監(jiān)察體制改革背景下村干部“微腐敗”行為治理：成效與路徑

王建芹，張 欽

（中國政法大學(xué) 黨規(guī)研究中心，北京 100088）

一、問題的提出

“反腐敗斗爭關(guān)系民心這個最大的政治，是一場輸不起也決不能輸?shù)闹卮笳味窢帯！保?］在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記深刻指出，“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命?！保?］（P69）黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣推進反腐敗斗爭，“打虎”“拍蠅”“獵狐”多管齊下，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。同時堅持系統(tǒng)觀念，將一體推進不敢腐、不能腐、不想腐作為反腐敗斗爭基本方針和新時代全面從嚴治黨重要方略，為堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)提供了根本遵循。

黨的十八大以來，伴隨著國家治理能力的提升，全面從嚴治黨和反腐敗斗爭不斷向基層和小微領(lǐng)域推進。“相對于遠在天邊的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切?！保?］（P13）他們直接侵害群眾切身利益，干擾群眾正常生活，影響社會公平公正，并涉及群眾衣食住行等方方面面。這種“微腐敗”極大地影響人民群眾的獲得感，揮霍基層群眾對黨的信任。因此，鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利，基層腐敗治理是最后的一公里，也是最關(guān)鍵的一公里，關(guān)系到黨和國家政治生態(tài)，關(guān)系到全面從嚴治黨成效。

“微腐敗”是中國共產(chǎn)黨在推動全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發(fā)展過程中，持續(xù)整治群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)，促進社會公平正義，保障群眾合法權(quán)益必須直面且亟待解決的重大問題。2016 年，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上首次提出“微腐敗”，特別強調(diào)“‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’”?！拔⒏瘮　弊鳛榛鶎痈刹坷檬种姓莆盏男∥⒐珯?quán)力為自己或他人謀取私利進而損害群眾切身利益的行為，通常具有以下幾個典型特征：其一，主要發(fā)生在基層；其二，“微腐敗”的主體是基層干部；其三，“微腐敗”的客體主要是小微公權(quán)力；其四，“微腐敗”的目的是謀取數(shù)額相對較小的私利。［4］（P76）“微腐敗”行為雖往往涉案金額不大，但隱蔽性大、頑固性強、反復(fù)度高。巨貪與微腐僅僅是程度不同，但性質(zhì)是一樣的，在這個意義上，“微腐敗”既非微問題，更不能微處理，而是要上升到黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發(fā)展的高度認真加以對待。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實施，充分體現(xiàn)了我們黨堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開一個特殊群體——村干部。作為鄉(xiāng)村社會治理的領(lǐng)頭人，村干部不僅是農(nóng)民群眾的“主心骨”，還是黨和政府治國理政方略在鄉(xiāng)村社會的“執(zhí)行人”，他們雖然社會經(jīng)濟地位不高，但卻擁有廣泛的權(quán)力觸角。一段時間以來，在廣大基層農(nóng)村，少數(shù)村干部在鄉(xiāng)村事務(wù)管理過程中以權(quán)謀私，形成特有的村干部腐敗現(xiàn)象。［5］（P93）黨的十八大后的五年中，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共處分村黨支部書記、村委會主任27.8 萬人，占同期處分總?cè)藬?shù)的18.08%。①中央紀委國家監(jiān)委：《十八屆中央紀委向黨的十九大的工作報告》，2017 年10 月29 日，https：//www.ccdi.gov.cn/xxgkn/hyzl/201710/t20171031_40522.html。而黨的十九大后的五年間，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題29.9萬個，給予黨紀政務(wù)處分20.2萬人，查處鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題4.8萬個，給予黨紀政務(wù)處分4.6萬人。②中央紀委國家監(jiān)委：《十九屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會的工作報告》，2022 年10 月27 日，https：//www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202210/t20221027_227265.html。這顯示出農(nóng)村基層干部“微腐敗”現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)、量多面廣的特點，反腐敗形勢依然比較嚴峻。如何從村干部這一群體入手，強化基層監(jiān)督促進鄉(xiāng)村治理，堅決整治鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題，是新時代提升黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

近年來，以村（社區(qū)）“兩委”成員為主體的“微腐敗”問題研究受到了廣泛的重視，涉及“微腐敗”的內(nèi)涵、特征、表現(xiàn)、危害、生成原因與治理路徑等多方面，研究視角主要集中在馬克思主義理論、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理、社會學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域，研究方法則以規(guī)范研究和實證研究為主，取得了一批理論和實踐價值均十分豐富的研究成果。本文以國家監(jiān)察體制改革為背景和切入點，展現(xiàn)監(jiān)察體制改革在村干部“微腐敗”行為治理過程中取得的巨大成效，同時，探討在全面依法治國與全面從嚴治黨背景下，如何充分發(fā)揮國家監(jiān)察體制深化改革所帶來的制度成果，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中更有效規(guī)范村級權(quán)力運行，不斷完善鄉(xiāng)村監(jiān)督體系，加強鄉(xiāng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，為新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅強的制度保障。

