邁向共同富裕的基本公共服務(wù)均等化：理論邏輯與實(shí)踐進(jìn)路

鐘裕民

［摘?要］基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的底線條件和重要路徑，共同富裕為基本公共服務(wù)均等化提供目標(biāo)指引和理論資源?；诠餐辉Ｒ曈颍竟卜?wù)均等化是“高水平”均等化、“雙向互動(dòng)”均等化、“漸進(jìn)主義”均等化。當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化還存在目標(biāo)懸浮、路徑錯(cuò)位、方式移位等問題，以共同富裕理念推進(jìn)新時(shí)代基本公共服務(wù)均等化，需要構(gòu)建并落實(shí)基本公共服務(wù)高水平均等化的評(píng)價(jià)體系、建立多向互動(dòng)的基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)機(jī)制、堅(jiān)持常態(tài)化的基本公共服務(wù)漸進(jìn)均等化發(fā)展策略。

［關(guān)鍵詞］共同富裕；基本公共服務(wù)均等化；問題檢視；實(shí)踐進(jìn)路

［中圖分類號(hào)］??F126；C913［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］??A［文章編號(hào)］?1673-0461（2024）02-0055-07

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

黨的二十大明確提出，到2035年，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。可見，如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，仍然是今后較長(zhǎng)時(shí)間理論界和實(shí)踐界應(yīng)該為之努力的重大命題。實(shí)際上，隨著李軍鵬提出“讓人人都享有基本公共服務(wù)”［1］的命題，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化早已成為學(xué)術(shù)界研究的熱土，研究成果汗牛充棟，主要有如下四個(gè)視角。一是體制機(jī)制視角。通過優(yōu)化財(cái)政省直管縣［2］、事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配［3］、財(cái)政平衡［4］、農(nóng)民需求優(yōu)先序表達(dá)［5］、公共財(cái)政體制［6］、公共服務(wù)體制改革［7］、橫向援助［8］、協(xié)同體系［9］、供需對(duì)接［10］、權(quán)利保障［11］等體制機(jī)制促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。二是轉(zhuǎn)移支付視角。通過完善均衡性轉(zhuǎn)移支付［12］、轉(zhuǎn)移支付體系［13］、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)［14］、政府間轉(zhuǎn)移支付［15］、財(cái)政支出責(zé)任及其分擔(dān)［16］等推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。三是標(biāo)準(zhǔn)化治理視角。應(yīng)該基于政策環(huán)境公平、供給水平發(fā)展與人民群眾滿意的三重維度［17］，底線、發(fā)展和自由均等三個(gè)層次［18］，社會(huì)保障、衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施等四大指數(shù)［19］，社會(huì)、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展等指標(biāo)［20］來構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系，以“標(biāo)準(zhǔn)化”促“均等化”。四是數(shù)字治理視角。隨著數(shù)字治理的興起，通過數(shù)字經(jīng)濟(jì)有效賦能［21］、數(shù)字政府建設(shè)［22］促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化成為當(dāng)下時(shí)髦的研究路徑。自從習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議上提出“扎實(shí)推動(dòng)共同富?！保?3］命題以來，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化被賦予了“共同富裕”的分析視野。祝毅、楊一心等學(xué)者從不同角度論證了基本公共服務(wù)均等化對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵性作用［24-25］。

國(guó)外學(xué)界對(duì)公共服務(wù)的公平供給等相關(guān)問題的研究也有悠久的歷史。大致可分為兩個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)初到20世紀(jì)80年代。這一時(shí)期重在從理論上證成公共服務(wù)均等化的必要性。如托賓認(rèn)為，一些稀缺性的公共服務(wù)如健康醫(yī)療、教育等應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)平均分配［26］。第二階段，20世紀(jì)80年代至今。這一時(shí)期除了對(duì)公共服務(wù)均等化的理論論證之外，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)卜?wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑的研究。如通過均等化轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)［27］，通過增強(qiáng)健康與社會(huì)保健服務(wù)的

