機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)行業(yè)現(xiàn)狀分析及提升對(duì)策研究

劉 碩, 弓 芳, 舒妮婭

(1.北京京安駕駛?cè)税踩c素養(yǎng)研究院, 北京 102600; 2.北京千種幻影科技有限公司, 北京 102600)

0 引言

當(dāng)前,我國已成為名副其實(shí)交通大國,但是與交通強(qiáng)國依然有差距. 聚焦到道路交通領(lǐng)域,截至2023年底,我國機(jī)動(dòng)車保有量超過4.3億輛、駕駛?cè)藬?shù)量達(dá)到5.23億人(圖1). 我國僅用了30余年時(shí)間,就走完了美國100年的機(jī)動(dòng)化進(jìn)程,且依然在高速增長. 與快速發(fā)展的機(jī)動(dòng)車數(shù)量、駕駛?cè)藬?shù)量及通車?yán)锍痰扔矊?shí)力相比,汽車文明的“軟文化”尚未形成,交通參與者特別是機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)税踩拿饕庾R(shí)短缺,群眾的出行習(xí)慣尚不適應(yīng)日益復(fù)雜的道路交通環(huán)境,交通陋習(xí)、違法和事故較為普遍,我國萬車死亡率遠(yuǎn)高于機(jī)動(dòng)化較早的國家,道路交通安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻[1].

圖1 2018—2023年機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藬?shù)量及增長率

“駕駛?cè)恕笔怯绊懙缆方煌ò踩铌P(guān)鍵的因素,圍繞駕駛?cè)说鸟{駛能力和安全文明意識(shí)提升要從存量和增量2個(gè)維度開展,存量即已獲得機(jī)動(dòng)車駕駛證的群體,由公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行相關(guān)管理,包括路面執(zhí)法、繼續(xù)教育和安全宣傳等;增量即未獲得機(jī)動(dòng)車駕駛證的潛在群體,群眾主要通過駕駛培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)后考取駕駛證. 由此可見,駕駛培訓(xùn)是道路交通體系中向社會(huì)輸送新駕駛?cè)说闹匾画h(huán). 本文重點(diǎn)討論如何抓好駕培行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,把住增量群體的安全關(guān),進(jìn)而推動(dòng)汽車文明形成,夯實(shí)交通強(qiáng)國之根基.

1 駕培行業(yè)現(xiàn)狀

駕培行業(yè)是為了滿足人民群眾考取駕駛證的需求而產(chǎn)生的集交通、教育、服務(wù)特征的育人行業(yè). 截至2022年底,全國已有駕駛培訓(xùn)機(jī)構(gòu)20 377個(gè),教練員87.2萬人,教練車78.04萬輛,培訓(xùn)人數(shù)2 298.49萬人(圖2). 根據(jù)我國新增駕駛?cè)撕托律丝跀?shù)量趨勢(shì),駕培行業(yè)發(fā)展將逐漸進(jìn)入下降通道,但行業(yè)明顯對(duì)市場突然到來的下行準(zhǔn)備不足,且有發(fā)展慣性,“高供給,低需求”引發(fā)的矛盾日益凸顯.

2 駕培行業(yè)存在的七大關(guān)鍵問題

2.1 培訓(xùn)能力嚴(yán)重過剩,加劇惡性競爭

2015年12月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《公安部、交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試制度改革的意見》(國辦發(fā)[2015]88號(hào))旨在緩解高速增長的駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試需求所引發(fā)的不便利、不規(guī)范、不經(jīng)濟(jì)的問題,重點(diǎn)任務(wù)之一是進(jìn)一步開放駕駛培訓(xùn)市場,這如同1把“雙刃劍”:雖然急速擴(kuò)大了市場主體增長空間,但失去了對(duì)供給的控制,造成培訓(xùn)能力嚴(yán)重過剩. 政策、資金、投資建設(shè)沒有預(yù)測到需求端的下降,造成應(yīng)對(duì)措施準(zhǔn)備嚴(yán)重不足. 根據(jù)測算,當(dāng)前駕培行業(yè)理論上每年能提供的培訓(xùn)服務(wù)人數(shù)超過6 000萬人,而2022年全國培訓(xùn)人數(shù)僅2 298.49萬人,并呈現(xiàn)下降趨勢(shì),平均供給大于需求2倍以上,實(shí)際全行業(yè)產(chǎn)能利用率不足40%. 如浙江舟山有一所三級(jí)駕校開業(yè)購置20輛車,其中10輛車10年未動(dòng). 產(chǎn)能過剩加劇惡性競爭,造成培訓(xùn)經(jīng)營的“量價(jià)雙跌,質(zhì)效雙降”,2022年行業(yè)虧損面高達(dá)60%～80%,關(guān)門停業(yè)接近20%,所帶來的培訓(xùn)質(zhì)量“縮水”、員工失業(yè)、資源浪費(fèi)、市場惡化等一系列問題.

