定”；河北省《定州市農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見（試行）》將“增值收益由集體成員共享”作為工作總要求，按照“村集體經(jīng)濟(jì)組織提出分配方案、按照‘421’工作法民主決議”的方式，確定農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的分配比例；山東省《蘭陵縣農(nóng)村宅基地制度改革工作方案》確立了“政府引導(dǎo)、集體主導(dǎo)”的工作原則，不僅提出農(nóng)民集體與農(nóng)民個人共享的宅基地增值收益分配方式，還確定了“主要收益歸農(nóng)戶”的利益分配比例。

基于上述四個角度觀察，農(nóng)民集體與集體成員作為享有土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，應(yīng)當(dāng)共享憑借土地發(fā)展權(quán)獲取的宅基地增值收益。而宅基地增值收益屬于涉及農(nóng)民集體利益的自治性事務(wù)，須由集體經(jīng)濟(jì)組織自主決議農(nóng)民集體與集體成員的分配比例。

（二）二次分配：通過國家宏觀調(diào)控規(guī)范增值收益分配秩序

1.國家收取宅基地增值收益稅的理論正當(dāng)性

基于我國的分配方式，按勞分配、按生產(chǎn)要素分配的初次分配方式并不是孤立存在的，必須與二次分配、三次分配配套使用，從而建立起和諧、有序、完整的基本分配制度。雖然國家并非農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的主體，但是并不意味著國家一定無權(quán)參與宅基地增值收益分配法律關(guān)系當(dāng)中。二次分配中公平性的實(shí)現(xiàn)，就是要著重發(fā)揮政府在稅收調(diào)節(jié)當(dāng)中的重要作用[24]。與初次分配所不同的是，二次分配不是民事法律關(guān)系視角下所有權(quán)人及用益物權(quán)人享有土地發(fā)展權(quán)而享有的對于宅基地增值收益進(jìn)行分配的權(quán)利。還要關(guān)注到國家在對農(nóng)民集體及集體成員享有的土地發(fā)展權(quán)作出管理、限制的過程當(dāng)中的巨大投入，包括政策支持和經(jīng)濟(jì)投入等，通過“稅收”等方式保護(hù)合法收入、調(diào)節(jié)過高收入。

從理論角度觀察，稅收制度是實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益二次分配的有效手段。黨的二十大報告對于分配制度的論斷，也已經(jīng)為國家參與宅基地增值收益分配的途徑指明了方向。由于宅基地制度改革涉及主體眾多、包含利益關(guān)系復(fù)雜，各地區(qū)因地制宜地探索建立的土地制度改革實(shí)踐方式形態(tài)各異，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制推廣。但實(shí)際上，因?yàn)橥恋刭Y源條件、區(qū)位因素、供求關(guān)系乃至人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不同，宅基地試點(diǎn)改革方式不必相同，也不盡相同；宅基地增值收益渠道的不同，都將殊途同歸地體現(xiàn)為農(nóng)民收入渠道的增加和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高。因此，宅基地試點(diǎn)改革最重要的是宅基地實(shí)現(xiàn)增收后的利益分配問題。而根據(jù)二次分配的具體分配規(guī)則，為了克服市場機(jī)制造成的初次分配的弊端，政府通過稅收的形式兼顧效率與公平雙重原則[25]。

從實(shí)踐角度觀察，部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)具有了通過稅收的形式調(diào)節(jié)宅基地增值收益分配的意識。如《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第四十五條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，受讓人應(yīng)當(dāng)向縣人民政府繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金，繳納比例為合同價款的1%?！蹦壳敖^大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)提出的宅基地增值收益分配規(guī)則，都是圍繞農(nóng)民集體和農(nóng)民個人兩類主體展開的，忽視了“國家”宏觀調(diào)控的重要作用。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異形成了宅基地增值收益的巨大差異。如浙江省《佛堂鎮(zhèn)起鳴村宅基地資格權(quán)權(quán)益有償調(diào)劑辦法》規(guī)定的宅基地使用權(quán)起拍價為23000元/米2；而“流土網(wǎng)”顯示，重慶沙坪壩區(qū)宅基地使用權(quán)每平方米轉(zhuǎn)讓單價為52.2元/年，轉(zhuǎn)讓期限為20年。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，反映在宅基地使用權(quán)價格上的差異十分明顯。需要在初次分配注重效率之余，通過稅收的方式進(jìn)行宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益的二次分配。

