上海“外灘踩踏”之殤

孔凡義 張苗

【案例】

上海陳毅廣場(chǎng)位于外灘風(fēng)景區(qū)中部，是外灘風(fēng)景區(qū)人員流量最大、密度最高的公共區(qū)域。2014年12月31日深夜，人們齊聚外灘準(zhǔn)備迎接新年時(shí)，發(fā)生踩踏事件，造成36人死亡、49人受傷，有11位官員被問(wèn)責(zé)，引發(fā)城市之殤。

28年前，上海也曾經(jīng)歷過(guò)這種大規(guī)模踩踏事件，然而兩件事性質(zhì)截然不同。前者是由于市民趕著坐輪渡、為了能夠準(zhǔn)時(shí)上班而引發(fā)踩踏，也就是說(shuō)當(dāng)時(shí)人們?yōu)榱算∈爻銮诩o(jì)律卻因城市交通資源較少而釀成悲劇。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的今天，外灘踩踏事件本可避免。外灘踩踏事件給上海的城市形象蒙上了一層陰影，它揭示了經(jīng)濟(jì)繁榮背后的城市治理短板。

【析因】

治理短板，問(wèn)題所在

2014年末的跨年活動(dòng)吸引了數(shù)十萬(wàn)人聚集到上海外灘，大大超過(guò)預(yù)期，并造成了嚴(yán)重的交通擁堵，這部分是源自于政府信息發(fā)布滯后。外灘燈光節(jié)歷來(lái)是上海迎新年的重要活動(dòng)，然而2014年外灘燈光節(jié)舉辦地發(fā)生變更，選擇在“外灘源”舉辦，同時(shí)，參加條件從免費(fèi)、不限制人數(shù)，變?yōu)閼{票入場(chǎng)，限定2000人參與。但各大媒體和官方政務(wù)微博，卻未有效傳達(dá)這一重大活動(dòng)調(diào)整。在上海當(dāng)?shù)氐闹匾襟w中，只有《新聞晨報(bào)》、《新民晚報(bào)》和《東方早報(bào)》分別在臨近跨年夜前的某一天作過(guò)簡(jiǎn)短報(bào)道，而外地媒體則對(duì)于改址一事沒(méi)有任何提及。直至跨年前一天，黃浦區(qū)旅游局才對(duì)外正式發(fā)布了新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)信息，但對(duì)“外灘”與“外灘源”的區(qū)別沒(méi)有進(jìn)行特別提醒和廣泛宣傳。這就使得部分上海市民及外地游客依舊盲目前往外灘，進(jìn)而造成外灘客流量嚴(yán)重超載。當(dāng)踩踏事故發(fā)生時(shí)，慶祝的人們幾乎走動(dòng)不了，旁邊的街道上也擠滿了人。

由于“燈光節(jié)”改址，黃浦區(qū)政府相關(guān)部門(mén)放松了對(duì)外灘公共安全風(fēng)險(xiǎn)的警惕，外灘配備的警力比往年少。踩踏事件發(fā)生前外灘人流量持續(xù)增加，為了應(yīng)急，黃浦公安分局只對(duì)警力部署作了部分調(diào)整且并沒(méi)有采取其他有效措施，導(dǎo)致事發(fā)前外灘警力明顯不足。地方政府作為城市管理的責(zé)任主體，對(duì)此次踩踏事故有著不可推卸的責(zé)任，即便是群眾的自發(fā)性活動(dòng)，地方政府都有責(zé)任在人群密集的時(shí)間和地點(diǎn)制定排解擁擠的應(yīng)急預(yù)案。然而由于活動(dòng)地點(diǎn)的改變，黃浦區(qū)政府未對(duì)可能的人員聚集安全風(fēng)險(xiǎn)予以高度重視，并對(duì)大規(guī)模人流量的判斷不足，不僅沒(méi)有執(zhí)行往年的限流措施，并且活動(dòng)中安保人員配置嚴(yán)重不足。在一套完整的應(yīng)急管理中，風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置等需要密切聯(lián)接起來(lái)。然而，在外灘事件中，上述各項(xiàng)環(huán)節(jié)存在脫節(jié)情況。

