社會(huì)公平視角下農(nóng)地入市探索

胡洲偉 洪世鍵

[摘要] 農(nóng)地入市是中國(guó)城鄉(xiāng)土地使用制度改革的重要內(nèi)容，而收益分配機(jī)制又是農(nóng)地入市的焦點(diǎn)。深圳的農(nóng)地入市實(shí)踐具有典型性，城市更新模式和土地整備利益統(tǒng)籌（整村統(tǒng)籌）模式作為兩種農(nóng)地入市模式，分別體現(xiàn)了“個(gè)體利益優(yōu)先”和“公共利益優(yōu)先”兩種利益分配思路。然而，兩種模式在實(shí)踐中分別會(huì)引致“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)和“低效治理”困境。以社會(huì)公平為視角，從初始分配公正和結(jié)果公正的角度剖析農(nóng)地入市對(duì)發(fā)展包容性的影響，可以看到農(nóng)地入市應(yīng)該堅(jiān)持利益共享、責(zé)任共擔(dān)原則，通過“指標(biāo)統(tǒng)籌調(diào)控”，建立農(nóng)地入市的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制；堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向，銜接征地制度的收益分配標(biāo)準(zhǔn)，以更好盤活集體建設(shè)用地。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)地入市? ?收益分配? ?城市更新? ?整村統(tǒng)籌? ?征地制度

[中圖分類號(hào)] F321.1? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2024）01-0104-09

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目：基于空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的舊城空間演替機(jī)理與管控機(jī)制研究（20BJL108）。

[作者簡(jiǎn)介] 胡洲偉，廈門大學(xué)灣區(qū)（大鵬）規(guī)劃與發(fā)展研究中心科研助理、武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：城市更新、社區(qū)規(guī)劃；洪世鍵（通訊作者），廈門大學(xué)灣區(qū)（大鵬）規(guī)劃與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任，廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：城市空間增長(zhǎng)與管理。

一、引 言

“盤活集體建設(shè)用地、喚醒農(nóng)村沉睡的土地資本”是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和緩解城鄉(xiāng)二元矛盾的共同議題。近年來，若干重要中央文件、重大戰(zhàn)略課題均提出完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、明確入市方式，與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。此后，改革加速推進(jìn)，政策信號(hào)頻傳，《土地管理法》第三次修正案中，刪除了建設(shè)項(xiàng)目用地必須國(guó)有的規(guī)定，從法律層面明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地入市”）的范圍、方式、管理措施以及使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵，《土地管理法實(shí)施條例》則從政策層面進(jìn)一步細(xì)化了程序、合同內(nèi)容和相關(guān)權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。但是，由于土地管理結(jié)構(gòu)尚未完全轉(zhuǎn)為用途管制，當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地仍是“兩種產(chǎn)權(quán)，兩種市場(chǎng)”。

2023年，新一輪農(nóng)地入市深化試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，根據(jù)中央1號(hào)文件“建立兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民的收益調(diào)節(jié)機(jī)制”的工作要求，迫切需要強(qiáng)化農(nóng)地入市的收益分配機(jī)制研究。盡管取得了巨大成績(jī)和重要突破，上一輪試點(diǎn)中仍暴露出收益分配失衡、耕地保護(hù)受到?jīng)_擊、監(jiān)督機(jī)制有待完善、各項(xiàng)改革缺乏協(xié)調(diào)等一系列問題和隱患，“增減掛鉤”政策在部分地區(qū)甚至被異化為新一輪圈地運(yùn)動(dòng)，存在大拆大建、“農(nóng)民被上樓”等畸態(tài)城市化現(xiàn)象，暫緩全面推開的意見充分反映了中央對(duì)“農(nóng)地入市”收益分配制度設(shè)計(jì)的更高要求。目前，相關(guān)研究多集中于學(xué)理探討、機(jī)制研究、技術(shù)方法和工作模式總結(jié)等方面，對(duì)增值收益分配的政策影響研究尚不充分，制度層面如何統(tǒng)籌改革仍未形成共識(shí)。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是否科學(xué)和公平？全面推廣在經(jīng)濟(jì)上是否可行？新環(huán)境下如何統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革？這些均有待商榷。深圳的農(nóng)地入市實(shí)踐為這些問題提供了一個(gè)合適的研究樣本，由于農(nóng)用地已基本上全部轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，且在法律意義上屬于國(guó)有，使深圳可以排除干擾變量，準(zhǔn)確反映現(xiàn)有政策在農(nóng)地入市中的效果以及局限。本文以深圳農(nóng)地入市為例，分析其實(shí)踐效果、相關(guān)模式、政策局限，以期為引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供相關(guān)參考。

二、收益分配機(jī)制成為農(nóng)地入市的焦點(diǎn)

我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度設(shè)計(jì)的初衷是為改革試錯(cuò)爭(zhēng)取緩沖空間。頂層設(shè)計(jì)層面，早在1988年《土地管理法》第一次修正時(shí)就提出“國(guó)有土地和集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，具體的轉(zhuǎn)讓辦法由國(guó)務(wù)院另行制定”，但出于在土地市場(chǎng)化改革和耕地保護(hù)之間保持平衡的考慮，國(guó)家對(duì)集體土地市場(chǎng)化持謹(jǐn)慎態(tài)度，并未制定集體土地轉(zhuǎn)讓辦法，使得國(guó)有土地與集體土地開始駛?cè)虢厝徊煌能壍馈ｋS后一系列重大決策延續(xù)了這種城市先行的改革思路，為加快土地市場(chǎng)化改革、將住房產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，1994年出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后方可出讓，1998年《土地管理法》全面修訂中更是規(guī)定集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，進(jìn)一步鞏固了二元分割的土地制度框架。