可及性、供需適應(yīng)性、社會(huì)認(rèn)可性來提升健康與社會(huì)保健服務(wù)公平供給水平［28］，通過改善教育財(cái)政、教師待遇等方面來促進(jìn)公共教育的分配公平［29］。

縱觀國(guó)內(nèi)外研究可以發(fā)現(xiàn)，雖然學(xué)界對(duì)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了較為系統(tǒng)的探討，而且也有學(xué)者專門探討了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化對(duì)于促進(jìn)共同富裕的重大意義，但是，對(duì)于在共同富裕視域下，基本公共服務(wù)均等化的概念、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)路徑等將發(fā)生什么變化，共同富裕理念對(duì)于推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化提出什么新要求等等，卻研究甚少，仍然需要學(xué)界進(jìn)行更為深入的研究。

黨的二十大報(bào)告明確要求，“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕”［30］。這是中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)期推動(dòng)共同富裕道路上對(duì)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提出的新要求。站在新的歷史起點(diǎn)上，我們需要把推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化納入于推進(jìn)共同富裕的偉大實(shí)踐中去。據(jù)此，需要研究者將傳統(tǒng)的“基本公共服務(wù)均等化”研究范式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐辉Ｒ曈蛳禄竟卜?wù)均等化”研究范式，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和共同富裕提供理論工具。

二、邁向共同富裕的基本公共服務(wù)均等化理論框架

從系統(tǒng)論上說，基本公共服務(wù)均等化是共同富裕宏觀系統(tǒng)中的一個(gè)重要子系統(tǒng)，沒有基本公共服務(wù)均等化，則沒有全體人民的共同富裕。正如李實(shí)認(rèn)為，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化本身就是促進(jìn)共同富裕的重要議程［31］。何為共同富裕，是學(xué)界近年來研究的重要命題。20?世紀(jì)?50?年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加爾布雷思提出了“富裕社會(huì)”的概念，即擺脫普遍貧困的大多數(shù)人物質(zhì)生活豐裕的社會(huì)［32］。這一概念遭到了諸多學(xué)者的批評(píng)，如美國(guó)學(xué)者馬爾庫塞則把這種“富裕社會(huì)”稱之為“物質(zhì)豐富、精神痛苦”的“病態(tài)社會(huì)”［33］。魏后凱提出，中國(guó)式富裕社會(huì)應(yīng)是“克服歐美‘富裕社會(huì)的種種弊端，實(shí)現(xiàn)一種全面、公正、共享的富裕社會(huì)”［34］。郁建興等指出，當(dāng)代中國(guó)，共同富裕需要體現(xiàn)發(fā)展性、共享性和可持續(xù)性的統(tǒng)一。首先，必須在發(fā)展中逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕；其次，共享性必須要體現(xiàn)“共同”“公平”“平等”等元素，但又要避免走入平均主義的歧路；最后，共同富裕的第三個(gè)關(guān)鍵要素是可持續(xù)性，包括發(fā)展的可持續(xù)和共享的可持續(xù)［35］。可見，共同富裕包括公平、共建共享、漸進(jìn)式發(fā)展等關(guān)鍵理論要素。公平是指全體人民都能享受到普遍性的“機(jī)會(huì)公平”與高質(zhì)量、持續(xù)性的“結(jié)果公平”。共建共享是指通過構(gòu)建政府與公眾的雙向互動(dòng)機(jī)制，讓全體人民人人參與、人人盡力，實(shí)現(xiàn)全體人民所需要的物質(zhì)生活富裕和精神生活富足。漸進(jìn)式發(fā)展是指在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)差距前提下分階段使全體人民逐步享受到富裕的生活，不是同時(shí)富裕、同步富裕。高水平公平是共同富裕的核心目標(biāo)，共建共享是實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本路徑，漸進(jìn)式發(fā)展是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本策略，據(jù)此，共同富裕視域下的基本公共服務(wù)均等化可界定為：通過保障全體國(guó)民獲得基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)公平、過程公平和對(duì)基本公共服務(wù)的均衡供給，使地區(qū)逐步到全體國(guó)民都能持續(xù)地享受大體相當(dāng)?shù)?、民眾認(rèn)可的高水平基本公共服務(wù)（見圖1）。