仔細(xì)閱讀《“12·31”擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告》，可以發(fā)現(xiàn)黃浦區(qū)行政區(qū)域管理的責(zé)任分工：黃浦區(qū)政府依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)工作;黃浦公安分局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)重大節(jié)慶、重要人員密集場(chǎng)所的安全保衛(wèi)工作方案和專項(xiàng)安全保衛(wèi)應(yīng)急預(yù)案的制定與實(shí)施;黃浦區(qū)市政委負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)市容市貌和外灘風(fēng)景區(qū)等重要地區(qū)的管理;黃浦區(qū)旅游局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督管理;黃浦區(qū)外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室具體負(fù)責(zé)外灘風(fēng)景區(qū)內(nèi)市容景觀等公共事務(wù)管理的組織和協(xié)調(diào)工作;上海市公安局負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)公共場(chǎng)所安全保衛(wèi)工作的指導(dǎo)監(jiān)督管理。如此多的部門(mén)參與外灘的管理卻仍避免不了悲劇的發(fā)生，這也能折射出當(dāng)前體制下條塊分割管理的弊端。

外灘踩踏事件發(fā)生后，上海一批即將舉辦的大型活動(dòng)也被叫停，這也是治標(biāo)不治本的方法。真正想杜絕再次發(fā)生類似悲劇還得依賴國(guó)家法律的剛性力量，但我國(guó)安全管理領(lǐng)域法律法規(guī)存在真空地帶。在我國(guó)法律體系框架中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》是最主要的兩部法律法規(guī)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》適用對(duì)象是突然發(fā)生、造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的事件。然而，群眾自發(fā)參與的節(jié)假日慶?；顒?dòng)一般并不屬于突發(fā)性事件，因此，類似外灘這種群眾聚集性活動(dòng)很難用該法來(lái)進(jìn)行規(guī)范和管理。《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》適用于有明確組織者、面向社會(huì)公眾舉辦的大型群眾性活動(dòng)。而2015年上海新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)地點(diǎn)由外灘風(fēng)景區(qū)改為外灘源，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺(tái)，具體由黃浦區(qū)旅游局承辦。也就是說(shuō)在外灘的活動(dòng)是沒(méi)有組織者的，完全是由群眾自發(fā)聚集，因此，不能依據(jù)該條例進(jìn)行規(guī)范和管理。正如聯(lián)合調(diào)查組專家指出，我國(guó)的安全管理?xiàng)l例對(duì)于“無(wú)組織的大規(guī)模群眾活動(dòng)”尚處于空白狀態(tài)。在我國(guó)有組織的活動(dòng)責(zé)任條款非常清晰，即誰(shuí)主辦、誰(shuí)組織、誰(shuí)負(fù)責(zé)，而對(duì)于公共區(qū)域管理的責(zé)任主體，我國(guó)的法律條款是不明確的。

特大城市的治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能完全依賴于政府職能部門(mén)來(lái)承擔(dān)保障公共活動(dòng)安全的責(zé)任和壓力，社會(huì)和個(gè)人也要積極參與其中。針對(duì)外灘事件，僅將責(zé)任歸結(jié)為官方這是有失偏頗的，公民也應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。復(fù)旦大學(xué)教授任遠(yuǎn)指出：外灘事件的發(fā)生反映了規(guī)則意識(shí)的缺失與公民素質(zhì)的相對(duì)不足。由于燈光秀活動(dòng)地點(diǎn)的改變，一邊是外灘觀景臺(tái)上的市民發(fā)現(xiàn)什么也看不見(jiàn)便急于回到陳毅廣場(chǎng)，一邊是陳毅廣場(chǎng)上的人急于往上登上觀景臺(tái)期待看見(jiàn)燈光秀，沒(méi)看到燈光秀的煩躁情緒和強(qiáng)烈期待看到燈光秀的焦急情緒相互交織，在嘈雜聲中上下人流發(fā)生對(duì)沖，繼而引發(fā)擁擠踩踏事件。盡管官方緊急增派警力趕赴現(xiàn)場(chǎng)，但面對(duì)嚴(yán)重混亂的局面已是顯得力不從心。在外灘事件中我們看到的并不是市民保持良好的秩序等待救援，而是市民出于本能隨人潮涌動(dòng)都顧不上傷者，當(dāng)醫(yī)務(wù)人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，只有幾名外國(guó)志愿者在為傷者做急救?？v觀整個(gè)事件，我們能明顯感覺(jué)到一些市民、游客在公共生活中缺乏基本的規(guī)則意識(shí)，這也間接折射出我國(guó)安全教育的缺失。