然而，效率導(dǎo)向的“總體最優(yōu)”策略與城鄉(xiāng)二元的土地政策，也引起了關(guān)于制度公平性的巨大爭(zhēng)議。與此同時(shí)，面對(duì)巨大的地租收益，集體建設(shè)用地也自下而上地突破政策約束，以非正規(guī)方式形成了非法流轉(zhuǎn)和隱形市場(chǎng)。盡管缺乏中央層面統(tǒng)一指導(dǎo)，但各地均相繼制定了集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理辦法與規(guī)范，并涌現(xiàn)出一批典型模式。早期實(shí)踐多是配合建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，通過轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地間接入市，如重慶的“地票制度”：通過宅基地復(fù)墾或?qū)⒕用顸c(diǎn)集中安置，置換出用地指標(biāo)，通過土地交易平臺(tái)在行政區(qū)域內(nèi)調(diào)劑流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地收益區(qū)域轉(zhuǎn)移；嘉興的“兩分兩換模式”：以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社保。2015—2019年，國(guó)務(wù)院在全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)，改革進(jìn)入以集體為基礎(chǔ)單元的直接入市階段，積累形成了一批典型模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，較具代表性的如針對(duì)用地量大塊小、零散分布特點(diǎn)，以土地整備中心為運(yùn)作主體“整合清理、統(tǒng)籌開發(fā)”的廣東南海模式；針對(duì)用地分布不均、效益參差特點(diǎn)，通過“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)調(diào)控”平衡收益共享發(fā)展的北京大興模式；針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地需求不足，劃定征地項(xiàng)目清單倒推入市，拓展入市用地范圍、途徑和用途的廣西北流模式。

實(shí)踐表明，收益分配是各地試點(diǎn)和學(xué)術(shù)討論的焦點(diǎn)。事實(shí)上，這也是任何土地制度體系的構(gòu)建基礎(chǔ)。以土地發(fā)展權(quán)的公私配比為參數(shù)，各國(guó)土地制度均可簡(jiǎn)化嵌入一個(gè)從“漲價(jià)歸公”到“漲價(jià)歸私”的區(qū)間。實(shí)踐中，前者征地補(bǔ)償取決于土地現(xiàn)狀用途，體現(xiàn)為同地同價(jià)，與規(guī)劃用途無關(guān)，但與業(yè)主協(xié)商的難度較大，面臨較高的行政和社會(huì)成本。后者征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則更多取決于土地規(guī)劃用途，規(guī)劃用途為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的征收價(jià)格顯著低于商業(yè)或居住用途的項(xiàng)目，導(dǎo)致公益性項(xiàng)目難以落地。目前，盡管實(shí)踐中征地標(biāo)準(zhǔn)不可避免受項(xiàng)目屬性的干擾，城市土地國(guó)家所有的制度設(shè)計(jì)表明我國(guó)對(duì)土地發(fā)展權(quán)“漲價(jià)歸公”的基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)，這也是我國(guó)利用土地收入支持大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政基礎(chǔ)和推動(dòng)城市化的重要途徑。從這個(gè)角度來看，農(nóng)地入市影響的不僅是謀劃中的農(nóng)村土地市場(chǎng)和待優(yōu)化的土地資源配置，更重要的是可能給作為我國(guó)城市化支柱力量的城市土地市場(chǎng)帶來沖擊。在近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)下行波及地方財(cái)政的背景下，確定農(nóng)地入市的收益分配亟待補(bǔ)充更多基于地方實(shí)踐案例比較的證據(jù)支撐。但是，受法律依據(jù)、政策完整性、農(nóng)地抵押融資業(yè)務(wù)成熟度、入市需求規(guī)模等多因素的干擾，現(xiàn)有案例難以針對(duì)性檢驗(yàn)探討入市收益分配機(jī)制的綜合效應(yīng)。綜上，有必要選取同時(shí)滿足入市需求強(qiáng)烈、政策依據(jù)充分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明確且收益空間較大的案例，聚焦分析農(nóng)地入市增值收益分配機(jī)制的綜合影響。

三、農(nóng)地入市模式的深圳實(shí)踐

（一）深圳農(nóng)地入市歷程

深圳全市土地總面積1997km2，2020年之前，其中974.5km2已劃入基本生態(tài)控制線，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?76km2以內(nèi)，土地發(fā)展空間基本飽和。盡管新一輪國(guó)土空間規(guī)劃將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積擴(kuò)增了1190km2，但新增可建設(shè)面積實(shí)際大部分為存量區(qū)域，土地資源開發(fā)已然趨至瓶頸。但大量低效使用的集體建設(shè)用地，為深圳探索通過農(nóng)地入市延續(xù)發(fā)展動(dòng)能提供了機(jī)遇。深圳既是我國(guó)第一個(gè)全部城市化的城市，也是農(nóng)地入市改革的最前沿城市。深圳鳳凰社區(qū)于2013年以掛牌方式入市出讓的一宗原集體工業(yè)用地，被認(rèn)為是最早直接入市的“農(nóng)地”?；仡櫴崂砩钲凇稗r(nóng)地”的形成和“入市”歷程，有助于理解深圳農(nóng)地入市收益分配設(shè)計(jì)背后的邏輯。

