我國(guó)城市貧困線與政策目標(biāo)定位的思考

姚建平

摘 要:目前世界各國(guó)的貧困線有絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)兩種。發(fā)達(dá)國(guó)家大都采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),即要讓貧困者分享社會(huì)發(fā)展的成果,保證他們過(guò)上“體面的生活”。而發(fā)展中國(guó)家大都采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)的低保線也屬于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),低保金主要考慮的是家庭食品開(kāi)支?；谙鄬?duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的分析可以看出:在我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)社會(huì)必然存在這樣一個(gè)群體:他們的收入高于絕對(duì)貧困線但低于相對(duì)貧困線,即相對(duì)貧困人口。改革開(kāi)放后,我國(guó)城市貧困的顯著特征是絕對(duì)貧困人口不斷減少,而相對(duì)貧困人口則不斷擴(kuò)大。由于當(dāng)前我國(guó)收入分配格局兩極化特征非常明顯,因此相對(duì)貧困人口的規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)絕對(duì)貧困人口規(guī)模。在相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)下,居民的社會(huì)政策受益和財(cái)富擁有狀況比絕對(duì)貧困線下的居民要復(fù)雜得多。因此,一旦采用相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn),那么政策目標(biāo)群體定位(資產(chǎn)調(diào)查)方法也將隨之發(fā)生改變。

關(guān)鍵詞:貧困線 ;絕對(duì)貧困;相對(duì)貧困;低保制度;收入調(diào)查

中圖分類號(hào):C913.7; 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):0257-5833(2009)10-0068-09

一、絕對(duì)貧困線及其局限

目前世界各國(guó)的貧困線劃分有絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)兩種。發(fā)達(dá)國(guó)家大都采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)(例如國(guó)際貧困線法),即要讓低收入者分享社會(huì)發(fā)展的成果,保證貧困人口過(guò)上“體面的生活”(Decent Life),而不僅僅是免除生存危機(jī)。而發(fā)展中國(guó)家大都采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)的城市居民最低生活保障線(以下簡(jiǎn)稱低保線)也屬于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),低保金主要考慮的是家庭食品開(kāi)支。絕對(duì)貧困線的局限性是顯而易見(jiàn)的,以我國(guó)低保線為例,可以從受益水平和制度覆蓋面兩方面對(duì)其進(jìn)行探討。

從受益水平來(lái)看,我國(guó)目前的低保線基本上是絕對(duì)貧困取向,再加上我國(guó)事實(shí)上存在的地區(qū)差異,使得我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)不僅偏低而且有著明顯的地區(qū)差異。民政部救災(zāi)救濟(jì)司在1999年曾經(jīng)制定過(guò)全國(guó)31個(gè)直轄市和省會(huì)城市最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn):北京市是273元、天津市是241元、石家莊市是140元、南昌市是143元、重慶市是169元。①由于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的取向,盡管十年以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和居民生活水平有很大提高,但低保的標(biāo)準(zhǔn)截至目前并沒(méi)有太大的提高。從表1 可以看出:2008年12月全國(guó)城鎮(zhèn)居民低保對(duì)象的人均補(bǔ)助只有141元,北京市是312元,天津市是330元,河北省是138元,江西省是136元,重慶市是145元。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從1999年在全國(guó)推開(kāi)到現(xiàn)在將近十年的時(shí)間里變動(dòng)的幅度非常小。

政府實(shí)施低保制度的目的是將所有收入低于貧困線的人都納入政府救濟(jì)的范圍,以起到一個(gè)最低層次的社會(huì)安全網(wǎng)的作用。從表面上看,城市居民最低生活保障制度的實(shí)施似乎可以使政府暫時(shí)放松對(duì)城市貧困階層生活的擔(dān)心。但是,低保制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題,其根本原因在于貧困標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。從中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看,目前的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)也僅僅能保證貧困者免受生存的威脅。城市居民最低生活保障線制定僅僅考慮了衣服、食品、水電煤氣的價(jià)格等生存維持必需項(xiàng)目,而醫(yī)療、教育、房租,交通通訊等項(xiàng)目則幾乎沒(méi)有考慮。