踩踏事件對(duì)于上海來(lái)說(shuō)是極具諷刺意義的，一個(gè)城市的良性治理并不能僅靠外在物質(zhì)條件，更需要市民內(nèi)在素質(zhì)作為支撐。悲劇已然發(fā)生，我們應(yīng)該思考如何讓那些以生命換來(lái)的教訓(xùn)警鐘長(zhǎng)鳴，這就需要有讓人們心服口服的后續(xù)處理。因?yàn)樽坟?zé)的力度不僅可以檢驗(yàn)事件調(diào)查的深度與廣度，更能檢驗(yàn)政府對(duì)公共責(zé)任的承擔(dān)意識(shí)，這些均是民眾最為關(guān)切的。

【追問(wèn)】

后續(xù)處理，是非爭(zhēng)議

隨著調(diào)查報(bào)告的出臺(tái)，市民心中的疑云仍未抹去。問(wèn)責(zé)對(duì)象以黃浦區(qū)區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，包括區(qū)委書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)等，同時(shí)上海市公安局指揮部副主任陳昌俊、上海市公安局指揮中心主任余志豪被行政記大過(guò)，人們不禁要問(wèn)為什么沒(méi)有更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)被追責(zé)？刑責(zé)是否缺失？

市級(jí)政府對(duì)整個(gè)城市負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，外灘作為上海重要的公共區(qū)域，恰好又是人群密集的公共活動(dòng)區(qū)，市政府應(yīng)該更加重視外灘公共安全的管理。官方發(fā)布的消息多次提到這是在群眾自發(fā)參與的活動(dòng)中發(fā)生的踩踏事件，但政府作為城市的重要管理主體，即便是官方減少對(duì)公共活動(dòng)的直接參與并不意味著官方可以減少在保障公共區(qū)域安全方面的責(zé)任。針對(duì)問(wèn)責(zé)力度的疑問(wèn)，上海市政府法制辦副主任劉平依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》予以回應(yīng)說(shuō)，突發(fā)事件要處分的，就是“直接負(fù)責(zé)”的責(zé)任人。但是在后續(xù)處理中，作為重要管轄層級(jí)的市級(jí)政府就不應(yīng)該承擔(dān)間接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嗎？外灘由黃浦區(qū)直接管轄，對(duì)“直接責(zé)任方”的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)是必須且必要的，但是，此次外灘事件反映出的是整個(gè)城市的應(yīng)急管理體系存在缺陷，上級(jí)部門(mén)作為整個(gè)城市的監(jiān)督管理者，應(yīng)該負(fù)起責(zé)任。顯然，上海踩踏事件中的這種只追究直接責(zé)任人、不追究間接責(zé)任人的處理方式，引起許多爭(zhēng)議。

縱觀調(diào)查報(bào)告全文，我們發(fā)現(xiàn)，被問(wèn)責(zé)的官員追究的全是黨內(nèi)處分或行政處分，這是否合理呢？我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》分別就公共場(chǎng)所管理者和相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任作了明確規(guī)定。同時(shí)，該法律法規(guī)也明確規(guī)定，若公共場(chǎng)所管理者或群眾性活動(dòng)的組織者沒(méi)有履行法定安全保障職責(zé)的行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。在上海踩踏事件中，不管在活動(dòng)中官方直接參與的比重占有多少，黃浦區(qū)政府、區(qū)公安分局等部門(mén)作為公共場(chǎng)所的管理者，都應(yīng)該為公共區(qū)域的安全承擔(dān)責(zé)任，何況在外灘事件中，這些部門(mén)的相關(guān)責(zé)任人的法定義務(wù)缺失。但是在問(wèn)責(zé)的結(jié)果中，被處分的官員均未追究刑事責(zé)任。一份明晰、徹底的事件調(diào)查，并伴隨合理合規(guī)的后續(xù)處理，才是告慰那些逝者及其家屬的最佳方法，同時(shí)也能讓相關(guān)責(zé)任人徹底反思，避免悲劇的再次發(fā)生。

