金融科技監(jiān)管的國際經(jīng)驗與啟示

李瀚琰

【摘要】金融科技的快速發(fā)展在創(chuàng)新金融服務(wù)模式的同時， 對世界各國的金融監(jiān)管立法提出了新的挑戰(zhàn)。我國金融科技監(jiān)管主要存在如監(jiān)管模式單薄導(dǎo)致的發(fā)展內(nèi)生動力不足、 監(jiān)管科技升級受限、 監(jiān)管配套政策靈活度低、 市場壟斷性和脆弱性并存及不穩(wěn)定因素增多等障礙。面對新型監(jiān)管困境， 不同國家和地區(qū)在監(jiān)管立法中分別采用了高度集中的金融監(jiān)管、 分業(yè)監(jiān)管、 “混合式”監(jiān)管等模式， 從監(jiān)管理念、 監(jiān)管方式和監(jiān)管重點入手， 確保金融與科技的有機(jī)結(jié)合， 進(jìn)而實現(xiàn)金融安全與金融效率的平衡。本文借鑒國際金融科技監(jiān)管立法經(jīng)驗， 基于金融科技監(jiān)管法規(guī)的國際發(fā)展趨勢， 從制度供給側(cè)提高監(jiān)管能效， 以避免我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險的產(chǎn)生。

【關(guān)鍵詞】金融科技；監(jiān)管法規(guī)；監(jiān)管模式；金融工具

【中圖分類號】 F832? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2024）03-0121-8

金融科技是在新老動能交替之中， 隨著社會推進(jìn)發(fā)展而產(chǎn)生的一系列附隨品。金融科技應(yīng)用的本質(zhì)是基于金融數(shù)據(jù)， 依靠金融服務(wù)中的技術(shù)創(chuàng)新解決特定問題， 并由此推動新業(yè)務(wù)模式、 應(yīng)用程序、 流程或產(chǎn)品的產(chǎn)生。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的驅(qū)動下， 金融科技的覆蓋面越來越廣， 其參與人數(shù)日漸增多， 吸收的資金量也不斷增大。金融科技創(chuàng)新了金融服務(wù)的模式， 營造了金融產(chǎn)品的新業(yè)態(tài)， 但其自身所具有的技術(shù)屬性強(qiáng)、 可跨界傳播等特征也暴露出技術(shù)風(fēng)險、 業(yè)務(wù)風(fēng)險， 不僅對我國金融行業(yè)的發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)， 也對金融科技監(jiān)管立法提出了新的要求。因此， 完善國內(nèi)立法， 既要分析發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)存的制度供給問題， 也要在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化適用， 在有效應(yīng)對新技術(shù)所致風(fēng)險的同時保障金融行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

一、 我國金融科技監(jiān)管存在的主要障礙

（一） 監(jiān)管模式單薄， 發(fā)展內(nèi)生動力不足

目前， 我國金融監(jiān)管的通用方式是分業(yè)監(jiān)管模式。一方面， 由于金融科技的跨界性， 在相應(yīng)法律和配套政策更新前缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的機(jī)構(gòu)； 另一方面， 由于監(jiān)管配置呈現(xiàn)“多位一體”的情況， 中國人民銀行、 中國證監(jiān)會、 中國金融監(jiān)督管理總局從各自的角度出發(fā)， 根據(jù)自身的職責(zé)和監(jiān)管范圍分業(yè)監(jiān)管， 容易產(chǎn)生監(jiān)管套利空間。

分業(yè)監(jiān)管會導(dǎo)致監(jiān)管套利與產(chǎn)生灰色地帶， 其背后所隱藏的原因是監(jiān)管體系重視資金充足率和金融科技產(chǎn)業(yè)輕資產(chǎn)、 金融科技的混合運行方式和分業(yè)監(jiān)管的體系架構(gòu)兩大矛盾下形成的不匹配現(xiàn)象?，F(xiàn)有的監(jiān)管部門一般是利用已有的法律法規(guī)和已經(jīng)實踐的基礎(chǔ)案例實施金融科技監(jiān)管， 輔助檢查實際情況和監(jiān)督金融科技的發(fā)展， 采取的單一事后處罰與救濟(jì)并不能有效適應(yīng)金融科技的發(fā)展需求， 不僅難以挽回參與人由此造成的損失， 也會阻礙金融企業(yè)前進(jìn)的腳步， 限制資金正常流通運營。同時， 我國缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 在實體口與網(wǎng)絡(luò)口呈現(xiàn)出兩個問題： 一方面， 實體口過于強(qiáng)調(diào)安全性， 忽視了金融科技發(fā)展的超前性， 阻礙了新興金融產(chǎn)品的產(chǎn)生與發(fā)展； 另一方面， 網(wǎng)絡(luò)口過于強(qiáng)調(diào)自由度， 忽視了金融科技帶有的實體性特征， 導(dǎo)致金融企業(yè)在開展活動時過于自由以及監(jiān)管過程中強(qiáng)度不一、 執(zhí)法尺度不同等情況。由于缺乏統(tǒng)管性的機(jī)構(gòu)和兜底性的法律法規(guī)， 現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式尚難以對綜合性經(jīng)營平臺實現(xiàn)有效監(jiān)管， 極易集聚結(jié)構(gòu)性風(fēng)險（夏詩園，2019）。