這里以中美兩國(guó)的貧困線為例進(jìn)行比較來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。雖然中美兩國(guó)官方貧困線的劃定都是著眼于人的基本需要,但是中美兩國(guó)政府對(duì)基本需要的理解是不同的。在美國(guó),通常認(rèn)為貧困家庭將其收入的1/3用于購(gòu)買(mǎi)食物,官方貧困線的劃定就是將最低日常食物的成本乘以3,也就是說(shuō)貧困線的恩格爾系數(shù)在0.3到0.4之間。而我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料表明,2007年我國(guó)城鎮(zhèn)居民的家庭恩格爾系數(shù)平均為0.363,也就是差不多相當(dāng)于美國(guó)的貧困線。貧困線以下的家庭的恩格爾系數(shù)通常要達(dá)到0.7,甚至更高。再?gòu)氖杖雭?lái)看,美國(guó)1999年一個(gè)由3人構(gòu)成的家庭的貧困線水平是年收入低于13290美元。即使是最貧困的家庭也很有可能是每個(gè)人一個(gè)房間以及擁有完整的浴室、空調(diào)、中央暖氣、電話和洗碗機(jī)等設(shè)施。這種水平對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō),很多地方即使是中等收入者也很難達(dá)到。這還只是考慮到收入和住房的室內(nèi)條件,如果再加上兒童教育、住房、醫(yī)療、食品券等福利的話,那么差距還會(huì)更大。因此,我國(guó)目前過(guò)低的貧困線實(shí)際上只能顧及城市社會(huì)貧困人口中最貧困的那部分,而其他大量需要幫助的低收入者則無(wú)法獲得社會(huì)救助政策支持。

其次是覆蓋范圍。低保制度從1993年在上海試點(diǎn)實(shí)施開(kāi)始,1999年國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》后迅速在全國(guó)鋪開(kāi),到2002年時(shí)就已經(jīng)覆蓋所有城鎮(zhèn)應(yīng)保居民。民政部的統(tǒng)計(jì)資料表明,截至2008年底,全國(guó)共有1111.1萬(wàn)戶、2334.6萬(wàn)城市居民得到了最低生活保障。全年累計(jì)支出城市低保資金385.2億元,全國(guó)城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月205.3元,低保對(duì)象月人均補(bǔ)助為141元。城市居民最低生活保障制度建立以后所取得的成就是有目共睹的,對(duì)于保障城市最貧困、最脆弱群體的生活以及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著重要的作用。但是,就中國(guó)目前的情況來(lái)看,最低生活保障制度還僅僅是局限于滿足貧困人口的生存需要,其他諸如醫(yī)療、教育、住房等方面的救助還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。更重要的是,城市居民最低生活保障制度建立以后凸現(xiàn)了一個(gè)龐大的無(wú)保障低收入群體(本文稱為城鎮(zhèn)相對(duì)貧困群體),這些人大都是低收入的非正規(guī)就業(yè)者,是目前我國(guó)社會(huì)保障制度很難覆蓋的死角地帶。也可以說(shuō),低保制度建立之后使得社會(huì)安全網(wǎng)的一個(gè)新漏洞變得十分清晰。這一點(diǎn)從低保制度的覆蓋人口情況可明顯看出來(lái)(見(jiàn)表2):

