高校內(nèi)部審計視角下的內(nèi)控建設(shè)分析

張寧 聶小杭 西安音樂學(xué)院

引言

高等教育機構(gòu)肩負著培養(yǎng)人才、科研、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新及國際交流合作等職責(zé)。高校應(yīng)充分利用資源成為社會服務(wù)中心，同時內(nèi)部控制的質(zhì)量與效率對高校的教學(xué)與科研至關(guān)重要。本文以內(nèi)部審計為切入點，分析了高校內(nèi)部控制存在的問題，并提出解決方案，旨在提升內(nèi)部審計與控制工作的質(zhì)效，促進高校合法合規(guī)經(jīng)濟業(yè)務(wù)，增強風(fēng)險防控和防范舞弊腐敗能力。

一、高校內(nèi)部審計新需求

黨的十九大以來，我國審計管理體制改革顯著，高校內(nèi)部審計面臨新需求。2020 年5 月，《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》頒布，全面完善審計的定位、機構(gòu)、人員、職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)督等方面。規(guī)定提升了審計工作的獨立性和權(quán)威性，推動構(gòu)建適應(yīng)高校治理層的審計監(jiān)督體系，發(fā)揮審計在內(nèi)部控制、風(fēng)險防范、增值服務(wù)等方面的作用，促進學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標實現(xiàn)。

《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》擴展了內(nèi)部審計職能，新增審計建議職能，要求審計不僅監(jiān)督、評價財務(wù)、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等，還需履行建議職能，充當(dāng)“經(jīng)濟衛(wèi)士”。審計職責(zé)范疇得到拓展，包括貫徹國家政策、發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任等多個領(lǐng)域。審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域延伸，覆蓋整個高校經(jīng)濟活動，包括財務(wù)收支預(yù)算/決算、基建/修繕工程、內(nèi)部管控、固定資產(chǎn)、專項資金、經(jīng)濟合同審核等。

今后，高校內(nèi)部審計將采用研究式和建設(shè)式審計方法，注重政策執(zhí)行、內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)管理審計，以凸顯在治理過程中的地位和作用。高校內(nèi)部審計的拓展不僅對內(nèi)部控制制度提出新要求，也使得審計需求持續(xù)增長，推動高校在內(nèi)部審計方面不斷完善與創(chuàng)新。

二、內(nèi)部控制與內(nèi)部審計的內(nèi)在聯(lián)系

（一）內(nèi)部控制與內(nèi)部審計的目標一致

高校的日常管理涉及多方面，包括人才培養(yǎng)、科研、社會服務(wù)、文化傳承等基本業(yè)務(wù)，以及附屬單位、后勤服務(wù)單位、校辦企業(yè)等。由于高校涉及教學(xué)、科研、人事、財務(wù)、資產(chǎn)、工程、采購、水電供暖、校醫(yī)院等多元業(yè)務(wù)領(lǐng)域，建立健全內(nèi)部控制制度至關(guān)重要。

在高校中，內(nèi)部控制和內(nèi)部審計的作用緊密相連，是完善治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)規(guī)范、科學(xué)、信息化管理的必要前提，同時也是提高經(jīng)費監(jiān)管與使用效率、建立長期廉政機制的關(guān)鍵途徑。

（二）高校內(nèi)控的完善程度會影響內(nèi)部審計活動的開展

高校內(nèi)控的完善程度對實現(xiàn)內(nèi)部審計目標具有關(guān)鍵性影響，同時也決定了審計的范圍和技術(shù)方法。完善的內(nèi)部控制是實行風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷那疤釛l件，對強化事前、事中風(fēng)險防范至關(guān)重要。內(nèi)部控制的完善程度還影響信息的真實性和準確性，從而直接影響內(nèi)部審計工作的有效性。高校內(nèi)部審計的開展必須以對內(nèi)部控制的評估為前提，以明確審計的關(guān)注焦點。