此外， 現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式與金融科技本身的特征也造成了沖突和矛盾， 不利于金融科技和國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體而言， 我國采取中國人民銀行、 中國證監(jiān)會、 中國金融監(jiān)督管理總局多頭并進(jìn)的方式， 盡管三者在地位上平等， 但與金融科技的發(fā)展極度不匹配。一方面， 由于三者在綜合交叉的金融科技模式與分業(yè)監(jiān)管上不同， 容易產(chǎn)生監(jiān)管職責(zé)重疊或者監(jiān)管領(lǐng)域空白的問題； 另一方面， 我國對金融科技公司的注冊資本沒有明確的約束和限制， 這增加了其成為皮包公司的風(fēng)險， 加大了監(jiān)管難度。金融科技的全球流通性進(jìn)一步增強(qiáng)， 更為規(guī)則制定者提供了新的挑戰(zhàn)， 跨境背景下國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和督促落實執(zhí)行， 以及促使不同國家之間進(jìn)行合作、 協(xié)調(diào)不同經(jīng)濟(jì)體發(fā)展情況就顯得尤為重要。然而在面對這一任務(wù)時， 監(jiān)管者還必須適應(yīng)新的環(huán)境， 即通常的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不再是金融創(chuàng)新的主要場所。因此， 在金融科技全球化背景下， 要將更為分散的國家（地區(qū)）納入統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)中， 不僅會增加應(yīng)對金融科技發(fā)展制定法律法規(guī)的制度成本， 也會延長談判與落實新規(guī)則的時間。

（二） 監(jiān)管科技升級受限， 落后于金融科技發(fā)展

監(jiān)管科技脫胎自金融科技， 中國人民銀行金融科技委員會將其定義為： 為解決監(jiān)管挑戰(zhàn)和促進(jìn)機(jī)構(gòu)合規(guī)生產(chǎn)， 利用科技手段優(yōu)化金融監(jiān)管模式， 提升金融監(jiān)管效率， 降低機(jī)構(gòu)合規(guī)成本。在引入監(jiān)管科技后， 我國已經(jīng)逐步將監(jiān)管科技在金融、 市場監(jiān)管等領(lǐng)域鋪開， 隨著整體市場空間的擴(kuò)大和科技應(yīng)用場景的深化， 監(jiān)管科技開始在更宏闊的數(shù)字經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖上發(fā)揮價值。但由于我國金融發(fā)展的基石不穩(wěn)， 金融科技在創(chuàng)新發(fā)展中落后于監(jiān)管辦法和風(fēng)險評價的發(fā)展速度， 與目前相關(guān)的監(jiān)管體系評價不相適應(yīng)（程曦，2019）。

高創(chuàng)新性與監(jiān)管滯后的矛盾如果不及時解決， 那么隨著外來金融科技的進(jìn)一步滲透， 國家執(zhí)法與監(jiān)管會處于于法無據(jù)、 處罰困難的兩難境地。具有代表性的是新興私人加密貨幣對當(dāng)前金融市場秩序構(gòu)成的嚴(yán)重破壞。重要的是， 創(chuàng)新的區(qū)塊鏈技術(shù)， 或者更廣泛地說， 分布式賬本技術(shù)（DLT）——以比特幣和多種其他加密貨幣的操作為基礎(chǔ)， 在優(yōu)化支付以及更廣泛的傳統(tǒng)金融工具的交易清算和結(jié)算方面提供了潛在的重大交易優(yōu)勢（Lenore Palladino，2019）。數(shù)字眾籌和機(jī)器人咨詢提供了另一組使用新技術(shù)的例子， 包括人工智能和大數(shù)據(jù)分析， 以擴(kuò)大金融服務(wù)的范圍使其超出富人和特權(quán)階層的狹窄范圍。在這兩大問題的影響下， 我國由于法律制定周期較長， 明確的法律認(rèn)定和處罰辦法尚不統(tǒng)一， 各地的監(jiān)管法規(guī)仍處于地方性法規(guī)的模式， 在同一設(shè)定上還存在著諸多不足和問題。就實際發(fā)展情況而言， 中國人民銀行發(fā)布的《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》兩輪部署中， 監(jiān)管科技的統(tǒng)籌工作從“強(qiáng)化金融科技監(jiān)管”升級到“加快監(jiān)管科技全方位應(yīng)用， 加強(qiáng)數(shù)字化監(jiān)管能力建設(shè)”； 國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)的《“十四五”市場監(jiān)管科技發(fā)展規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)， 以科技賦能市場監(jiān)管現(xiàn)代化為主線、 加快構(gòu)建市場監(jiān)管科技創(chuàng)新體系是“十四五”時期市場監(jiān)管現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。2022年6月， 畢馬威和騰訊云等聯(lián)合發(fā)布了《監(jiān)管科技白皮書（2022）》， 旨在對監(jiān)管科技的范圍以及相關(guān)監(jiān)管對象進(jìn)行闡述， 白皮書雖然對實際發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了規(guī)制， 但在具體的落實和實踐中還處于頂層部署規(guī)劃階段， 較當(dāng)前實際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與經(jīng)濟(jì)狀況相比仍然處于滯后的狀態(tài)， 具體的程序法和相應(yīng)的配套應(yīng)用方案較為缺乏， 在操作中存在落實難和操作難的問題。

（三） 監(jiān)管跟進(jìn)脫節(jié)， 配套政策靈活度低

首先， 在監(jiān)管過程中， 金融科技公司往往具備信息與數(shù)據(jù)優(yōu)勢， 形成信息黑箱效應(yīng)， 獨占相關(guān)客戶個人信息。國家對于信息的掌握程度甚至落后于金融科技公司， 引發(fā)了監(jiān)管跟進(jìn)脫節(jié)、 配套政策靈活度低的問題（楊東，2018）。由于金融科技廣泛集中了越來越多的資金與財富， 將平衡創(chuàng)新、 市場完整性和規(guī)則簡單性三重困境中的權(quán)衡復(fù)雜化。在國家法律制度、 行政程序以及執(zhí)法實踐因管轄權(quán)不同而有很大差異的情況下， 想要通過簡單、 明確的規(guī)則監(jiān)管市場并不容易。其次， 發(fā)展中國家紛紛崛起， 新興金融中心逐步取代原有的發(fā)展密集地， 傳統(tǒng)金融業(yè)發(fā)達(dá)國家的歷史性骨干力量不再是金融創(chuàng)新的主要驅(qū)動力， 也不再是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵供應(yīng)商， 增加了全球標(biāo)準(zhǔn)制定者的談判成本。國際金融監(jiān)管議程的制定者在地理上變得更加分散， 制定中需考量的利益因素也更多元化。