從表2可以看出,盡管低保人數(shù)在2000年以后顯著增長(zhǎng),低保的覆蓋面也隨著低保人數(shù)的增加而顯著增加。但是低保覆蓋面到2003年達(dá)到城鎮(zhèn)居民的4.29%之后開(kāi)始下降,到2007年時(shí)只占城鎮(zhèn)居民人數(shù)的3.82%。這樣的覆蓋面與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比有很大的差距。美國(guó)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家福利水平最低的國(guó)家之一,但是與美國(guó)相比,我國(guó)的貧困線所涵蓋的人口比例要低很多。中國(guó)目前城鎮(zhèn)貧困人口的絕對(duì)數(shù)在2000-3000萬(wàn)人之間,占城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)的4%左右。而美國(guó)是世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家,其官方貧困線下的貧困人口約占美國(guó)總?cè)丝诘?/7,也就是通常在14%左右。這說(shuō)明如果低保制度僅僅覆蓋的是貧困人口中最貧困的那部分,大量稍高于低保線的城鎮(zhèn)低收入居民并沒(méi)有得到社會(huì)救助。而更重要的是,我國(guó)低保制度已經(jīng)基本上定型,要想繼續(xù)擴(kuò)大制度覆蓋范圍的可能性已經(jīng)非常小。見(jiàn)表3:

在低保制度推行之初,受保人數(shù)比較有限。1996年,全國(guó)接受低保的城市居民只有84.9萬(wàn)。但1999年國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》以后,受保人數(shù)隨著低保制度的完善迅速增長(zhǎng)。1999年低保覆蓋人數(shù)為265.9萬(wàn),2000年增長(zhǎng)了近一倍為402.6萬(wàn),2001年又增長(zhǎng)了一倍多達(dá)到1170.7萬(wàn),2002年在2001年的基礎(chǔ)上再次翻倍達(dá)到2064.7萬(wàn),并且基本上保障了城鎮(zhèn)所有貧困人口,從而實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。此后一直持續(xù)到2007年,我國(guó)城市低保人口總數(shù)基本上維持在2000—3000萬(wàn)人左右,既沒(méi)有繼續(xù)大規(guī)模增加也沒(méi)有大規(guī)模減少。

低保人數(shù)的穩(wěn)定說(shuō)明我國(guó)城市貧困問(wèn)題已經(jīng)基本得到了遏制,20世紀(jì)90年代以來(lái)由于大規(guī)模下崗工人的出現(xiàn)而帶來(lái)的新城市貧困危機(jī)也已基本過(guò)去。但是,這并不意味著城市貧困問(wèn)題已經(jīng)得到解決。相反,正是由于低保制度的推行,使我國(guó)城市貧困問(wèn)題進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

在貧困對(duì)象上,低保人數(shù)的穩(wěn)定說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)解決了城鎮(zhèn)貧困者的基本生存問(wèn)題,對(duì)城市最貧困群體的社會(huì)政策制度建設(shè)的主體基本完成。與此同時(shí),低保制度的構(gòu)建使我們能夠非常清楚地看到另一類型的城市貧困開(kāi)始大規(guī)模出現(xiàn)。這些貧困者的收入大都高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€,因此無(wú)法申請(qǐng)城市低保。但他們面臨的貧困風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市其他社會(huì)階層,很多人甚至有隨時(shí)掉入貧困線以下(成為低保對(duì)象)的可能。在本文,這一社會(huì)階層被稱為“相對(duì)貧困群體”。由于相對(duì)貧困群體并非絕對(duì)貧困者,從某種程度上來(lái)說(shuō)他們只是我們周圍的普通人,所以相對(duì)貧困人口也不可能像絕對(duì)貧困人口那樣受到社會(huì)的關(guān)注,因而也往往難以獲得社會(huì)保護(hù)。但是隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這一群體理應(yīng)成為我國(guó)當(dāng)前反貧困的主要目標(biāo)群體和主要內(nèi)容。

二、相對(duì)貧困線與相對(duì)貧困人口的擴(kuò)張

目前世界上采用的貧困線確定方法主要有市場(chǎng)菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、國(guó)際貧困線法、1美元和2美元貧困線法、生活形態(tài)法等。其中市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法和世界銀行1美元線是絕對(duì)貧困定位,國(guó)際貧困線法、生活形態(tài)法和世界銀行2美元線是相對(duì)貧困定位。不同的貧困線確定方法各有優(yōu)缺點(diǎn),筆者認(rèn)為采用國(guó)際貧困線法來(lái)確定我國(guó)當(dāng)前城市相對(duì)貧困線和相對(duì)貧困人口規(guī)模是一種比較理想的方法。

