陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設現(xiàn)狀與對策

成龍?劉亮?朱玉瀟

摘 要：檔案工作突發(fā)事件應急預案是有效應對突發(fā)檔案安全事件、快速恢復檔案工作正常運轉的重要手段。本文通過對陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設現(xiàn)狀客觀描述，分析陜西煙草商業(yè)在檔案工作突發(fā)事件應急預案建設中存在的不足，并有針對性地提出了完善陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設的對策。

關鍵詞：陜西煙草；商業(yè)檔案；應急預案

基金項目：2022年度中國煙草總公司陜西省公司科技項目《陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設研究》（項目編號：KJ-2022-08）階段性成果之一。

1 引言

檔案是人類歷史的記憶，具有不可再生性。長期以來，各種自然災害、人為事故等突發(fā)事件致使許多珍貴檔案損毀。實踐證明，構建能夠應對突發(fā)事件的應急預案是維護檔案安全的重要手段，是提升檔案部門應急管理能力的關鍵舉措，是檔案部門有效應對各種突發(fā)事件的前提與基礎[1]。煙草檔案是國家檔案不可或缺的組成部分，維護煙草檔案安全是維護煙草經(jīng)濟高質量發(fā)展的題中之義，也是維護國家檔案資源安全的必然要求。陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案是確保全省煙草商業(yè)檔案安全的必然之策。

2 陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設現(xiàn)狀

2.1 應急預案建設起步晚

陜西煙草商業(yè)檔案是省級公司、市級公司及縣級公司在煙草生產(chǎn)經(jīng)營、專賣管理、社會活動中產(chǎn)生的原始記錄。煙草專賣體制賦予省級公司對全省煙草商業(yè)檔案工作履行垂直管理職能。2008年8月，陜西省煙草公司轉發(fā)國家檔案局《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》，直到2021年4月，《陜西煙草商業(yè)突發(fā)事件總體應急預案》才提出要加強包括檔案工作在內的突發(fā)事件應急預案建設。2022年4月，陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設研究被列入2022年度科技項目計劃，以此為標志，檔案工作突發(fā)事件應急預案建設進入新階段。

2.2 應急預案建設存在短板

2.2.1預案建設滯后。一是應急預案建設認識滯后。長期以來，陜西煙草商業(yè)各級檔案室主要關注的是檔案歸檔整理、檔案實體安全以及開發(fā)利用等業(yè)務工作，對檔案安全風險應急管理，尤其是信息化條件下的檔案信息安全風險認識不到位，致使應急預案建設相對滯后。二是應急預案建設廣度滯后。全省煙草商業(yè)11家市級公司、107家縣級公司，唯有榆林市公司、漢中市公司及隴縣公司因晉級陜西省檔案目標管理“AAA”認證工作，制定了檔案工作突發(fā)事件應急預案，僅占全省煙草商業(yè)系統(tǒng)的2.54%。

2.2.2建設力量薄弱。一是部分單位沒有設置專職檔案員或兼職檔案員，工作不是以檔案工作為主，對檔案工作投入的時間和精力不足；二是部分單位檔案管理人員沒有經(jīng)過檔案專業(yè)知識和應急技能培訓，對檔案的收集整理、安全利用、應急管理等業(yè)務不規(guī)范；三是部分單位檔案管理人員更替頻繁，導致檔案業(yè)務無法有效銜接，應急管理出現(xiàn)空檔。能從事檔案業(yè)務工作又能從事應急管理的復合型人才缺乏。

2.2.3內容空泛狹窄。在現(xiàn)有應急預案中，一是預案內容形式化。隴縣縣公司和榆林、漢中市公司檔案工作突發(fā)事件應急預案與省檔案局印發(fā)的預案內容基本一致，且應急預案重形式、輕內容，地域特點不明顯。隴縣公司地處陜西關中西部、榆林市公司地處陜北、漢中市公司地處陜南，這三家公司所處地域不同，突發(fā)災害各具特點，但應急預案的內容基本一致，缺乏針對性與可操作性。二是預案范圍狹窄。從隴縣公司和榆林、漢中市公司應急預案的內容上看，主要側重于應對檔案實體安全的“八防”設施設備、水電線路及自然災害應急內容，對于檔案信息系統(tǒng)安全保護、檔案數(shù)字化過程丟失、泄密以及電子檔案數(shù)據(jù)安全等相關內容涉及較少，特別是對于各類人為因素如盜竊、蓄意縱火、網(wǎng)絡入侵等檔案應急管理如何應對處置沒有涉及。

