從巴黎到迪拜：全球氣候治理回顧與展望

朱興珊，沈?qū)W思

（1.北京大學(xué)能源研究院；2.中國(guó)石油集團(tuán)國(guó)家高端智庫(kù)研究中心；3.中國(guó)石油規(guī)劃總院）

1 《巴黎協(xié)定》及其影響

《巴黎協(xié)定》是繼1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》之后第三個(gè)里程碑式的國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化條約。該協(xié)定對(duì)2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)作出新安排，確立了全球治理的新機(jī)制?！栋屠鑵f(xié)定》自2015年第二十一屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP21）簽署以來，已歷經(jīng)了七屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)的修訂，其框架和機(jī)制不斷完善，其影響力不僅深刻影響了各國(guó)的氣候和經(jīng)濟(jì)政策，也不斷滲透至能源、環(huán)境、工業(yè)、金融等多個(gè)行業(yè)，促使企業(yè)、銀行、非營(yíng)利組織等機(jī)構(gòu)改變戰(zhàn)略和規(guī)劃，推動(dòng)了更多部門采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化，形成了全球氣候治理的新格局。

然而，這并不意味著氣候變化問題已經(jīng)迎刃而解。長(zhǎng)期以來，各締約方的氣候治理決心和行動(dòng)受限于本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、外交等因素考量，加之國(guó)際公約的法律約束力不強(qiáng)，監(jiān)督、懲罰等機(jī)制缺失，使得全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)進(jìn)展并不理想。根據(jù)COP28上公布的第一次全球盤點(diǎn)（Global Stocktake）結(jié)果，現(xiàn)有氣候行動(dòng)力度尚顯不足，難以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所確立的控制升溫2℃目標(biāo)，更遑論將升溫控制在1.5℃之內(nèi)，人類社會(huì)尚未走上實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》長(zhǎng)期目標(biāo)的正軌[1]。尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家在履行氣候責(zé)任和義務(wù)時(shí)缺乏實(shí)際行動(dòng)，在碳減排以及資金援助、技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)方面貢獻(xiàn)有限，部分國(guó)家實(shí)施的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易單邊保護(hù)措施更進(jìn)一步提升了實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)的難度。

隨著全球極端天氣呈現(xiàn)頻發(fā)與強(qiáng)發(fā)的趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)氣候變化已成為嚴(yán)峻而緊迫的議題，其相關(guān)行動(dòng)也推動(dòng)著廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。能源行業(yè)尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注相關(guān)動(dòng)態(tài)，積極調(diào)整部署。本文基于《巴黎協(xié)定》框架，梳理分析該協(xié)定簽署以來部分國(guó)家和地區(qū)氣候治理的主要進(jìn)展，尤其是能源領(lǐng)域的相關(guān)政策和行動(dòng)，并展望未來氣候治理前景。

2 《巴黎協(xié)定》建立了全球氣候治理框架

《巴黎協(xié)定》最大限度凝聚了各締約方的共識(shí)，開創(chuàng)性地建立了全球氣候治理框架（見圖1），明確了氣候治理的整體目標(biāo)、行動(dòng)著力點(diǎn)和支持保障機(jī)制。全文共二十九條，其中第二條陳述了氣候治理的長(zhǎng)期整體目標(biāo)：1）溫控，即在本世紀(jì)末將全球平均氣溫升幅較工業(yè)革命前水平控制在顯著低于2℃的水平，并力爭(zhēng)控制在1.5℃之內(nèi)；2）適應(yīng)，即提高氣候適應(yīng)能力，促進(jìn)氣候韌性和溫室氣體低排放發(fā)展；3）融資，使資金流動(dòng)與溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展相匹配。在此之前，《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》未能提出量化的溫控目標(biāo)，《京都議定書》只規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)。相比之下，《巴黎協(xié)定》提出了更清晰、全面的目標(biāo)，動(dòng)員了所有有能力作出貢獻(xiàn)的國(guó)家參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。

圖1 《巴黎協(xié)定》全球氣候治理框架

《巴黎協(xié)定》基本確立了全球氣候行動(dòng)的三大著力點(diǎn)，即減緩（第四條）、適應(yīng)（第七條）、損失與損害（第八條）。其中，減緩側(cè)重于通過減少溫室氣體排放避免氣候變化程度加劇。適應(yīng)則是基于氣候變化已經(jīng)發(fā)生這一事實(shí)，人類需增強(qiáng)自身各方面能力適應(yīng)這一變化，從而降低氣候變化可能帶來的損失。損失與損害重點(diǎn)關(guān)注已無法通過減緩和適應(yīng)來減輕的氣候變化危害，彌補(bǔ)已經(jīng)遭受損害的國(guó)家和群體，為其提供援助與重建。

損失與損害是一個(gè)與氣候正義和公平緊密聯(lián)系的議題，在提出之初進(jìn)展十分緩慢，甚至遭到許多發(fā)達(dá)國(guó)家的反對(duì)，但近年來受到越來越多的關(guān)注。一方面，氣候變化災(zāi)害的頻率和嚴(yán)重程度正在不斷增強(qiáng)，受影響人群不斷增多，相應(yīng)地應(yīng)對(duì)損失與損害的訴求也愈發(fā)強(qiáng)烈。一些案例表明，部分地區(qū)的氣候變化影響已超出了國(guó)家、社區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)能力，且會(huì)對(duì)受災(zāi)地區(qū)產(chǎn)生長(zhǎng)期的影響[2]，這已經(jīng)不是減緩和適應(yīng)能覆蓋的范圍。另一方面，最不發(fā)達(dá)國(guó)家和島嶼國(guó)家等受氣候變化負(fù)面影響最大的群體在氣候談判中開始發(fā)揮更大的作用，并聯(lián)合其他發(fā)展中國(guó)家向反對(duì)方施壓，最終促進(jìn)了相關(guān)議題的達(dá)成。損失與損害作為第三大著力點(diǎn)，填補(bǔ)了之前的空白，形成了更全面的氣候行動(dòng)模式，也更能體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一根本原則。