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，為保證經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)穩(wěn)定，深圳政府對(duì)原集體土地管制松散，導(dǎo)致原集體土地成為規(guī)劃實(shí)施薄弱地區(qū)，大部分土地不符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃要求。2004年深圳城市化轉(zhuǎn)地政策實(shí)施后，原村集體改制為居委會(huì)，成立社區(qū)股份合作公司，名義上實(shí)現(xiàn)全域土地國(guó)有化，成為全國(guó)第一個(gè)沒有農(nóng)村建制的城市。但因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償矛盾，土地關(guān)系并未及時(shí)厘清。據(jù)深圳市規(guī)土委統(tǒng)計(jì)，截至2009年，原村集體仍然實(shí)際占用土地393.25km2，占全市建成區(qū)面積42.5%，包括部分合法取得使用權(quán)的非農(nóng)建設(shè)用地（約占1/4）和大量違規(guī)占用的土地。因?yàn)榈丶靵y、經(jīng)濟(jì)關(guān)系尚未理順等一系列歷史遺留問題，這些土地處于“政府拿不走，市場(chǎng)難作為，社區(qū)用不好”的局面。工商用地分散經(jīng)營(yíng)缺乏統(tǒng)一布局和設(shè)施配套，產(chǎn)業(yè)粗放發(fā)展整體效益較低，自建廠房容積率普遍偏低，空置率較高。更嚴(yán)重的是，至2013年開展全國(guó)集體土地確權(quán)登記頒證時(shí)，深圳原集體土地已成為違法建設(shè)的高發(fā)區(qū)，居住用地 “一戶多棟”、私自擴(kuò)建情況普遍，積累了大量違建存量（小產(chǎn)權(quán)房），形成典型的“食租經(jīng)濟(jì)”。規(guī)模龐大、關(guān)系復(fù)雜的利益格局也使收益分配一開始就是深圳推進(jìn)農(nóng)地入市時(shí)的難點(diǎn)所在。

深圳農(nóng)地入市的獨(dú)特性在于沒有產(chǎn)權(quán)和入市途徑障礙。2005年出臺(tái)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》承認(rèn)了轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法性，農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)入“先征后轉(zhuǎn)”和直接入市的雙軌制時(shí)期?！稄V東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》也明確規(guī)定“留用地①使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，意味著留用地具有排他的使用權(quán)和獨(dú)享的收益權(quán)。在此基礎(chǔ)上，深圳以規(guī)范性文件形式規(guī)定除集體必須自持部分，剩余部分在滿足規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃前提下，允許進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)“等同國(guó)有土地使用權(quán)公開交易”，且土地變更用途的收益歸集體所有。因此，深圳原集體土地與國(guó)有土地事實(shí)上具有同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。入市途徑方面，早在2001年頒布的《深圳市土地交易市場(chǎng)管理規(guī)定》就提出，允許集體以協(xié)議方式出讓征地返還地。2011年，《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》提出，補(bǔ)繳一定標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)后可以“通過招標(biāo)、拍賣、掛牌”方式入市流轉(zhuǎn)。2013年出臺(tái)的《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》（簡(jiǎn)稱“1+6文件”）則進(jìn)一步明確，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入全市統(tǒng)一土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。針對(duì)土地權(quán)屬混亂的現(xiàn)狀，《深圳市未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)用地入市流轉(zhuǎn)辦法》中還規(guī)定未完善征（轉(zhuǎn)）地手續(xù)的未建設(shè)用地可以與政府利益分成后入市流轉(zhuǎn)，大大增強(qiáng)了集體建設(shè)用地入市的可操作性。

即便如此，深圳農(nóng)地入市后續(xù)進(jìn)展仍十分緩慢，截至2017年底，全市僅兩宗土地完成直接入市。由于土地歷史遺留問題的復(fù)雜性，政府和集體就土地入市收益分配難以達(dá)成共識(shí)。在深圳這類高城市化地區(qū)，集體土地的價(jià)值來源主要是地方政府的公共產(chǎn)品供給。在全面城市化以后深圳加大對(duì)半城市化地區(qū)資源投入的背景下，集體無償獲取巨額土地增值收益相當(dāng)于讓少數(shù)人占用了全體市民的財(cái)富，這已然超出合理訴求的范疇，不能簡(jiǎn)單地實(shí)行與國(guó)有土地的“同權(quán)同價(jià)”入市。因此，深圳以照顧原住民基本利益、支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障城市公共利益為原則，嘗試了多種運(yùn)作模式，以探索形成兼顧國(guó)家、集體、原住民利益的分配機(jī)制。

深圳土地歷史遺留問題源于集體和政府之間對(duì)土地發(fā)展權(quán)益的爭(zhēng)奪，化解矛盾的思路仍應(yīng)該回歸到如何分擔(dān)收益和成本，構(gòu)建共享城市化紅利的共贏機(jī)制，這也是農(nóng)地入市制度的基本原則。對(duì)于城市化地區(qū)，更具現(xiàn)實(shí)意義和討論價(jià)值的農(nóng)地入市，是嵌套于土地二次開發(fā)過程中對(duì)集體建設(shè)用地及對(duì)其違建存量的“整治入市”，在深圳表現(xiàn)為城市更新和土地整備利益統(tǒng)籌兩種模式中對(duì)集體土地開發(fā)的補(bǔ)償和收益分配。