按照國(guó)際貧困線的定義,凡是收入不到平均收入的50%就屬于貧困人口。這種貧困線確定方法的優(yōu)點(diǎn)是貧困者分享了社會(huì)發(fā)展的成果,并且通常國(guó)際貧困線法所確定的貧困人口數(shù)量要高于其他方法確定的貧困人口數(shù)量。由于國(guó)際貧困線確定的是收入不到平均收入50%的人口數(shù)量,而這些低于社會(huì)平均收入的50%(國(guó)際貧困線)的人既包括絕對(duì)貧困人口也包含了非絕對(duì)貧困人口,所以要確定相對(duì)貧困人口規(guī)模實(shí)際上就是去除包含國(guó)際貧困線下的絕對(duì)貧困人口。以國(guó)際貧困線為上線,以低保線作為下線,就可以確定我國(guó)城鎮(zhèn)相對(duì)困人口規(guī)模,具體計(jì)算公式如下:

低于社會(huì)平均收入50%的人口數(shù)(國(guó)際貧困線)- 低保人口數(shù)(絕對(duì)貧困線)=相對(duì)貧困人口數(shù)

假設(shè)我國(guó)目前按收入劃分的階層結(jié)構(gòu)是一個(gè)金字塔的話,那么通過(guò)采用國(guó)際貧困線和低保線就可畫(huà)出絕對(duì)貧困與和相對(duì)貧困的關(guān)系圖如下:

由圖1可知,相對(duì)貧困人口的規(guī)模取決于低保線與國(guó)際貧困線之間差距有多大。實(shí)際上,由于國(guó)際貧困線(社會(huì)平均收入的50%)是一個(gè)相對(duì)固定的值,因此相對(duì)貧困人口的規(guī)模取決于低保線覆蓋的人口。低保線覆蓋的人口越多,那么相對(duì)貧困人口越少,反之亦然。以2001年和2002年的情況為例,全國(guó)36個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)(貧困線)基本上僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均收入的20%左右(見(jiàn)表4)。

M值是考察救助后的貧富差距,計(jì)算方法與國(guó)際貧困線法類似。對(duì)于一個(gè)完全依靠低保金生活的家庭,M值可以反映其生活水平與社會(huì)平均水平的差距。從表4可以看出,2001年和2002年我國(guó)主要城市的M值僅為20%左右(即貧困線相當(dāng)于社會(huì)平均工資的20%)。由于近年來(lái)我國(guó)平均工資不斷上漲,而低保標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有顯著增加,這導(dǎo)致M值不斷下降。例如,2008年第四季度北京市的低保標(biāo)準(zhǔn)為390元/月,職工平均工資為46507元/年,M值為10.06%。上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)為400元/月,職工平均工資為49310元/年,M值為9.5%。重慶市的低保標(biāo)準(zhǔn)為231元/月,職工平均工資為23098元/年,M值為12% 。天津市的低保標(biāo)準(zhǔn)為396.67元/月,職工平均工資為34938元/年,M值為13.6% 。低保線相當(dāng)于社會(huì)平均工資的10—20%,這與國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)(社會(huì)平均水平的50%)相差甚遠(yuǎn)?；蛘哒f(shuō)低保線與社會(huì)平均工資的50%之間尚有30—40%的差距。由此可以說(shuō)明,我國(guó)介于低保線和國(guó)際貧困線之間的相對(duì)貧困人口規(guī)模相當(dāng)大。而且,如果低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整跟不上平均工資上漲幅度的話,相對(duì)貧困人口的規(guī)模還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。