圖1?邁向共同富裕的基本公共服務(wù)均等化分析框架

（一）目標(biāo)指向：高水平的均等性

就實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而言，共同富裕視域下基本公共服務(wù)均等化是高水平的均等性。共同富裕以富裕為目標(biāo)，那么，共同富裕一定意味著高水平的生活狀態(tài)，即，全體人民都能享受優(yōu)質(zhì)的教育、高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、舒適的居住條件、可靠的社會(huì)保障和優(yōu)美的生活環(huán)境，因此，共同富裕視域下基本公共服務(wù)均等化不是底線水平的均等，而是高水平的均等狀態(tài)。高水平的均等包括寬領(lǐng)域的均等、高層次的均等和高質(zhì)量的均等。正如李培林指出，共同富裕是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，要將共同富裕貫徹到高質(zhì)量發(fā)展的每一個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中［36］。在更寬領(lǐng)域上，應(yīng)該依據(jù)民眾對(duì)美好生活的需要持續(xù)擴(kuò)展基本公共服務(wù)的范圍，不斷地契合物質(zhì)富裕、環(huán)境宜居和精神富裕的要求。在更高層次上，就是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，不斷提升并落實(shí)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的標(biāo)準(zhǔn)，逐步向“幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”的標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。在更高質(zhì)量上，就是要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給以保障基本生活為重心轉(zhuǎn)向以提高生活品質(zhì)為重點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的“等值化”，即不論城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群，全體人民都可以真實(shí)地享有全方位、無差別、高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。

（二）戰(zhàn)略路徑：“雙向互動(dòng)”均等化

就實(shí)現(xiàn)路徑而言，共同富裕視域下基本公共服務(wù)均等化是“雙向互動(dòng)”均等化。共同富裕是全體人民的共同富裕，作為共同富裕系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，基本公共服務(wù)均等化理應(yīng)以人民的需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。由此可見，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不僅要解決“誰來供給”“供給什么”等問題，更要重視“供給誰”“供得怎么樣”的公眾滿意問題。因此，政府提供的基本公共服務(wù)能否滿足公眾需求，或者說政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是不是公眾所需要的均等化，直接影響政府推進(jìn)共同富裕的成效。那么，在共同富裕視域下推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就需要推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化從長(zhǎng)期以來“輕視公眾需求、忽略公眾回應(yīng)”的“單向推進(jìn)型”向以公眾需求為導(dǎo)向的“雙向互動(dòng)型”的模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)基本公共服務(wù)供給與公眾需求有效耦合，糾偏基本公共服務(wù)供給與公眾需求錯(cuò)位問題，促進(jìn)基本公共服務(wù)供給的可及性，不斷實(shí)現(xiàn)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”［30］。

（三）實(shí)現(xiàn)方式：“漸進(jìn)主義”均等化

就實(shí)現(xiàn)方式而言，共同富裕視域下基本公共服務(wù)均等化是“漸進(jìn)主義”均等化。理論和實(shí)踐證明，共同富裕要走“先富帶動(dòng)后富”的漸進(jìn)主義發(fā)展之路。習(xí)近平總書記指出：“共同富裕是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，需要一個(gè)過程，不可能一蹴而就，對(duì)其長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性要有充分估計(jì)，辦好這件事，等不得，也急不得”。［23］作為共同富裕的重要組成部分，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)從局部到全面、從低水平到高水平的漸進(jìn)式發(fā)展過程。“漸進(jìn)主義”均等化指的是基本公共服務(wù)不是同時(shí)均等化、同步均等化，而是要分階段逐步實(shí)現(xiàn)均等化，即要在夯實(shí)“底線均等”的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)“中位均等”目標(biāo)，再向“優(yōu)質(zhì)均等”目標(biāo)邁進(jìn)?；竟卜?wù)均等化不是簡(jiǎn)單地分配公共財(cái)政，而是要持續(xù)地增進(jìn)地區(qū)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的能力，即要通過可持續(xù)、穩(wěn)定的“橫向援助+縱向轉(zhuǎn)移支付”，不斷增強(qiáng)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，增強(qiáng)自身促進(jìn)基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的“可行能力”。