（二）深圳農(nóng)地入市的兩種模式

1. 模式一——個(gè)體利益優(yōu)先：市場(chǎng)運(yùn)作下的城市更新模式

深圳以《深圳市城市更新辦法》為主干，以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”為原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，明確實(shí)施主體責(zé)權(quán)關(guān)系，建立起較為系統(tǒng)的規(guī)劃管理及政策配套體系。更新過程中通過利益共享和產(chǎn)權(quán)重構(gòu)方式協(xié)調(diào)實(shí)施主體利益訴求，達(dá)成合理的利益分配格局。廣東省三舊改造政策要求城市更新用地必須為合法用地，為此，深圳制定了“五類用地”合法判定標(biāo)準(zhǔn)①，推出“20—15”政策處理合法外用地，即以70%的用地合法比例為準(zhǔn)入門檻②，開發(fā)主體貢獻(xiàn)20%的合法外土地，剩余80%在改造后再移交其中15%，以共計(jì)約32%的合法外土地作為確權(quán)成本換取剩余土地的完整產(chǎn)權(quán)，政府收回的土地納入土地儲(chǔ)備，主要用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，在保障公共利益前提下允許農(nóng)地入市。由于土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，政府介入的行政成本和社會(huì)成本非常高。對(duì)此，城市更新創(chuàng)造性地運(yùn)用社會(huì)資本，將土地清退、房屋拆遷等工作交由社區(qū)內(nèi)部化處理，由開發(fā)商主導(dǎo)與社區(qū)談判確定拆賠比。協(xié)商一致后，政府為社區(qū)土地完善征轉(zhuǎn)手續(xù)，重構(gòu)了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并以協(xié)議方式出讓，明確開發(fā)主體為產(chǎn)權(quán)所有人（圖1）。

深圳城市更新在利益相關(guān)人平等談判的基礎(chǔ)上，借助利益共享機(jī)制調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社區(qū)的參與意愿，通過優(yōu)化談判規(guī)則達(dá)成整體平衡的格局，構(gòu)建起以開發(fā)商為媒介的博弈結(jié)構(gòu)（圖2）。土地補(bǔ)償博弈中，雖然要求社區(qū)自行理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但博弈方式仍是開發(fā)商同時(shí)與多主體的單獨(dú)博弈，由市場(chǎng)主導(dǎo)也使得政府難以及時(shí)調(diào)控，存在少數(shù)“釘子戶”和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高現(xiàn)象。開發(fā)商對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度處于動(dòng)態(tài)的變化，雖然控制補(bǔ)償能擴(kuò)大利潤(rùn)，但為了縮短收益周期，開發(fā)商在實(shí)踐中多采取高賠償、快開發(fā)策略，對(duì)不同違建主體給予同等補(bǔ)償，最終導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)失控，擾亂土地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)秩序。同時(shí)，允許合法化誘發(fā)了違建機(jī)會(huì)主義心態(tài)，表現(xiàn)出“市場(chǎng)失靈”的缺陷。開發(fā)商作為理性經(jīng)濟(jì)人，利潤(rùn)是其最終目的，利潤(rùn)過低則會(huì)失去參與改造的意愿，結(jié)果是迫使政府一再讓步，難以嚴(yán)格控制利益總量的上限。本質(zhì)上，更新增值收益的價(jià)值來源仍是增量，政府通過修改法定圖則（變更地塊的性質(zhì)、容積率等指標(biāo)），擴(kuò)大改造收益來支撐向集體讓渡土地權(quán)益。但開發(fā)商談判不力導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)失控、違建主體獲益，使利益共享的公正性受到社會(huì)質(zhì)疑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，開發(fā)商對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)違章建筑基本執(zhí)行1∶1的拆賠比。

2. 模式二——公共利益優(yōu)先：政府主導(dǎo)下的土地整備利益統(tǒng)籌（整村統(tǒng)籌）模式

為推動(dòng)“農(nóng)地”實(shí)現(xiàn)更大范圍入市，深圳參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“市地重劃”的做法，結(jié)合自身實(shí)際創(chuàng)立了土地整備制度，即通過綜合運(yùn)用房屋征收、土地收購(gòu)等方式，整合零散用地，重新劃分土地。土地整備的制度初衷基本與土地收益脫鉤，其核心目標(biāo)是整合空間資源，推動(dòng)重大設(shè)施落地，優(yōu)化資源配置落實(shí)規(guī)劃意圖，內(nèi)涵上更加注重公共利益和城市整體利益，程序上則聚焦于土地清理和前期開發(fā)環(huán)節(jié)?？紤]原特區(qū)外復(fù)雜的土地關(guān)系，土地整備制定了利益統(tǒng)籌模式，并編制《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目管理辦法》，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，解決社區(qū)土地問題。