2.2.4缺乏檔案數(shù)字化內容。在現(xiàn)有應急預案中，沒有對檔案數(shù)字化過程中對檔案本身造成的損害可能和應對措施予以規(guī)定。也沒有對檔案數(shù)字化后形成的數(shù)字化檔案的安全存儲、保密、傳遞等問題予以規(guī)定。更沒有涉及由于突發(fā)事件造成的超高溫、超低溫、水、火、有害氣體等突發(fā)環(huán)境問題對數(shù)字化檔案的存儲介質造成損害如何應急處理，以及由于時間推移和技術升級導致的存儲介質老化和讀取困難問題等。

2.2.5動態(tài)管理缺失。在現(xiàn)有應急預案中只有漢中市公司在市檔案局的指導下演練過1次，其余2家單位自預案制定后未經(jīng)過實際演練。由于預案缺乏實操演練，其實踐性和有效性存在疑問。而且應急預案還需要根據(jù)檔案工作現(xiàn)實環(huán)境的變化而隨時調整、根據(jù)預案演練過程中發(fā)現(xiàn)的問題逐步完善。應急預案演練不足的后果必然導致應急預案動態(tài)管理缺失，應急預案在危機爆發(fā)時不能有效發(fā)揮作用。

3 陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設現(xiàn)狀分析

3.1 應急意識淡薄

對自然災害和人為因素引發(fā)的突發(fā)事件應急處置理念淡薄是預案建設滯后的主觀原因。煙草行業(yè)在“統(tǒng)一領導、垂直管理、專賣專營”的體制下，呈現(xiàn)相對封閉的管理狀態(tài)，使得檔案安全的關注點還停留在檔案實體的“八防”上，檔案應急管理的前沿理論研究與科學規(guī)范的管理難以在煙草商業(yè)檔案工作中得到體現(xiàn)。檔案人員危機意識缺乏，應急觀念落后。同時以檔案數(shù)字化為基礎的檔案信息化進展緩慢，對檔案信息安全重要性認識不足。加之國家煙草專賣局要求煙草行業(yè)須將年滿15年履行行政管理職能的檔案向各級檔案館移交，這一規(guī)定更成為煙草檔案部門對建設檔案工作突發(fā)事件應急預案建設不以為然的借口。

3.2 理論支撐不夠

陜西煙草商業(yè)檔案門類大多集中在文書檔案、基建檔案及專門檔案。檔案管理人員大都沒有專業(yè)背景，兼職檔案人員較多。檔案管理業(yè)務多集中在整理和利用，對檔案基礎管理、法律法規(guī)，特別是安全應急管理研究不足。近年來，陜西煙草商業(yè)平均每年發(fā)表的有關檔案領域的研究論文不超過3篇，且主要集中在省級公司。關于檔案安全理論研究主要集中在檔案實體安全方面，缺乏檔案工作突發(fā)事件應急處置理論研究。

3.3 頂層設計缺失

在省級公司層面，檔案工作突發(fā)事件應急預案建設研究至今未開展，更沒有制定相應的應急預案，只是在2008年8月轉發(fā)國家檔案局頒布的《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》。煙草行業(yè)“統(tǒng)一領導，垂直管理、專賣專營”的體制優(yōu)勢沒能在檔案工作突發(fā)事件應急預案建設上得以體現(xiàn)。檔案工作效益的潛在性使得煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設沒能與生產(chǎn)安全事件，群體性事件、網(wǎng)絡安全事件等應急預案建設同步發(fā)展，沒能在各級公司年度工作業(yè)績考核內容中得以體現(xiàn)，致使檔案工作突發(fā)事件應急預案建設領導責任制落實不到位，頂層設計缺失。