鑒于金融科技的多重屬性， 再加上政策制定需要時間落實和檢驗， 金融科技政策靈活度低這一缺陷被進(jìn)一步放大（皮天雷等，2018）。不同領(lǐng)域的數(shù)字化程度、 監(jiān)管需求及技術(shù)應(yīng)用程度存在差異， 各領(lǐng)域應(yīng)用程度和特色也存在不同。除了技術(shù)本身， 隨著近年來我國市場主體增多， 數(shù)據(jù)實體融合步伐加快， 國內(nèi)監(jiān)管科技頂層指導(dǎo)框架從金融領(lǐng)域向非金融領(lǐng)域延伸， 其價值內(nèi)涵不再局限于單一領(lǐng)域的實踐落地， 價值受益者也呈現(xiàn)出多元化趨勢。如何在不同主體的發(fā)展中實現(xiàn)監(jiān)管科技的利益平衡， 從金融監(jiān)管走向科技監(jiān)管， 從單一銀行、 投資者利益群體轉(zhuǎn)向廣泛受眾， 這都需要我國的監(jiān)管科技進(jìn)行調(diào)整和升級。在整個亞洲， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在激烈地爭奪各自管轄范圍內(nèi)的最新科技人才。除了在人才引進(jìn)上加大力度， 監(jiān)管配套政策也在迅速萌芽與發(fā)展， 例如， “國家沙盒”的激增， 允許企業(yè)家在受控環(huán)境中試驗和測試他們的發(fā)明， 這說明監(jiān)管配套政策正朝著體系化的方向邁進(jìn)， 引發(fā)了國家間尋找監(jiān)管科技贏家的國際競賽。國家之間的激烈競爭促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)為創(chuàng)新者創(chuàng)造誘人的激勵措施， 讓他們進(jìn)入自己的市場并測試新的金融技術(shù)。而我國由于法律配套設(shè)施不足， 以及在外來公司審批、 進(jìn)入、 投資、 經(jīng)營上的重重障礙， 至今還沒有體系化地鋪開“國家沙盒”， 難以有效應(yīng)對外來情況。在2008年金融危機(jī)之后， 二十國集團(tuán)國家已然成為危機(jī)后制定標(biāo)準(zhǔn)的組織中心， 各大新興國家在國際金融中逐漸發(fā)揮自身的作用。然而， 金融監(jiān)管改革的主旨仍然是將美國和歐盟的影響所產(chǎn)生的問題作為制定改革議程的基礎(chǔ)， 各國仍然在準(zhǔn)備如何融入前階段的制度體系， 為了將國際標(biāo)準(zhǔn)納入其國內(nèi)市場和法律體系， 發(fā)展中國家通常必須遵循適應(yīng)性戰(zhàn)略。銀行資本標(biāo)準(zhǔn)可能在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中起到保護(hù)作用， 也可能會限制新興市場中稀缺的信貸流。在這一背景的影響下， 我國監(jiān)管體制面臨著前所未有的挑戰(zhàn)， 各項監(jiān)管體制無法有效進(jìn)行靈活變通， 最終也會阻礙國家金融科技的正常發(fā)展。

（四） 市場壟斷性和脆弱性并存， 不穩(wěn)定因素增多

除了監(jiān)管制度和機(jī)構(gòu)建設(shè)的問題， 金融科技市場壟斷性格局已經(jīng)形成， 金融科技巨頭對現(xiàn)存金融市場形成瓜分態(tài)勢， 在支付領(lǐng)域尤為明顯， 我國快速發(fā)展的在線支付和借貸技術(shù)就是一個例子。2017年， 移動支付平臺流水約14.5萬億元人民幣， 占GDP的16%； 微信支付擁有約9億活躍用戶， 占總?cè)丝诘?5%； 支付寶每月?lián)碛屑s5億活躍用戶， 占總?cè)丝诘?6%。螞蟻金融的在線借貸業(yè)務(wù)顯示， 其在2017年底共發(fā)放了6450億元人民幣（950億美元）的貸款。如此龐大的資本流通在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占比巨大， 支付寶、 財付通等少數(shù)幾家支付機(jī)構(gòu)占據(jù)了我國絕大多數(shù)市場份額， 造成市場壟斷“一家獨大”的局面。壟斷性伴隨的是脆弱性的問題， 由于金融市場被少數(shù)機(jī)構(gòu)壟斷， 其他機(jī)構(gòu)難以進(jìn)入并稀釋其份額， 一旦其出現(xiàn)不穩(wěn)定或大額資金流失問題， 就會對我國資金市場的正常運行造成巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。更需要關(guān)注的是， 在實體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下， 金融科技貸款這一新興行業(yè)崛起。在后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時代， 為了規(guī)避資金鏈斷裂風(fēng)險， 各類小微企業(yè)以小注冊資金、 小運營資金的模式運行， 承擔(dān)著全國一半以上的物資生產(chǎn)和運行。但小微企業(yè)由于自身注冊資金和規(guī)模問題， 在傳統(tǒng)的銀行借貸中并不能獲得足額且低負(fù)擔(dān)的貸款， 這也導(dǎo)致其最終轉(zhuǎn)向仍是金融科技貸款（許多奇，2018）。信貸是一把“雙刃劍”， 小企業(yè)和新企業(yè)需要獲得信貸才能生存， 但小企業(yè)無法負(fù)擔(dān)或不了解條款的高風(fēng)險信貸可能是毀滅性的， 高利息支付可能導(dǎo)致小企業(yè)破產(chǎn)， 進(jìn)而摧毀原本脆弱的市場體系。