2.2 事后監(jiān)管弱化,市場秩序混亂

駕培市場雖然不斷放開,但許多地方監(jiān)管卻跟不上,出現(xiàn)“一放就亂”的現(xiàn)象. 調(diào)查問卷顯示,60%的駕校認(rèn)為事中事后監(jiān)管缺失,駕培市場呈現(xiàn)“三多一亂”:即黑車黑點(diǎn)多、亂收費(fèi)多、投訴多、市場秩序亂. 某些地區(qū)掛靠經(jīng)營占95%以上,出現(xiàn)“駕?！焙汀靶ｉL”遍地的怪現(xiàn)象. 一些掛靠經(jīng)營者掌握了招生權(quán)、定價(jià)權(quán),通過壓低價(jià)格、偷漏學(xué)時(shí)、吃拿卡要、倒賣學(xué)員等方式擾亂地方駕培市場.

2.3 訓(xùn)考聯(lián)網(wǎng)對(duì)接緩慢,學(xué)時(shí)管理難度較大

國辦發(fā)〔2015〕88號(hào)要求“健全駕駛培訓(xùn)監(jiān)督機(jī)制”,推廣使用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算機(jī)計(jì)時(shí)培訓(xùn)管理系統(tǒng),建立省級(jí)駕駛培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管平臺(tái),并推進(jìn)與考試系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接,確保培訓(xùn)與考試有效銜接. 然而截止到2022年,只有少數(shù)省、市貫徹落實(shí);部分省、市只是形式上對(duì)接,尚有很多省、市未進(jìn)行對(duì)接. 原因有①學(xué)時(shí)造假嚴(yán)重. 公安機(jī)關(guān)交通管理部門普遍認(rèn)為學(xué)時(shí)及培訓(xùn)管理存在漏洞,不愿承擔(dān)非職能范圍內(nèi)的責(zé)任;②將“學(xué)時(shí)”作為預(yù)約考試前置條件缺少法律依據(jù);③區(qū)域性的聯(lián)網(wǎng)對(duì)接進(jìn)展不統(tǒng)一,學(xué)時(shí)監(jiān)管程度寬嚴(yán)不一,導(dǎo)致嚴(yán)格實(shí)行聯(lián)網(wǎng)對(duì)接的地區(qū)培訓(xùn)考試生源大量流失. 如某省訓(xùn)考聯(lián)網(wǎng)不到半年,便因生源流失斷開聯(lián)網(wǎng).

2.4 科技應(yīng)用缺乏政策支撐,阻礙創(chuàng)新發(fā)展

近些年,虛擬現(xiàn)實(shí)智能汽車駕駛培訓(xùn)模擬器、人工智能教練等產(chǎn)品在行業(yè)內(nèi)得到了應(yīng)用和廣泛認(rèn)可,幫助駕培機(jī)構(gòu)解決了人力資源短缺、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、運(yùn)營成本增加等問題. 部分優(yōu)質(zhì)駕培機(jī)構(gòu)在確保培訓(xùn)質(zhì)量不降的前提下,積極探索降低運(yùn)營成本的方法. 但是,目前僅有少數(shù)地方管理部門發(fā)布政策文件支持新模式的試點(diǎn)應(yīng)用,多數(shù)地方對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用“視而不見”,澆滅了行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的熱情,只能回到傳統(tǒng)駕培的老路上內(nèi)卷.

2.5 教練員失管,嚴(yán)重影響培訓(xùn)質(zhì)量

教練員自身技術(shù)實(shí)力和文明素養(yǎng)直接影響到能否培養(yǎng)出合格的駕駛?cè)? 教練員從業(yè)資格證和職業(yè)等級(jí)證取消后,管理部門失去了對(duì)違規(guī)教練員采取停訓(xùn)及注銷教練員資格的抓手,駕培機(jī)構(gòu)則成為了教練員聘用、培訓(xùn)和管理的主體. 但大部分駕培機(jī)構(gòu)選聘教練員的標(biāo)準(zhǔn)首先是招生能力,使《機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)管理規(guī)定》有關(guān)教練員要求的法條形同虛設(shè). 另外,部分駕校采取掛靠經(jīng)營模式,教練員崗前培訓(xùn)、繼續(xù)教育、質(zhì)量信譽(yù)考核等均無法落實(shí),導(dǎo)致市場更加混亂. 一些教練員吃拿卡要、坑蒙學(xué)員、甚至違法亂紀(jì),嚴(yán)重?cái)牧笋{培行業(yè)形象.