除了國(guó)際貧困線以外,世界銀行的1美元線和2美元線也是測(cè)量我國(guó)相對(duì)貧困的重要方法。從1990年開(kāi)始,世界銀行在測(cè)量貧困時(shí)采用每天的平均消費(fèi)支出(當(dāng)消費(fèi)支出無(wú)法獲得的時(shí)候,用收入代替)。按照這一標(biāo)準(zhǔn),通常將家庭平均每天消費(fèi)支出1美元作為貧困線(簡(jiǎn)稱1美元線),或者更為準(zhǔn)確的表述是每人每月32.74美元。同時(shí)為了加強(qiáng)測(cè)量的敏感性,世界銀行通常還會(huì)使用家庭平均每天消費(fèi)支出2美元作為貧困線(簡(jiǎn)稱2美元線),更為準(zhǔn)確的表述是每人每月65.48美元。1美元貧困線測(cè)量的是低收入發(fā)展中國(guó)家的貧困,而2美元的貧困線測(cè)量的是中等發(fā)展中國(guó)家的貧困。就中國(guó)目前的貧困狀況來(lái)看,1美元線可以看成絕對(duì)貧困線,而2美元線可以看成相對(duì)貧困線。將這一思路引入相對(duì)貧困規(guī)模估算,就可以采用世界銀行的方法來(lái)計(jì)算我國(guó)相對(duì)貧困人口數(shù)。具體計(jì)算公式是:

2美元貧困線以下的人口數(shù)-1美元貧困線以下的人口數(shù)=亞貧困人口數(shù)

世界銀行曾經(jīng)按照1美元線和2美元線公布了中國(guó)從1981年到2004年的貧困人口數(shù)和貧困率。根據(jù)以上計(jì)算方法,那么我國(guó)1981—2004年的絕對(duì)貧困人口數(shù)和相對(duì)貧困率可以分別計(jì)算出來(lái)(見(jiàn)表2-3):

從表5可以看出三個(gè)非常重要的趨勢(shì):(1)改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)介于1美元線到2美元線之間的相對(duì)貧困人口數(shù)總體呈上升趨勢(shì)。1981年相對(duì)貧困人口數(shù)是2.42億,1987年時(shí)增加到4.34億,1993年時(shí)到達(dá)最高點(diǎn)為4.69億。此后開(kāi)始有所下降,到2004年時(shí)降為3.24億。可見(jiàn)相對(duì)貧困人口規(guī)模并沒(méi)有隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而減少,反而不斷上升。(2)1美元線絕對(duì)貧困發(fā)生率不斷下降,1981年時(shí)為63.76%,到2004年下降到只有9.9%。而相對(duì)貧困發(fā)生率卻恰好相反,即呈上升趨勢(shì)。在1981年時(shí)是歷史最低點(diǎn)(24.36%),到1987年時(shí)已經(jīng)上升到最高點(diǎn)(40.00%)。此后開(kāi)始有所下降,但2004年時(shí)仍然達(dá)到24.99%。這也說(shuō)明,改革開(kāi)放以來(lái)的絕對(duì)貧困狀況已經(jīng)大幅度改善,但是相對(duì)貧困狀況卻惡化了。(3)在1981年時(shí),相對(duì)貧困人口數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1美元線下的絕對(duì)貧困人口數(shù)(兩者之比為0.38∶1 )。此后相對(duì)貧困人口數(shù)開(kāi)始上升而1美元線下的絕對(duì)貧困人口數(shù)則大幅度下降,在1987年時(shí)相對(duì)貧困人口超過(guò)1美元線下的絕對(duì)貧困人口,兩者之比達(dá)到1.40 比1。1996年時(shí)兩者之比進(jìn)一步上升到2.08比1,到2004年時(shí)達(dá)到最高點(diǎn)為2.52比1。 這也進(jìn)一步說(shuō)明,改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使最底層的貧困人口生活狀況大為改善,但相對(duì)貧困人口的生活狀況相對(duì)于全體社會(huì)成員來(lái)說(shuō)反而有惡化趨勢(shì)。