土地整備利益統(tǒng)籌即（整村統(tǒng)籌）模式通過指標(biāo)騰挪置換出集中成片的土地，用于布局重點(diǎn)項(xiàng)目和大型基礎(chǔ)設(shè)施等公共用途，并構(gòu)建起“政府與社區(qū)算大賬，社區(qū)內(nèi)部算小賬”運(yùn)作機(jī)制（圖3）?！八愦筚~”指政府與社區(qū)展開利益談判。首先，評(píng)估土地增值收益和實(shí)施成本，綜合考慮社區(qū)土地現(xiàn)狀、歷史遺留問題、規(guī)劃實(shí)施情況等因素，劃定雙方權(quán)責(zé)，核算社區(qū)留用地的面積、區(qū)位、用途以及政府撥付資金規(guī)模?！八阈≠~”指發(fā)揮社區(qū)自治能動(dòng)性，由社區(qū)自主協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)利人與社區(qū)間利益關(guān)系，安排使用撥付資金解決土地騰退、補(bǔ)償安置工作，一攬子解決社區(qū)補(bǔ)償及土地歷史遺留問題。協(xié)商完成后，由政府主導(dǎo)編制土地整備單元規(guī)劃，對(duì)土地進(jìn)行地籍重劃，各類用地統(tǒng)一納入合法管理，轉(zhuǎn)為權(quán)屬明確的國(guó)有土地享受同等權(quán)利。政府為社區(qū)留用地補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)，允許其入市流轉(zhuǎn)并做出明確規(guī)定，集體自用的部分為非商品性質(zhì)，入市需按管理辦法繳納相應(yīng)地價(jià)。

整村統(tǒng)籌的基本原則是土地權(quán)利人應(yīng)該為受益價(jià)值支付對(duì)等的成本，以此為基礎(chǔ)形成了權(quán)責(zé)共擔(dān)的博弈機(jī)制（圖4）。該模式中，市場(chǎng)并不直接介入，避免了中間環(huán)節(jié)的利潤(rùn)耗散。政府利用收回的土地提升公共服務(wù)水平，集體物業(yè)因此得到增值，同時(shí)社區(qū)土地在改造完成后可自行決定是否入市兌現(xiàn)土地價(jià)值，博弈的形式是一種正和博弈。為避免城市更新的補(bǔ)償失控現(xiàn)象，“算大賬”環(huán)節(jié)明確了利益的天花板，設(shè)定差異化的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為社區(qū)處理違建提供了政策依據(jù)，保障了分配的公平性。在此情況下，違建獲利與集體其他成員收益形成沖突，集體與村民會(huì)主動(dòng)按鄉(xiāng)規(guī)民約等非正規(guī)契約對(duì)違建主體和“釘子戶”施加社會(huì)壓力，通過激活社會(huì)資本降低“集體行動(dòng)成本”，避免政府被動(dòng)地讓渡過多權(quán)利。

相對(duì)于城市更新模式，整村統(tǒng)籌模式在實(shí)施效果、博弈方式、動(dòng)力機(jī)制等方面與其存在較大差異（表1）。

從實(shí)施效果角度對(duì)比，城市更新中的拆賠比意味著等比例的房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模（用于平衡改造成本）和新增配套設(shè)施需求，最終都會(huì)轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目容積率。而城市的空間承載力和商品房市場(chǎng)容量是有上限的，結(jié)果是改造越多，城市基礎(chǔ)設(shè)施缺口越大。當(dāng)政策紅利空間探底后，城市將很難再改造真正需要改造的村莊。此外，流動(dòng)人口因?yàn)椴皇欠梢饬x上的權(quán)利相關(guān)人，無法真實(shí)參與利益分配，而城市更新往往導(dǎo)致物業(yè)租金大幅提高，使社區(qū)基本喪失容納低收入流動(dòng)人口的功能。然而，流動(dòng)人口是城市經(jīng)濟(jì)生態(tài)鏈中重要的一環(huán)，流動(dòng)人口流失，將會(huì)反映到所有社會(huì)群體的日常消費(fèi)、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本以及城市稅收能力上。相比之下，整村統(tǒng)籌中政府收回的土地大部分是閑置或低效的工業(yè)用地，重置和增容壓力較小，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投入保障房建設(shè)的空間更大，留給集體的共享建筑面積也規(guī)定其中60%用于人才住房、公共租賃住房或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，為流動(dòng)人口保留了低成本的居住環(huán)境。

從模式差異角度對(duì)比，資本投資會(huì)優(yōu)先考慮開發(fā)價(jià)值、投資回報(bào)率等因素，使城市更新普遍存在“挑肥揀瘦”現(xiàn)象。開發(fā)商往往選擇區(qū)位條件好、拆遷成本低、改造收益高的建設(shè)用地先行開發(fā)，占用了騰挪空間和集體的非農(nóng)用地指標(biāo)，導(dǎo)致剩下的高建筑密度的宅基地?zé)o法實(shí)施改造，與政府目標(biāo)不一致，出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。確需改造的宅基地，只能是規(guī)劃一再讓步，不斷增加設(shè)計(jì)容積率。而整村統(tǒng)籌以村為改造范圍，將宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、合法外用地統(tǒng)一納入改造，統(tǒng)籌推進(jìn)“三塊地”改革。但是，整村統(tǒng)籌因?yàn)橄鄬?duì)剛性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于城市更新、政府與集體談判權(quán)力不對(duì)等、利益分配缺乏互動(dòng)手段等，使社區(qū)缺乏改造意愿。此外，不同社區(qū)在土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系、民主發(fā)育程度、領(lǐng)導(dǎo)管理能力和股份制改革進(jìn)度等多方面存在差異，社區(qū)在集體行動(dòng)能力上的差異較大。同時(shí)由于分層次遞進(jìn)談判的周期較長(zhǎng)，談判達(dá)成的分配格局比較脆弱，容易受外界環(huán)境影響，存在社區(qū)失信和平衡破裂的風(fēng)險(xiǎn)，使整村統(tǒng)籌模式陷入“低效治理”困境。