三、共同富裕視域下基本公共服務(wù)均等化的問題檢視

（一）模糊主義：基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)懸浮

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的首要任務(wù)就是要確定均等化的目標(biāo)?！秶?guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》界定了基本公共服務(wù)要達(dá)到的底線標(biāo)準(zhǔn)。但是，如下問題仍然沒有理清，制約基本公共服務(wù)高水平均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1基本公共服務(wù)均等化如何界定

雖然在實(shí)踐界和學(xué)界已達(dá)成共識(shí)：基本公共服務(wù)均等化指的不是平均主義，而是大致均等，但是，究竟多大的差異范圍屬于“大致”，大致均等是什么水平的均等，卻是含糊不清。例如，樓繼偉把大致均等理解為公共服務(wù)的國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)［37］，而劉尚希認(rèn)為，均等化包括財(cái)力、能力、服務(wù)結(jié)果、基本消費(fèi)的綜合均等化［38］?？梢姡瑑晌粚?shí)踐型學(xué)者對(duì)“大致均等”中的“大致”范圍和均等水平的理解也存在較大差異。在共同富裕視域下，國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)顯然不是基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，我們要追求的是在種類、數(shù)量和質(zhì)量上都能與富裕水準(zhǔn)相稱的高水平均等化。不過，這種高水平究竟是什么標(biāo)準(zhǔn)還需要理論界和實(shí)踐界去論證，并確定下來。

2機(jī)會(huì)均等還是結(jié)果均等

在國(guó)家“十三五”“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃中，都把促進(jìn)機(jī)會(huì)均等作為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的核心目標(biāo)。但是，在共同富裕視域下，富裕是一種目標(biāo)，而富裕本身帶有結(jié)果導(dǎo)向，那么，在邁向共同富裕的基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，在重視機(jī)會(huì)均等的同時(shí)，更應(yīng)該聚焦于結(jié)果均等，而且，這種結(jié)果均等是“富裕”的結(jié)果均等。據(jù)此，何為“富?！钡慕Y(jié)果均等則變成了基本公共服務(wù)均等化研究的新命題。

3精神健康服務(wù)怎樣界定

在《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（第三版）》中，針對(duì)嚴(yán)重精神障礙患者，專門界定了分類干預(yù)服務(wù)，如“若危險(xiǎn)性為?1～2?級(jí)，分別采取在規(guī)定劑量范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)用藥物劑量和查找原因?qū)ΠY治療的措施；未達(dá)到穩(wěn)定者，應(yīng)請(qǐng)精神?？漆t(yī)師進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，1?個(gè)月時(shí)隨訪”，對(duì)于如何提供心理咨詢服務(wù)卻缺乏明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)要求。由于缺乏心理咨詢服務(wù)的剛性標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間民眾所能接受到的精神健康治療服務(wù)存在巨大差距，與共同富裕所要求的精神富裕均等嚴(yán)重相悖。

（二）單向主義：基本公共服務(wù)均等化的路徑錯(cuò)位

進(jìn)入新世紀(jì)特別是黨的十八大以來，中國(guó)主要實(shí)施了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口援助、轄區(qū)政府自主推動(dòng)等路徑來加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，取得了重要成效，“建成世界上規(guī)模最大的教育體系、社會(huì)保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系”［30］。但是，不管是自主推動(dòng)，還是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向援助，都是由供給方主導(dǎo)的單向主義，容易形成基本公共服務(wù)供給背離公眾需求的供需失配狀況。