三、相對(duì)貧困者的收入調(diào)查問(wèn)題

從我國(guó)目前的情況來(lái)看,相對(duì)貧困線下的貧困人口顯然無(wú)法僅靠低保制度來(lái)解決。要想通過(guò)擴(kuò)大低保的覆蓋范圍或提高低保水平會(huì)受到很多因素的制約。第一,目前的低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)給各級(jí)財(cái)政造成了一定的負(fù)擔(dān),低保標(biāo)準(zhǔn)的提高和覆蓋范圍的擴(kuò)大有待于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。其次,以目前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,盲目提高低保水平很可能會(huì)背離其制度設(shè)立初衷而演變?yōu)橐环N“養(yǎng)懶漢”的制度,這一點(diǎn)在西方福利國(guó)家已有教訓(xùn)。因此,低保制度對(duì)于解決城鎮(zhèn)工作貧困問(wèn)題的空間實(shí)際上已經(jīng)很小了,社會(huì)救助制度的建設(shè)必須有新的思路。由于相對(duì)貧困者也是貧困者,因此政府仍然有必要通過(guò)一定的收入補(bǔ)助機(jī)制來(lái)保證相對(duì)貧困者能夠維持基本的收入。例如,具體方法可以考慮負(fù)所得稅制。

負(fù)所得稅(Negative Income Tax)是直接針對(duì)工作貧困者的收入保障設(shè)計(jì),最早由美國(guó)保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓?弗里德曼(Milton Friedman)提出。負(fù)所得稅方案包括三個(gè)相互聯(lián)系的組成部分:即支持或保證水平(support or guarantee level)、臨界水平(break-even level)、恢復(fù)比例(recovery rate)或隱性稅(implicit tax)。具體操作是這樣的:假設(shè)一個(gè)四口之家每年需要保證的收入水平是4000元。如果這個(gè)家庭沒(méi)有其他收入,那么就需要給該家庭提供4000元的收入支持。但是假設(shè)該家庭能夠掙4000元,那么其保證收入部分是每掙1元將減少50分(即恢復(fù)比例為0.5)。因此該家庭總收入將是4000元掙的收入加上2000(0.5×4000)元基本支持,總共6000元的免稅收入。這個(gè)計(jì)算公式在家庭總收入達(dá)到臨界點(diǎn)(break-even point)之前一直有效。當(dāng)家庭收入水平達(dá)到8 000(0.5×8000=4000)元及以上那么將適用正所得稅(positive tax),但是正所得稅部分只適用于超過(guò)臨界點(diǎn)8 000元的那部分收入。

在我國(guó)也有學(xué)者提出過(guò)負(fù)所得稅的方案。例如,唐鈞曾經(jīng)在20世紀(jì)90年代提出過(guò),以“0負(fù)稅”和“貧困線”將所有的公民區(qū)分為“應(yīng)繳納個(gè)人所得稅者”、“免繳個(gè)人所得稅者”和“可以自動(dòng)得到補(bǔ)償者”三部分,其具體設(shè)想是:“(1)以社會(huì)平均收入作為個(gè)人所得稅的起征線或稱‘0稅負(fù)線;在社會(huì)平均收入的50%-60%設(shè)立一條貧困線。(2)收入在0稅負(fù)線以上的公民,都應(yīng)繳納個(gè)人所得稅。所得稅是累進(jìn)的,收入在0稅負(fù)線附近的公民的稅負(fù)只是象征性的,占其收入比例很低;但越往上,其稅負(fù)占其收入的比例呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。(3)收入在0稅負(fù)線和貧困線之間的公民免繳所得稅。(4)收入在貧困線以下的公民則可以從政府征起的個(gè)人所得稅中得到補(bǔ)償,使他們的總收入超過(guò)貧困線。”

按照這種政策,負(fù)所得稅不僅能讓相對(duì)貧困者受益,而且還能惠及絕對(duì)貧困者。

既然是福利性收入補(bǔ)助,因此受助者仍然面臨收入評(píng)估和資產(chǎn)審查問(wèn)題。對(duì)于相對(duì)貧困者來(lái)講,僅考慮當(dāng)期現(xiàn)金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,應(yīng)該有一個(gè)綜合性評(píng)價(jià)方案。在這個(gè)資產(chǎn)審查方案中,最重要的是社會(huì)政策受益。在我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)社會(huì),由于社會(huì)政策的受益情況差異非常大,因此即使收入相近也會(huì)導(dǎo)致不同社會(huì)群體所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能相差非常大。以下案例是三個(gè)在不同領(lǐng)域就業(yè)的勞動(dòng)者(假設(shè)他們年工資性收入都在2萬(wàn)元左右)其社會(huì)政策受益可能出現(xiàn)的典型狀況(見(jiàn)表6):

需要說(shuō)明的是,由于我國(guó)目前的社會(huì)政策體系并不統(tǒng)一,表6中所列的情況只是一種典型狀態(tài)而非絕對(duì)情況。例如,在部分城市由于推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)(例如廣州和深圳),農(nóng)民工也有可能參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等,而部分城市還為農(nóng)民工單獨(dú)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度(例如北京、上海和成都等地)。此外,部分農(nóng)民工還可能在農(nóng)村參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療。在非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的城市居民也可以參加社會(huì)保險(xiǎn),盡管他們的繳費(fèi)并不是依托工作單位。從表中可以看出,盡管三個(gè)案例可能擁有相近的收入,但是他們的社會(huì)政策受益明顯不同。社會(huì)政策受益實(shí)際上可以轉(zhuǎn)化為潛在或延期收入,進(jìn)而導(dǎo)致他們面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同。例如,退休金或養(yǎng)老保險(xiǎn)受益可以在退休后轉(zhuǎn)為現(xiàn)金收入。公費(fèi)醫(yī)療或醫(yī)療保險(xiǎn)在生病時(shí)就可以轉(zhuǎn)為支付醫(yī)療費(fèi)用的貨幣收入。工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)同樣也可以當(dāng)參保者面臨工傷、失業(yè)和生育風(fēng)險(xiǎn)時(shí)轉(zhuǎn)化為減少風(fēng)險(xiǎn)損失的貨幣收入。住房公積金在我國(guó)的現(xiàn)階段實(shí)際上可以看作一種為購(gòu)買(mǎi)或裝修住房的定期儲(chǔ)蓄。經(jīng)濟(jì)適用房政策和義務(wù)教育政策對(duì)城鎮(zhèn)相對(duì)貧困者來(lái)說(shuō)無(wú)疑也是極其重要的,這些兩項(xiàng)政策將為他們節(jié)省大量開(kāi)支。而當(dāng)相對(duì)貧困者淪為絕對(duì)貧困者時(shí),申請(qǐng)廉租房和最低生活保障也可以節(jié)省開(kāi)支或帶來(lái)收入。與城鎮(zhèn)相對(duì)貧困者相比,社會(huì)政策的潛在收益對(duì)于城鎮(zhèn)絕對(duì)貧困者的確定影響要小一些,因?yàn)槲覈?guó)低保線以下的人收入通常太低,且很少有其他形式的收入。而相對(duì)貧困者就不一樣,他們除了社會(huì)政策受益的差異之外,如果加上資產(chǎn)收益、實(shí)物收益、他人贈(zèng)與等,相對(duì)貧困群體之間的實(shí)際差異將會(huì)很大。因此,在政策制定時(shí)如果不充分考慮政策對(duì)象的真實(shí)需求差異,那么不僅會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi),而且容易形成福利依賴和福利欺詐,從而患上“福利病”。

(責(zé)任編輯:薛立勇)