2.6 考試缺乏含金量,指揮棒失靈

近年來考試科目改革側(cè)重點(diǎn)考慮的是“效率”,即如何讓群眾更高效的獲得駕駛證. 同時(shí)受限于隊(duì)伍管理和技術(shù)因素,犧牲了安全意識(shí)和與實(shí)際駕駛技術(shù)更緊密的考核內(nèi)容,間接導(dǎo)致路面交通秩序和道路交通安全承擔(dān)了相應(yīng)的擁堵和違法事故成本. 如倒車入庫和側(cè)方停車項(xiàng)目,因?yàn)榭荚嚳颇枯^難,培訓(xùn)將大量時(shí)間都集中在這部分科目訓(xùn)練上面,但在實(shí)際道路行駛時(shí),倒車入庫和側(cè)方停車所占用的時(shí)間是最少的,甚至壓個(gè)線、偏一些、多倒兩把都非常正常,但到了考試中就是要“橫平豎直,嚴(yán)絲合縫”,將大量寶貴的培訓(xùn)時(shí)間浪費(fèi),造成了考試目的和培訓(xùn)重心與實(shí)際駕駛技能需求的重大偏離,導(dǎo)致以考試為指揮棒的素質(zhì)教育培訓(xùn)體系遲遲難以建立,背離了落實(shí)道路交通安全的目標(biāo).

2.7 頂層設(shè)計(jì)不合理,培訓(xùn)與考試脫節(jié)

我國駕駛培訓(xùn)和考試分屬2個(gè)部委管理,其中交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)制定培訓(xùn)方案,公安部負(fù)責(zé)制定考試方案,導(dǎo)致培訓(xùn)和考試管理目標(biāo)并不完全一致. ①各地方交通運(yùn)輸主管部門思想不統(tǒng)一,存在“考試結(jié)果導(dǎo)向”“學(xué)時(shí)過程導(dǎo)向”2種聲音. 多數(shù)的聲音認(rèn)為,只要通過公安機(jī)關(guān)交通管理部門設(shè)置的考試就說明培訓(xùn)質(zhì)量合格;少數(shù)聲音則認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格把控學(xué)時(shí),加強(qiáng)過程監(jiān)督,落實(shí)培訓(xùn)大綱的要求,導(dǎo)致兩種聲音所反映出來的管理態(tài)度、方式、方法存在差異. ②雖然公安部與交通運(yùn)輸部在形式上聯(lián)合發(fā)布了《機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)教學(xué)與考試大綱》,但在操作中嚴(yán)重脫節(jié). “培訓(xùn)大綱”雖然側(cè)重于素質(zhì)教育,但不符合駕培機(jī)構(gòu)、教練員、學(xué)員的共同利益,原因是“考試大綱”不考或易考,駕培機(jī)構(gòu)和教練員的首要目標(biāo)都是圍繞怎么“考過”下功夫,而不是讓學(xué)員學(xué)習(xí)更多、更豐富的道路交通安全知識(shí)和良好的駕駛習(xí)慣;學(xué)員也“樂于”快速通過考試,大家都不愿意為了未來虛無的“安全”付出更多精力,也出現(xiàn)了拿完證不敢上路,找陪練的怪現(xiàn)象.

綜上所述,在這種現(xiàn)狀背景下,主管部門、駕培機(jī)構(gòu)、教練員、學(xué)員、服務(wù)商等在一定程度上達(dá)成了“默契”,將本應(yīng)駕駛培訓(xùn)和考試環(huán)節(jié)承擔(dān)的安全成本轉(zhuǎn)嫁到了實(shí)際道路駕駛中,導(dǎo)致道路交通環(huán)境日益惡化.