4 完善陜西煙草商業(yè)檔案工作應急預案建設對策

4.1 加快應急預案建設理論研究

4.4.1強化統(tǒng)籌規(guī)劃。要將檔案工作突發(fā)事件應急管理研究納入各級公司年度科技項目計劃。依托項目資金對檔案工作突發(fā)事件應急管理現(xiàn)狀調研，根據(jù)調研結果因地制宜構建本單位、本系統(tǒng)突發(fā)事件總體應急預案，進而依據(jù)總體預案結合各市（區(qū)）、各縣（區(qū)）不同地域特點制定符合實際、系統(tǒng)有效的差異化應急預案，構筑起陜西煙草系統(tǒng)檔案工作的安全屏障。

4.4.2加強學術交流。陜西省是教育和科研大省，涉及檔案研究的高校、科研單位較多。比如西北大學應急管理學院不僅設有檔案學專業(yè)，而且在應急管理方面具有一定的科研優(yōu)勢。陜西省煙草商業(yè)可以通過設立縱向科研項目、推動學術交流的方式逐漸加強與這些單位的合作與交流，從而增強本系統(tǒng)的檔案應急管理水平。還可以協(xié)同陜西省檔案學會在學術交流活動中對檔案應急管理相關內容進行探討，為省、市、縣三級公司檔案工作者提供學術交流平臺，共享創(chuàng)新成果，推動檔案應急管理協(xié)同發(fā)展。

4.2 打造高素質應急預案建設隊伍

4.2.1加強教育培訓。對于專職檔案管理人員，引進具有檔案學專業(yè)背景的優(yōu)秀高校畢業(yè)生；對于兼職檔案管理人員，選用有管理學背景且側重于檔案管理工作實踐的人員。對于新進檔案人員要及時安排檔案基本理論和基本技能的學習培訓，使其盡快掌握檔案工作所需的專業(yè)知識和安全技能；對于在崗管理人員要定期進行新知識、新規(guī)則的培訓，及時適應檔案工作新理念和新方法；強化信息化條件下檔案工作應急管理教育培訓，為數(shù)字時代的檔案信息安全打好基礎。

4.2.2增強人員活力。實施年度大學生招聘計劃，引進高校檔案學專業(yè)畢業(yè)生，為檔案隊伍注入新鮮血液和專業(yè)人才?？茖W制定工作目標任務和考核結果運用，將職務晉級、年度評優(yōu)真正與檔案工作業(yè)績相結合。積極引導檔案管理人員做好本職工作，維護長期穩(wěn)定的專業(yè)化檔案隊伍，并鼓勵檔案管理人員積極參加檔案系列專業(yè)技術職稱評聘。

4.3 完善應急預案建設頂層設計

4.3.1筑牢思想基礎。一是從制度層面明確各級公司、機關各部門在檔案應急管理中的責任，進一步提高管理人員的風險意識，增強突發(fā)事件風險管控，最大限度地降低突發(fā)事件導致的“犯錯成本”。二是定期召開有關檔案應急工作的專題會議，宣傳突發(fā)事件分類、風險等級，展示國內外突發(fā)事件造成的重大損失案例，提高本系統(tǒng)檔案工作者的風險意識，提升突發(fā)事件應急預案重視程度。同時在制度層面加強考核，提高應急預案缺失、應急管理失誤造成的檔案受損懲處力度，切實做到責任明確，獎懲分明。

4.3.2納入工作計劃。檔案工作是陜西煙草商業(yè)各項工作中必不可少的一環(huán)，必須與其他管理工作共同發(fā)展、協(xié)調推進。各級公司要將檔案應急管理相關工作納入領導議事日程，納入檔案部門年度工作計劃，應急預案建設尚未完善的公司應及時推動預案建設，增強本單位年度計劃的全面性、權威性、協(xié)調性。

4.3.3強化考核力度。陜西省煙草公司要將檔案工作突發(fā)事件應急預案建設列入市級公司年度工作業(yè)績考核內容，市級公司將檔案工作突發(fā)事件應急預案建設列入縣級分公司年度工作業(yè)績考核內容，以消除麻痹思想和僥幸心理，確保本系統(tǒng)檔案工作突發(fā)事件應急預案建設有序、有力、有效，持續(xù)推進。