1財(cái)政轉(zhuǎn)移支付錯(cuò)位

我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施有力縮小了區(qū)域間基本公共服務(wù)水平差距，促進(jìn)了地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。但是，由于專業(yè)知識(shí)的需要，主管部委事實(shí)上起著決定性作用，而主管部委等機(jī)構(gòu)難以了解到地方的需求信息，結(jié)果是“‘跑部最勤的省份就被給予了更加充足的理由，得到專項(xiàng)資金的機(jī)會(huì)也就更多”［39］，偏離了通過轉(zhuǎn)移支付推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的初衷。而且，受官員績(jī)效沖動(dòng)和中央部委偏好的影響，地方官員更愿意把“跑部”得來的轉(zhuǎn)移支付資金用在更能顯示政績(jī)的項(xiàng)目上，而不愿用在基本公共服務(wù)的薄弱項(xiàng)上，“13省35縣未落實(shí)1253萬名‘?；久裆鷤€(gè)人補(bǔ)助1014億元，7省12縣擠占挪用‘保基本民生經(jīng)費(fèi)2264億元”［40］。

2對(duì)口援助錯(cuò)位

作為縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充，對(duì)口支援是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要路徑，但是，它是一種典型的上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行的活動(dòng)，由此也帶來了一些問題。一是支援方為了追求顯績(jī)，往往不愿意援助更需要接受援助的地方，例如，在某省會(huì)城市對(duì)省內(nèi)落后縣的援助中，大量援助資金投向縣城，而投向該縣農(nóng)村地區(qū)的資金非常少［41］，對(duì)基本公共服務(wù)均等化起到逆反作用。二是由于對(duì)口支援具有上級(jí)政府決策、下級(jí)政府執(zhí)行的政治導(dǎo)向特征，支援方更愿意投入道路、水電煤氣、文化設(shè)施等上級(jí)政府希望完成的任務(wù)，而不愿投入與受援地的居民實(shí)際需求更密切相關(guān)的教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)項(xiàng)目。三是在中央政府部門、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)接受援方的行動(dòng)中，支援方常常是結(jié)合自身的資源稟賦加強(qiáng)對(duì)受援方的援助，譬如，體育部門主要援建體育設(shè)施，宣傳部門主要援建文化設(shè)施，旅游部門主要援建旅游設(shè)施，造成強(qiáng)勢(shì)部門或地區(qū)援建公共服務(wù)與弱勢(shì)部門或地區(qū)援建公共服務(wù)的顯著差距，加之當(dāng)?shù)夭块T也會(huì)配合支援方加大援建公共服務(wù)的投入，形成援建公共服務(wù)日益強(qiáng)化而其他公共服務(wù)卻相對(duì)弱化的新的不均等。

3供需失配

轄區(qū)政府自主推動(dòng)是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的最主要路徑。在屬地責(zé)任、上級(jí)加壓和良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境的多重驅(qū)動(dòng)下，地方自身推動(dòng)基本公共服務(wù)均等正在逐步向“全覆蓋”邁進(jìn)。但是，在政績(jī)沖動(dòng)、上級(jí)指標(biāo)管理、財(cái)政緊張等多重壓力下，地方政府首先考慮的是自己是否能按時(shí)完成基本公共服務(wù)供給的國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)。在這種思維作用下，出現(xiàn)了一系列基本公共服務(wù)供需失配的情形。一是過多依賴投入任務(wù)指標(biāo)、責(zé)任考核等驅(qū)動(dòng)各級(jí)政府“單向投入”，忽略了公眾需求和公眾滿意度，從而導(dǎo)致供需失衡問題。二是地方政府往往樂于供給上級(jí)能看到、能測(cè)量而投入不大的基本公共服務(wù)上，而那些需要長(zhǎng)期才能見效、需要花費(fèi)較大投入的基本公共服務(wù)往往供給滯后。三是由于地方財(cái)力的差異，基本公共服務(wù)供給也必然出現(xiàn)地區(qū)差距，加劇了基本公共服務(wù)失衡。就醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)而言，2020年，天津市農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位756個(gè)，而寧夏回族自治區(qū)則為430個(gè)［42］。