【對(duì)策】

外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，如何借鑒

在人員密集處發(fā)生踩踏事件的風(fēng)險(xiǎn)始終會(huì)存在，尤其是在節(jié)假日期間發(fā)生率更高，我們不能掉以輕心。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年以來(lái)，全球主要踩踏事件約32起，但傷亡人數(shù)高于上海外灘事件的僅有8起，這就需要我們深刻反思。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)龍頭的上海為何會(huì)付出如此慘痛的代價(jià)？公共區(qū)域該如何治理？群眾性活動(dòng)的管理是一項(xiàng)復(fù)雜的體系，其包括預(yù)先計(jì)劃、預(yù)先準(zhǔn)備、信息發(fā)布、限流控場(chǎng)、散場(chǎng)導(dǎo)流等等，充分借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)改善我國(guó)公共區(qū)域的治理勢(shì)在必行。

重視人流控制。英國(guó)在議會(huì)廣場(chǎng)等人流量較大的區(qū)域會(huì)安排專人負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)人數(shù)，一旦各區(qū)域人數(shù)達(dá)到承載人數(shù)上限將停止放行。又如在美國(guó)紐約時(shí)報(bào)廣場(chǎng)的倒計(jì)時(shí)跨年活動(dòng)中，出于安全考慮，紐約警方用障礙物將時(shí)報(bào)廣場(chǎng)分隔成若干個(gè)觀眾區(qū)域，游客一旦進(jìn)入一個(gè)區(qū)域，便不能隨便出入。當(dāng)一個(gè)觀眾區(qū)被占滿后，警方才開(kāi)放下一個(gè)觀眾區(qū)，直到所有區(qū)域填滿人群。在悉尼迎新年活動(dòng)中，活動(dòng)主辦方應(yīng)官方要求將焰火觀賞點(diǎn)分成了幾十個(gè)區(qū)域，將每個(gè)區(qū)域的人員數(shù)量嚴(yán)格控制在幾千到兩萬(wàn)六千人不等，并將分區(qū)情況提前公告以便觀賞者提前安排當(dāng)日行程。在悉尼，官方還要求所有觀賞點(diǎn)附近的商業(yè)大樓在12月31日下午四五點(diǎn)鐘全部歇業(yè)，街道封閉、車輛禁止通行。

提早宣傳防范。不管活動(dòng)規(guī)模的大小，提前根據(jù)活動(dòng)的特點(diǎn)安排有針對(duì)性的防范措施并對(duì)公眾進(jìn)行宣傳教育，能有效降低踩踏事件的發(fā)生率。在迎新年活動(dòng)前夕，悉尼每個(gè)酒店、景點(diǎn)都有關(guān)于跨年夜的公告牌、指示牌等等，電視節(jié)目也會(huì)提前預(yù)告相關(guān)的活動(dòng)安排及注意事項(xiàng)，即便是剛剛到訪的國(guó)外旅客也能較快了解到相關(guān)活動(dòng)計(jì)劃。又如德國(guó)勃蘭登堡門(mén)迎新年活動(dòng)明確規(guī)定，進(jìn)入相關(guān)區(qū)域者不得攜帶煙花爆竹，出于對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的防范，警方對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)有人私放焰火抑或突然暈倒等突發(fā)事均備有預(yù)案。

技術(shù)輔助管理。如在悉尼2015迎新焰火表演現(xiàn)場(chǎng)有160萬(wàn)市民，整個(gè)活動(dòng)進(jìn)行得井然有序，這得益于悉尼整個(gè)活動(dòng)中軟件技術(shù)的支撐。無(wú)論當(dāng)?shù)厥忻襁€是外來(lái)游客，都可以下載一個(gè)叫做Sydney New Year's Eve的APP軟件，該軟件里面有關(guān)于悉尼跨年的各種信息，如每個(gè)觀賞點(diǎn)的人數(shù)限制、路線導(dǎo)航等。尤其重要的是它有一個(gè)能動(dòng)態(tài)顯示每個(gè)焰火晚會(huì)觀賞點(diǎn)飽和程度的全景地圖，在這個(gè)地圖上綠色標(biāo)志表示開(kāi)放狀態(tài)，橙黃標(biāo)志表示接近飽和，紫紅色標(biāo)志則表示已滿員關(guān)閉，這個(gè)軟件不僅能有效幫助游客獲得信息，更能幫助官方有效的進(jìn)行人流量控制。

我們要謹(jǐn)記以生命為代價(jià)換來(lái)的教訓(xùn)，要深刻反思特大城市的治理，除了全面問(wèn)責(zé)，更要吸收借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。如何充分落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的中央要求，不斷完善城市治理，需要我們的城市建設(shè)者認(rèn)真思考。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）