南方某大城市生活垃圾分類瓶頸問題及對(duì)策研究

前言

實(shí)行垃圾分類是落實(shí)生態(tài)文明思想、建設(shè)文明城市、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要舉措。2000年，我國(guó)確定了8個(gè)城市作為全國(guó)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”。2017年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，明確在46個(gè)重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。各地市相繼鋪開推進(jìn)生活垃圾分類工作?，F(xiàn)階段，生活垃圾分類進(jìn)一步推廣到297個(gè)地級(jí)及以上城市。截至2020年年底，46個(gè)重點(diǎn)城市已基本建成生活垃圾分類系統(tǒng)，城市生活垃圾回收利用率達(dá)36.2%。目前，我國(guó)21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的173個(gè)城市出臺(tái)了垃圾分類方面地方性法規(guī)、政府規(guī)章，其他地級(jí)城市加快推進(jìn)分類體系建設(shè)，地級(jí)及以上城市居住區(qū)垃圾分類覆蓋率達(dá)92.6%。城市生活垃圾分類取得了階段性成效，但同時(shí)還存在生活垃圾分類參與度不高、知曉率未能轉(zhuǎn)化成實(shí)際行動(dòng)、生活垃圾混投混裝混運(yùn)、無(wú)法對(duì)生活垃圾投放進(jìn)行全生命周期追蹤等一系列瓶頸問題亟需研究解決。

一、研究概況

為綜合評(píng)估城市生活垃圾分類工作取得的成效及存在的瓶頸問題，研究解決路徑，采取全面評(píng)估和重點(diǎn)評(píng)估相結(jié)合、目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合、過程評(píng)估和效果評(píng)估相結(jié)合、定量評(píng)估與定性評(píng)估相結(jié)合的評(píng)估方法，重點(diǎn)分析該市生活垃圾分類工作采取的主要措施及所取得的成效，全面檢查4個(gè)方面主要目標(biāo)進(jìn)展，綜合評(píng)估10個(gè)主要指標(biāo)完成情況（表1）。對(duì)生活垃圾分類的6大主要任務(wù)具體落實(shí)情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，研判發(fā)展趨勢(shì)，提出對(duì)策建議。

二、城市生活垃圾分類工作成效

逐步搭建市域統(tǒng)籌、過程監(jiān)管、社會(huì)帶動(dòng)的生活垃圾分類管理模式。截至2022年年底，該市已初步形成分類投放、收集、運(yùn)輸、處理全鏈條垃圾分類處理體系，該市建成區(qū)生活垃圾無(wú)害化處理率保持100%、生活垃圾回收利用率達(dá)35%以上、生活垃圾資源化利用率達(dá)86%、分類投放公眾知曉率100%（表2）。

從評(píng)估結(jié)果看，建成區(qū)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況總體良好，10項(xiàng)單項(xiàng)指標(biāo)中，8項(xiàng)指標(biāo)完成預(yù)測(cè)指標(biāo)，完成率80%；其中6項(xiàng)約束性指標(biāo)中，有5項(xiàng)達(dá)到預(yù)測(cè)指標(biāo)，完成率83%（圖1）。

（一）長(zhǎng)效機(jī)制不斷健全

城市生活垃圾分類治理需要黨委政府、社區(qū)和居民等3個(gè)層面的主體協(xié)同推進(jìn)。建立“市—縣（市、區(qū)）—街道（鎮(zhèn)）—社區(qū)—責(zé)任主體單位—個(gè)人”六級(jí)責(zé)任人制度和五級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立考核評(píng)估機(jī)制，將市、區(qū)生活垃圾分類列入績(jī)效考核評(píng)估體系和精神文明測(cè)評(píng)體系。組建考評(píng)隊(duì)伍對(duì)垃圾分類責(zé)任主體進(jìn)行全面考評(píng)。