二、監(jiān)察體制改革健全完善了村干部監(jiān)督體制機制

村干部③在我國基層農(nóng)村，目前村干部群體主要包括本土村干部、大學(xué)生村官和駐村干部三類，本文所涉村干部概念僅在狹義上使用，即本土村干部。是區(qū)別于國家公務(wù)員的一個特殊群體。一方面，他們處于國家行政干部體制之外，不在編、不脫產(chǎn)；另一方面，他們亦官亦民，是黨和政府聯(lián)系村民群眾的橋梁和紐帶，是鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要主體，是黨在農(nóng)村地區(qū)執(zhí)政的最基本、最重要依靠力量。［6］（P14）一般來說，村干部主要包括村黨支部（黨總支）委員、副書記、書記，村民委員會委員、副主任、主任等，而村會計、出納、文書、婦女主任乃至村集體經(jīng)濟組織、村務(wù)監(jiān)督組織和其他村級經(jīng)濟社會組織的負責(zé)人等在一定情況下也會被納入村干部的范疇。村干部這一群體的涵攝范圍很廣，其亦官亦民的特征往往使其具有身份上的復(fù)合性。有學(xué)者認為村干部具有“國家代理人”與“村民當(dāng)家人”的雙重身份；［7］（P39）也有學(xué)者認為村干部具有作為村“官”的“國家工作人員”和作為村“代理人”的“非國家工作人員”的雙重身份。［8］（P110）同時，多數(shù)村干部還具有農(nóng)村基層黨員或黨員干部的身份。概括起來，村干部這一群體至少具有村民代理人、政府代理人和黨的基層干部其中的兩重或三重身份，需要受到國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的雙重約束。厘清村干部在國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系中的角色定位，是對村干部“微腐敗”行為進行有效治理的前提。

（一）監(jiān)察體制改革前村干部監(jiān)督機制存在制度性空白

國家監(jiān)察體制改革前，黨和國家的反腐敗職能由行政監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)以及黨的紀律檢查機關(guān)分別行使，而村干部這一群體由于其身份上的特殊性，無法在分頭治理的反腐體制下被完全覆蓋，長期游走于黨和國家監(jiān)督體系中的灰色地帶。缺乏嚴密和有效的制度化監(jiān)督機制，是造成基層農(nóng)村“微腐敗”現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要原因之一。

首先，在我國行政監(jiān)察體系中，村干部這一群體不屬于行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象。《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）規(guī)定的監(jiān)察對象范圍包括國家行政機關(guān)及其公務(wù)員，以及國家行政機關(guān)任命的其他人員兩大類。①《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（2010 年修訂）第二條：監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。其中公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員，②《中華人民共和國公務(wù)員法（2018年修訂）》第二條。其實施范圍包括各級黨的機關(guān)、人大常委會機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)等，③《〈中華人民共和國公務(wù)員法〉實施方案》第二條。村干部不在此范圍之內(nèi)。而“國家行政機關(guān)任命的其他人員”則是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中由國家行政機關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員，④《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》第二條。村干部顯然也不在此列。根據(jù)上述規(guī)定，村干部不屬于行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象。

其次，在刑事法律體系中，村干部在特定條件下可以成為檢察機關(guān)的監(jiān)督對象。國家監(jiān)察體制改革前，人民檢察院擁有對貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪、國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪等案件的偵查權(quán)。⑤《中華人民共和國刑事訴訟法》（2012）第十八條：貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。從上述三類犯罪的構(gòu)成要件來分析，村干部是否可以成為犯罪主體需要進行具體分析。一方面，根據(jù)《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的規(guī)定，貪污罪、受賄罪的犯罪主體是國家工作人員，因此村干部能否被視為國家工作人員是檢察機關(guān)能否對其進行監(jiān)督的關(guān)鍵。根據(jù)《刑法》第九十三條的規(guī)定，國家工作人員的范圍被限定在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員；國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員等幾類人員，并同時設(shè)置了兜底條款，即其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。根據(jù)上述規(guī)定，一方面，村干部可以通過“其他依照法律從事公務(wù)的人員”這一方式被解釋為國家工作人員；另一方面，根據(jù)2000 年全國人大常委會的立法解釋，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事特定行政管理工作時，⑥全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋：村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。屬于刑法第九十三條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。該立法解釋明確了村民委員會等村基層組織人員在從事前款規(guī)定的公務(wù)時可以成為貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的犯罪主體。因此，在我國刑事法律體系中，村干部只有在特定條件下即“協(xié)助人民政府從事特定行政管理工作時”才可以成為檢察機關(guān)的監(jiān)督對象。

最后，在黨的紀律檢查體系中，村干部能否成為黨的紀律檢查機關(guān)的監(jiān)督對象取決于他們是否具有黨員身份。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》出臺前，許多村干部包括村委會主任等重要崗位的村民自治組織及村集體經(jīng)濟組織的主要領(lǐng)導(dǎo)由非黨員擔(dān)任，無法受到黨紀黨規(guī)的監(jiān)督和約束。特別是對于一些非黨員村干部的“違規(guī)”行為和工作作風(fēng)等方面的問題，往往會出現(xiàn)“法辦夠不上，黨紀管不著”的局面。村委會作為基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委無權(quán)也無法對其職務(wù)直接進行任免，一些村干部從而能夠利用其非黨員身份，游走在黨和政府監(jiān)督體系中的灰色地帶。

結(jié)合以上分析可以看出，國家監(jiān)察體制改革前特別是改革開放至黨的十八大前，由于村干部尤其是非黨員村干部群體身份的特殊性，長期游走在國家監(jiān)察體系和黨的紀律檢查體系乃至國家法律體系中的灰色地帶，在一定程度上增加了對其腐敗的治理難度。同時，腐敗的低成本造成村干部腐敗行為具有一定的多發(fā)性。所謂“低成本”主要包括政治風(fēng)險相對較低、心理壓力相對較小、懲罰力度相對較輕等方面。同時，“微腐敗”在一定情況下又是一種低風(fēng)險、高回報的行為，加之法律法規(guī)不夠完善、農(nóng)村基層監(jiān)督體系缺位等因素，村干部“微腐敗”現(xiàn)象多發(fā)頻發(fā)，成為鄉(xiāng)村治理中一個必須高度重視并需要迫切解決的主要問題。

（二）監(jiān)察體制改革后村干部被納入監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督對象和監(jiān)察職責(zé)范疇

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的立法目的被集中概括為“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條。。其中，第十五條第五項明確將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察和管轄范圍?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）頒布后，又進一步明確了“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的具體范圍。②《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第四十二條：監(jiān)察法第十五條第五項所稱基層群眾性自治組織中從事管理的人員，是指該組織中的下列人員：（一）從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員；（二）從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員；（三）協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，包括從事救災(zāi)、防疫、搶險、防汛、優(yōu)撫、幫扶、移民、救濟款物的管理，社會捐助公益事業(yè)款物的管理，國有土地的經(jīng)營和管理，土地征收、征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作，協(xié)助人民政府等國家機關(guān)在基層群眾性自治組織中從事的其他管理工作。根據(jù)上述法律規(guī)定，村干部這一群體成為《監(jiān)察法》的監(jiān)督對象具有了合法性，確保了紀檢監(jiān)察機關(guān)查處其職務(wù)違法、職務(wù)犯罪活動時有了明確的法律依據(jù)。

在監(jiān)察職責(zé)方面，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責(zé)，相較于《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定③《中華人民共和國行政監(jiān)察法（2010年修訂）》第十八條：行政監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容更加豐富，監(jiān)督職責(zé)更加明確，在監(jiān)督對象全覆蓋的基礎(chǔ)上，進一步豐富了監(jiān)督方式、拓展了監(jiān)督途徑、改進了監(jiān)督機制，從而有效提升了監(jiān)督效能。在監(jiān)察機關(guān)的各項職責(zé)中，監(jiān)督職責(zé)是監(jiān)察機關(guān)所獨有的，如“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”④《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條第一項。，其作為《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)第一位的職責(zé)，充分體現(xiàn)了監(jiān)察工作的政治性、基礎(chǔ)性和廣泛性特征。而監(jiān)察調(diào)查是指對公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進行的調(diào)查，共涉及6 大類91 項具體罪名，⑤《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十條、第三十一條。遠遠超過監(jiān)察體制改革前檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查范圍。監(jiān)察機關(guān)的處置職責(zé)則是對監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果的反饋回應(yīng)以及確認前兩項職責(zé)得以實效化的保障，［9］（P174）包括對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議等四種類型。可見，監(jiān)察體制改革在廣度和深度上，以橫向到邊、縱向到底的監(jiān)督視角將村干部完全納入監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象和監(jiān)察職責(zé)范圍，并通過綜合運用監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能，確保村干部公權(quán)力的行使過程受到全面的、規(guī)范的、有效的監(jiān)督和制約。

（三）黨內(nèi)法規(guī)織密村級權(quán)力運行制度規(guī)范的“第一道防線”

2018 年12 月28 日，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，明確規(guī)定“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人，村‘兩委’班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職”。①《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第十九條。上述規(guī)定明確了鄉(xiāng)村治理中村級兩委“一肩挑”的制度安排，是新時代推進農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項制度創(chuàng)新。這一規(guī)定同時也意味著村干部將會普遍擁有黨員身份，因此，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用和引領(lǐng)作用，以加強基層黨組織建設(shè)推動鄉(xiāng)村振興，是新時代鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中重要的制度保障。

在村干部“微腐敗”行為中，違反黨紀與職務(wù)犯罪等違法行為普遍聯(lián)系在一起。在承接國家資源、管理集體資源、治理村莊事務(wù)、實施村民自治過程中，村干部違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律的同時，除個別情節(jié)較輕的以外，普遍具有違法行為。在中紀委網(wǎng)站通報的“群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)問題”案例統(tǒng)計中，涉案村干部處理結(jié)果中移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的比例始終居高不下，這既表明對涉案村干部的懲治高度依賴國家法律體系，又表明一些黨組織對黨內(nèi)法規(guī)的運用有所不足，沒能充分發(fā)揮黨的紀律懲前毖后、治病救人的作用。為此，筑牢村干部拒腐防變的第一道防線，更要充分發(fā)揮黨內(nèi)政治監(jiān)督、組織監(jiān)督、思想監(jiān)督的作用。一方面，從黨內(nèi)教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)入手，提高農(nóng)村基層廣大黨員干部素質(zhì)，使其堅定理想信念、增強黨性，特別是要從苗頭性、傾向性問題抓起，及時咬耳扯袖、紅臉出汗，防止病變。這也是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中防微杜漸、關(guān)口前移，做好做實干部日常監(jiān)督的基本要求。在這個意義上，黨內(nèi)法規(guī)在黨的紀律要求和紀律約束方面發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用，是防止村干部“微腐敗”行為進一步演變的第一道防線。另一方面，黨內(nèi)監(jiān)督是貫通協(xié)調(diào)各類監(jiān)督的總抓手，黨委監(jiān)督主體責(zé)任和紀委監(jiān)督專責(zé)的真正落實才能形成有效的監(jiān)督合力。在規(guī)范村級小微權(quán)力運行的監(jiān)督過程中，黨內(nèi)廉政建設(shè)是最重要的制度防線。一般來說，基層“微腐敗”，黨員干部違紀違法只是表象，根子問題出在基層政治生態(tài)上。因此，只有把全面從嚴治黨向基層延伸、向基層深化，才能為更加完善的權(quán)力運行監(jiān)督機制提供良好的政治保障，農(nóng)村基層的政治生態(tài)才能更加清明。

三、監(jiān)察體制改革后村干部“微腐敗”行為治理成效

本文選取中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站“監(jiān)督舉報”欄目中“群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)問題”專欄中通報的農(nóng)村典型案例進行實證研究，時間范圍自2015 年5 月至2023 年2 月，選取的樣本具有真實性、全面性和代表性。通過對上述案例進行統(tǒng)計歸納和總結(jié)分析，有助于我們更加準(zhǔn)確地把握近年來農(nóng)村基層“微腐敗”現(xiàn)象的主要特征，分析監(jiān)察體制改革前后村干部“微腐敗”行為的治理成效。

（一）村干部“微腐敗”行為的主要特征

通過對上述案例的分析和總結(jié)歸納，村干部“微腐敗”行為具有以下明顯特征：首先，村級兩委“一把手”違法犯罪比重高。在基層農(nóng)村，權(quán)力主要集中在村支書和村主任手中，兩者對村中事務(wù)往往擁有最終決策權(quán)，很容易成為“微腐敗”行為的發(fā)生主體。在上述案例中，村支書單獨作案的比例最高，占比接近五成；村主任單獨作案的占比接近兩成。同時，村會計和報賬員掌握著村里的財政權(quán)且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，也是“微腐敗”的高發(fā)人群。

其次，腐敗發(fā)生領(lǐng)域較為集中，地域特點明顯。在上述案例中，村干部腐敗主要集中在征地拆遷、工程建設(shè)、扶貧資金、惠農(nóng)資金、低保、養(yǎng)老金等領(lǐng)域。其中，在廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟較發(fā)達省份，村干部腐敗行為主要集中在征地拆遷、工程建設(shè)領(lǐng)域，且貪腐金額巨大，由此產(chǎn)生了很多“身價千萬村干部”；而在甘肅、新疆、西藏等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，村干部腐敗行為主要集中在國家投入的扶貧資金，如低保金、養(yǎng)老金、耕地補貼、退耕還林補償金，以及種子、化肥、牛羊等扶貧物資領(lǐng)域，貪腐金額相對較小。

早期，村干部“微腐敗”行為主要以吃拿卡要、收受紅包等顯性方式為主。黨的十八大以來，隨著我國新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入開展，村干部所接觸和掌握的各類資源和權(quán)力顯著增加，其腐敗行為有了更大的空間和土壤，也因此呈現(xiàn)出形式更加多樣、手段更為隱蔽的特征。同時，資源和權(quán)力的密集性導(dǎo)致村干部合謀等群體性腐敗現(xiàn)象大量增加，嚴重破壞了基層農(nóng)村的政治生態(tài)和發(fā)展環(huán)境。

最后，村干部貪腐的潛在危害巨大。村干部作為村級管理者，其權(quán)力范圍特定，所能調(diào)動和掌握的資源相對有限。在上述案例統(tǒng)計中，貪腐金額在3 萬元以下的占比50.90%，3 萬元至20 萬元的占比41.82%，20 萬元至300 萬元的占比5.50%，300 萬元以上的占比1.78%?？傮w來看，村干部貪腐金額在20 萬元以下的占比高達92.72%，這說明受限于權(quán)力和資源條件，村干部涉案金額普遍不高，但并不能由此而忽視其危害性。一是此類案件往往直接侵害群眾利益。在農(nóng)村經(jīng)濟尚不發(fā)達的條件下，即便是小額資金對農(nóng)民生活也有較大影響；二是村干部的貪腐案件嚴重破壞了黨和國家惠民利民政策在農(nóng)村的實施，惡化了村干部群體在群眾心中的形象；三是貪腐行為直接損害村集體利益和村民個體利益，很容易引發(fā)聯(lián)名舉報、集體上訪甚至越級上訪的事件，造成黨和政府的公信力降低，嚴重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（二）監(jiān)察體制改革前后村干部“微腐敗”行為治理成效

為方便研究，本文將上述案例發(fā)生時間劃分為三個階段，第一階段為2015年5月至2018年3月，此階段反映《監(jiān)察法》實施前村干部“微腐敗”行為的治理情況；第二階段自2018 年4 月至2018 年12 月，此階段屬于《監(jiān)察法》實施的初始階段，反映出監(jiān)察體制改革初期對村干部“微腐敗”行為的治理實效；第三階段為2019 年1 月至2023 年2 月，此階段是《監(jiān)察法》穩(wěn)定實施時期，反映出監(jiān)察體制改革后對村干部“微腐敗”行為進行常態(tài)化治理取得的實際成效。

從查處案例的數(shù)量來看，第一階段為3 256 例，第二階段為538例，第三階段為426例；從年均數(shù)量來看，第一階段為542 例，第二階段為717 例，第三階段則明顯下降，為106 例。如果以第一階段年均案例數(shù)量作為基準(zhǔn)，第二階段年均數(shù)量不降反增，反映出這一階段由于《監(jiān)察法》正式實施，各地處于嚴格執(zhí)法的“去存量”階段，各級紀委監(jiān)委積極主動自查、倒查，案例數(shù)量出現(xiàn)上升趨勢，彰顯出黨和國家大力整頓“微腐敗”行為的信心和決心；第三階段年均案例數(shù)量呈現(xiàn)出斷崖式下跌的趨勢，相比第一階段和第二階段分別下降80.5%和85.3%，足以表明《監(jiān)察法》的實施對村干部“微腐敗”行為的治理成效非常顯著，初步形成了“不敢腐”的震懾作用。

需要重視的是，2016 年10 月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，明確了以監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”①監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”具體包括：第一種是經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；第二種是黨紀輕處分、組織調(diào)整成為違紀處理的大多數(shù)；第三種是黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；第四種是嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要原則。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”環(huán)環(huán)相扣、層層把關(guān)，體現(xiàn)了嚴管與厚愛的有機統(tǒng)一。以此為標(biāo)準(zhǔn)分析三個階段中對涉案村干部處理結(jié)果的比例，可以發(fā)現(xiàn)村干部“微腐敗”行為的惡性程度和違法比例是比較高的，同時也在一定程度上反映出黨中央對農(nóng)村基層中損害群眾利益、違法亂紀行為的“零容忍”態(tài)度。由于上述通報案例主要顯示第二、三、四種形態(tài)以上的處理結(jié)果，因此統(tǒng)計結(jié)果中只統(tǒng)計這三種形態(tài)的相關(guān)比例。

第一階段對涉案村干部的處理結(jié)果中，第二種形態(tài)占比39.14%，第三種形態(tài)占比22.90%，第四種形態(tài)占比37.69%；第二階段對涉案村干部的處理結(jié)果中，第二種形態(tài)占比53.89%，第三種形態(tài)占比21.42%，第四種形態(tài)占比24.69%；第三階段對涉案村干部的處理結(jié)果中，第二種形態(tài)占比39.13%，第三種形態(tài)占比21.73%，第四種形態(tài)占比39.14%。從橫向比較來看，第二種形態(tài)占比始終位列第一，其次是第四種形態(tài)，第三種形態(tài)占比最少。從比例上來看，第四種形態(tài)占比始終較高，與黨中央“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”的期望有一定差距，顯示當(dāng)前“微腐敗”行為的惡性程度依然比較嚴重，涉嫌嚴重違紀違法的比重很高。

同時，監(jiān)察體制改革后國家監(jiān)察資源得到有效整合，重要領(lǐng)域的專項監(jiān)察活動也取得了突出成效。2021 年2 月19 日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關(guān)于持續(xù)防范和整治“村霸”問題的意見》。會議指出，要總結(jié)吸收黨的十八大以來掃黑除惡專項斗爭整治“村霸”等突出問題的成功經(jīng)驗和有效做法，堅持打建并舉、標(biāo)本兼治，嚴格落實各級黨委特別是縣鄉(xiāng)黨委全面從嚴治黨的主體責(zé)任，從組織上推動形成防范和整治“村霸”問題的長效機制，為全面推進鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。上述案例中，第一階段通報的“涉黑涉惡腐敗和‘保護傘’問題”的典型案例僅有7 例，第二階段達到了48 例，第三階段則有60 例。這反映出《監(jiān)察法》實施以來“村霸”問題的治理取得了突破性進展。取得如此成果的原因，一方面在于《監(jiān)察法》的實施為處理“村霸”問題提供了明確的法律依據(jù)；另一方面在于黨和國家對基層農(nóng)村社會環(huán)境問題的高度重視，使得“村霸”問題得到了集中、快速、準(zhǔn)確的處理。

四、新時代村干部“微腐敗”行為治理：路徑與思考

堅持全面依法治國與全面從嚴治黨的辯證統(tǒng)一是黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大成就和基本經(jīng)驗。在這一時代背景下，為了堅持和加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高新時代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平，黨中央更加重視并不斷加強對農(nóng)村黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動全面從嚴治黨向基層延伸?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》的出臺，為深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高新時代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平提供了基本遵循，結(jié)合《監(jiān)察法》的實施，對于進一步建立健全農(nóng)村權(quán)力運行監(jiān)督制度，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重大意義。

鄉(xiāng)村治理是社會治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2019 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，要“加大基層小微權(quán)力腐敗懲治力度……建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系?？椕苻r(nóng)村基層權(quán)力運行‘廉政防護網(wǎng)’，大力開展農(nóng)村基層微腐敗整治”。黨的二十大報告強調(diào)將“堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興”作為新時代深入推進黨的建設(shè)新的偉大工程的重要內(nèi)容。加強基層黨建，堅持黨建引領(lǐng)，加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求，也是新時代村干部“微腐敗”行為治理的根本堅持。

黨和國家紀檢監(jiān)察體制的改革，在鄉(xiāng)村治理層面，首先，有效完善了鄉(xiāng)村監(jiān)督體系，以政治引領(lǐng)整合不同類型的監(jiān)督形式，在鄉(xiāng)村治理效能提升、規(guī)范權(quán)力運行等方面發(fā)揮了重要作用。國家監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)，不是單純的辦案機關(guān)，這就決定了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能既有預(yù)防、懲戒的功能，也有督促、改進的內(nèi)涵，如對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)以及廉潔情況、道德操守情況進行監(jiān)督檢查等。同時，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，體現(xiàn)了黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對于進一步完善鄉(xiāng)村監(jiān)督體系，規(guī)范權(quán)力運行具有決定性意義。其次，以法律的形式將村干部群體納入監(jiān)督對象范圍，實現(xiàn)監(jiān)督對象、處置形態(tài)、處分情形、處分規(guī)則的全覆蓋，進一步增強了監(jiān)督的有效性。最后，強化了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級黨委的主體責(zé)任。通過強化政治監(jiān)督，推動主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任貫通協(xié)同，聚焦鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)找準(zhǔn)監(jiān)督發(fā)力點，緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”以及基層干部隊伍，以更加科學(xué)、精準(zhǔn)、有效的監(jiān)督，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供堅強保障。

（一）發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)政治化動員機制優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力

經(jīng)過多年的制度建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有比較完備的監(jiān)督體系，包括負責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)督的職能部門，以及作為專門監(jiān)督機關(guān)的紀檢監(jiān)察、審計等部門。［10］（P81）目前，鄉(xiāng)村治理中的監(jiān)督主體包括以縣級派駐、巡察組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委為主的黨內(nèi)監(jiān)督力量，以縣級督查、審計和各行業(yè)主管部門為主的行政監(jiān)督力量，以縣級監(jiān)察委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的監(jiān)察員辦公室等監(jiān)察力量，以村務(wù)監(jiān)督委員會為主的村級民主監(jiān)督力量等。［11］從監(jiān)督主體的角度看，作為監(jiān)督工作的“最后一公里”，條塊分割、多頭管理的監(jiān)督體系雖然在日常性監(jiān)督工作中能夠發(fā)揮一定的作用，但同時也存在著監(jiān)督力量分散、信息溝通不暢、線索交流不足等方面的問題。例如，從農(nóng)村信訪舉報數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村很多腐敗問題都與村集體“三資”有關(guān)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)涉農(nóng)部門都有業(yè)務(wù)監(jiān)督的職責(zé)，但往往力量比較分散，職責(zé)界定不清晰，導(dǎo)致村集體“三資”管理存在痼疾，日常性監(jiān)督難以取得更好的效果。針對這類問題，需要開展專項督察工作，并通過政治化動員機制去協(xié)調(diào)和整合監(jiān)督資源。在反腐敗的高壓態(tài)勢下，黨風(fēng)廉政建設(shè)是基層黨委工作的重中之重，紀檢監(jiān)察機關(guān)也容易將專項督察工作轉(zhuǎn)化為黨委的中心工作，通過政治化動員，協(xié)調(diào)和整合分散的監(jiān)督資源，開展集中整治行動，重新建構(gòu)一種制度化的監(jiān)督秩序。［10］（P86）

習(xí)近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上強調(diào)，黨委（黨組）要發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌推進各類監(jiān)督力量整合、程序契合、工作融合。堅持黨對紀檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是整合運用監(jiān)督力量，破解農(nóng)村基層監(jiān)督工作難點、堵點的首要前提。紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察專責(zé)機關(guān)，在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干位置，監(jiān)察體制改革后，紀檢監(jiān)察機關(guān)回歸了主責(zé)主業(yè)，使監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)覆蓋鄉(xiāng)村治理的全過程，監(jiān)督方式也從結(jié)果監(jiān)督走向全程監(jiān)督，并通過整理問題線索，從中有效地發(fā)現(xiàn)各種制度執(zhí)行偏差問題，然后利用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”督促整改，促使制度執(zhí)行主體嚴格按照制度規(guī)范行使權(quán)力。［10］（P86-87）

在基層紀檢監(jiān)察工作中，特別要重視因地制宜，可以結(jié)合本地區(qū)的特點積極探索，出臺地方配套文件和細化規(guī)則。如重慶市紀委監(jiān)委創(chuàng)新工作思路，堅持問題導(dǎo)向，實行包括問題清單、制度清單和工作清單的“三張清單”制度，推進紀法貫通、法法銜接。［12］浙江打造基層公權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)督應(yīng)用平臺，通過數(shù)據(jù)抓取、碰撞比對等，精準(zhǔn)識別基層公權(quán)力運行中的廉政風(fēng)險，著眼于提升基層監(jiān)督質(zhì)效。［13］北京市通州區(qū)以深化紀檢監(jiān)察體制改革為契機，在實踐中逐步形成區(qū)級管片、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)管面、村居管點的監(jiān)督框架，探索構(gòu)建“區(qū)—街鎮(zhèn)鄉(xiāng)—村居”三級聯(lián)動監(jiān)督體系，著力解決基層監(jiān)督難問題。通過出臺文件，完善片區(qū)協(xié)作機制，強化人員力量統(tǒng)籌、專項監(jiān)督統(tǒng)籌、重點案件統(tǒng)籌、疑難問題統(tǒng)籌，變單兵作戰(zhàn)為集中會戰(zhàn)。［14］各地的實踐探索和典型經(jīng)驗為不斷加強和改善鄉(xiāng)村治理、規(guī)范村級權(quán)力運行提供了許多有益思路。

（二）紀法銜接、法法銜接，發(fā)揮黨紀國法協(xié)同推進的共治效應(yīng)

國家監(jiān)察體制改革后，黨的紀律檢查工作與國家監(jiān)察工作的聯(lián)系更加緊密，意味著黨和國家在監(jiān)察公職人員和治理腐敗的問題上，已經(jīng)從簡單的紀在法前、紀嚴于法和紀法分開理念，轉(zhuǎn)向更深層次的紀法銜接模式。［15］首先是立法理念上的銜接，《紀律處分條例》明確了黨的紀律處分工作應(yīng)當(dāng)堅持“懲前毖后、治病救人”原則；《監(jiān)察法》則明確了國家監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)堅持“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”原則，表明紀檢工作與監(jiān)察工作的立法理念均更加重視增添預(yù)防性措施，實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移；其次是隨著鄉(xiāng)村治理中“行政下鄉(xiāng)”“服務(wù)下鄉(xiāng)”“監(jiān)督下鄉(xiāng)”的治理能力建設(shè)不斷強化，農(nóng)村基層監(jiān)督過程中，不僅涉及條條監(jiān)督與塊塊監(jiān)督的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，還涉及與村民自治過程中村務(wù)監(jiān)督和其他各類監(jiān)督的銜接與協(xié)調(diào)。因此，一方面，在紀檢監(jiān)督主責(zé)中，要著力推動紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接與貫通融合。統(tǒng)籌用好黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督、信訪舉報、案件監(jiān)督管理、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等部門和派駐派出機構(gòu)、巡視巡察機構(gòu)信息，加強統(tǒng)計分析、分類匯總，通過工作聯(lián)席會、情況通報等形式，及時掌握面上情況和工作要求，增強監(jiān)督的針對性和有效性。［16］另一方面，在制度設(shè)計中還要進行更加具體的細化銜接，特別是紀法銜接、法法銜接方面的規(guī)則安排，認真處理好《監(jiān)察法》與其他法律規(guī)范、黨紀監(jiān)督與國法監(jiān)察之間的關(guān)系。盡管國家監(jiān)察體制改革后村干部群體被依法納入監(jiān)察對象范圍，使紀檢監(jiān)察機關(guān)查處其職務(wù)違法、職務(wù)犯罪活動有了明確的法律遵循，但監(jiān)察實踐中，由于村干部身份上的復(fù)合性，準(zhǔn)確把握、精準(zhǔn)識別監(jiān)察對象仍是農(nóng)村基層監(jiān)察工作中需要特別重視的一個問題，也是監(jiān)察監(jiān)督工作的特殊性所在。判斷一個履行公職的人員是不是監(jiān)察對象，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。例如，某村民臨時聘任到村委會協(xié)助鄉(xiāng)政府從事救濟物資發(fā)放工作，其雖然不是村委委員，但在該村委會工作期間，就屬于《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定的協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍，可以被認定為監(jiān)察對象。但在完成了上述協(xié)助工作后，則不再屬于監(jiān)察對象。［17］在基層農(nóng)村監(jiān)察工作中，村干部身份上的亦官亦民特征以及行為上的公私界限、情法界限未必十分清晰，這就尤其需要重視制度細節(jié)方面的精準(zhǔn)設(shè)計，做好《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)，及時出臺相關(guān)司法解釋。同時，還要做好與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮黨紀國法在鄉(xiāng)村治理規(guī)范權(quán)力運行中的共治效應(yīng)。

（三）關(guān)口前移，更好運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”

監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”是全面從嚴治黨的重大實踐和理論創(chuàng)新，體現(xiàn)了嚴管與厚愛的有機統(tǒng)一。紀檢監(jiān)察機關(guān)首先是政治機關(guān)，而不是單純的辦案機關(guān)?！侗O(jiān)察法》突出將監(jiān)察機關(guān)的首要職責(zé)明確為“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”，充分體現(xiàn)了監(jiān)察工作必須具有高度的政治責(zé)任擔(dān)當(dāng)。因此，在村干部腐敗治理中，要有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，強化日常監(jiān)督，實現(xiàn)關(guān)口前移，抓早抓小、防微杜漸，以祛微疾、治未病的監(jiān)督思路看好管住小微權(quán)力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015 年至黨的十九大召開，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共處理204.8 萬人次，“四種形態(tài)”分別占比46.7%、39.9%、7.6%和5.8%。①中央紀委國家監(jiān)委：《十八屆中央紀委向黨的十九大的工作報告》，2017年10月29日，https：//www.ccdi.gov.cn/xxgkn/hyzl/201710/t201710 31_40522.html。黨的十九大以來，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)處理933.6萬人次，“四種形態(tài)”分別占比67.2%、25.5%、3.8%和3.5%。②中央紀委國家監(jiān)委：《十九屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會的工作報告》，2022 年10 月27 日，https：//www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202210/t20221027_227265.html。從上述比例可以反映出紀檢監(jiān)察工作充分運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，將紀律挺在法律前面，統(tǒng)籌運用黨性教育、政策感召、紀法威懾，做到紀法情理融合，教育挽救了一批干部，監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”拓展，完善一體推進不敢腐、不能腐、不想腐制度機制，提升標(biāo)本兼治綜合效應(yīng)。

而從前文統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，村干部“微腐敗”行為的處理結(jié)果中第四種形態(tài)的占比依然較高，在一定程度上說明當(dāng)紀檢監(jiān)察機關(guān)介入時，村干部的違紀違法行為已經(jīng)發(fā)展到比較嚴重的程度，反映出抓早抓小、防微杜漸的監(jiān)督理念在基層農(nóng)村的落實上依然有一定差距。為此，更要突出強調(diào)紀嚴于法、紀在法前，把紀律和規(guī)矩挺在前面這一全面從嚴治黨的政治性、時代性要求。

（四）加強小微權(quán)力監(jiān)督管理，積極探索推廣村級權(quán)力清單制度

權(quán)力清單是我國政治體制改革特別是行政體制改革中的一項創(chuàng)新性制度安排。從形式上看，權(quán)力清單就是將政府行政主體的行政職權(quán)及其法律依據(jù)以列舉的方式細化為政府部門的組織行為規(guī)范和公職人員的崗位行為要求并公開于眾的一種行政制度規(guī)范。權(quán)力清單制度的根本目的在于通過制度化的手段壓縮行政權(quán)力的自由裁量限度和行政主體執(zhí)法用權(quán)的彈性空間，以確保行政權(quán)力只能在法律賦予的職責(zé)和權(quán)限內(nèi)運行。［18］（P67）

村級小微權(quán)力清單制是規(guī)范村級權(quán)力運行、加強鄉(xiāng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的一種比較有效的制度方式，最早由浙江省寧?？h首創(chuàng)推行，清單全面收集匯總村級組織、村干部權(quán)力事項，消化清理歸納總結(jié)，把涉農(nóng)政策制度梳理形成《寧?？h村級權(quán)力清單36條》，涵蓋了19項公共權(quán)力事項和17 項便民服務(wù)事項，基本實現(xiàn)村級權(quán)力全覆蓋。［19］廣東省汕頭市致力于“為村組織賦能、讓村（居）民受惠”，積極探索推行村級小微權(quán)力清單、負面清單、村級事務(wù)清單、公共服務(wù)事項清單、村務(wù)公開清單，有效規(guī)范了村級權(quán)力運行。［20］（P61）2021 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)了《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用清單制有關(guān)工作的通知》。近年來，各地結(jié)合實際，從規(guī)范權(quán)責(zé)事項、減輕基層負擔(dān)、提升公共服務(wù)水平、保障農(nóng)民權(quán)益、提高鄉(xiāng)村治理效率、密切黨群關(guān)系等方面積極探索清單制的推廣應(yīng)用，對加強和改進鄉(xiāng)村治理、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用。同時也有助于約束村干部的權(quán)力恣意行使，保障農(nóng)民各項權(quán)益。

（五）深化標(biāo)本兼治，一體推進“三不腐”體制機制建設(shè)

新時代，隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農(nóng)村基層村干部的群體素質(zhì)也得到了明顯的提升，年齡結(jié)構(gòu)進一步合理化，角色認同感不斷增強。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，歷史性地解決了絕對貧困問題。戰(zhàn)斗在一線的村干部受到了黨和政府前所未有的重視，得到了全社會的高度關(guān)注和認同，這從根本上提高了村干部的政治待遇和社會地位，其經(jīng)濟待遇也得到了顯著提高。［21］（P51）與此同時，伴隨著新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和各種資源下鄉(xiāng)，對村干部綜合素質(zhì)和能力要求越來越高，對其政治素養(yǎng)、經(jīng)濟眼光、管理能力和公共服務(wù)能力等方面都提出了更高的要求。為此，從深化鄉(xiāng)村治理、提升村民自治水平，規(guī)范村級小微權(quán)力運行的角度，一體推進村干部“三不腐”體制機制建設(shè)，是夯實新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

一是堅持依法嚴懲不放松，構(gòu)建“不敢腐”的環(huán)境基礎(chǔ)。在十九屆中央紀委三次全會上，習(xí)近平總書記強調(diào)，不敢腐、不能腐、不想腐是一個有機整體，不是三個階段的劃分，也不是三個環(huán)節(jié)的割裂。這揭示了不敢腐、不能腐、不想腐這三者的邏輯關(guān)系，蘊含著深刻的哲學(xué)思考。當(dāng)前，農(nóng)村基層監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中依然屬于相對薄弱環(huán)節(jié)，“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、群眾監(jiān)督太弱”，村干部用權(quán)隨意性、失范性問題，家長化作風(fēng)，一言堂，一刀切等問題依然存在。因此，要堅持嚴的主基調(diào)不放松，深入開展基層“微腐敗”及涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪專項治理工作，緊盯村集體“三資”管理、征地拆遷、惠農(nóng)補貼等領(lǐng)域深挖徹查，以鐵腕反腐規(guī)范約束公權(quán)力運行，以正風(fēng)肅紀保障民生改善，依然是農(nóng)村基層反腐敗工作的核心工作與重點環(huán)節(jié)。二是不斷織密扎緊小微權(quán)力運行監(jiān)督網(wǎng)，與完善基層治理體系和提升基層治理能力一起謀劃、一起推進，構(gòu)建“不能腐”的制度基礎(chǔ)。除各種集中專項整治以外，更要從村民身邊的“芝麻事”入手，梳理細化小微權(quán)力運行監(jiān)督清單，明確責(zé)任主體、監(jiān)督主體和政策依據(jù)，發(fā)揮村民民主監(jiān)督與部門單位業(yè)務(wù)監(jiān)督、紀委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督的各自優(yōu)勢，更好地凝聚監(jiān)督合力。紀檢監(jiān)察機關(guān)要特別重視用好紀檢監(jiān)察建議書，推動農(nóng)村基層組織不斷完善制度、整改問題。三是加強黨性教育，筑牢思想防線，構(gòu)建“不想腐”的自律基礎(chǔ)。通過全面從嚴治黨向基層延伸、向基層深化，“把黨的政治建設(shè)擺在首位”“以提升組織力為重點，突出政治功能”，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關(guān)”問題，樹立公正用權(quán)、依法用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)的思想主旨，從根本上進一步激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。