為支撐各締約方落實(shí)這些方面的行動(dòng)，《巴黎協(xié)定》還安排了資金、技術(shù)、能力建設(shè)、教育、透明度等方面的支撐機(jī)制，敦促各締約方采取更積極的態(tài)度。這一框架并未設(shè)定嚴(yán)格的違約懲罰制度，而是鼓勵(lì)各國(guó)自主確定行動(dòng)目標(biāo)與貢獻(xiàn)，具有極大的包容性。為確保長(zhǎng)期整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《巴黎協(xié)定》建立了每5年對(duì)各國(guó)行動(dòng)的力度和效果進(jìn)行全球盤點(diǎn)的機(jī)制，以鼓勵(lì)各締約方基于新認(rèn)知不斷加大行動(dòng)力度。全球盤點(diǎn)意在全面評(píng)估全球在減緩、適應(yīng)、損失與損害、資金、技術(shù)等方面的履約進(jìn)展，識(shí)別不足和缺陷，提煉好的經(jīng)驗(yàn)與做法，促使締約方自主優(yōu)化行動(dòng)，并強(qiáng)化國(guó)際合作。

自COP21以來，歷屆氣候變化大會(huì)不斷補(bǔ)充這一框架的細(xì)則。例如，關(guān)于《巴黎協(xié)定》第六條規(guī)定的碳排放權(quán)交易機(jī)制，COP26上討論了重復(fù)計(jì)算、交易稅以及累積碳信用額度轉(zhuǎn)結(jié)等細(xì)節(jié)。對(duì)于條款中的全球適應(yīng)目標(biāo)（Global Goals on Adaptation,GGA）議題，COP26正式啟動(dòng)了為期2年的工作計(jì)劃，以明確全球適應(yīng)目標(biāo)，確定各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的集體需求和方案。COP27和COP28延續(xù)了對(duì)該議題的關(guān)注，補(bǔ)充了更為詳細(xì)的適應(yīng)目標(biāo)。損失與損害議題也在COP27上迎來了歷史性的突破，各締約方正式表決通過成立損失與損害基金，COP28期間有更多締約方對(duì)此做出了資金承諾?？梢灶A(yù)見，《巴黎協(xié)定》還將繼續(xù)在未來的氣候談判中得到優(yōu)化健全，日臻完善。

3 氣候治理進(jìn)展回顧

《巴黎協(xié)定》的簽署，傳遞出全球?qū)崿F(xiàn)綠色低碳、氣候適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的積極信號(hào)，為各締約方提供了行動(dòng)依據(jù)和范式。自該協(xié)定簽署以來，全球氣候行動(dòng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，也經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、新冠病毒疫情、地區(qū)沖突等事件的沖擊。根據(jù)前文總結(jié)的《巴黎協(xié)定》全球氣候治理框架，本文重點(diǎn)梳理主要國(guó)家或地區(qū)在減緩、適應(yīng)、損失與損害三大行動(dòng)著力點(diǎn)方面的氣候行動(dòng)進(jìn)展，結(jié)合資金、技術(shù)等領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)，討論相關(guān)內(nèi)容。

3.1 減緩

全球減緩行動(dòng)正在進(jìn)行中，但各方面仍需采取更多行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)最新發(fā)布的《排放差距報(bào)告2023》和第一次全球盤點(diǎn)顯示[1,3]，根據(jù)當(dāng)前各國(guó)行動(dòng)預(yù)測(cè)，到2030年全球仍將面臨203億～239億噸二氧化碳當(dāng)量的執(zhí)行缺口。各國(guó)必須采取比目前在《巴黎協(xié)定》中承諾的更積極的減排措施，否則到2030年將面臨全球平均升溫2.5～2.9℃。且到2030年，全球碳排放量必須下降28%～42%，才能達(dá)到《巴黎協(xié)定》中設(shè)定的1.5～2℃的溫控目標(biāo)，減緩行動(dòng)亟待加速。

3.1.1 主要國(guó)家氣候目標(biāo)與政策

國(guó)家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contributions, NDCs）是《巴黎協(xié)定》各締約方根據(jù)自身情況確立的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)目標(biāo)，也是減緩行動(dòng)中最關(guān)鍵的一環(huán)。根據(jù)協(xié)定要求，締約方需于2020年前提交第一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)，每5年更新一次，且每一次更新都要相較于上一次有所進(jìn)步或提升。根據(jù)各國(guó)提交的最新版國(guó)家自主貢獻(xiàn)（截至2023年9月25日）看，超過94%的國(guó)家設(shè)立了量化的減排目標(biāo)，超80%的國(guó)家承諾在所有經(jīng)濟(jì)部門采取措施，除二氧化碳之外的其他溫室氣體也逐漸進(jìn)入了國(guó)家自主貢獻(xiàn)的規(guī)劃范圍。與《巴黎協(xié)定》簽署之初（2016年4月）相比，基于目前版本國(guó)家自主貢獻(xiàn)的2025年預(yù)測(cè)排放量下降了約5%，2030年預(yù)測(cè)排放量下降了約12%[4]。但這一進(jìn)步仍不足以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的溫控目標(biāo)，各締約方尤其是負(fù)有更多歷史責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)當(dāng)采取更強(qiáng)力的減緩措施。然而一些研究分析表明，發(fā)達(dá)國(guó)家減排承諾履行整體乏力、進(jìn)展緩慢，甚至出現(xiàn)了減排行動(dòng)“明進(jìn)暗退”的情況，嚴(yán)重削弱了《巴黎協(xié)定》的行動(dòng)基礎(chǔ)[5-7]。從分國(guó)別情況看，不同國(guó)家的氣候行動(dòng)歷程與自身政局變化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等因素有較大的關(guān)聯(lián)。