2.國家收取宅基地增值收益稅的可行性

（1）宅基地增值稅。土地增值稅的繳納義務(wù)主體為出賣人，即宅基地使用權(quán)人和原房屋所有權(quán)人。根據(jù)《土地增值稅暫行條例》第二條的規(guī)定，國有建設(shè)用地使用權(quán)、地上建筑物及附著物的買受人，是繳納土地增值稅的義務(wù)主體。此處將征收土地增值稅的土地范圍限定為“國有”的原因在于，《土地增值稅暫行條例》制定之時，我國尚不承認(rèn)農(nóng)村集體所有的土地的交易行為?！锻恋卦鲋刀惙ǎㄕ髑笠庖姼澹返谝粭l規(guī)定，土地增值稅的征稅范圍從“國有”擴(kuò)展到“中華人民共和國境內(nèi)”，從而將農(nóng)村集體土地及房屋的轉(zhuǎn)讓，納入土地增值稅的納稅范圍?！锻恋卦鲋刀惙ǎㄕ髑笠庖姼澹返倪@一規(guī)定，為國家通過二次分配的方式參與宅基地增值收益提供了正當(dāng)、合理的稅收渠道。《土地增值稅法（征求意見稿）》規(guī)定，有關(guān)土地增值稅的具體征收比例“按照已轉(zhuǎn)房地產(chǎn)收入的一定比例進(jìn)行收取”，具體辦法根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理區(qū)位等因素綜合考量。《土地增值稅法（征求意見稿）》為以后國家征收宅基地增值稅提供了充分的法律基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)渠道。

（2）宅基地契稅。契稅的繳納義務(wù)主體為買受人，即取得宅基地使用權(quán)的主體。根據(jù)《中華人民共和國契稅法》（以下簡稱《契稅法》）第一條、第二條的規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬的”買受人需要繳納契稅。宅基地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓，符合《契稅法》第二條中“轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬”的具體情形。在稅率的確定方面，可以直接適用《契稅法》第三條的規(guī)定，向取得宅基地使用權(quán)的主體征收3%～5%的契稅。

為回應(yīng)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的國家戰(zhàn)略，可以通過“制定專項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策”的方式[27]分別相應(yīng)地減免出賣人繳納土地增值稅和買受人繳納契稅的納稅額度，從而鼓勵和促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動。

（三）三次分配：追求全社會分配制度整體的協(xié)調(diào)與和諧

1.一般情形下，原始取得宅基地使用權(quán)的有償化

由于資源的有限性、時代條件的限制以及社會成員在某個特定時期對于公正具體內(nèi)容中各項(xiàng)規(guī)則需求強(qiáng)度的不同等多種原因[28]，宅基地使用權(quán)持續(xù)免費(fèi)分配在理論角度與現(xiàn)實(shí)角度都不再具有充分的合理性和必要性。

從必要性角度來講，宅基地使用權(quán)無償分配的起始動因在于，我國農(nóng)村地區(qū)住房保障制度不完善。也正是由于宅基地使用權(quán)的無償性，造就了宅基地使用權(quán)不具有收益權(quán)的權(quán)利殘缺狀態(tài)[29]。如今，社會保障屬性的矛盾已經(jīng)成為優(yōu)先級低于經(jīng)濟(jì)效益的次要矛盾，無需繼續(xù)通過“一戶一宅制度”的平均主義保障農(nóng)民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

從合理性角度來講，農(nóng)民集體土地存量是固定的、有限的，隨著人地矛盾日益尖銳，無地可分的情況已經(jīng)十分普遍，宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配政策難以為繼。如天津市薊州區(qū)十幾年前就已經(jīng)“無地可分”[30]。況且，雖然宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶憑借集體成員資格分享集體土地上的居住保障利益而形成的權(quán)利[31]，但并不必然意味著農(nóng)戶申請并使用宅基地使用權(quán)的絕對無償性。

上述兩個角度表明，原始取得的宅基地使用權(quán)的免費(fèi)分配，需要伴隨著宅基地收益權(quán)能的恢復(fù)被逐步取消；取而代之的宅基地使用權(quán)的有償化利用則應(yīng)當(dāng)成為普遍政策。

2.特殊情形下，原始取得宅基地使用權(quán)的無償化

三次分配，是各類社會組織與社會成員在道德力量的作用下，遵循自愿性、公益性、自治性價值原則，采取捐贈、慈善或志愿活動形式進(jìn)行的非強(qiáng)制性分配[32]。過去很長一段時間，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)免費(fèi)申請取得宅基地使用權(quán)，并將之作為住房保障的具體形式”的認(rèn)識占據(jù)主流。一般情形下，免費(fèi)分配宅基地使用權(quán)的政策已經(jīng)難以為繼，宅基地使用權(quán)的具體分配方式必須隨之轉(zhuǎn)變；特殊情形下，宅基地使用權(quán)的免費(fèi)分配仍然需要維持，宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配為農(nóng)村地區(qū)住房保障不充分的社會現(xiàn)實(shí)兜底，為不能以自己的能力滿足住房需求的農(nóng)民提供基本住房條件。