不僅僅針對小微企業(yè)， 金融科技貸款也瞄準(zhǔn)了個人。消費者貸款一直是金融科技的重點， 從最初的點對點貸款平臺開始， 金融科技公司在對潛在借款人的反應(yīng)速度、 使用數(shù)據(jù)方式、 使用什么數(shù)據(jù)以及向那些無法獲得銀行信貸的人提供信貸的能力方面與傳統(tǒng)貸款人截然不同， 依靠更寬松的借貸條件和更智能定制的還款流程獲得了市場份額， 就其行為方式的本質(zhì)而言， 金融科技貸款的目的是擴(kuò)大信貸機(jī)會， 幫助借款人重新融資和整合可能具有更高利率的信貸。為了做出決策， 金融科技貸款使用具有非傳統(tǒng)數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)豐富算法， 而不是傳統(tǒng)零售銀行業(yè)務(wù)使用的基于關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)信用變量， 換句話說， 金融科技公司創(chuàng)新性地使用非傳統(tǒng)數(shù)據(jù)， 允許新借款人或傳統(tǒng)上不合格的借款人獲得信貸， 通過降低門檻、 鼓勵消費的方式， 將支付系統(tǒng)與個人資金綁定， 第三方支付市場風(fēng)向標(biāo)也隨著少數(shù)金融科技公司進(jìn)行移動（薛瑩和胡堅，2020）， 對我國監(jiān)管法規(guī)提出了巨大的挑戰(zhàn)。

二、 國際金融科技監(jiān)管法規(guī)的經(jīng)驗

在金融科技背景及其他監(jiān)管計劃特定問題的法律分析背景下， 如何降低系統(tǒng)性風(fēng)險、 推動金融穩(wěn)定、 穩(wěn)定貨幣政策和深化廣泛經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等更基本的問題開始在立法者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融科技議程上占據(jù)突出位置。以英國、 美國、 新加坡為代表的諸國在對金融科技監(jiān)管過程中結(jié)合本國經(jīng)驗推行監(jiān)管方式， 從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形成態(tài)勢出發(fā)大致可分為以下三大模式。

（一） 高度集中的金融監(jiān)管模式

高度集中的金融監(jiān)管模式的核心在于， 通過國家設(shè)立專有機(jī)構(gòu)的模式對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管， 在原有的金融機(jī)構(gòu)不變的情況下增添其對金融科技進(jìn)行監(jiān)管的職能。以2008年金融危機(jī)為分界線， 對于金融科技的監(jiān)管逐步由傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式下的微觀個體監(jiān)管與行業(yè)自治向宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變， 除了要對具體新興行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管， 監(jiān)管方式也在向宏觀方向轉(zhuǎn)變， 從宏觀審慎的角度出發(fā)， 對金融體系加以監(jiān)管。

在高度集中的金融監(jiān)管模式下， 英國采取較為激進(jìn)的機(jī)構(gòu)優(yōu)化重組方式， 直接廢除由原有的英格蘭銀行、 金融服務(wù)管理局、 財政部三方涵蓋地方、 行業(yè)、 國家多頭經(jīng)營的模式， 成立了金融行為監(jiān)管局（FCA）， 由其統(tǒng)一進(jìn)行金融監(jiān)管。為有效規(guī)避金融科技的高創(chuàng)新性與政策制定滯后性的問題， FCA在之后又增設(shè)了創(chuàng)新項目計劃和創(chuàng)新中心的模式來負(fù)責(zé)金融科技創(chuàng)新與監(jiān)管， 積極引入“監(jiān)管沙盒”等新興監(jiān)管科技與監(jiān)管辦法， 將公司的金融發(fā)展在小范圍內(nèi)進(jìn)行實驗?zāi)M， 在實驗中控制投資資本并對資金損失進(jìn)行補(bǔ)償。任何公司——無論是金融公司還是非金融公司——都可以申請加入“金融沙盒”（FSB，2019）。在“金融沙盒”內(nèi)， 個人參與者獲得各種形式的監(jiān)管救濟(jì)， 此類救濟(jì)可能包括部分授權(quán)開展特定活動， 或就參與公司業(yè)務(wù)相關(guān)的法律和監(jiān)管問題進(jìn)行個人咨詢。隨著這一趨勢的蔓延， 其他各個國家紛紛模仿在本國建設(shè)“沙盒”模式， 而FCA在建立一個由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的國際集團(tuán)以推行“跨境沙盒”戰(zhàn)略方面發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用， 并基于信息共享和互助的目的正式推出了“全球沙盒”， 即全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（GFIN）（Omarova，2020）， 旨在將“沙盒”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大， 同時實現(xiàn)“沙盒”內(nèi)部管理的統(tǒng)一化和有效化。

高度集中的監(jiān)管模式雖然能夠通過國家“有形之手”實施有效控制， 但一般僅存在于金融科技發(fā)展初期， 其目的是統(tǒng)一管理和規(guī)制金融科技在快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題。例如， 日本在1998年前采取的“金融監(jiān)督廳”模式即是通過國家意志對金融科技進(jìn)行調(diào)整， 并賦予金融監(jiān)督廳相應(yīng)法律法規(guī)的制定權(quán)， 金融監(jiān)督廳官員由總理大臣進(jìn)行任免。但隨著金融科技的穩(wěn)步發(fā)展、 整體行業(yè)態(tài)勢的穩(wěn)定， 金融監(jiān)管模式也開始逐漸發(fā)展為混合監(jiān)管模式。韓國為了加強(qiáng)對金融消費者的保護(hù)， 重組了金融服務(wù)體系結(jié)構(gòu)。2012年韓國金融服務(wù)局（FSS）針對之前由各部門和辦公室實施的消費者保護(hù)職能， 成立了新的金融消費者保護(hù)局， 這是金融服務(wù)局內(nèi)部的一個半自治部門（Dong，2014）。同時， 金融服務(wù)局增加了處理消費者保護(hù)和金融糾紛調(diào)解事務(wù)的工作人員數(shù)量， 該局有權(quán)承擔(dān)消費者保護(hù)的任務(wù)， 發(fā)布“金融欺詐消費者警報”， 調(diào)查消費者投訴， 并提供各種各樣的消費者教育服務(wù)。然而， 由于金融服務(wù)局是在金融服務(wù)體系內(nèi)成立的， 并沒有完全與金融服務(wù)體系分離， 且無任何懲戒權(quán)力， 更多的是作為服務(wù)機(jī)構(gòu)存在， 為金融科技消費者提供各類信息， 其運營和預(yù)算獨立性太弱， 無法有效運作該計劃以加強(qiáng)對金融消費者的保護(hù)， 也僅僅是作為轉(zhuǎn)換金融科技監(jiān)管策略的方式存在， 沒有打破韓國原有分業(yè)監(jiān)管模式。