四、兩種農(nóng)地入市模式

相關(guān)缺陷及政策優(yōu)化思路

（一）城市更新模式引致的“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)分析

1.“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)公平是農(nóng)地入市政策的根本目標(biāo)，而促進(jìn)社會(huì)公平有賴于公共利益。然而，深圳的案例證明，逐例協(xié)商的農(nóng)地入市談判方式最后不可避免導(dǎo)致公共利益向個(gè)體利益妥協(xié)，即存在“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)有政策中，保護(hù)公共利益的現(xiàn)行辦法是收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，其功能在于：一是收回城市公共產(chǎn)品的投入成本，二是通過轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但在現(xiàn)實(shí)中，增值收益調(diào)節(jié)金比例多由政府和集體協(xié)商談判決定，具有較大自由裁量權(quán)且行政成本很高，更多的是取決于村集體議價(jià)能力、項(xiàng)目的重要性和緊迫程度。較高的調(diào)節(jié)金比例必然受到集體的質(zhì)疑和反對(duì)，導(dǎo)致談判破裂，但過度讓渡公共利益，一方面會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品的投入和收益無法形成閉環(huán)，使城市公共服務(wù)由于投入不足而長(zhǎng)期停滯；另一方面則會(huì)導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡，對(duì)于大多數(shù)尚未完全擺脫“土地財(cái)政”的城市來說，土地收入仍然是政府維持區(qū)域均衡發(fā)展的主要調(diào)控工具，較高的集體分成比例或許可以緩解城市與近郊地區(qū)的矛盾，但土地收益受損卻進(jìn)一步削弱了政府對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付能力。

2.“市場(chǎng)失靈”的形成機(jī)制及潛在影響

土地交易價(jià)值差異是導(dǎo)致城市更新模式“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)的根本原因，在農(nóng)地入市后可能放大為區(qū)域發(fā)展的不公平問題。禁止入市時(shí)，農(nóng)地并非沒有“價(jià)值”，而是因?yàn)橹贫日系K無法交易。允許入市后，集建地被合法資產(chǎn)化，得以定價(jià)在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，相當(dāng)于給各村集體注入規(guī)模不一的資產(chǎn)，其價(jià)值取決于集建地的區(qū)位、規(guī)模、用途、形態(tài)等特征。因此，農(nóng)地入市制度屬于過程公正范疇但存在初始分配不公平問題，即不同區(qū)位的農(nóng)村具有均等的入市權(quán)利和機(jī)會(huì)以及不均的初始資源。

初始分配不公平體現(xiàn)在，在現(xiàn)代社會(huì)，農(nóng)村土地價(jià)值的主要來源是城市公共服務(wù)的輻射作用，受其村民的個(gè)人能力、努力程度的影響非常有限。按照地租理論，由于區(qū)位條件等土地稟賦差異，市場(chǎng)競(jìng)價(jià)行為勢(shì)必產(chǎn)生地租的區(qū)位級(jí)差。其結(jié)果是，近郊農(nóng)村的土地價(jià)值高，市場(chǎng)需求量大，而遠(yuǎn)郊農(nóng)村的土地價(jià)值低，市場(chǎng)需求小，導(dǎo)致集體和村民出現(xiàn)收入差距。已有研究發(fā)現(xiàn)，由于租金水平在空間上由城市中心向邊緣逐漸遞減，即使在非正規(guī)流轉(zhuǎn)狀態(tài)下，沿海地區(qū)集體土地的資產(chǎn)化業(yè)已在村集體之間形成收入差距。近郊農(nóng)村較高的土地市場(chǎng)價(jià)值，逐漸形成了以集建地地租為來源的“食租經(jīng)濟(jì)”，體現(xiàn)為付出與回報(bào)不對(duì)等。更重要的是，政府掌握分配的資源總量（即農(nóng)地入市創(chuàng)造的價(jià)值總量）在一定時(shí)間段內(nèi)是恒定的，初始分配消耗的資源越多，轉(zhuǎn)化的個(gè)體利益越多，能用于調(diào)節(jié)彌補(bǔ)不公平的再分配資源就越少。如果缺乏統(tǒng)籌，集體土地的資產(chǎn)化不能保障公共利益，則極有可能進(jìn)一步分化近郊與遠(yuǎn)郊農(nóng)村的收入水平，形成并固化鄉(xiāng)鄉(xiāng)差異。這顯然有違農(nóng)地入市的政策初衷，也不利于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）整村統(tǒng)籌模式引致的“低效治理”困境分析