1）中國(guó)近年來氣候雄心提升，政策體系逐漸完善，能源與產(chǎn)業(yè)革命穩(wěn)步推進(jìn)。2020年，中國(guó)已大幅超額完成之前承諾的氣候目標(biāo)，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放量較2005年降低48.4%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)15.9%[8]。也是在這一年，中國(guó)正式提出碳達(dá)峰、碳中和（“雙碳”）目標(biāo)，首次將氣候目標(biāo)由碳排放強(qiáng)度目標(biāo)升級(jí)為絕對(duì)排放量目標(biāo)，為發(fā)展中國(guó)家做出了表率。此后，中國(guó)出臺(tái)一系列配套措施，構(gòu)建、完善、落實(shí)碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。截至2023年8月，各有關(guān)部門出臺(tái)了12份重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)雙碳目標(biāo)的實(shí)施方案和11份支撐保障方案，還發(fā)布了多項(xiàng)氣候變化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范[9,10]。在一系列政策、方案的推動(dòng)下，能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域已取得積極成效。

2）美國(guó)態(tài)度一再反復(fù)，著力于爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，其核心目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)氣候政策在政權(quán)更迭過程中經(jīng)歷了系列反復(fù)。在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)早期階段，克林頓政府與小布什政府采取的態(tài)度就大相徑庭，小布什曾宣布退出《京都議定書》，認(rèn)為其不符合美國(guó)的國(guó)家利益，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)倒退[11]。這一情形直到奧巴馬就任總統(tǒng)后才有所轉(zhuǎn)變，但特朗普?qǐng)?zhí)政期間，美國(guó)再度變臉，宣布退出《巴黎協(xié)定》[12]，擱置甚至廢除了包括《清潔電力計(jì)劃（Clean Power Plan，CPP）》等一系列清潔能源政策。自拜登就任總統(tǒng)以來，美國(guó)重回《巴黎協(xié)定》，將氣候變化議題上升至美國(guó)國(guó)家安全與外交政策的中心地位，并提出了到2030年溫室氣體排放量在2005年水平上減少50%～52%和在2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。

但需要注意，目前美國(guó)的氣候政策著重于重塑并加強(qiáng)美國(guó)在國(guó)際事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)力，提升話語權(quán)，制定符合自身利益的綠色規(guī)則，推進(jìn)國(guó)家和氣候安全戰(zhàn)略等方面，在國(guó)際氣候資金、技術(shù)援助等方面則貢獻(xiàn)寥寥。對(duì)內(nèi)，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《通脹削減法案（Inflation Reduction Act）》，計(jì)劃在未來10年為能源安全與氣候變化提供超過3690億美元的資金[13]。對(duì)外，拜登政府積極開展氣候外交，與中國(guó)、歐盟等多方展開氣候?qū)υ?，頻繁推出各種以美國(guó)為核心地位的氣候治理規(guī)則，例如“凈零政府倡議”“氣候俱樂部”“全球甲烷減排承諾”等。2024年，美國(guó)將再度迎來總統(tǒng)選舉，這也為未來的氣候行動(dòng)走勢(shì)蒙上了一層不確定的陰影。

3）歐盟有意成為綠色低碳先驅(qū)者，在氣候目標(biāo)和清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面不斷發(fā)力、政策頻出，但隨著其貿(mào)易保護(hù)主義的實(shí)施，其應(yīng)對(duì)氣候變化的雄心值得懷疑。歐盟國(guó)家一直是發(fā)達(dá)國(guó)家中最為積極的氣候行動(dòng)倡導(dǎo)者，也有意成為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者。歐盟許多國(guó)家在1990—2000年前后實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰[14]，溫室氣體排放量已進(jìn)入下行通道，具有較好的減排基礎(chǔ)。加入《巴黎協(xié)定》后，歐盟在氣候政策領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。2019年，歐盟委員會(huì)正式發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal，也稱綠色新政），為歐盟整體邁向碳中和做出了頂層設(shè)計(jì)。之后，歐盟陸續(xù)頒布了60余項(xiàng)法律、方案、規(guī)范或制度，形成了較完整的政策體系，持續(xù)在能源、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門推進(jìn)綠色低碳發(fā)展。

然而，歐盟的氣候行動(dòng)也并非盡如人意。一方面，歐盟內(nèi)部政治博弈不斷加劇，各成員國(guó)因經(jīng)濟(jì)情況、能源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差異，對(duì)氣候行動(dòng)有不同的考量和立場(chǎng)；另一方面，外部局勢(shì)動(dòng)蕩，尤其是烏克蘭危機(jī)對(duì)歐洲能源市場(chǎng)的沖擊，使歐盟許多國(guó)家不得不優(yōu)先著手解決能源供應(yīng)和能源安全的燃眉之急，在一定程度上延緩了各國(guó)碳減排的步伐。因此，歐盟在政策上也著力調(diào)整，例如在《適應(yīng)55（Fit for 55）》中基于各國(guó)實(shí)際情況量身定制低碳發(fā)展目標(biāo)。在烏克蘭危機(jī)發(fā)生后，及時(shí)調(diào)整政策重點(diǎn)，發(fā)布“重新賦能歐洲：歐洲廉價(jià)、安全、可持續(xù)能源聯(lián)合行動(dòng)”（REPowerEU）計(jì)劃，優(yōu)先改善能源結(jié)構(gòu)，減少對(duì)進(jìn)口化石能源的依賴（見表1）。此后，歐盟又進(jìn)一步頒布相關(guān)產(chǎn)業(yè)法案，計(jì)劃通過清潔技術(shù)投資增強(qiáng)歐盟產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。然而，這些政策中的一些條款被認(rèn)為有貿(mào)易保護(hù)主義之嫌，為了保護(hù)歐盟本土產(chǎn)業(yè)而刻意抑制正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打壓其他國(guó)家的清潔技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這種做法可能破壞以資源配置優(yōu)化為導(dǎo)向的全球供應(yīng)鏈格局，導(dǎo)致全球清潔能源產(chǎn)業(yè)脫鉤斷鏈，嚴(yán)重影響全球氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表1 近年歐盟主要?dú)夂蛳嚓P(guān)政策