（二）制度建設(shè)不斷完善

編制生活垃圾分類方面專項(xiàng)規(guī)劃；出臺(tái)生活垃圾分類制度實(shí)施方案、分類獎(jiǎng)勵(lì)辦法等多份配套政策文件；發(fā)布城市生活垃圾分類設(shè)施配置及作業(yè)省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)；出臺(tái)關(guān)于建筑工程配套生活垃圾分類設(shè)施建設(shè)、居住區(qū)生活垃圾投放收集設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行管理、大件垃圾管理等行業(yè)管理指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步夯實(shí)生活垃圾分類制度管理體系。

（三）分類成效不斷顯現(xiàn)

持續(xù)全面鋪開生活垃圾分類工作，在各生活垃圾產(chǎn)生源開展生活垃圾分類攻堅(jiān)行動(dòng)，從分類意識(shí)習(xí)慣養(yǎng)成、分類設(shè)施合理配置、分類收運(yùn)科學(xué)銜接等方面逐個(gè)突破，廚余垃圾、可回收物和有害垃圾分類投放、分類收運(yùn)、分類處理的成效逐步顯現(xiàn)。

（四）體系建設(shè)不斷完善

開展生活垃圾分類投放收集設(shè)施改造，將投放收集設(shè)施建設(shè)納入新建構(gòu)筑物建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收。按照數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的要求，配齊4類生活垃圾分類收運(yùn)車輛。截至2022年年底，已配套建成與生活垃圾分類收運(yùn)相銜接的生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、暫存、處理等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”和分類全量處置目標(biāo)（表3）。

（五）宣傳氛圍不斷濃厚

隨著生活垃圾分類宣傳工作的不斷推進(jìn)，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、公共機(jī)構(gòu)生活垃圾分類準(zhǔn)確率由20%提高到80%、全市垃圾分類公眾知曉率由30%提高到2022年的99%，公眾參與率達(dá)89%?；鶎又卫硭讲粩嗵嵘?。

（六）執(zhí)法水平不斷提升

出臺(tái)生活垃圾分類執(zhí)法工作指引，指導(dǎo)全市城管執(zhí)法隊(duì)伍開展生活垃圾分類執(zhí)法，聚焦分類各環(huán)節(jié)開展專項(xiàng)集中督辦，重點(diǎn)查處社會(huì)單位在分類投放、收運(yùn)環(huán)節(jié)存在的違法行為，“行政處罰＋規(guī)勸引導(dǎo)”剛?cè)岵?jì)彰顯執(zhí)法力度和溫度，有效規(guī)范生活垃圾分類行為。

三、瓶頸問題分析

（一）前端分類投放成效有待提高

生活垃圾的源頭分類質(zhì)量不高是現(xiàn)階段生活垃圾分類的難點(diǎn)之一，其中，廚余垃圾分類質(zhì)量不高，對(duì)后續(xù)處理設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行也將產(chǎn)生不利影響。居民從知曉到轉(zhuǎn)化為行動(dòng)還需社會(huì)氛圍和鄰里帶動(dòng)，居民從知曉轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的參與度還不高。

（二）長(zhǎng)效管理機(jī)制有待完善

生活垃圾分類“投收運(yùn)處”全流程監(jiān)督檢查工作機(jī)制、行業(yè)融合發(fā)展機(jī)制、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)參與生活垃圾分類機(jī)制有待進(jìn)一步完善，主體責(zé)任落實(shí)力度不足，市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不完善。執(zhí)法檢查工作以教育勸導(dǎo)為主，執(zhí)法頻次和力度有待加強(qiáng)。

（三）再生資源利用體系還需完善

“城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)”與“再生資源回收系統(tǒng)”的“兩網(wǎng)融合”是推進(jìn)生活垃圾分類及回收利用的重要載體，分揀中心又是現(xiàn)階段“兩網(wǎng)融合”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。再生資源回收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在短板。