1.“低效治理”困境

“低效治理”困境反映出農(nóng)地入市與征地制度改革之間缺乏協(xié)調(diào)性的問題。具體而言，農(nóng)地入市的政策環(huán)境較為寬松且傾向個(gè)體利益，入市實(shí)踐提升了村集體對(duì)土地的收益期望，間接導(dǎo)致其他公共利益本位的政策難以推動(dòng)實(shí)施。目前，我國(guó)土地增值稅體系尚未完善，土地收益以租金的一次性分配為主，缺乏再分配手段。然而，分配租金時(shí)，收益調(diào)節(jié)金核算困難，且計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的政策科學(xué)性存疑。例如，在確定政府分成時(shí)僅計(jì)算本地段基礎(chǔ)設(shè)施投入，地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)、公共服務(wù)的成本因?yàn)殡y以量化而不計(jì)入核算，導(dǎo)致集體土地通過直接入市途徑獲得收益的比例較高，村集體因此對(duì)入市的接納度不斷提升。以深圳實(shí)踐來看，整村統(tǒng)籌由政府主導(dǎo)并收回大量集體土地，類似于征地制度改革中的實(shí)物補(bǔ)償。盡管整村統(tǒng)籌項(xiàng)目都是區(qū)位條件偏遠(yuǎn)、市場(chǎng)缺乏投資興趣的社區(qū)，但因?yàn)槠渌貐^(qū)直接入市的土地收益較高，原村集體期望較高，仍對(duì)整村統(tǒng)籌缺乏參與熱情。此外，部分試點(diǎn)要求明確區(qū)分土地征用與入市的適用項(xiàng)目類型，限制征地范圍，進(jìn)一步提升了征地難度。入市全面推廣后，可能會(huì)使市場(chǎng)接納度失衡的問題愈發(fā)凸顯。其結(jié)果是公共利益流失，同時(shí)征用范圍大大縮減，地方政府土地收益被嚴(yán)格限制，財(cái)政難以支撐社會(huì)公平導(dǎo)向的包容性政策。

2.“低效治理”的成因與潛在影響

征地制度面臨低效治理困境的根本原因在于難以準(zhǔn)確定義并使公眾接受征地的公共利益屬性。以公益性項(xiàng)目為例，政府的投入包括土地本身與建設(shè)和維護(hù)所需的大量資金。前者的征地項(xiàng)目可清晰定義為公共利益用途，后者則來自地方財(cái)政。然而，作為財(cái)政重要來源的商業(yè)或居住用地，其征地項(xiàng)目則不被視作公共利益屬性?？偠灾?，復(fù)雜的轉(zhuǎn)化邏輯使征地制度的公共利益屬性難以被認(rèn)可，也導(dǎo)致其傾向政府的土地收益分配常常受到質(zhì)疑。農(nóng)地入市如果形成傾向個(gè)體利益的分配基準(zhǔn)，將導(dǎo)致征地項(xiàng)目實(shí)施的難度更大。

征地制度所維護(hù)的公共利益，是政府再分配功能的基礎(chǔ)。農(nóng)地入市與戶籍掛鉤，現(xiàn)階段尚難以跨行政區(qū)統(tǒng)籌，不可避免存在初始分配不公正的風(fēng)險(xiǎn)。即使在非正規(guī)入市期間，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的本地村民與外省務(wù)工群體收入懸殊已成普遍現(xiàn)象，甚至形成地位分化乃至情感對(duì)立。相比初始分配，征地制度則更多是服務(wù)于再分配功能。在我國(guó)以間接稅為主體的稅收體制下，征地制度是回收政府公共服務(wù)投資的重要途徑和地方財(cái)政的重要來源，直接影響政府的再分配能力，例如為面向流動(dòng)人口的相應(yīng)福利保障提供資金，服務(wù)于“結(jié)果公正”目標(biāo)。因此，征地制度的公共利益本位體現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)群體的包容性，對(duì)緩解發(fā)展的不平等具有重要作用。近年來，房地產(chǎn)市場(chǎng)受疫情影響較為低迷，全國(guó)地方財(cái)政隨之趨于緊張，說明一級(jí)土地市場(chǎng)對(duì)地方財(cái)政仍舉足輕重。農(nóng)地入市打破征地制度對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的政府壟斷，對(duì)地方財(cái)政及再分配能力形成沖擊可以預(yù)料。在區(qū)域階梯發(fā)展、人口持續(xù)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)集中的背景下，農(nóng)地入市如何與征地制度改革加強(qiáng)銜接，保障政府的土地收益，對(duì)維持發(fā)展的總體公平性至關(guān)重要。

（三）相應(yīng)的政策優(yōu)化思路

1.“市場(chǎng)失靈”政策優(yōu)化思路

保障廣闊農(nóng)村地域之間的初始分配公平，是避免農(nóng)地入市政策出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的關(guān)鍵。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，可參考北京大興模式和重慶“地票制度”，在現(xiàn)有戶籍掛鉤的收益分配基礎(chǔ)上，建立完善“指標(biāo)統(tǒng)籌”的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，在土地實(shí)體外，建立入市“指標(biāo)庫”和指標(biāo)交易機(jī)制。入市指標(biāo)在行政主體轄區(qū)內(nèi)均衡分配，以在各村之間實(shí)現(xiàn)分配公正。近郊村集體土地的市場(chǎng)需求旺盛，指標(biāo)需求量較大，在入市指標(biāo)用完后，可通過指標(biāo)交易市場(chǎng)平臺(tái)向遠(yuǎn)郊村集體購(gòu)買指標(biāo)以落地建設(shè)需求。“指標(biāo)統(tǒng)籌”機(jī)制的作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，指標(biāo)統(tǒng)籌機(jī)制可確保轄區(qū)各村共享發(fā)展紅利，避免因地理稟賦差異在入市后引發(fā)“窮村越窮，富村越富”的局面，保障了初始分配公正；其次，適應(yīng)而非遏制客觀存在的理性經(jīng)濟(jì)行為，在難以說服村集體為公共利益讓步的現(xiàn)實(shí)背景下，通過指標(biāo)交易方式落實(shí)轉(zhuǎn)移支付的政府職能。如此，政府從與村集體爭(zhēng)奪土地增值收益的“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向監(jiān)督所有村集體公平共享增值收益的“裁判員”，可降低增值收益調(diào)節(jié)金的比例或各類名目的管理費(fèi)，將收益分配的談判過程從政府—集體博弈轉(zhuǎn)化為集體—集體協(xié)商，以提升政策的群眾接納度，降低政策實(shí)施阻力；再次，指標(biāo)交易的彈性用地安排方式，更符合靈活的市場(chǎng)需求，避免選址過程中因?yàn)檎庵具^度干預(yù)而降低市場(chǎng)效率。例如，避免遠(yuǎn)郊地區(qū)因企業(yè)用地成本較低而導(dǎo)致土地粗放利用。目前階段，在區(qū)域?qū)用骐y以建立指標(biāo)交易機(jī)制的客觀現(xiàn)實(shí)下，市域行政區(qū)范圍是較為可行的尺度。

2.“低效治理”政策優(yōu)化思路

應(yīng)引入結(jié)果公正的價(jià)值立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)土地制度的公共利益本位，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革，以避免征地制度陷入“低效治理”困境?？傮w方向上，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)地入市的公共利益導(dǎo)向，注重改革的整體性和系統(tǒng)性，重點(diǎn)完善農(nóng)地入市收益調(diào)節(jié)機(jī)制。逐漸統(tǒng)一入市與征地的收益分配標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決制度的銜接問題。實(shí)際操作中，在制定收益調(diào)節(jié)金比例時(shí)，可將社會(huì)福利責(zé)任納入收益分配比例的核定依據(jù)。例如，根據(jù)保障性政策支出和基礎(chǔ)設(shè)施投入占地方財(cái)政支出的比重，確定公共利益標(biāo)準(zhǔn)。并且，不同地區(qū)的分配比例可根據(jù)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于人口流出地區(qū)，可適當(dāng)提高入市土地的集體利益分成，以支持地方發(fā)展。對(duì)于人口流入地區(qū)，政府福利責(zé)任較重，應(yīng)提高土地入市收益的政府分成，或明確規(guī)定村集體享受較高利益分成的同時(shí)承擔(dān)部分面向“外鄉(xiāng)人”的社會(huì)福利責(zé)任，以落實(shí)包容性的城市發(fā)展政策。通過調(diào)整土地制度，逐漸消除基于戶籍的制度性歧視，緩和初始分配在大尺度上的區(qū)域不公平事實(shí)帶來的影響，促進(jìn)包容性發(fā)展和共同富裕。

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① 經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的主要來源之一。指政府在征收農(nóng)村集體土地時(shí)，除征地補(bǔ)償費(fèi)用之外，核定征地面積一定比例的土地指標(biāo)留給被征地村集體作為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地，是深圳集體建設(shè)用地的主要來源。

① 具體包括非農(nóng)建設(shè)用地（含征地返還地、社區(qū)以其他形式獲得合法用地）、國(guó)有已出讓給社區(qū)土地、原農(nóng)村集中居住區(qū)用地、房地產(chǎn)登記歷史遺留問題用地、“兩規(guī)”處理用地。

② 2014年修訂《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》后比例降為60%。

Exploring Rural Land Marketization from the Perspective of Social Equity

—A Case Study of Shenzhen Practice

Hu Zhouwei1， 2， Hong Shijian1，3

〔1. Research Center for Bay Area （Dapeng） Planning and Development， Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005;

2. School of Urban Design of Wuhan University， Wuhan， Hubei 430074; 3. School of Architecture and Civil Engineering， Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005〕

Abstract： Rural land marketization is an important part of China’s urban and rural land use system reform， and the benefit allocation mechanism is the point of rural land marketization. The practice of rural land marketization in Shenzhen is typical， with two models of rural land marketization emerging： the urban renewal model and the integrated land preparation model （village-wide coordination）， each reflecting two different approaches to benefit distribution prioritizing “individual interests” and “public interests”， respectively. However， both models can lead to the risk of “market failure” and the dilemmas of “inefficient governance” respectively in practice. From the perspective of social equity and from the perspective of initial distribution justice and result justice， the impact of rural land marketization on development inclusiveness can be analyzed. It can be seen that rural land marketization should adhere to the principle of sharing benefits and sharing responsibilities and establish a regional coordination mechanism for rural land marketization through “overall adjustment and control of indicators”. Furthermore， maintaining a public interest-oriented approach and aligning with the revenue distribution standards of the land acquisition system are crucial for better activating collectively owned construction land.

Key words： Rural Land Marketization; Benefit Distribution; Urban Renewal; Village-wide Coordination， Land Acquisition System

（收稿日期：2023-10-31? ?責(zé)任編輯：賴芳穎）