（三）有效的高校內(nèi)審有助于推動內(nèi)控進一步提升

內(nèi)部審計是組織控制環(huán)境的關(guān)鍵組成部分，也是COSO 委員會的風(fēng)險管理框架下其他內(nèi)控要素的基石。通過獨立、動態(tài)地監(jiān)控和評估控制環(huán)境以外的其他要素，內(nèi)部審計能夠發(fā)現(xiàn)并改進整個系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，進而提升內(nèi)部控制的執(zhí)行效能。在高校中，內(nèi)部審計通過監(jiān)督和評價內(nèi)部控制的建立和履行情況，發(fā)現(xiàn)問題并提出改進建議，有助于推動內(nèi)控機制不斷完善，提升風(fēng)險管理水平，并在防范和識別風(fēng)險方面發(fā)揮內(nèi)控制度的重要作用。最終，內(nèi)部審計保障內(nèi)部控制的最終目標得以實現(xiàn)，為高校的規(guī)范、科學(xué)、信息化管理提供有力支持。

三、高校內(nèi)部控制的典型風(fēng)險點

基于高校近年來在內(nèi)部控制建設(shè)方面的實踐，從不同層面出發(fā)，對其典型風(fēng)險點進行整理和分析。

（一）高校內(nèi)部控制單位層面的典型風(fēng)險點

首先，風(fēng)險評估可能流于形式。按照《內(nèi)部審計具體準則——內(nèi)部控制審計》，內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)全面評價組織內(nèi)部控制的有效性，并重點關(guān)注高風(fēng)險領(lǐng)域。然而，高校在風(fēng)險評估方面存在問題，其中之一是缺乏定期風(fēng)險評估機制，導(dǎo)致評估變得形式化。管理涉及眾多方面，若未能構(gòu)建健全的評估機制并深入到每個業(yè)務(wù)活動和制度執(zhí)行中，問題將很難被及時識別和修正，使得風(fēng)險評估失去效用。此外，評估可能缺乏與高校戰(zhàn)略定位相一致的指導(dǎo)，導(dǎo)致缺乏針對性，揭示的風(fēng)險不夠深刻，評估結(jié)果不準確，未能有效支持實現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標。

其次，組織及業(yè)務(wù)流程再造意識薄弱。根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，高校應(yīng)梳理并重新設(shè)計組織及業(yè)務(wù)流程。然而，在實際建設(shè)中，高校對于組織再造和業(yè)務(wù)流程再造的意識相對薄弱。業(yè)務(wù)流程控制可能過于繁雜，缺乏對流程再造的認識。例如，為了財務(wù)控制而設(shè)置的多級簽字授權(quán)導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程設(shè)計繁復(fù)，費用報銷變得困難，抑制了高校教研活動的積極性。此外，高校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和教職工職責(zé)可能會出現(xiàn)不匹配的情況，或者崗位職責(zé)手冊沒有詳細闡述審核、審批、申請、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分離等問題，這可能會導(dǎo)致信息泄露、財務(wù)管理的漏洞、采購的不規(guī)范等。

最后，內(nèi)控制度建設(shè)不全面。盡管高校應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個涵蓋預(yù)算、收入、支出、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同等方面的管理體系，并形成一個集體決策和分級授權(quán)的決策流程，但仍存在一些明顯風(fēng)險。例如：對預(yù)算績效的考核，往往僅限于預(yù)算經(jīng)費的控制和使用，而對預(yù)算經(jīng)費的經(jīng)濟性、效率性等方面的考核并不深入；在建設(shè)項目的管理中，特別是在招投標、工程變更、竣工驗收決算等方面，可能存在制度細節(jié)不足的問題，這可能導(dǎo)致執(zhí)行過程中偏離既定規(guī)定。最終導(dǎo)致盡管高校的各項管理制度看起來面面俱到，但由于管理部門的割裂，這些制度在內(nèi)容上缺乏互相的核實和銜接，執(zhí)行過程中呈現(xiàn)碎片化，缺乏系統(tǒng)性的現(xiàn)象。