3 對(duì)策建議

3.1 加速去產(chǎn)能,調(diào)整優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)

建立退出機(jī)制,加大去產(chǎn)能步伐,整治行業(yè)“多小散亂”,推動(dòng)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”,應(yīng)依靠優(yōu)質(zhì)、合法的直營駕培機(jī)構(gòu)從源頭把好道路交通安全第1道關(guān). ①通過“有形的手”強(qiáng)制退出. 主管部門應(yīng)充分利用行政手段,通過資質(zhì)審查、清理整頓等專項(xiàng)行動(dòng),讓資格條件不全、嚴(yán)重違規(guī)經(jīng)營的駕校出局,在行業(yè)內(nèi)形成震懾效應(yīng);②營造公平競爭的營商環(huán)境,通過市場“看不見的手”進(jìn)行調(diào)節(jié),實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰[2];③推進(jìn)兼并重組. 市場整合有利于提高市場集中度,通過優(yōu)化配置增加有效供給,壓縮過剩產(chǎn)能,推進(jìn)行業(yè)集約化,有利于優(yōu)強(qiáng)駕培品牌的發(fā)展壯大,培育大型駕培集團(tuán)也便于政府治理.

3.2 切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

一方面厘清責(zé)任. 駕培機(jī)構(gòu)要落實(shí)培訓(xùn)質(zhì)量主體責(zé)任,培訓(xùn)主管部門要落實(shí)駕培市場監(jiān)管主體責(zé)任,考試主管部門要落實(shí)考試質(zhì)量主體責(zé)任. 可以事故深度調(diào)查為抓手,將駕培各環(huán)節(jié)納入到追責(zé)體系中,明確駕培機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、教練員、設(shè)備供應(yīng)商、交通運(yùn)輸主管部門在事故中的責(zé)任,把問責(zé)作為從嚴(yán)治市的重要抓手,推動(dòng)主體責(zé)任落實(shí). 另一方面突出重點(diǎn). 開展學(xué)時(shí)造假、非法培訓(xùn)、低于成本收費(fèi)等不正當(dāng)競爭行為執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng),形成“抓不出成效不放手,抓出成效不松手”的常態(tài)化治理態(tài)勢(shì).

3.3 加快構(gòu)建全國駕培監(jiān)管服務(wù)“一張網(wǎng)”

破除“學(xué)時(shí)造假、政令不一、區(qū)域差別、政策制約”障礙,實(shí)行部級(jí)層面的訓(xùn)考聯(lián)網(wǎng)對(duì)接,從而實(shí)現(xiàn)自上而下信息共享、學(xué)時(shí)共管. 同時(shí)依托駕培行業(yè)的智能終端普及和數(shù)字化轉(zhuǎn)型,基于駕培大數(shù)據(jù)改變單一、靜態(tài)的學(xué)時(shí)管理模式,探索多維、動(dòng)態(tài)的綜合駕駛行為管理模式.

3.4 制定支持新技術(shù)應(yīng)用的政策標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是幫助駕培機(jī)構(gòu)提質(zhì)降本增效的重要途徑. 基于智能汽車駕駛培訓(xùn)模擬器、人工智能教練車等智能終端,能以駕駛技能培訓(xùn)進(jìn)程和學(xué)員個(gè)人特征為線索,匯聚涵蓋學(xué)員個(gè)人屬性、操作技能、培訓(xùn)行為、考試情況等完整鏈路的駕駛培訓(xùn)數(shù)據(jù),搭建綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,面向?qū)W員提供 “千人千面”的駕駛培訓(xùn)需求[3],能以“能不能開好車”為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判駕駛培訓(xùn)質(zhì)量,而非“湊夠?qū)W時(shí)”這種“一刀切”的培訓(xùn)管理模式,有效提升教學(xué)針對(duì)性,提高教學(xué)效率,降低培訓(xùn)成本. 應(yīng)在相關(guān)上位法律法規(guī)滯后的情況下,通過推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策的制定,如北京市出臺(tái)了《虛擬現(xiàn)實(shí)智能型汽車駕駛培訓(xùn)系統(tǒng)技術(shù)要求》[4],并發(fā)布了相關(guān)智能終端設(shè)備應(yīng)用管理辦法和實(shí)施細(xì)則,在確保安全底線的原則下有序推動(dòng)新技術(shù)的落地應(yīng)用,打造了駕培行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的新模板.