總之， 高度集中的金融監(jiān)管模式發(fā)揮了國家強(qiáng)制力的作用， 從金融科技公司入手， 強(qiáng)調(diào)微觀審慎的完善。我國也嘗試了統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式， 但在監(jiān)管中過于單調(diào)的機(jī)構(gòu)難以有效跟進(jìn)金融科技的發(fā)展規(guī)律， 并且單線運行也導(dǎo)致其他領(lǐng)域的合作存在著空白， 難以調(diào)動監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極性， 導(dǎo)致金融科技難以實現(xiàn)有效發(fā)展。

（二） 分業(yè)監(jiān)管模式

分業(yè)監(jiān)管模式是在原有監(jiān)管職責(zé)混亂、 監(jiān)管領(lǐng)域存在重疊或空白的情況下進(jìn)行的改造和升級， 由數(shù)個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同組建而成， 對金融科技的發(fā)展進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督， 并就監(jiān)管效果共同承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)管模式。早期我國的“一行兩會”與外匯管理局即是較有代表性的分業(yè)監(jiān)管模式， 原銀監(jiān)會、 中國證監(jiān)會分別對銀行、 保險、 證券領(lǐng)域進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督和管理， 并與金融科技都有交集， 加上《銀行法》從法律層面對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)進(jìn)行了具體設(shè)定， 從而在國家立法與多家機(jī)構(gòu)上形成了單層多頭式的監(jiān)督方式； 分業(yè)監(jiān)管的另一種模式是雙層多頭制， 國家除了通過立法進(jìn)行協(xié)調(diào)， 還建立部級聯(lián)席會議， 通過統(tǒng)會方式對金融科技進(jìn)行監(jiān)管。但該會議由于參會機(jī)構(gòu)具有雜糅性， 會議決策具有民間性， 還不能起到有效約束作用。

在實際監(jiān)管的過程中， 分業(yè)監(jiān)管突出的優(yōu)勢在于其專業(yè)性強(qiáng)和靈活度高， 能夠在原有行業(yè)的基礎(chǔ)上對新增金融科技進(jìn)行監(jiān)管。以美國為例， 其在2010年《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）中對金融科技運行進(jìn)行了調(diào)整， 隨著科技的迅速發(fā)展， 新興金融科技理財手段層出不窮， 各類證券產(chǎn)業(yè)勢必會集中和凝集各類資金。除了對原監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組， 美國還設(shè)立了新的消費者金融保護(hù)局（CFPB）對消費者的權(quán)益進(jìn)行全面保護(hù)。一方面， CFPB具有獨立的監(jiān)管權(quán)， 可制定專有行業(yè)的監(jiān)管條例并監(jiān)督貫徹實施， 對相應(yīng)的金融產(chǎn)品進(jìn)行隨機(jī)抽取測試， 以杜絕“信息黑盒”導(dǎo)致的隱形消費、 掠奪性條款等。另一方面， CFPB也有權(quán)對美國各類銀行、 非銀行金融機(jī)構(gòu)及資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管， 這進(jìn)一步確保了風(fēng)險的降低和對個人所得利益的保護(hù)。美國采取專事專辦、 對癥下藥的方式解決金融科技創(chuàng)新性過強(qiáng)的問題， 對各項新興金融科技方式采取歸口的模式進(jìn)行管理， 如第三方支付由貨幣監(jiān)理署（OCC）監(jiān)管， 網(wǎng)貸、 個人貸款業(yè)務(wù)由證券交易委員會（SEC）進(jìn)行約束（Yesha Yadav，2020）， 雖然采取歸類的方式能夠有針對性地對金融科技的特征進(jìn)行劃分， 但金融科技的跨領(lǐng)域、 斜杠性特征導(dǎo)致歸類難度較大， 在2019年還是走向了集中管理模式。

韓國也進(jìn)行過分業(yè)監(jiān)管模式的嘗試。在1999年之前， 韓國以《銀行條例》為核心， 積極推進(jìn)金融自由化與全球化進(jìn)程， 韓國政府由宏觀調(diào)控和傳統(tǒng)干預(yù)轉(zhuǎn)向幕后兜底和保障方向。在此情境下， 韓國政府開始逐漸減少對金融市場的經(jīng)濟(jì)干預(yù)和控制， 早期通過設(shè)立銀行業(yè)監(jiān)督院和證券監(jiān)督院對金融科技的兩大主流形式進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)， 在20世紀(jì)80年代將分管模式進(jìn)一步細(xì)化， 通過匯率自由化積極鼓勵金融科技公司的自由發(fā)展， 在90年代后增加信貸管理基金和保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)對行業(yè)分別進(jìn)行監(jiān)管， 并初步形成和完備了銀行監(jiān)督院、 證券監(jiān)督院、 保險監(jiān)督院和信貸管理基金共同組成的分業(yè)監(jiān)管模式， 對當(dāng)時的金融科技公司進(jìn)行分層梯次配置管理， 保障其正常運行和發(fā)展。

分業(yè)監(jiān)管模式在不改變原有國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上， 將金融科技公司的內(nèi)部要素進(jìn)行拆分并劃歸管理。應(yīng)當(dāng)注意的是， 由于法律法規(guī)的制定和組織之間的差異， 導(dǎo)致監(jiān)管交叉重疊的情況常有發(fā)生， 在缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上， 不同程度的執(zhí)法力度對金融科技公司本身也會造成經(jīng)營阻礙， 金融高危性進(jìn)一步增加， 尤其是當(dāng)今混業(yè)經(jīng)營發(fā)展成為趨勢， 難以對金融集團(tuán)的集體風(fēng)險進(jìn)行有效的把握和控制（姜增明等，2019）。

（三） “混合式”監(jiān)管模式

“混合式”監(jiān)管模式主要包括“牽頭式”和“雙峰式”兩大類。區(qū)別于統(tǒng)一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管模式， 混合模式汲取二者之長， 并結(jié)合本國內(nèi)部立法和行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)特征制定了相關(guān)的監(jiān)管模式， 對商業(yè)銀行等“全能機(jī)構(gòu)”進(jìn)行明確的政策制定和限制， 通過發(fā)揮國家的強(qiáng)制性與機(jī)構(gòu)組織的專業(yè)性、 靈活性進(jìn)行有效監(jiān)管。

1. “牽頭式”監(jiān)管模式。該模式充分發(fā)揮國家與行業(yè)兩頭的優(yōu)勢， 由國家作為兜底機(jī)構(gòu)， 對監(jiān)管業(yè)務(wù)的真空或交叉環(huán)節(jié)進(jìn)行管理， 為防止出現(xiàn)無人管理的情況， 特指定一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 負(fù)責(zé)不同主體之間的協(xié)調(diào)工作。具有代表性的國家是巴西， 巴西的國家貨幣理事會居于最高決策地位， 對各項決策以及定紛止?fàn)幇l(fā)揮著重要的作用， 行業(yè)中的統(tǒng)管機(jī)構(gòu)為中央銀行， 其負(fù)責(zé)監(jiān)管行業(yè)中的各個金融機(jī)構(gòu)， 并在內(nèi)部設(shè)置監(jiān)督管理局， 做好自身的凈化和完善工作。監(jiān)督管理局用于負(fù)責(zé)現(xiàn)場和非現(xiàn)場的檢查處置工作， 具有監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)合一的特征， 這也保證了其能在監(jiān)管活動中實現(xiàn)監(jiān)督與處置即時銜接（Arner，2017）。這一監(jiān)管模式雖然發(fā)揮了兩種功能， 但牽頭監(jiān)管僅僅是在問題的事后處置上發(fā)揮作用， 并沒有解決金融體系風(fēng)險控制問題， 更無法繞開準(zhǔn)入模式和發(fā)展變化上的信息黑箱。

2. “雙峰式”監(jiān)管模式。“雙峰”這一理念最早來源于英國， 指的是英格蘭銀行之下設(shè)兩個金融監(jiān)管局——審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局， 直接監(jiān)管英國約27000個各類金融機(jī)構(gòu)（Masahiro Kawai，2014）。兩局職能有別： 前者主要監(jiān)管銀行、 存款、 保險、 信貸和大型投資機(jī)構(gòu)； 后者監(jiān)管對象為其他金融企業(yè)， 例如中小型投資機(jī)構(gòu)、 保險經(jīng)紀(jì)、 基金等， 以金融風(fēng)險劃分的模式進(jìn)行風(fēng)險控制， 將風(fēng)險控制由金融機(jī)構(gòu)自身擴(kuò)大化， 指向金融領(lǐng)域以及數(shù)據(jù)化、 信息化后的金融領(lǐng)域的整體風(fēng)險。同時， 將審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管剖離： 審慎監(jiān)管對金融體系的宏觀發(fā)展進(jìn)行把控， 保持市場發(fā)展宏觀下的整體穩(wěn)定； 行為監(jiān)管則是對金融機(jī)構(gòu)具體的行為模式進(jìn)行管控， 打擊市場中的壟斷行為以及各類不正當(dāng)競爭行為。各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職， 彼此獨立存在并發(fā)揮自身的作用?，F(xiàn)今的“雙峰式”監(jiān)管作為多頭監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管之間的過渡性模式， 不僅找到了一個較為均衡的平衡利益點， 對不同價值主體的需求進(jìn)行了再平衡， 而且對原有的法規(guī)監(jiān)管進(jìn)行了再創(chuàng)新， 防止了監(jiān)管滯后與科技超前背景下監(jiān)管真空化的情形， 更為重要的是迎合了國際統(tǒng)一監(jiān)管的大趨勢， 使監(jiān)管機(jī)構(gòu)跳出主體進(jìn)行再劃分， 適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化趨勢下企業(yè)發(fā)展國際化的需求。此外， 澳大利亞與荷蘭也較為全面地貫徹和實行了“雙峰”制度。荷蘭就“雙峰式”監(jiān)管結(jié)構(gòu)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理， 采取標(biāo)準(zhǔn)二元結(jié)構(gòu)， 由金融市場管理局與荷蘭中央銀行組成“雙峰式”監(jiān)管的兩大部分。澳大利亞則是對宏微觀的審慎監(jiān)管進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化分離處理， 將審慎監(jiān)管徹底從澳大利亞央行中獨立出來， 采取專事專辦的方式新成立澳大利亞審慎監(jiān)管局， 負(fù)責(zé)對金融體系中系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的監(jiān)管， 例如對銀行、 保險等機(jī)構(gòu)進(jìn)行微觀上的監(jiān)管， 澳大利亞儲備銀行則進(jìn)行宏觀上的審慎監(jiān)管， 對整體國家經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)一約束和管理。澳大利亞還成立了證券投資委員會， 構(gòu)成了另一“峰”， 負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)管并保護(hù)金融消費者權(quán)益（Ahern，2021）。

“混合式”監(jiān)管作為將高度集中監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管兼容并蓄的產(chǎn)物， 創(chuàng)造性地將監(jiān)管劃分為審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管兩大模式， 對金融的宏微觀風(fēng)險都進(jìn)行了有效管控。但由于“雙峰式”監(jiān)管在一定程度上對金融科技進(jìn)行了更嚴(yán)格的監(jiān)管和干預(yù)， 金融企業(yè)形式合規(guī)的成本也會水漲船高， 經(jīng)營壓力也隨之增大， 導(dǎo)致外國的金融科技公司為尋求低成本低束縛而會轉(zhuǎn)移本國境內(nèi)項目。但更高規(guī)格的監(jiān)管也能有效提升英國金融風(fēng)險管理能力， 促使金融科技公司提升自身資本實力， 依法依規(guī)地推廣其新興金融科技產(chǎn)品， 從而在本國獲得更強(qiáng)的競爭優(yōu)勢。

三、 國際金融科技監(jiān)管法規(guī)的發(fā)展趨勢

（一） 監(jiān)管理念： 放管結(jié)合， 多頭并進(jìn)

1. 精確定位， 明確金融科技內(nèi)涵特征。對金融科技進(jìn)行監(jiān)管， 首先要做到的便是明確金融科技的內(nèi)涵特征， 根據(jù)其發(fā)展過程中的突出特征加以約束和規(guī)制。美國在經(jīng)歷了國家內(nèi)部金融體系重組和金融危機(jī)后， 對于金融科技的把握集中體現(xiàn)在科技創(chuàng)新上， 金融科技的創(chuàng)新有助于與客戶進(jìn)行更加直接的數(shù)字交互， 通過深度學(xué)習(xí)的人工智能、 大數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計的消費者體驗曲線吸納更多自然人資金。從比特幣等加密貨幣到使用所謂的替代數(shù)據(jù)擴(kuò)大信貸渠道， 數(shù)字創(chuàng)新、 自動化、 大數(shù)據(jù)和初創(chuàng)企業(yè)文化都在推動21世紀(jì)金融業(yè)的重新調(diào)整。

就對自動化和人工智能的依賴而言， 人們已經(jīng)習(xí)慣了通過智能手機(jī)獲取服務(wù)， 金融服務(wù)數(shù)字化趨勢進(jìn)一步加深， 從支付和貸款到投資咨詢和選股， 金融科技都能通過技術(shù)程序范式完成， 并能智能分析買賣時機(jī)和結(jié)果。以人工智能作為驅(qū)動引擎， 機(jī)器人顧問可以通過依賴算法從儲戶及其偏好中收集數(shù)據(jù)， 直接將這些信息輸入統(tǒng)計和金融模型， 以決定哪種投資將產(chǎn)生最佳回報。相關(guān)的機(jī)器人顧問也具有學(xué)習(xí)性， 能夠?qū)υ谕顿Y中獲得的經(jīng)驗進(jìn)行不斷學(xué)習(xí)， 從而優(yōu)化數(shù)據(jù)投資方案。

大數(shù)據(jù)和云計算的廣泛使用敦促使用全新類型的數(shù)據(jù)來校準(zhǔn)產(chǎn)品和服務(wù)交付中的算法。為了防范和規(guī)制金融科技過于依賴人工智能和自動化在研判中失去正常判斷的能力， 大數(shù)據(jù)校準(zhǔn)就顯得至關(guān)重要。金融科技公司從大型華爾街銀行轉(zhuǎn)向由非傳統(tǒng)科技型公司引導(dǎo)的創(chuàng)新， 以“金融技術(shù)加專業(yè)知識”的方式取得更多的收益， 其最主要的特點是核心角色更加多樣化， 通過節(jié)約線下成本的方式， 轉(zhuǎn)而選用線上專精的方式取得更多的收益， 在線貸款人可以憑借其在利用更廣泛的替代數(shù)據(jù)方面的專業(yè)知識進(jìn)行競爭， 不僅能減少開銷， 還能更直接地針對在線用戶?？梢哉f， “硅谷”正在將華爾街的壁壘模糊化， 對決策者的監(jiān)督提出了更大的挑戰(zhàn)。

2. 緊跟時代， 推進(jìn)監(jiān)管科技智能化。監(jiān)管科技（Regtech）這一概念最早由英國金融市場行為監(jiān)管局提出， 被定義為： 解決監(jiān)管困難， 推動各類機(jī)構(gòu)滿足合規(guī)要求， 重點是比現(xiàn)有手段更有效地促進(jìn)監(jiān)管達(dá)標(biāo)的技術(shù)。監(jiān)管科技是能有效提升監(jiān)管流程的效率、 一致性和簡便性的一項技術(shù)， 與金融科技發(fā)展類似， 監(jiān)管科技通過適用最新的科學(xué)技術(shù)手段， 實現(xiàn)對金融新興行業(yè)的有效監(jiān)控。監(jiān)管科技作為國家監(jiān)管“化守為攻”的重要抓手， 在國際社會中被廣泛接納。較具代表性的監(jiān)管科技是英國金融行為監(jiān)管局提出的“監(jiān)管沙盒”概念， 其提倡“主動創(chuàng)新型”監(jiān)管模式， 對金融產(chǎn)品與相關(guān)金融科技公司商業(yè)模式創(chuàng)新提供安全的測試條件與受限的對應(yīng)主體， 強(qiáng)調(diào)從事金融創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)在確保消費者權(quán)益得到保護(hù)的前提下， 經(jīng)過監(jiān)管局特定簡化審批程序提交申請， 達(dá)到形式合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)后， 先取得有限的授權(quán)， 經(jīng)過本國金融行為監(jiān)管局的評估測試后， 再根據(jù)實際情況判斷是否取得正式監(jiān)管授權(quán)后予以推廣。這種前置程序的設(shè)置， 既保障了企業(yè)的合規(guī)， 又為消費者創(chuàng)造了安全的消費環(huán)境。