（三）非常規(guī)主義：基本公共服務(wù)均等化的方式移位

黨的十八大以來，黨中央把全面脫貧擺在治國(guó)理政的突出位置，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略一并實(shí)施的非常規(guī)治理①階段。由于目標(biāo)任務(wù)和行動(dòng)時(shí)空的高度一致性，基本公共服務(wù)均等化的精準(zhǔn)扶貧式治理方式客觀上帶動(dòng)農(nóng)村水、電、路等各類基礎(chǔ)設(shè)施與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等各項(xiàng)社會(huì)民生事業(yè)質(zhì)與量的雙提升，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的飛躍發(fā)展。然而，這種精準(zhǔn)扶貧式的非常規(guī)治理，未能適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的普適性、普惠性和可持續(xù)性要求，一定程度上影響了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

1精準(zhǔn)扶貧的差異性制約基本公共服務(wù)供給的優(yōu)先序

精準(zhǔn)扶貧注重扶貧過程中個(gè)性化和差異性，要求財(cái)政扶貧資金主要用于個(gè)性化的扶貧項(xiàng)目上，例如，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院扶貧辦制定的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》明確規(guī)定財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金要用于易地扶貧搬遷、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、修建小型農(nóng)村飲水安全配套設(shè)施和貧困村村組道路、提高扶貧對(duì)象就業(yè)和生產(chǎn)能力等方面，從而導(dǎo)致公眾需求更為迫切的教育、醫(yī)療、社保等基本社會(huì)保障服務(wù)被迫排到財(cái)政支持的后面，無疑影響基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)先序。

2精準(zhǔn)扶貧的區(qū)隔性制約基本公共服務(wù)的普惠性

精準(zhǔn)扶貧具有顯著的群體區(qū)隔性，即扶貧工作需要有效區(qū)分貧困農(nóng)民與次貧困農(nóng)民、非貧困農(nóng)民，以便對(duì)真正的貧困對(duì)象進(jìn)行救助，達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。然而，這種精準(zhǔn)扶貧式基本公共服務(wù)供給容易帶來供給內(nèi)容的偏離：貧困戶受到“有余糧、余錢、安全住房、安全飲水、基本農(nóng)田、增收產(chǎn)業(yè)、至少一項(xiàng)技能、基本社會(huì)保障”等政策的扶持，其所享有的基本公共服務(wù)水平顯著提升，而掙扎于貧困標(biāo)準(zhǔn)臨界線附近的次級(jí)貧困農(nóng)民卻因未能受到政策惠顧而與原來的貧困戶的基本公共服務(wù)水平拉開了差距，形成了新的基本公共服務(wù)不公平，背離了基本公共服務(wù)均等化追求普惠性的要求。

3精準(zhǔn)扶貧的時(shí)效性制約基本公共服務(wù)的可持續(xù)性

精準(zhǔn)扶貧具有很強(qiáng)的時(shí)效性，起于2012年，要求2020年必須完成。精準(zhǔn)扶貧的時(shí)效性導(dǎo)致執(zhí)行主體在推動(dòng)扶貧項(xiàng)目實(shí)施的過程中，往往選擇一些短期、成效性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，或者將主要精力放在了跑項(xiàng)目上，而不是思考如何高質(zhì)量、可持續(xù)地供給基本公共服務(wù)上，直接影響基本公共服務(wù)的可持續(xù)性。特別是，當(dāng)超出其可行能力時(shí)，可能誘發(fā)“短視性”行為，進(jìn)而通過“拆東墻補(bǔ)西墻”方式完成精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，導(dǎo)致一些基本公共服務(wù)項(xiàng)目出現(xiàn)“一旦通過驗(yàn)收與考核，其運(yùn)行維護(hù)就無人管理”的窘境，“當(dāng)前一些貧困地區(qū)通村公路、農(nóng)田水利和其他基礎(chǔ)設(shè)施失修、欠管護(hù)等后續(xù)問題已突出顯現(xiàn)”［43］。