3.5 引導(dǎo)教練員價(jià)值轉(zhuǎn)換

短期看,應(yīng)重新評(píng)估和審視教練員管理問題,若不能恢復(fù)教練員資格證,則適當(dāng)出臺(tái)配套支持措施,如委托協(xié)會(huì)開展教練員崗前培訓(xùn)、繼續(xù)教育、教學(xué)質(zhì)量信譽(yù)考核等工作,同時(shí)加大對(duì)違規(guī)掛靠教練員的處罰力度. 中長期看,勞動(dòng)力成本上升必然導(dǎo)致科技創(chuàng)新,科技的應(yīng)用使人力能更合理的分配. 基于虛擬現(xiàn)實(shí)、人工智能技術(shù)與行業(yè)的結(jié)合應(yīng)用已愈發(fā)成熟,可將機(jī)械的、低技術(shù)含量及低附加值的工作交給機(jī)器,教練員則將以往“陪練”的重心向“教育”轉(zhuǎn)移,即由駕駛技術(shù)輸出轉(zhuǎn)向安全文明意識(shí)輸出,完成人力價(jià)值的轉(zhuǎn)換提升,教練員也將成為道路交通安全文明的布道者,而不是駕駛機(jī)械動(dòng)作的訓(xùn)練師.

3.6 應(yīng)用新技術(shù),明確考試目的

建立以規(guī)則意識(shí)為核心的培訓(xùn)考試體系. 當(dāng)前的駕駛?cè)伺嘤?xùn)和考試,忽視和缺乏了對(duì)強(qiáng)化和培育規(guī)則意識(shí)、安全行為的內(nèi)容,進(jìn)而導(dǎo)致大部分交通參與者乃至整個(gè)社會(huì)仍然普遍缺乏路權(quán)概念、規(guī)則意識(shí)[5]. 可應(yīng)用虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù),研發(fā)場景化、交互式理論培訓(xùn)考試模式,以實(shí)際道路駕駛技能和安全意識(shí)養(yǎng)成為目標(biāo),提升駕駛?cè)藢?duì)交通規(guī)則遵守和危險(xiǎn)情景應(yīng)對(duì)能力[6],讓學(xué)員在完全安全的情境下體驗(yàn)更加豐富的駕駛場景,還可從事故、違法角度讓學(xué)員切身體會(huì)并客觀感受交通事故的“后果”,而非停留在主觀書本上的概念或觀看視頻的印象,做到道路交通安全知識(shí)與操作技能的知行合一,逐步發(fā)揮考試指揮棒的作用,引導(dǎo)駕駛培訓(xùn)素質(zhì)教育體系的落地.

3.7 推動(dòng)駕駛培訓(xùn)和考試融合發(fā)展

駕駛培訓(xùn)考試制度的設(shè)計(jì)應(yīng)是體系化、結(jié)構(gòu)化且銜接緊密的,宜重新梳理政府職能并探索培訓(xùn)考試新模式. 如日本實(shí)行指定駕校制度,在指定駕校學(xué)習(xí)(圖3)的學(xué)員,只要完成規(guī)定的培訓(xùn)科目,駕?？勺孕薪M織考試,通過駕校的技能考試并獲得畢業(yè)證書,即可免除公安委員會(huì)的駕駛技能考試,只要再通過理論考試就可獲得機(jī)動(dòng)車駕駛證. 在非指定駕校培訓(xùn)(圖4)的學(xué)員在學(xué)習(xí)完駕駛知識(shí)和技能后,需要到公安委員會(huì)的駕駛執(zhí)照考試中心接受正式考試,合格后獲得機(jī)動(dòng)車駕駛證.

圖3 日本愛宕駕校(指定駕校)

圖4 大阪加美駕校(非指定練習(xí)場)

目前全日本95%以上的駕校都屬于地方公安委員會(huì)指定的駕校,即同時(shí)履行駕駛培訓(xùn)和駕駛考試雙重職能. 另外,對(duì)于指定駕校,都道府縣公安委員會(huì)每年會(huì)公開轄區(qū)內(nèi)指定駕校畢業(yè)學(xué)員的“交通事故率”“交通違法率”信息,畢業(yè)學(xué)員事故率、違法率高的指定駕校,將被取消指定資格[7]. 我國可在培訓(xùn)全過程數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)“培訓(xùn)前審核、培訓(xùn)中監(jiān)督、培訓(xùn)后倒查”機(jī)制,賦予優(yōu)質(zhì)駕培機(jī)構(gòu)考試權(quán)力,充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性,倒逼培訓(xùn)質(zhì)量的提升.

只有營造出公平、公正的駕培市場環(huán)境,才能讓駕培行業(yè)獲取應(yīng)得的利潤,才能讓更多有理想的從業(yè)者履行自身的責(zé)任,主動(dòng)投身到道路交通安全事業(yè)中. 否則在競劣機(jī)制下生存都成問題,何談理想和信念. 駕培行業(yè)應(yīng)緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)道路交通安全這一核心目標(biāo),以數(shù)字化為契機(jī),推動(dòng)政策、市場、技術(shù)的革新,完成以人民為中心的行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí).