提升農(nóng)民相對貧困治理能力的實踐路徑

摘要? 鞏固脫貧攻堅成果、解決相對貧困問題必須高度重視相對貧困人口自身能力建設(shè)，不僅需要政府、企業(yè)和社會都承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，更需要廣大群眾主動參與、積極作為。呂梁市通過大力發(fā)展和培育呂梁山護工，加大技能培訓(xùn)，探索走出一條幫助貧困人口掌握技能、實現(xiàn)就業(yè)、脫貧致富的路徑，不僅為貧困山區(qū)的脫貧攻堅探索了新的發(fā)展渠道，更為提升貧困人口能力素質(zhì)，解決相對貧困問題，進(jìn)而為探索新時代貧困治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)形式提供了參考和借鑒。

關(guān)鍵詞? 貧困治理現(xiàn)代化；相對貧困；轉(zhuǎn)移就業(yè)；呂梁山護工

中圖分類號? S-9? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼? A

文章編號? 0517-6611（2024）04-0253-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.04.056

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Research on Practical Path of Improving Relative Poverty Governance Ability—Taking? Lvliang Mountain Nursing Workers as an Example

HE Lu.yao

（Shanxi Communication University ，Taiyuan，Shanxi 030006）

Abstract? After achieved an all.round well.off society and historically solved the problem of absolute poverty， we must attach great importance to the capacity.building of relatively poor people. As an old revolutionary base area and a cluster of extremely poor areas， Lvliang City has vigorously developed and cultivated Luliang Mountain nursing workers， increased skill training， explored a path to help the poor master skills， achieve employment and get rid of poverty and become rich， and not only explored new development channels for poverty alleviation in poor mountainous areas，it also provided a reference for improving the ability and quality of the poor and solving the problem of relative poverty， so as to explore the realization form of poverty governance modernization in the new era.

Key words? Modernization of poverty control;Relative poverty;Transfer employment;Lvliang Mountain nursing worker

基金項目? 國家社會科學(xué)基金青年項目（20CZZ029）。

作者簡介? 何璐瑤（1989—），女，內(nèi)蒙古通遼人，講師，博士，從事鄉(xiāng)村振興與基層治理研究。

收稿日期? 2023-03-23

加強扶貧同扶智、扶志相結(jié)合是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要歷史經(jīng)驗。習(xí)近平總書記更是多次強調(diào)要“著力激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力”“提高貧困群眾自我發(fā)展能力”。當(dāng)前我國已歷史性地解決絕對貧困問題，但已脫貧人口中因支出過高、生計脆弱、能力不足等因素導(dǎo)致返貧的風(fēng)險依然存在，解決相對貧困問題，防止返貧風(fēng)險關(guān)鍵在于提升群眾的相對貧困治理能力。所謂的貧困治理能力是指貧困治理主體在貧困治理過程中充分利用政府、市場和社會三方力量，整合各方面資源，在相應(yīng)的制度規(guī)范下發(fā)揮貧困群眾的自主潛能，推動貧困群眾全面發(fā)展的能力［1］。解決貧困問題不僅是一個經(jīng)濟問題，更是社會政治問題，是一項系統(tǒng)復(fù)雜的社會工程，總結(jié)梳理脫貧攻堅的成功經(jīng)驗，對于深化貧困治理體制機制改革、探索創(chuàng)新相對貧困治理路徑、不斷提高相對貧困人口的貧困治理能力具有重要的意義。

1? 提升貧困治理能力的實踐探索——以呂梁山護工為例

作為革命老區(qū)的呂梁是全國14個集中連片特困地區(qū)之一，干旱少雨、多山少綠，生態(tài)脆弱與深度貧困相互交織、互為因果，脫貧攻堅任務(wù)艱巨。精準(zhǔn)扶貧實施以來，呂梁聚焦本地深度貧困的突出問題，充分利用資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策機遇和豐富的勞動力資源，啟動實施了“呂梁山護工”培訓(xùn)就業(yè)工作，多形式宣傳發(fā)動，分類式訂單培訓(xùn)，多元化就業(yè)安置，多層次跟蹤服務(wù)，探索走出一條幫助貧困人口和富余勞動力掌握技能、實現(xiàn)就業(yè)、脫貧致富的呂梁路徑。

1.1? 充分發(fā)揮政府職能，提高群眾致富信心

呂梁市以實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策為導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府職能，將“呂梁山護工”納入全局性工作，通過加強頂層設(shè)計，從組織建設(shè)、政策體系、培訓(xùn)基地、宣傳動員等方面構(gòu)建完整的制度體系。

一是從組織建設(shè)上，構(gòu)建了權(quán)責(zé)明晰、分工明確的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和責(zé)任體系。首先成立了工作領(lǐng)導(dǎo)組，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，并整合全市宣傳、人社、扶貧、財政、農(nóng)業(yè)等資源，加強部門之間的合作聯(lián)系和責(zé)任分工。比如設(shè)立了的“呂梁山護工”培訓(xùn)就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)組，不僅設(shè)有綜合協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)部門之間的聯(lián)系和資源整合，還重點通過加強人社局的職責(zé)功能，具體負(fù)責(zé)“呂梁山護工”的培訓(xùn)就業(yè)，促成群眾的勞動技能與就業(yè)渠道的對接；在招募工作中由縣市區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委、駐村工作隊、第一書記組成招募工作組，其中村兩委及第一書記、駐村工作隊負(fù)責(zé)宣傳動員和初選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)審核，縣市區(qū)職能部門核準(zhǔn)，最后按計劃分類選送；通過設(shè)置監(jiān)督考核組加強工作的督查落實，通過發(fā)揮宣傳部門在發(fā)動群眾、典型推廣中作用，營造良好社會氛圍，不斷提高群眾脫貧致富的志氣和信心。

二是從政策體系上，形成從整體規(guī)劃到具體行動計劃、從技能培訓(xùn)到品牌推廣等一整套完整的政策體系。首先制定出臺《呂梁山護工（護理）培訓(xùn)就業(yè)工作五年規(guī)劃（2016—2020）》，將“呂梁山護工”納入全市整體扶貧規(guī)劃和全市未來經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中重點任務(wù)，從頂層設(shè)計上保障項目的持續(xù)發(fā)展。同時為保障項目的落地實施和后續(xù)發(fā)展，先后制定了《培訓(xùn)就業(yè)實施辦法》《工技能培訓(xùn)提升工程行動計劃》《培訓(xùn)就業(yè)管理辦法》等配套政策，明確了項目重點、具體行動以及具體的運行管理。另外還專門制定了《關(guān)于進(jìn)一步打響“呂梁山護工”品牌促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧的意見》，從后續(xù)的項目提升、品牌建設(shè)等進(jìn)一步明確了呂梁山護工做大做強的未來發(fā)展方向，從政策延續(xù)上保障了項目的持續(xù)健康發(fā)展。

三是政府扶持成立專門培訓(xùn)基地。為了保證培訓(xùn)質(zhì)量，呂梁市政府通過實地調(diào)研、多方考察，一方面規(guī)劃專項基金，并充分整合現(xiàn)有資源成立護工培訓(xùn)學(xué)校，設(shè)立各種實景模擬教室和操作間；另一方面加強與高校的合作，通過采取公開招標(biāo)、競爭性磋商等方式，擇優(yōu)選定省內(nèi)6所公辦院校和5所民辦學(xué)作為定點專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，并對基地和定點培訓(xùn)機構(gòu)實行教師備案考核制，編印通俗易懂、圖文并茂、簡單實用的培訓(xùn)教材。

四是從宣傳動員上，通過搭建線上線下各種平臺，采用新媒體、報告會、文藝作品等多種形式廣泛宣傳，營造濃厚的社會氛圍。比如專門修建了呂梁山護工服務(wù)大廳，通過線上線下相結(jié)合，為愿意參加技能培訓(xùn)和就業(yè)的群體提供便捷的服務(wù)；充分利用各種假期、傳統(tǒng)節(jié)日，組織如“我在他鄉(xiāng)挺好的”“春風(fēng)行動”等優(yōu)秀護工脫貧致富事跡巡演會、宣講會、專場招聘會等活動，請群眾身邊優(yōu)秀的護工現(xiàn)身說法、現(xiàn)場進(jìn)行傳幫帶等發(fā)動群眾積極參與“呂梁山護工”培訓(xùn)中來；制作《走出大山天地寬》《誠信勤勞專業(yè)——呂梁山護工》等專題片，廣泛實施“互聯(lián)網(wǎng)+呂梁山護工”工程，充分利用網(wǎng)站、微信公眾號、短視頻等新媒體，對培訓(xùn)就業(yè)工作具體情況尤其是優(yōu)秀護工事跡進(jìn)行大力報道，不斷擴大呂梁山護工的影響力、知名度。特別是央視新聞頻道《走基層·擺脫貧困——十萬護工出呂梁》對“呂梁山護工”進(jìn)行了集中報道后，更增加了群眾的信心和自豪感，廣大群眾積極報名，踴躍參訓(xùn)，“呂梁山護工”也贏得的市場和社會的高度關(guān)注和認(rèn)可。

1.2?; 構(gòu)建政企合作平臺，拓寬群眾就業(yè)渠道

呂梁市通過加強政府與市場的合作，通過構(gòu)建政企合作平臺，采取政府政策引導(dǎo)加企業(yè)具體運作的模式，加大跨省勞務(wù)協(xié)作，不斷拓寬就業(yè)渠道。

一是通過政府推介會的形式，以政府信用提升呂梁山護工的知名度。先后與國家衛(wèi)健委、山西省人社廳等單位合作，在全國各地開展推介會，并邀請企業(yè)實地參觀考察培訓(xùn)培訓(xùn)基地，尤其是邀請家政企業(yè)直接參與基地招募培訓(xùn)宣講的各項工作環(huán)節(jié)，以公開透明的服務(wù)體系贏得企業(yè)認(rèn)可，不斷提升護工的培訓(xùn)、服務(wù)質(zhì)量，贏得市場份額。目前呂梁山護工已經(jīng)與北京、天津、陜西、山東、江蘇等地建立固定的勞務(wù)合作協(xié)作關(guān)系，與100多個省內(nèi)外家政公司建立長期的用工協(xié)議，就業(yè)率已從剛開始試點的16%提升到60%左右。

二是依托市場需求進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。呂梁市在開展“呂梁山護工”脫貧項目過程中，始終堅持專業(yè)化、常態(tài)化培訓(xùn)，不僅持續(xù)挖掘和培育“誠信、勤勞、專業(yè)”的“呂梁山護工”品牌內(nèi)涵，更堅持通過專業(yè)化的培訓(xùn)擴大市場核心競爭力。為加強培訓(xùn)實效與實際就業(yè)的契合度，呂梁市充分進(jìn)行市場調(diào)研，并以市場緊缺的各類護理員、家政服務(wù)員為重點培訓(xùn)內(nèi)容，分類型設(shè)置專業(yè)課程如產(chǎn)婦護理、嬰兒護理、養(yǎng)老護理、康復(fù)保健、家政保潔等，依托11所定點專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，對學(xué)員進(jìn)行側(cè)重化、專業(yè)化、實景式培訓(xùn)。另外，培訓(xùn)內(nèi)容不僅包括理論學(xué)習(xí)，更以實景實操實訓(xùn)，尤其是還對學(xué)員開展普通話、禮儀方面素質(zhì)培訓(xùn)，整體提高呂梁山護工的綜合素質(zhì)。

三是采用訂單式培訓(xùn)方式，根據(jù)大中城市客戶的多樣化需求，設(shè)立服務(wù)菜單，不僅推出精準(zhǔn)化專門化單向服務(wù)產(chǎn)品，而且還推出集“家政+育兒+特長輔導(dǎo)+家庭護理”為一體的高端綜合性“服務(wù)套餐”。

1.3? 加強質(zhì)量跟蹤服務(wù)，維護良好品牌形象

呂梁山護工不僅提高培訓(xùn)的專業(yè)性，更重視培訓(xùn)質(zhì)量的保障，尤其是始終堅持“人人持證”后再上崗。在培訓(xùn)基地培訓(xùn)通過考試考核合格的成員，不僅有培訓(xùn)學(xué)校頒發(fā)專門的結(jié)業(yè)證，更通過理順培訓(xùn)學(xué)校與人社部門的制度銜接，由人社部門進(jìn)行直接進(jìn)行職業(yè)技能等級鑒定，頒發(fā)專業(yè)的技能證書，取得“雙證”的學(xué)員被推薦到家政公司就業(yè)。同時，加強后續(xù)的就業(yè)跟蹤服務(wù)。為保障呂梁山護工的服務(wù)質(zhì)量和品牌聲譽，也為維護群眾的權(quán)利，一方面呂梁市以公共服務(wù)形式在各地成立集中服務(wù)站，如在北京、太原、青島、蘇州、神木等地分別成立“呂梁山護工”服務(wù)站，并專門由工會、團委、婦聯(lián)等組織進(jìn)行跟蹤服務(wù)；另一方面，成立了全國首家面向脫貧攻堅護工群體提供法律援助的公益性法律服務(wù)平臺——“呂梁山護工”法律援助中心，為全國26個城市的呂梁山護工直接提供貼身法律援助和維權(quán)服務(wù)。

通過跟蹤服務(wù)，不僅維護了群眾權(quán)益，更監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量，弘揚呂梁革命老區(qū)人民勤勞、樸實、誠信、善良的品質(zhì)，維護呂梁山護工的品牌形象。截至目前，“呂梁山護工”已累計培訓(xùn)37期，6.9萬余人，實現(xiàn)就業(yè)3.8萬余人，其中貧困人口占50%以上；就業(yè)區(qū)域輻射北京、上海、天津、陜西、內(nèi)蒙古、山西、山東等11個省份22個城市，平均月工資4 000元，實現(xiàn)了“一人培訓(xùn)、全家受益，一人就業(yè)、全家脫貧”的目標(biāo)?！皡瘟荷阶o工”也成為一個叫響全國、享譽全省的特色勞務(wù)品牌。

2? 思維轉(zhuǎn)變、機會保障與技能培訓(xùn)：相對貧困治理能力的實現(xiàn)路徑

習(xí)近平總書記強調(diào)，農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化［2］。貧困治理的過程也是一個社會再動員、再組織和再塑造的過程［3］，不僅需要資源、資金、項目、技術(shù)、人才等外部性支持動力，更需要貧困地區(qū)和貧困人口通過要求自身改變貧困的內(nèi)生性動力［4］，目標(biāo)是幫助貧困地區(qū)和貧困人口具備發(fā)展經(jīng)濟、提升收入的意識和能力［5］。因此，從全面現(xiàn)代化的角度和貧困治理的過程和目標(biāo)來看，貧困治理現(xiàn)代化不僅包括扶貧理念、扶貧政策體系、扶貧方式方法或手段等的現(xiàn)代化，更包括貧困人口貧困治理能力的現(xiàn)代化，即通過精神上價值引領(lǐng)、提供機會平等的外部環(huán)境和勞動技能培訓(xùn)，實現(xiàn)“使自身生產(chǎn)力水平同外部支持力量相結(jié)合以發(fā)揮最佳效益”［6］。

2.1? 轉(zhuǎn)變理念和思維，充分發(fā)揮相對貧困群體主體意識

脫貧攻堅的偉大實踐表明，扶貧必須與扶志相結(jié)合，只要通過價值引領(lǐng)，激發(fā)群眾的脫貧志氣、信心，摒棄“等、靠、要”的依賴思想，讓其通過自身的努力勤勞致富，實現(xiàn)“內(nèi)外結(jié)合”“物質(zhì)與精神統(tǒng)一”，才能真正達(dá)到扶貧的目標(biāo)［7］。當(dāng)前在絕對貧困問題解決后，相對貧困治理問題面臨2個轉(zhuǎn)向，即“事后救助積極轉(zhuǎn)向預(yù)防返貧風(fēng)險，從實物救助積極轉(zhuǎn)向能力與服務(wù)援助”［8］。在這個過程中，更需要加大價值引領(lǐng)，牢固樹立“靠勤勞、靠技術(shù)、靠能力”理念，貧困治理要從注重資金、項目等外力幫扶轉(zhuǎn)變到相對貧困群體自身能力建設(shè)，不斷提高勞動者技能和素質(zhì)，提高自身貧困治理能力和返貧防治能力。因此，解決相對貧困問題，提高相對貧困群眾的自身貧困治理能力建設(shè)，必須重視培養(yǎng)相對貧困群體的內(nèi)生動力和發(fā)展能力，使其充分發(fā)揮主體意識，承擔(dān)一定的反貧困責(zé)任［9］。

2.2? 加強政策銜接，提供獲得自主發(fā)展機會的社會環(huán)境

貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得某些最低限度需要的能力問題［10］。解決相對貧困問題、實現(xiàn)貧困治理現(xiàn)代化的核心議題是促進(jìn)人的全面發(fā)展和機會均等，關(guān)鍵在于給予其獲取收入的能力和機會［11］。推動生存保障積極轉(zhuǎn)向就業(yè)激勵，建立必要的社會支持、機會和能力性援助機制，使有條件的貧困人口通過工作自救和能力提升實現(xiàn)自我脫貧。在這一過程中，需要立足多元主體，強化多方資源整合，形成合力。一是要求政府必須積極履行職能，發(fā)揮制度優(yōu)勢，建立權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，保障群眾享有優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)，更要加強與企業(yè)、社會的合作，營造群眾公平參與、平等發(fā)展的權(quán)利體系，逐步提高群眾的自我發(fā)展能力。二是改變政府單方面投入資金、實施項目的現(xiàn)狀，在資源配置上實現(xiàn)再整合，實現(xiàn)“撒面式”向“整合式”轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)和鼓勵社會力量向相對貧困地區(qū)匯聚，以市場為導(dǎo)向，走集約化的特色產(chǎn)業(yè)興旺之路。三要進(jìn)一步深化相關(guān)領(lǐng)域改革，推進(jìn)資金使用管理、教育公平、醫(yī)療保障、農(nóng)村土地制度、農(nóng)技人員績效掛鉤等領(lǐng)域的改革，逐步實現(xiàn)貧困治理、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)民自身發(fā)展的有機銜接。四要推動社會組織、企業(yè)通過開展項目，傳遞信息、傳授生產(chǎn)技能，提升受助對象的自主發(fā)展能力。