5 加快應急預案建設步伐

5.1 對現(xiàn)有預案進行修訂

《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》中提出“應急預案制定機關應當根據(jù)實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案”[2]。對于現(xiàn)有應急預案，相關市（縣）級公司應根據(jù)實際情況不斷修訂和完善。根據(jù)有關規(guī)定，基于環(huán)境、人員、庫存檔案等條件的變化，將不夠科學或失去時效的條款及時調整或更新。將新的內容與要求補充到應急預案中去，以保證應急預案的時效性和有效性，使應急預案更加符合新形勢下應急管理工作實際。

5.2 開展預案編制工作

未建立檔案工作應急預案的單位，一是要盡快成立以檔案專業(yè)知識為核心、凝聚其他專業(yè)知識的應急預案編制小組。二是遵循相關法律法規(guī)，結合風險評估和本單位檔案部門的實際情況及應急能力，科學地設定預案編制內容。三是編制應急預案時要深入調查取證，不能與本單位實際情況和地域特點相脫節(jié)。四是積極借鑒行業(yè)內外應急預案編制的成功經(jīng)驗，結合本單位的實際情況，擇善而從。五是實現(xiàn)多方協(xié)同，除加強本單位內部各部門之間的協(xié)同外，還應與屬地檔案行政管理部門協(xié)同合作。

5.3 增加信息化內容

檔案數(shù)字化、信息化已經(jīng)成為檔案事業(yè)和檔案工作發(fā)展的必然趨勢。針對檔案數(shù)字化和檔案信息化工作的有關內容不能在陜西煙草商業(yè)檔案工作突發(fā)事件應急預案中缺失。新修訂的《中華人民共和國檔案法》提出要“保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用”。2021年，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“要提升檔案數(shù)字資源安全管理能力”“健全檔案網(wǎng)絡、檔案信息系統(tǒng)和檔案數(shù)字資源安全保密防護體系”[3]。因此，在檔案工作突發(fā)事件應急預案建設中要充分重視檔案數(shù)字化過程及數(shù)字化成果，檔案網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)載體安全等問題，補齊現(xiàn)有預案的短板，完善現(xiàn)有預案內容。

5.4 加強預案演練

陜西煙草商業(yè)系統(tǒng)應該努力推動包括檔案應急管理在內的系列應急預案演練。首先，檔案工作突發(fā)事件應急演練不僅需要有針對自然災害、防盜防火等突發(fā)事件的應急演練，而且需要有針對電子檔案穩(wěn)定性、安全性遭遇危險的信息化演練。其次，需要確定合理的演練頻次，演練的目的是保證應急預案符合工作實際和應急需求，能夠起到保證檔案安全的作用。第三，需要確定合理的演練范圍。省公司的演練要和各市公司的演練結合起來，最好能夠形成整個系統(tǒng)聯(lián)動的演練機制。第四，采用不同應急預案演練方式，室內推演與綜合推演結合推行，降低演練難度和成本。第五，要針對演練中出現(xiàn)的問題，及時總結復盤，編寫詳盡應急預案演練報告，及時通報演練結果與存在的問題，并根據(jù)演練結果及時修訂調整或補充應急預案，加強預案動態(tài)管理。

6 結語

預防是維護檔案安全比較經(jīng)濟的方式。陜西煙草商業(yè)提升檔案工作突發(fā)事件應急預案建設理論支撐，打造專業(yè)應急預案建設支撐隊伍，完善應急預案建設頂層設計，加快應急預案體系建設步伐。從而推動檔案應急管理工作的開展，確保煙草商業(yè)檔案在面對各級各類突發(fā)事件時能夠有條不紊、及時應對，保護好檔案資源，為煙草商業(yè)經(jīng)濟高質量發(fā)展貢獻力量。

參考文獻

[1]宋可.檔案部門應急預案建設研究[D].湘潭大學，2013.

[2]檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法[N].中國檔案報，2008-10-02（002）.

[3]國家檔案局.中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL].[2021-06-08]https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml？eqid=f6accecc0001e8830000000264801b6e.

（作者單位：中國煙草總公司陜西省公司；西北大學圖書館；云南大學檔案學院）