（二）高校業(yè)務(wù)層面典型風(fēng)險點

首先，政府采購存在獨特的風(fēng)險點，以藝術(shù)類高校為例。藝術(shù)類高校的采購涉及多樣的藝術(shù)創(chuàng)作項目，如文藝演出和設(shè)計作品等。其中的風(fēng)險點包括：一是采購難以按年度政府集中采購目錄和標準執(zhí)行，缺乏充分溝通可能導(dǎo)致采購物品不符合實際需求。二是可能采用非公開招標方式，超額采購或未按規(guī)定進行審批，導(dǎo)致采購超標或流程不規(guī)范，缺乏監(jiān)控。三是可能存在采購程序違規(guī)的情況，如提前公開招標或招標單位不符規(guī)定數(shù)量仍繼續(xù)進行等。

其次，合同管理方面存在風(fēng)險。在正式簽署合同之前，存在著沒有經(jīng)過嚴格審查、分類和編號不統(tǒng)一的問題。未能及時組織各部門聯(lián)合審查影響重大或法律關(guān)系復(fù)雜的合同。在執(zhí)行合同的過程中，由于缺少有效的監(jiān)督機制，有關(guān)責(zé)任方檢查不及時、應(yīng)對措施不得當(dāng)，存在不能按時履約的情況。部分需要增補、修改或終止的合同并沒有按照既定規(guī)則進行檢查，其相關(guān)的文檔和記錄也沒有得到完整和適當(dāng)?shù)谋４妗?/p>

因此，高校需要關(guān)注這些風(fēng)險點，加強對政府采購和合同管理的監(jiān)管與規(guī)范，確保采購流程的合規(guī)性和合同履行的有效性。

四、強化內(nèi)控建設(shè)的有效對策

（一）高校單位層面內(nèi)控建設(shè)的有效對策

1.準確定位高校內(nèi)部控制的目標

高校內(nèi)部控制目標是通過科學(xué)的設(shè)計和有效的實施，來規(guī)范高校在財務(wù)、國有資產(chǎn)管理和發(fā)展戰(zhàn)略等方面的工作，從而預(yù)防潛在的風(fēng)險，提高財政資金的使用效率。更具體地說，高校內(nèi)部控制目標覆蓋了戰(zhàn)略規(guī)劃、合規(guī)性、運營管理、財務(wù)狀況以及資產(chǎn)管理這五個關(guān)鍵領(lǐng)域。在這其中，執(zhí)行運營、財務(wù)以及資產(chǎn)管理的目標必須始終與戰(zhàn)略目標和合規(guī)目標緊密相連。戰(zhàn)略目標為整體方向，其準確定位對于內(nèi)部控制的整體有效性至關(guān)重要。為了確保內(nèi)部控制沿著正確的路徑前進，戰(zhàn)略目標的精確設(shè)定至關(guān)重要。然而，如果這些精確的戰(zhàn)略目標沒有得到真正的實施，可能會降低工作的效率，甚至可能偏離總體的戰(zhàn)略目標。遵循合規(guī)性的目標是最基本的準則，高等教育機構(gòu)在其戰(zhàn)略規(guī)劃、運營管理、財務(wù)操作以及資產(chǎn)管理等多個方面都必須嚴格按照這一準則行事，絕不可逾越底線。

2.重視內(nèi)部控制文化建設(shè)

高校內(nèi)部控制文化構(gòu)成了其內(nèi)部控制環(huán)境的核心基石。高校應(yīng)當(dāng)通過多種途徑，如業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研討會、制度構(gòu)建和監(jiān)督反饋，來塑造一個“領(lǐng)導(dǎo)高度重視、各部門緊密合作、全員參與”的內(nèi)部管理文化。領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度可以作為內(nèi)控建設(shè)的導(dǎo)向標志。因此，內(nèi)控負責(zé)人需要從戰(zhàn)略發(fā)展的視角來定位內(nèi)部控制建設(shè)，以確保所有的內(nèi)控活動都能為高等教育機構(gòu)的戰(zhàn)略目標提供服務(wù)。明晰權(quán)力邊界，接受監(jiān)察與審計監(jiān)督，形成自律機制。部門之間需協(xié)作，共同推動相關(guān)控制的實施，建立制度運行的溝通與反饋機制。內(nèi)部審計可通過自評中的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)潛在內(nèi)部控制弱點，提出改進建議，激發(fā)員工積極性，實現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)全員參與、全面覆蓋。