2.3? 加大人力資本開發(fā)，逐步提高勞動者的技能和素質(zhì)

要改變一般的人的本性，使它獲得一定勞動部門的技能和技巧，成為發(fā)達(dá)的和專門的勞動力，就要有一定的教育或訓(xùn)練［12］。擺脫絕對貧困后，農(nóng)村依然會是相對貧困的集中分布區(qū)。對于這些地區(qū)來說，提高勞動者技能素質(zhì)、加強轉(zhuǎn)移就業(yè)力度是最直接、最有效的途徑。因此，加強新型農(nóng)民的技能培訓(xùn)，充分發(fā)揚農(nóng)村群眾厚道、樸實、勤勞、誠信等性格特征，一方面加強農(nóng)民技能培訓(xùn)與鄉(xiāng)村振興相關(guān)項目的契合度，鼓勵和支持農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)；另一方面，加強勞務(wù)輸出的動員、培訓(xùn)、組織、服務(wù)等工作，拓展多樣化新型就業(yè)崗位，樹立外出務(wù)工人員良好的形象，形成具有素質(zhì)高、信譽好的特色勞務(wù)品牌。

3? 思考與討論

當(dāng)前我國已總體進(jìn)入絕對貧困基本消除的新局面，但相對貧困問題的風(fēng)險依然存在，共同富裕的壓力依然存在。不斷提高貧困群眾自我發(fā)展能力，促進(jìn)貧困群眾“人的全面自由的發(fā)展”更是必須面對的重大的現(xiàn)實問題。

山西呂梁是典型的煤礦資源型地區(qū)，也是深度貧困山區(qū)，長期以來單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和脆弱的生態(tài)環(huán)境加大了該地的脫貧攻堅壓力。通過大力發(fā)展和培育呂梁山護工，加強農(nóng)民就業(yè)能力，一方面不僅為貧困山區(qū)的脫貧攻堅增添新的發(fā)展渠道，更為資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供的新的思考，即創(chuàng)造機會和條件不斷提升勞動者就業(yè)能力和技術(shù)水平；另一方面，呂梁山護工從動員、培訓(xùn)、勞務(wù)輸出等也是一個政府、企業(yè)、農(nóng)民等多元主體共同參與的過程，在這個過程中不僅貧困人口的能力、素質(zhì)得到了提升，更增強了他們自身改變貧困的內(nèi)生性動力，也為我國基層治理現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)形式進(jìn)行了探索，即通過政府、社會、市場、農(nóng)民等多主體共同參與扶貧治理，進(jìn)而促進(jìn)基層社會治理形成多元主體互動合作的治理形態(tài)。

從實踐中看，呂梁山護工的生成和發(fā)展的是在政府強勢主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。而貧困治理尤其是勞動轉(zhuǎn)移型的扶貧模式最終必須形成多元主體協(xié)同合作的過程，雖然在這個過程中政府必須承擔(dān)自己的公共責(zé)任，但在于保持政府與企業(yè)、社會組織的一種平等互利的合作伙伴關(guān)系，而不是上下級隸屬領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，在未來相對貧困治理的過程中，政府要不斷地向社會、市場等賦權(quán)、放權(quán)，提供更多的政策環(huán)境、資金援助、人才引進(jìn)等方面的服務(wù)保障，杜絕直接插手和干預(yù)市場的具體運作過程；從企業(yè)、社會的角度來說，就要通過更好地服務(wù)貧困群眾、解決更多的實際問題、不斷提升貧困群眾的認(rèn)可度和信任度，不斷增強其經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力和社會效果來提高其社會聲譽，最終實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會和貧困群眾等多元主體的互動共贏，實現(xiàn)政治效果、社會效益、經(jīng)濟效率的統(tǒng)一。

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