4）中東國(guó)家氣候行動(dòng)起步較晚，但近年逐漸在國(guó)際氣候談判中嶄露頭角。中東作為主要的化石能源產(chǎn)地，有較強(qiáng)烈的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)多元化的訴求。同時(shí)，中東地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境也使得其可能成為氣候變化負(fù)面影響的受害者[21]。2021年，阿聯(lián)酋在中東國(guó)家中率先宣布2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)[22]。此后，阿曼、沙特阿拉伯、科威特等國(guó)陸續(xù)宣布了碳中和承諾[23]。近年來，一些中東國(guó)家努力尋求國(guó)家轉(zhuǎn)型，積極參與國(guó)際事務(wù)。2023年，COP28在阿聯(lián)酋迪拜舉行，也是中東國(guó)家參與的體現(xiàn)。這些行動(dòng)引起了一些批評(píng)，認(rèn)為這些國(guó)家以參與氣候治理為借口進(jìn)一步拓展化石能源貿(mào)易，但不可否認(rèn)的是，這些行動(dòng)確實(shí)展現(xiàn)了中東國(guó)家更積極的應(yīng)對(duì)氣候變化決心，也隱含著中東地區(qū)國(guó)家提升國(guó)際形象和外交話語權(quán)的期盼。當(dāng)然，目前中東國(guó)家的國(guó)家收入以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以化石能源為重心，短期內(nèi)很難采取革命性的碳減排政策。

除本土政策之外，國(guó)際合作與氣候外交也是氣候治理的重要環(huán)節(jié)，可以促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)與信息的加速流動(dòng)，提高氣候行動(dòng)的執(zhí)行力。其中最具影響力的當(dāng)屬中國(guó)與美國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的合作。作為全球最大的兩個(gè)溫室氣體排放國(guó)，中美兩國(guó)在氣候治理領(lǐng)域有著舉足輕重的地位。中美自2013年正式開啟氣候合作，期間曾一度因美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》而中斷。2021—2023年，中美恢復(fù)氣候合作，接連發(fā)布《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動(dòng)的格拉斯哥聯(lián)合宣言》《中美關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的陽光之鄉(xiāng)聲明》。其中，《陽光之鄉(xiāng)聲明》內(nèi)容總計(jì)25條，涵蓋了能源轉(zhuǎn)型、甲烷和其他非二氧化碳溫室氣體排放、地方合作以及COP28等多方面內(nèi)容，提振了全球氣候治理的信心。

3.1.2 能源

能源開發(fā)利用和消費(fèi)一直是減緩行動(dòng)下的重要議題，尤其是與化石能源相關(guān)的議題，始終是各國(guó)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)?！栋屠鑵f(xié)定》簽署后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，官方文件中并沒有明確對(duì)化石能源的態(tài)度。直到COP26發(fā)布了《格拉斯哥氣候公約》，才首次在文件中明確提及化石能源，提出“逐步減少未進(jìn)行減排改造的燃煤發(fā)電項(xiàng)目，停止對(duì)低效率化石燃料的補(bǔ)貼”，且這一用詞也是幾經(jīng)修改，從最初的“逐步淘汰（phase out）”改為稍微溫和的“逐步減少（phase down）”。在COP28上，關(guān)于這一用詞的分歧仍然存在。最終，“逐步淘汰”仍未得到通過，會(huì)議文件形成了“各締約方……以公平、有序的方式，在能源系統(tǒng)中轉(zhuǎn)型脫離（transition away）化石燃料，并在這關(guān)鍵的十年加速行動(dòng)，以便在遵循科學(xué)建議的前提下，于2050年實(shí)現(xiàn)碳中和”的說法。

COP28首次為可再生能源發(fā)展提出了具體目標(biāo)，即“到2030年前將全球可再生能源產(chǎn)能增加到目前的3倍?！边@一結(jié)果表明，盡管各方對(duì)可再生能源前景十分看好，但一些國(guó)家對(duì)于化石能源退出的速度仍存在一定憂慮，一方面目前化石能源在能源結(jié)構(gòu)中仍占主要地位，短期內(nèi)做不到根本性地淘汰化石能源；另一方面，由于低碳能源的間歇式波動(dòng)和不穩(wěn)定性，即使在多能互補(bǔ)和發(fā)展各類儲(chǔ)能設(shè)施的前提下，月度和季節(jié)性調(diào)峰仍然需要一定的化石能源作為調(diào)峰調(diào)壓的穩(wěn)定電源支撐。一些對(duì)化石能源持較強(qiáng)烈反對(duì)態(tài)度的國(guó)家，則開始在官方發(fā)布的文件之外，通過各類聯(lián)盟和聲明以表明主張并推行符合自身利益訴求的行動(dòng)。包括“助力淘汰煤炭聯(lián)盟”（Powering Past Coal Alliance）、“超越油氣聯(lián)盟”（Beyond Oil and Gas Alliance）等。在COP28上，包括中國(guó)、美國(guó)等在內(nèi)的100多個(gè)國(guó)家還簽署了《全球可再生能源和能源效率承諾》，旨在推動(dòng)全球可再生能源的快速增長(zhǎng)以及提高能源效率。

1）各國(guó)開始在能源領(lǐng)域發(fā)力，進(jìn)行能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中國(guó)正大力開發(fā)可再生能源，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)。截至2023年10月底，中國(guó)可再生能源發(fā)電總裝機(jī)突破14億千瓦，約占總裝機(jī)的一半[24]，歷史性超過煤電裝機(jī)。新能源汽車產(chǎn)銷量占全球比重超過60%，連續(xù)9年位居世界第一，2023年新能源汽車出口120.3萬輛，同比增長(zhǎng)77.2%[25]。中國(guó)電動(dòng)汽車、鋰電池和太陽能電池組件等新能源技術(shù)產(chǎn)品已領(lǐng)跑外貿(mào)出口，不僅為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來強(qiáng)勁動(dòng)力，也為全球減緩行動(dòng)作出了巨大貢獻(xiàn)。中國(guó)還大力推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域提質(zhì)增效以及建筑領(lǐng)域能耗降低。

美國(guó)《通脹削減法案》等政策引導(dǎo)大量投資流向光伏、風(fēng)電、儲(chǔ)能等清潔能源設(shè)施，自2021年以來，來自私營(yíng)部門的投資已超過3600億美元[26]。美國(guó)的可再生能源發(fā)電量也不斷攀升，煤炭發(fā)電量占比則不斷下降，已從2018年的近30%下降至2022年的約20%。

歐盟在2022年經(jīng)歷烏克蘭危機(jī)帶來的能源危機(jī)之后，能源市場(chǎng)仍然脆弱，危機(jī)中對(duì)化石能源的補(bǔ)貼有所增加，通脹高企。為擺脫對(duì)外部化石燃料的依賴，歐盟在危機(jī)略有緩解之后，顯著加大了清潔能源的部署，減少了天然氣消費(fèi)。2022年歐盟國(guó)家可再生能源發(fā)電量占總量的39%，可再生能源利用量占總能源消費(fèi)的23%[27]，天然氣消費(fèi)量較過去5年下降了約18%[28]。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，歐盟需要保證可靠、可負(fù)擔(dān)的能源供給，來保持歐盟國(guó)家工業(yè)和經(jīng)濟(jì)在全球的競(jìng)爭(zhēng)力。在有意減少天然氣消費(fèi)之后，歐盟開始關(guān)注氫能，希望用氫能代替部分天然氣。2020年，歐盟發(fā)布了《歐盟氫能戰(zhàn)略》。2022年烏克蘭危機(jī)發(fā)生后，歐盟在《重新賦能歐洲計(jì)劃》中提升了氫能目標(biāo)，計(jì)劃在2030年前綠氫產(chǎn)量達(dá)到1000萬噸/年，每年再進(jìn)口1000萬噸綠氫。歐盟還成立了清潔氫能聯(lián)盟，計(jì)劃進(jìn)一步制定歐洲氫標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，投資歐洲氫基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)[29]。

2）截至2022年，全球可再生能源發(fā)電裝機(jī)以約9%的年增長(zhǎng)率攀升（見圖2）。對(duì)比各國(guó)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的裝機(jī)量增長(zhǎng)率始終保持高于世界平均水平，且這一高增長(zhǎng)率是在中國(guó)總裝機(jī)量已經(jīng)位居全球第一的前提下保持的。相比之下，美國(guó)的可再生能源裝機(jī)增速與全球增速基本持平，歐盟甚至低于全球增速，直到最近幾年才有一定提升。中東地區(qū)國(guó)家裝機(jī)量規(guī)模較小，占比不及全球總量的1%，其增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)波動(dòng)較大。中東國(guó)家能否大力發(fā)展可再生能源，還有待未來驗(yàn)證。2023年，全球可再生能源新增發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到近510吉瓦，中國(guó)是貢獻(xiàn)最大的國(guó)家。國(guó)際能源署預(yù)測(cè)，2023年至2028年，中國(guó)部署的可再生能源新增發(fā)電量將是歐盟的近4倍，是美國(guó)的5倍[30]。中國(guó)在可再生能源領(lǐng)域積累的優(yōu)勢(shì)將為其帶來巨大的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，也會(huì)成為世界減排行動(dòng)的重要推力。

3）全球溫室氣體排放仍然處于平臺(tái)期，未見明顯下降。因?yàn)槟壳盎茉蠢每偭咳匀皇挚捎^，且部分國(guó)家的能源消費(fèi)量仍在隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而上升。2022年，全球煤炭消費(fèi)量增長(zhǎng)3.3%，達(dá)到83億噸，創(chuàng)下新紀(jì)錄[32]。2022年全球與能源相關(guān)的二氧化碳排放量再創(chuàng)新高，達(dá)到368億噸以上，比上年增加3.21億噸，增幅為0.9%。2023年全球與能源相關(guān)的二氧化碳排放量還將增長(zhǎng)1.1%，較新冠病毒疫情前水平增加約1.4%。其中，美國(guó)、歐盟的碳排放量將分別下降3%和7.4%左右，主要增量來自中國(guó)和印度等發(fā)展中國(guó)家[33]。全球氣候治理既應(yīng)關(guān)注環(huán)境和生態(tài)可持續(xù)性，也要考慮到公平發(fā)展和氣候正義問題。按照《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》共同但有區(qū)別的原則，發(fā)展中國(guó)家有發(fā)展的權(quán)利，理應(yīng)享有正當(dāng)?shù)呐欧趴臻g。發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)加大力度推進(jìn)自身減排，并加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)的援助和支持。

4）能源企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)也開始采取措施，調(diào)整自身戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)氣候變化。《巴黎協(xié)定》簽署以來，殼牌、bp等大型國(guó)際石油公司紛紛設(shè)立或提高企業(yè)碳中和目標(biāo)，并實(shí)施多項(xiàng)舉措。許多國(guó)家石油公司也跟隨這一趨勢(shì)，與本國(guó)的氣候政策保持一致。例如，阿布扎比國(guó)家石油公司近期宣布將把凈零碳排放目標(biāo)從2050年提前到2045年；到2030年將碳強(qiáng)度降低25%；并計(jì)劃到2030年實(shí)現(xiàn)零甲烷泄漏。中國(guó)的石油企業(yè)（包括中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油）也制定了碳中和目標(biāo)，并開始探索發(fā)展新能源相關(guān)業(yè)務(wù)。但是，2023年歐洲石油公司的低碳目標(biāo)又有回縮的傾向。

在COP28會(huì)議上，占全球石油產(chǎn)量約40%的50家石油公司共同簽署了《石油和天然氣脫碳章程》（Oil & Gas Decarbonization Charter）。簽署方承諾最遲到2050年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放運(yùn)營(yíng)，到2030年結(jié)束常規(guī)火炬燃燒，并使上游甲烷排放接近于零[34]。這一章程的簽署也反映近期石油公司應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略的新趨勢(shì)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)低碳燃料、負(fù)排放技術(shù)的投入。2020年前后，許多石油公司曾采取轉(zhuǎn)型改革措施，例如縮減油氣開發(fā)資本支出、發(fā)展可再生能源等新興低碳業(yè)務(wù)等，但試水新能源業(yè)務(wù)并未順風(fēng)順?biāo)?，疊加近幾年的全球性的能源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)低迷等負(fù)面影響，油氣公司開始考慮如何調(diào)整原有轉(zhuǎn)型路徑，即保留化石能源業(yè)務(wù)和市場(chǎng)份額，注重減“碳（排放）”而非減“化（石能源）”，更積極地發(fā)展碳捕集利用與封存（CCUS）技術(shù)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有化石能源“低碳排放”的開發(fā)利用；在新能源業(yè)務(wù)方面，優(yōu)先發(fā)展氫能和生物質(zhì)燃料等與原有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較大的品類。

5）金融行業(yè)方面，多家金融機(jī)構(gòu)共同成立了格拉斯哥凈零金融聯(lián)盟（Glasgow Financial Alliance for Net Zero），其中包含銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)投資等多個(gè)子聯(lián)盟，旨在促進(jìn)金融業(yè)凈零承諾，加速資金向低碳領(lǐng)域流動(dòng)。目前，該聯(lián)盟已吸引了來自50多個(gè)國(guó)家的近700家金融機(jī)構(gòu)。聯(lián)盟已發(fā)布多項(xiàng)工作計(jì)劃，推動(dòng)成員機(jī)構(gòu)建立更符合《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)、制定凈零轉(zhuǎn)型的相關(guān)戰(zhàn)略[35]。然而，近幾年能源市場(chǎng)走向削弱了許多金融機(jī)構(gòu)退出化石能源投資的決心，反而持續(xù)地向化石能源項(xiàng)目投入資金，甚至出現(xiàn)了部分機(jī)構(gòu)退出聯(lián)盟的情況[36]。未來，該聯(lián)盟計(jì)劃進(jìn)一步促進(jìn)成員機(jī)構(gòu)加強(qiáng)轉(zhuǎn)型融資，支持新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的氣候融資，但具體成效如何仍有待觀察。

3.1.3 碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制

根據(jù)《巴黎協(xié)定》第六條，各締約方可基于條款6.2及6.4確立的兩種碳排放權(quán)交易機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)及履行《巴黎協(xié)定》下的碳減排義務(wù)。其中，條款6.2允許國(guó)家間進(jìn)行合作，例如將兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)聯(lián)合起來，允許國(guó)家之間進(jìn)行碳信用交易。條款6.4則將建立一個(gè)由聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)管理的國(guó)際碳排放權(quán)交易機(jī)制，用于交易特定碳減排項(xiàng)目產(chǎn)生的碳信用。然而，第六條的實(shí)施細(xì)則已歷經(jīng)幾屆氣候變化大會(huì)討論，仍未完全定稿，各國(guó)對(duì)于碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)實(shí)施的監(jiān)管和保障措施存在較大的分歧。部分國(guó)家希望賦予更高的交易自由度，另一些國(guó)家則認(rèn)為，如果沒有高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管和透明度，碳排放權(quán)交易可能偏離原本的氣候目標(biāo)，而失去可信度的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)可能成為某些國(guó)家或部門碳減排的漏洞。預(yù)計(jì)接下來召開的大會(huì)還將繼續(xù)對(duì)第六條的實(shí)施細(xì)則展開更廣泛的辯論。

盡管《巴黎協(xié)定》下的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)距離正式啟動(dòng)還有一定距離，但是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已在各國(guó)蓬勃發(fā)展。歐盟碳排放權(quán)交易體系是目前全球最大的碳交易市場(chǎng)之一，涵蓋了約10000多個(gè)不同電力、工業(yè)、航空部門設(shè)施的碳排放，覆蓋了歐盟國(guó)家約40%的溫室氣體排放。根據(jù)中國(guó)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2023年度報(bào)告》，中國(guó)于2021年7月正式啟動(dòng)中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，目前第二個(gè)履約周期共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2257家，年覆蓋超過50億噸二氧化碳排放量，未來還會(huì)將更多符合條件的行業(yè)納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)[37]。

值得注意的是，歐盟近期發(fā)布的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）遭受了部分國(guó)家的批評(píng)，批評(píng)意見認(rèn)為碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制從根本上來說是一種單邊貿(mào)易保護(hù)措施，既無益于其所宣稱的脫碳目標(biāo)，也不利于國(guó)際貿(mào)易的開展。據(jù)歐盟估計(jì)[38]，按碳價(jià)80歐元/噸計(jì)算，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將在2028年帶來約15億歐元的收入。根據(jù)標(biāo)普公司以及伍德麥肯茲公司等機(jī)構(gòu)的估計(jì)[39,40]，隨著歐盟碳價(jià)繼續(xù)上漲以及碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的覆蓋范圍擴(kuò)大，征收額可能在2030年前達(dá)到約90億～120億美元。到2040年前后，這一數(shù)額將超過每年約800億美元。對(duì)于這筆資金，歐盟計(jì)劃25%留給成員國(guó)，75%上繳給歐盟并投入自身預(yù)算，用這筆資金償還之前發(fā)行的“下一代歐盟”（Next Generation EU）綠色債券。這筆債券于2021年發(fā)行，目的是為新冠病毒疫情后促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展籌集資金。這一機(jī)制無疑是將碳排放的成本強(qiáng)加給出口國(guó)，而所攫取收益用于自身綠色轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一機(jī)制可能大大減少發(fā)展中國(guó)家通過出口貿(mào)易發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，不僅具有貿(mào)易保護(hù)主義色彩，也不符合共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。與碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的龐大收益相比，剛剛成立的損失損害基金獲贈(zèng)數(shù)額僅為約7億美元。建議歐盟將碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的收益捐給損失與損害基金，這樣做既達(dá)到了調(diào)整全球碳排放成本的目標(biāo)，又承擔(dān)了發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)有的責(zé)任。

3.1.4 甲烷排放

甲烷有較強(qiáng)的溫室效應(yīng)，其20年全球升溫潛勢(shì)（Global Warming Potential for 20 years， GWP 20-year）是二氧化碳的約80倍，100年升溫潛勢(shì)約為28倍，降低甲烷排放被看作是短期內(nèi)減緩氣候變化的關(guān)鍵措施。國(guó)際能源署估計(jì)，2022年全球能源部門排放了近1.35億噸甲烷，比2021年略有上升[41]。COP26上，美國(guó)與歐盟聯(lián)合提出了《全球甲烷減排承諾》（Global Methane Pledge），重點(diǎn)關(guān)注化石燃料開采、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的甲烷排放，計(jì)劃在2030年前將甲烷的排放量削減至2020年排放量的70%。到COP28上，已有155個(gè)國(guó)家加入了這一承諾，覆蓋全球近50%的甲烷排放。

中國(guó)雖未簽署這一承諾，但政策目標(biāo)和措施一定程度上與其非常接近，且中美的氣候合作也涵蓋了許多與甲烷控排相關(guān)的內(nèi)容。此前，中國(guó)已著手統(tǒng)籌煤層氣開發(fā)和煤礦瓦斯綜合治理，編制了《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用方案》，組織開展煤礦瓦斯高效抽采利用技術(shù)示范，并推動(dòng)農(nóng)業(yè)和廢棄物處理領(lǐng)域甲烷排放控制。2023年11月，中國(guó)生態(tài)環(huán)境部等11個(gè)部門正式發(fā)布了《甲烷排放控制行動(dòng)方案》，為甲烷控排作出了整體部署。中美《陽光之鄉(xiāng)聲明》明確提出兩國(guó)將落實(shí)各自國(guó)家甲烷行動(dòng)計(jì)劃并計(jì)劃視情細(xì)化進(jìn)一步措施，積極開展相關(guān)政策對(duì)話、技術(shù)解決方案交流和能力建設(shè)[42]。沒有加入《全球甲烷減排承諾》并不意味著中國(guó)未采取相應(yīng)措施，中國(guó)相關(guān)行業(yè)和部門，尤其是煤炭和油氣行業(yè)積極響應(yīng)國(guó)家政策，開展了油氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)排放核查和監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控減排。

3.2 適應(yīng)

適應(yīng)行動(dòng)與減緩相比，目前受到的關(guān)注和資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)前，氣候變化正逐漸變成現(xiàn)實(shí)，全球減緩行動(dòng)沒有取得顯著成果，將給易受氣候變化負(fù)面沖擊的群體帶來難以估量的損害。在2021年COP26上，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾到2025年將適應(yīng)資金在2019年的基礎(chǔ)上增加1倍，達(dá)到約400億美元。但是，這一目標(biāo)的進(jìn)展最近陷入停滯，資金到位情況并不理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)這一承諾，2025年適應(yīng)資金需達(dá)到約384億美元，而最新數(shù)據(jù)顯示2020年和2021年的資金量?jī)H為252億美元和213億美元，遠(yuǎn)低于承諾的數(shù)額[43]。實(shí)際上，即便承諾兌現(xiàn)，也難以保障易受沖擊群體的權(quán)益。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署最新發(fā)布的《2023年適應(yīng)差距報(bào)告》指出，目前發(fā)展中國(guó)家每年適應(yīng)氣候變化所需資金約為2150億～3870億美元，資金缺口高達(dá)1940億～3660億美元，比之前估計(jì)的范圍高出50%以上[44]。除此之外，適應(yīng)行動(dòng)還面臨著多方面的難題，例如適應(yīng)資金審批和撥付的拖延，適應(yīng)項(xiàng)目缺乏本土化規(guī)劃，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r了解不夠深入等。

在COP28會(huì)議上，各國(guó)延續(xù)了之前對(duì)于全球適應(yīng)目標(biāo)的討論，首次通過全球適應(yīng)目標(biāo)實(shí)施框架，明確了為增強(qiáng)面對(duì)氣候變化沖擊的韌性，評(píng)估各國(guó)相關(guān)進(jìn)展所需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋水資源、糧食、生態(tài)系統(tǒng)、消除貧困和保留文化遺產(chǎn)等方面。但是，全球適應(yīng)目標(biāo)在財(cái)務(wù)資金方面仍沒有提出明確的目標(biāo)，這才是廣大發(fā)展中國(guó)家最為關(guān)心的問題。

作為幅員遼闊的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)有許多領(lǐng)土位于全球氣候敏感區(qū)，生態(tài)環(huán)境整體脆弱，易受氣候變化不利影響。2022年，中國(guó)發(fā)布《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，對(duì)當(dāng)前至2035年國(guó)家適應(yīng)氣候變化行動(dòng)做出統(tǒng)籌謀劃，明確氣候變化監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管理、提升自然生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化能力、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化能力、構(gòu)建適應(yīng)氣候變化區(qū)域格局的重點(diǎn)任務(wù)[45]。在對(duì)外合作方面，截至2023年9月，中國(guó)已與40個(gè)發(fā)展中國(guó)家簽署48份氣候變化南南合作諒解備忘錄，累計(jì)合作建設(shè)4個(gè)低碳示范區(qū)，開展75個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目。中國(guó)正在通過多項(xiàng)行動(dòng)全面提升自身氣候韌性，也向其他國(guó)家伸出了援助之手。

3.3 損失與損害

氣候變化正在對(duì)人類產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的負(fù)面影響，且有些影響已經(jīng)超出了減緩和適應(yīng)行動(dòng)所能覆蓋的范圍。據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）報(bào)告，2011—2020年全球地表溫度比1850—1900年升高了1.1℃，大氣、海洋、冰凍圈和生物圈發(fā)生了廣泛而迅速的變化[46]。氣候變化帶來的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，例如海平面持續(xù)上升、持續(xù)熱浪、荒漠化、海洋酸化等等，可能導(dǎo)致難以想象且無法挽回的災(zāi)難性后果。一項(xiàng)研究估計(jì)，2000—2019年間，世界因氣候變化遭受的損失與損害至少達(dá)到2.8萬億美元，既有容易量化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)損失，例如農(nóng)作物產(chǎn)量下降、基礎(chǔ)設(shè)施受損等，也有非經(jīng)濟(jì)的損失與損害，例如民眾流離失所、文化遺產(chǎn)損失、生物多樣性損失等[47]。隨著氣候危機(jī)的展開，這些事件發(fā)生的頻率將會(huì)越來越高，造成的損失與損害也可能更加嚴(yán)重。最易受到氣候變化沖擊的是最不發(fā)達(dá)國(guó)家，他們對(duì)氣候危機(jī)應(yīng)負(fù)的責(zé)任微乎其微，且需要更多的財(cái)政支持來進(jìn)行投資和災(zāi)后重建。

在COP27會(huì)議上，各締約方同意設(shè)立氣候變化損失和損害基金，以幫助和補(bǔ)償受到氣候變化沖擊的發(fā)展中國(guó)家。在此之前，損失和損害的資金需求大多通過其他來源解決，例如人道主義援助、發(fā)展援助、氣候基金、國(guó)際借款等，沒有形成正式的名目，因此這一基金的設(shè)立可以彌補(bǔ)綠色氣候基金等當(dāng)前氣候融資無法填補(bǔ)的空白。在COP28會(huì)議上，各締約方就該基金的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了進(jìn)一步洽談。然而，該基金目前并未實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制義務(wù)，而是依賴各國(guó)“慷慨解囊”。阿聯(lián)酋作為大會(huì)主辦方，是第一個(gè)主動(dòng)捐款的國(guó)家，捐款額為1億美元。德國(guó)緊隨其后，投入了1億美元，意大利和法國(guó)也承諾投入1億歐元。美國(guó)僅承諾投入1750萬美元。英國(guó)、加拿大等國(guó)僅是重申了其之前已經(jīng)承諾過的資金，暫時(shí)沒有投入新的額外的捐助[48]。截至COP28會(huì)議結(jié)束時(shí)，捐款額累計(jì)僅為約6.61億美元[49]。

與全球發(fā)展中國(guó)家面臨的巨額資金需求相比，損失損害基金目前的規(guī)模明顯不足。一些研究認(rèn)為，到2030年，發(fā)展中國(guó)家的損失和損害的經(jīng)濟(jì)成本可能達(dá)到每年2900億～5800億美元[50,51]。未來，如何讓基金真正落實(shí)，彌合巨大資金缺口，并對(duì)資金效益進(jìn)行更科學(xué)精準(zhǔn)的評(píng)估，也是更重要的關(guān)注方向。損失與損害基金作為氣候治理框架中的“新成員”，距離成熟還有很長(zhǎng)的路要走，由捐助走向強(qiáng)制也許是必然選擇。

4 氣候治理展望

《巴黎協(xié)定》的簽署距今已8年有余。期間全球氣候仍在加速變化，每一屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，行動(dòng)與落實(shí)是不變的主題，但最終成果并非總是盡如人意。盡管如此，通過一系列談判，氣候變化從一個(gè)隱于人類文明高速發(fā)展背后的問題逐漸成為國(guó)際磋商的主角。各國(guó)對(duì)于氣候變化的理解在不斷加深，對(duì)目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)之間的差距進(jìn)一步增強(qiáng)了認(rèn)識(shí)，對(duì)各自立場(chǎng)和利害沖突有了更明確的判斷，這也促進(jìn)了各國(guó)加強(qiáng)自身的氣候政策與行動(dòng)，全球氣候治理得到了實(shí)實(shí)在在的進(jìn)步。展望未來，預(yù)計(jì)全球氣候治理將有以下特點(diǎn)。

1）承諾已屬不易，落實(shí)仍是難題。每一屆氣候變化大會(huì)，各締約方都要對(duì)各議題進(jìn)行激烈的爭(zhēng)論，在爭(zhēng)論中艱難地達(dá)成一些新的共識(shí)與承諾。共識(shí)與承諾僅僅是應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的開始，絕非終點(diǎn)，如何將它們落地成真才是重中之重。在全球氣候治理歷史上，已有許多曾經(jīng)設(shè)立的減緩目標(biāo)未能如約達(dá)成，還有多項(xiàng)資金承諾未能兌現(xiàn)（見表2），技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制和項(xiàng)目因知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的限制而進(jìn)度落后[52]?？梢灶A(yù)見未來各項(xiàng)氣候治理舉措的重點(diǎn)和難點(diǎn)仍然在于誰來落實(shí)、如何落實(shí)、何時(shí)落實(shí)。

表2 發(fā)達(dá)國(guó)家部分氣候承諾進(jìn)展情況

2）綠色低碳轉(zhuǎn)型趨勢(shì)不變，但各國(guó)行動(dòng)節(jié)奏與治理路徑各異。全球氣候治理歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，應(yīng)對(duì)氣候變化和綠色低碳發(fā)展的理念已經(jīng)廣泛傳播，深刻地影響了越來越多國(guó)家的戰(zhàn)略與政策。對(duì)于氣候行動(dòng)的落實(shí)節(jié)奏與力度，各國(guó)難免更多地從自身角度出發(fā)，從短期利益著手，雖經(jīng)多方博弈，但難以達(dá)到全局最優(yōu)的結(jié)果，落入“囚徒困境”。

3）單邊主義和保護(hù)主義盛行，實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)難度極大。一方面，各國(guó)在氣候治理許多方面的合作確實(shí)取得了一定成果。且近年來氣候變化大會(huì)正在吸引越來越多的非政府組織、人員參與，為全球氣候治理引入了新興力量，有效地促進(jìn)了國(guó)際交流合作。尤其是擁有清潔能源技術(shù)和產(chǎn)品的企業(yè)積極參會(huì)，宣傳相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，不僅為企業(yè)帶來商機(jī)、打開市場(chǎng)，更為清潔技術(shù)的應(yīng)用起到了積極的推進(jìn)作用。但另一方面，單邊主義和保護(hù)主義也從未消弭，國(guó)際社會(huì)需要警惕單邊主義和保護(hù)主義的興起，以及各類“小團(tuán)體”行動(dòng)。尤其是在各國(guó)都開始在可再生能源、電動(dòng)汽車、負(fù)碳技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)力后，競(jìng)爭(zhēng)不可避免，各種有關(guān)國(guó)家產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易的單邊措施更有抬頭的趨勢(shì)。這很不利于構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，反而可能進(jìn)一步增加全球氣候目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。畢竟，應(yīng)對(duì)氣候變化是一項(xiàng)全球性議題，不合作就不可能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

氣候變化問題是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，攸關(guān)人類的前途、文明的未來，只有各方攜手應(yīng)對(duì)，才能推動(dòng)建立公平的全球應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制，實(shí)施有效的氣候治理行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更高水平高質(zhì)量全球可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建合作共贏的國(guó)際關(guān)系。