四、共同富裕視域下基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐進(jìn)路

在推進(jìn)共同富裕的偉大進(jìn)程中，要始終對(duì)標(biāo)公平、共建、漸進(jìn)的實(shí)踐要求，扎實(shí)推動(dòng)基本公共服務(wù)高水平均等化。

（一）構(gòu)建并落實(shí)基本公共服務(wù)高水平均等化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

落實(shí)在基本公共服務(wù)問題上，高水平均等化的目標(biāo)就是要不論城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群，都應(yīng)當(dāng)公平可及地獲得優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)。一方面，建立健全科學(xué)的國(guó)家“高水平”基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。要從寬領(lǐng)域、高層次和高質(zhì)量三個(gè)維度建立與共同富裕相適應(yīng)的國(guó)家高水平基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)有條件的地區(qū)逐步推進(jìn)與其富裕水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，促進(jìn)地方從注重“量上的補(bǔ)齊”向“質(zhì)上的提升”轉(zhuǎn)化的“內(nèi)涵式”發(fā)展之路，為全國(guó)實(shí)現(xiàn)高水平基本公共服務(wù)均等化探索成功經(jīng)驗(yàn)。另一方面，建立基于高水平均等化的督察考核機(jī)制。中央指導(dǎo)有條件的地區(qū)建立基本公共服務(wù)高水平建設(shè)督導(dǎo)小組，制定符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與公眾需求的基本公共服務(wù)高水平指標(biāo)體系，激勵(lì)地方供給主體主動(dòng)承擔(dān)基本公共服務(wù)供給責(zé)任并接受公眾監(jiān)督，扎實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)供給的承諾制，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

（二）建立多向互動(dòng)的基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)機(jī)制

更好地做到基本公共服務(wù)供需匹配，關(guān)鍵是要確實(shí)促使基本公共服務(wù)供給模式由自上而下的單向輸入型向“上下左右”多向互動(dòng)型轉(zhuǎn)變，建立健全多向互動(dòng)型基本公共服務(wù)均等化機(jī)制?！吧舷伦笥摇倍嘞蚧?dòng)指的是，從縱向說，體現(xiàn)為通過政府與民眾、上級(jí)政府與下級(jí)政府平等協(xié)商互動(dòng)，以解決政府供給與民眾需求脫節(jié)、上級(jí)考核與下級(jí)能力失衡的問題；從橫向說，體現(xiàn)為通過支援方與受援方、跨域政府之間的協(xié)商互動(dòng)，以解決支援方與受援方供需不匹配、跨域地帶基本公共設(shè)施“三不管”的問題。構(gòu)建多向互動(dòng)型基本公共服務(wù)均等化機(jī)制，需要著力做好如下幾方面。一是構(gòu)建公眾需求感知和偵測(cè)機(jī)制。要通過大數(shù)據(jù)分析、政策聽證、民主懇談等方式，及時(shí)收集和整合公眾需求，動(dòng)態(tài)掌握公眾的利益關(guān)切，科學(xué)研判公眾的基本公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)與優(yōu)先序，根據(jù)公眾需求動(dòng)態(tài)調(diào)整地方基本公共服務(wù)供給的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等。二是完善跨域地區(qū)間共建共享機(jī)制。共建即統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一行動(dòng)，就高不就低，體現(xiàn)高質(zhì)量元素；共享即“不破行政隸屬，打破行政邊界”，著力實(shí)現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)一體化。三是構(gòu)建支援方與受援方的共同會(huì)商和援助對(duì)接機(jī)制。建立由協(xié)作雙方相關(guān)部門牽頭的聯(lián)合工作小組，共同開展受援地區(qū)基本公共服務(wù)需求調(diào)查，基于民眾的需求共同研究制定對(duì)口支援規(guī)劃，精準(zhǔn)對(duì)接受援方的發(fā)展需求與支援方的資源供給，最終實(shí)現(xiàn)符合當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟮膶?duì)口支援。四是完善民意導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。結(jié)合民意調(diào)查優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金在基本公共服務(wù)方面的分配比例，保證地方基本公共服務(wù)供給的財(cái)力支持，同時(shí)將除涉密信息之外的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)果向社會(huì)公示，消除轉(zhuǎn)移支付資金分配的錯(cuò)位問題。