3.再造組織及業(yè)務(wù)流程以提高效率

在再造組織及業(yè)務(wù)流程時，應(yīng)準確定位內(nèi)部控制的五個目標，與高校的戰(zhàn)略定位相一致。根據(jù)現(xiàn)實情況改進業(yè)務(wù)流程，科學(xué)確定相關(guān)流程，通過內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)流程相融合，兼顧風(fēng)險控制與效率。組織及業(yè)務(wù)流程設(shè)計應(yīng)反映不相容職務(wù)相分離、相制衡的原則，系統(tǒng)整合業(yè)務(wù)流程、授權(quán)審批以及不相容職務(wù)分離。

4.建立內(nèi)部控制自查與評價機制

建立內(nèi)部控制自查與評價機制包括內(nèi)控制度自查、制度運行效果評價、單位和業(yè)務(wù)流程層面的風(fēng)險點防控及監(jiān)督機制。內(nèi)控制度自查關(guān)注國家法律制度更新，定期評價校內(nèi)制度全覆蓋情況。對制度的運行效果進行評估時，需對內(nèi)控制度的績效進行評估，確保其符合規(guī)定。為了加強風(fēng)險防控意識，需定期檢查各個風(fēng)險點的防控情況，并將其與績效考核相結(jié)合。這三個機制有助于高校全面監(jiān)測、評估和強化內(nèi)部控制。

（二）高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的有效對策

1.政府采購業(yè)務(wù)

政府采購業(yè)務(wù)的不相容職責(zé)說明如表1 所示。

在采購流程中，需在審批簽字、組織實施和驗收環(huán)節(jié)嚴格把控風(fēng)險。在審批簽字階段，必須劃定各部門權(quán)責(zé)，杜絕越權(quán)審批，并全面推行審簽制度，要求負責(zé)人核實內(nèi)容后進行審簽，確保采購與學(xué)校發(fā)展需求一致，內(nèi)容合理，不超預(yù)算。在組織實施階段，采購負責(zé)人需確保采購合同合規(guī)、合法，并可簽訂補充協(xié)議。驗收階段要實現(xiàn)采購與驗收分離，設(shè)定驗收標準，各部門需提供質(zhì)量查驗報告，資產(chǎn)管理部門辦理入庫手續(xù)并及時歸檔報告。發(fā)現(xiàn)問題時，按規(guī)定辦理退換貨等措施。這些措施有助于高效控制采購流程中的風(fēng)險。

2.合同管理業(yè)務(wù)

合同管理業(yè)務(wù)的不相容職責(zé)說明如表2 所示。

表2 合同管理不相容職責(zé)說明

合同管理業(yè)務(wù)分為合同訂立與審批環(huán)節(jié)以及合同執(zhí)行與存檔環(huán)節(jié)。在訂立與審批環(huán)節(jié)，需提前審核合作單位信息，確保其資質(zhì)安全。合同審批流程應(yīng)完整規(guī)范，不斷優(yōu)化《合同管理辦法》。合同簽訂時，委托主管領(lǐng)導(dǎo)需出具加蓋單位公章的簽約授權(quán)委托書。在執(zhí)行與存檔環(huán)節(jié)，要確保合同所有條款有效執(zhí)行，實施有效監(jiān)控，并對無法執(zhí)行的合同采取及時措施。承辦部門應(yīng)按合同約定提出付款計劃，報財務(wù)處審批后進行付款。這些措施有助于高效合同管理。

結(jié)語

綜上所述，高校內(nèi)部審計與內(nèi)控建設(shè)工作，具有相互促進、相互支持的作用，是高?？沙掷m(xù)運行與發(fā)展的必要條件。因此，以內(nèi)部審計工作為視角，在開展工作的過程中發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系中可能存在的風(fēng)險點，并提出解決方案，優(yōu)化高校內(nèi)部控制體系，促進內(nèi)部控制建設(shè)，防范風(fēng)險，提升高校綜合管理效能，促進高校工作流程化、創(chuàng)新化發(fā)展。