當(dāng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民尚不符合城鎮(zhèn)地區(qū)住房保障條件，也無法以自己的能力滿足基本的住房保障水平時，仍然需要通過宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配的方式維護(hù)農(nóng)民基本住宅權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如在《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中，除國家依法提供的對納入五保供養(yǎng)范圍的“五保戶”的供養(yǎng)工作之外，還鼓勵社會組織和個人提供相應(yīng)服務(wù)。此時，集體經(jīng)濟(jì)組織所提供的服務(wù)和幫助，并不以該主體對集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn)大小、土地發(fā)展權(quán)的享有為前提，而是作為自愿性、公益性、自治性組織，對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員展開的自我?guī)头龊妥晕揖戎募w福利性措施[33]。

首先，集體土地對集體成員的保障功能，是一種“自我保障手段”而非“社會保障”的組成部分[19]。特殊情形下免費(fèi)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)視為在初次分配、二次分配之外，依賴集體經(jīng)濟(jì)組織展開的自我?guī)头觯哂蟹枪俜叫缘奶攸c(diǎn)。其次，此種幫扶形式雖然是非政府組織的保障手段，但意在滿足集體成員的住房保障的基本需求，具有公益性質(zhì)。再次，由于免費(fèi)分配宅基地使用權(quán)涉及“費(fèi)用的使用、分配方法”，“應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”是否能夠被認(rèn)定為“特殊情形”?！疤厥馇樾巍钡恼J(rèn)定是由集體經(jīng)濟(jì)組織通過自治表決機(jī)制決策得出的，需要體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共同意志，符合自治性的價值原則。

與按照產(chǎn)權(quán)規(guī)則分配土地發(fā)展權(quán)的初次分配，和通過國家宏觀調(diào)控由國家收取土地增值稅、契稅的二次分配均有所不同，對特殊情形的例外性規(guī)定，確定了打破免費(fèi)宅基地使用權(quán)的基本規(guī)則，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配制度整體的協(xié)調(diào)，從而形成的非官方性、自愿性、公益性、自治性的第三次分配方式。

五、結(jié)論

分配制度是促進(jìn)共同富裕的基礎(chǔ)性制度，宅基地增值收益分配規(guī)則的構(gòu)建則是衡量宅基地制度改革好壞的基礎(chǔ)。宅基地增值收益分配格局的建立，需要打破“土地發(fā)展權(quán)私有論”與“土地發(fā)展權(quán)國有論”的固化思維，從土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)出發(fā)，充分考慮公有制的土地所有制模式的基本國情，運(yùn)用世界眼光，觀察中國問題，將“土地發(fā)展權(quán)共享論”作為宅基地增值收益分配的理論基礎(chǔ)。

在初次分配階段，農(nóng)民集體與集體成員憑借土地發(fā)展權(quán)，以共享為實(shí)現(xiàn)方式、以自治為實(shí)現(xiàn)手段，實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益在私權(quán)主體之間的分配，充分尊重農(nóng)民集體與集體成員的自治性。在二次分配階段，現(xiàn)有立法已經(jīng)能夠充分回應(yīng)宅基地增值收益分配稅收制度的現(xiàn)實(shí)需求，借助《土地增值稅法（征求意見稿）》《契稅法》的相關(guān)規(guī)定，通過國家收取土地增值稅與契稅的方式，調(diào)節(jié)畸低與畸高的宅基地增值收益，在拓寬增值收益渠道的同時進(jìn)一步縮小收入差距。在三次分配階段，確定宅基地使用權(quán)免費(fèi)分配的“特殊情形”，通過非官方性、公益性及自治性的方式，實(shí)現(xiàn)對無法通過自己的能力滿足住房保障需求的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房權(quán)的保障。

通過初次分配、二次分配以及三次分配的層層遞進(jìn)，在兼顧效率和公平的基礎(chǔ)上，形成國家、農(nóng)民集體以及集體成員共享宅基地增值收益的利益分配格局。通過中國式土地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新與發(fā)展，形成宅基地增值收益在國家、農(nóng)民集體與農(nóng)民個人三主體間公平、高效分配的良性循環(huán)模式，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化發(fā)展。

注釋：

①2013 年11 月12 日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

②土地發(fā)展權(quán)派生論，即土地發(fā)展權(quán)由土地所有權(quán)派生而來。

③《憲法》第十三條第一款規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！?/p>

④《憲法》第十三條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

⑤在公法方面的影響，如土地的征收、征用。

⑥在私法方面的影響，如相鄰關(guān)系人的注意義務(wù)。

⑦2022 年10 月16 日，習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上作《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》。

⑧《村民委員會組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！?/p>

⑨《村民委員會組織法》第八條第一款：“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

⑩《村民委員會組織法》第八條第三款：“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益?！?/p>