（四）宣傳形式深度創(chuàng)新有待提高

宣傳形式有待創(chuàng)新，個(gè)別活動(dòng)宣傳內(nèi)容和形式不夠豐富、缺乏新意，未能準(zhǔn)確把握目標(biāo)受眾的需求和興趣點(diǎn)。宣傳內(nèi)容質(zhì)量有待提高、吸引力有待提升。宣傳活動(dòng)亮點(diǎn)不足，未能形成品牌記憶。

四、對(duì)策建議

（一）完善長(zhǎng)效管理體制機(jī)制

完善市（區(qū)）、街道、社區(qū)、小區(qū)四級(jí)黨組織常態(tài)化聯(lián)動(dòng)，將生活垃圾分類納入社會(huì)治理網(wǎng)格化重要內(nèi)容和居民自治制度。完善低值可回收物回收利用工作機(jī)制、廚余垃圾分類收運(yùn)處理技術(shù)指南、生活垃圾全流程精細(xì)化管理制度等。建立全流程持續(xù)監(jiān)測(cè)工作機(jī)制。完善生活垃圾分類“前端投放—中端收運(yùn)—末端處置”全過程監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)生活垃圾分類行業(yè)與相關(guān)行業(yè)之間的融合發(fā)展。

（二）完善可回收物利用體系

建立可回收物收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理全流程標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。以再生資源企業(yè)分揀中心為依托，并將生活源再生資源數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，研究建立可回收物統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。加快推進(jìn)再生資源回收站點(diǎn)和分揀中心建設(shè)。

（三）補(bǔ)齊垃圾分類設(shè)施短板"

加快推進(jìn)居住區(qū)生活垃圾投放收集設(shè)施改造、撤桶并點(diǎn)、定時(shí)定點(diǎn)投放工作和生活垃圾投放收集設(shè)施改造升級(jí)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)不符合分類需求的中轉(zhuǎn)貯存設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。優(yōu)化車輛配置、轉(zhuǎn)運(yùn)方式、收運(yùn)路線，提升轉(zhuǎn)運(yùn)效率。

（四）加強(qiáng)宣傳教育力度

居民視角下，宣傳力度是影響生活垃圾分類效果的主要因素之一，需持續(xù)創(chuàng)新方式、加強(qiáng)宣傳。增加宣傳活動(dòng)的趣味性，提升居民參與的積極性。深挖生活中關(guān)于生活垃圾分類的故事，廣泛宣傳，引發(fā)群眾共鳴。深入開展垃圾分類進(jìn)校園進(jìn)課堂、進(jìn)家庭等校園知識(shí)普及和互動(dòng)實(shí)踐活動(dòng)。抓住關(guān)鍵少數(shù)，將生活垃圾分類納入黨校主體班課程，納入全市干部教育培訓(xùn)課程。

（五）嚴(yán)格垃圾分類監(jiān)管執(zhí)法

嚴(yán)厲查處“先分后混”“混收混運(yùn)”行為，落實(shí)獎(jiǎng)懲并舉。一方面，可參考北京市、上海市等模式，建立積分獎(jiǎng)勵(lì)模式，鼓勵(lì)居民積極參與生活垃圾分類；另一方面，可從執(zhí)法端入手，提升垃圾分類的法律權(quán)威，強(qiáng)化垃圾分類被動(dòng)行為模式的養(yǎng)成，并逐步過渡到主動(dòng)分類投放模式。

（六）加強(qiáng)科技創(chuàng)新支撐賦能

智慧管理體系是提高環(huán)境治理效率和治理體系現(xiàn)代化的重要技術(shù)支撐，推進(jìn)生活垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，加快建立生活垃圾分類智慧管理系統(tǒng)，對(duì)生活垃圾分類投放點(diǎn)、收集點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)站、末端處理設(shè)施等實(shí)施智慧化管理，逐步實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”精細(xì)化管理，破解分類質(zhì)量不夠高等難題。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）