（三）堅(jiān)持常態(tài)化的基本公共服務(wù)漸進(jìn)均等化發(fā)展策略

作為共同富裕的重要組成部分，推進(jìn)基本公共服務(wù)高水平均等化必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與現(xiàn)代化進(jìn)程相協(xié)調(diào)，循序漸進(jìn)，量力而行，久久為功。一是堅(jiān)持基本公共服務(wù)高水平均等化的梯度發(fā)展策略。盡管我國(guó)實(shí)施區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，但我國(guó)東中西部生產(chǎn)力層次呈現(xiàn)梯度狀態(tài)，因此，我們應(yīng)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)先行推進(jìn)高水平基本公共服務(wù)均等化，讓其為全國(guó)高水平基本公共服務(wù)均等化提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒，引導(dǎo)各地在發(fā)展中推進(jìn)基本公共服務(wù)高水平均等化。二是完善基本公共服務(wù)高水平均等化的優(yōu)先序機(jī)制。要合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，優(yōu)先保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、就業(yè)、基本社會(huì)保障等基本民生性公共服務(wù)供給，逐步擴(kuò)大公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公益基礎(chǔ)性公共服務(wù)的供給范圍，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)供給與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“同頻共振”。三是構(gòu)建穩(wěn)定的財(cái)政平衡機(jī)制。用法規(guī)的形式規(guī)定各級(jí)財(cái)政每年在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面支出增長(zhǎng)比例，使農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展每年都有穩(wěn)定而較為充分的資金投入，促進(jìn)農(nóng)村高質(zhì)量基本公共服務(wù)供給的可持續(xù)性。

［注?釋］

①

非常規(guī)治理是指政府根據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)而非制度進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，跨越常規(guī)資源配置途徑，完成社會(huì)資源的高強(qiáng)度整合配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理目標(biāo)的短期性回應(yīng)。參閱文宏、郝郁青的《運(yùn)動(dòng)式治理中資源調(diào)配的要素組合與實(shí)現(xiàn)邏輯——以武漢市創(chuàng)建“全國(guó)文明城市”活動(dòng)為例》。[BFQ][ZK）]

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Towards?Equalization?of?Basic?Public?Services?for?Common?Prosperity：

Theoretical?Logic?and?Practical?Approach

Zhong?Yumin

（College?of?Public?Adminsteation，Nanjing?Normal?University，?Nanjing?210023，?China）

Abstract：

The?equalization?of?basic?public?services?is?the?bottom?line?condition?and?important?path?to?achieve?common?prosperity，?which?provides?goals?and?theoretical?resources?for?the?equalization?of?basic?public?services.?Based?on?the?perspective?of?common?prosperity，?equalization?of?basic?public?services?refers?to?“highlevel”?equalization，?“twoway?interactional”?equalization，?and?“gradual”?equalization.?The?current?equalization?of?basic?public?services?still?faces?problems?such?as?floating?goals，?misplaced?paths，?and?shifting?approaches.?To?promote?the?equalization?of?basic?public?services?in?the?new?era?with?the?concept?of?common?prosperity，?it?is?necessary?to?build?and?implement?an?evaluation?system?for?highlevel?equalization?of?basic?public?services，?establish?a?multidirectional?interactive?mechanism?for?promoting?equalization?of?basic?public?services，?and?adhere?to?a?normalized?development?strategy?for?gradual?equalization?of?basic?public?services.

Key?words：common?prosperity;?equalization?of?basic?public?services;?problem?review；practical?approach

（責(zé)任編輯：張麗陽）