3. 開拓國際視野， 推動監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化。國際社會以及相應(yīng)的組織也在金融科技的一部分領(lǐng)域——開放銀行——進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管的實踐。開放銀行是指商業(yè)銀行在監(jiān)管許可的范圍內(nèi)， 經(jīng)客戶授權(quán)利用開放程序技術(shù)實現(xiàn)與其他第三方金融企業(yè)（包括金融科技公司）之間的數(shù)據(jù)共享， 將商業(yè)銀行的金融服務(wù)能力以及儲存在該商業(yè)銀行中的金融數(shù)據(jù)進(jìn)行開放和共享， 提供給第三方使用， 給客戶提供更好體驗感的一整套金融服務(wù)與解決方案。英國推動全國最大的九家銀行成立了開放銀行實施實體（OBIE）， 并制定 API 規(guī)范、 數(shù)據(jù)規(guī)范等開放銀行標(biāo)準(zhǔn)， 同時對金融機(jī)構(gòu)與第三方服務(wù)商進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。在全球化視野下， 通過對信息共享進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化流程操作， 更好地推動金融科技在正軌上運行。

（二） 監(jiān)管方式： 求同存異， 主被動相融

無論何種監(jiān)管方法， 核心要求仍是將消費者權(quán)益保護(hù)放在第一位， 包括投資者與融資者金融科技的參與者， 對金融科技產(chǎn)生的杠桿效應(yīng)盡可能壓縮， 防止金融科技利用杠桿過度撬動經(jīng)濟(jì)， 造成國家金融市場的信譽危機(jī)。各國對金融科技融入本國金融體系的主要監(jiān)管方式可概括為“實驗”“合并”和“通融”， 對金融科技采取不同接納方式， 在監(jiān)管模式的大前提下實現(xiàn)有效的監(jiān)督管理。

“實驗”方法主要是以“監(jiān)管沙盒”模式為代表， 該模式的核心在于經(jīng)營前置模擬， 將金融科技的各項經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新實踐置于監(jiān)管控制之下， 并在實施足額控制和風(fēng)險劃定后再采取對應(yīng)的策略， 具有代表性的便是1999年日本央行使用的前瞻指引（Forward Guidance）這一非常規(guī)貨幣工具， 其通過對未來金融市場的發(fā)展脈絡(luò)與發(fā)展軌跡進(jìn)行大致的規(guī)劃和設(shè)定， 并由央行這一國家調(diào)控之手進(jìn)行管控， 用以引導(dǎo)市場對未來利率的預(yù)期， 在為金融科技開展金融活動提供便利的同時， 也為國家金融體系的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。2008年之后美國在實踐中將前瞻指引常規(guī)化， 形成了兩種指引方式： 一是美聯(lián)儲在歷次公布的聯(lián)邦公開市場委員會（FOMC）利率決議中明確貨幣政策導(dǎo)向； 二是美聯(lián)儲官員頻繁表達(dá)觀點， 引導(dǎo)市場預(yù)期（Andrew Filardo，2014）。通過各項前瞻指引方式將選擇權(quán)交到金融科技公司手中， 讓其在得到關(guān)于市場的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)后再進(jìn)行產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售， 憑借實驗的方法實現(xiàn)其自我優(yōu)化與完善。

“合并”方法是指專為金融科技公司設(shè)計“特許經(jīng)營許可證”， 對金融科技公司以普通公司的方式進(jìn)行管理。這一特殊監(jiān)管戰(zhàn)略旨在通過將新的市場進(jìn)入者納入現(xiàn)有監(jiān)管制度， 擴(kuò)大整體監(jiān)管范圍和各個機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)。在美國， 許多核心金融活動的開展需要一個或多個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特別授權(quán)和監(jiān)督。例如， 實體只有在獲得貨幣監(jiān)理署或國家銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)照后， 才能合法從事“銀行業(yè)務(wù)”。證券交易和經(jīng)紀(jì)雖然不需要特別章程， 但金融科技實體必須接受SEC或州證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制注冊和監(jiān)督。各州則要求提供貨幣傳輸服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行注冊并獲得相應(yīng)的“貨幣傳輸”許可證。2018年， 貨幣監(jiān)理署開始接受部分州金融科技公司提出的特殊用途金融科技憲章的申請。由于新興金融科技的發(fā)展存在著一定的法律空白， 現(xiàn)今的設(shè)置只能采用形式合規(guī)的方式進(jìn)行約束， 貨幣監(jiān)理署特許的金融科技實體將不受國家貨幣傳輸法的約束， 但會受到類似銀行審慎要求的約束。在實踐中， 由于監(jiān)管方式過于苛刻， 導(dǎo)致最終實際接受并簽署的機(jī)構(gòu)寥寥無幾， 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)雖然先發(fā)制人并配套了相關(guān)監(jiān)管的承諾， 但監(jiān)管效用的實際表現(xiàn)仍未知， 這讓相關(guān)機(jī)構(gòu)不敢充當(dāng)該領(lǐng)域的“先行者”。

“通融”方法則可以理解為專事專辦， 將金融科技特殊化， 適用專門為其設(shè)置的法律法規(guī)， 配套專有的機(jī)構(gòu)設(shè)施來促進(jìn)其發(fā)展， 通過引入廣泛的監(jiān)管， 以適應(yīng)和調(diào)整技術(shù)驅(qū)動的市場發(fā)展。此外， 對于金融科技廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)導(dǎo)致的信息泄露、 機(jī)械超越人類等技術(shù)倫理與技術(shù)性正當(dāng)程序的問題， 也通過技術(shù)性的前置性規(guī)范對金融科技進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制。一方面， 充分發(fā)揮金融科技工具價值， 利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛收集信息并根據(jù)個人實際情況設(shè)計最佳方案， 促進(jìn)金融市場的正常流動； 另一方面， 充分衡平金融科技的目的價值， 在金融科技的監(jiān)管中設(shè)計技術(shù)性指引。例如： 歐洲銀行管理局在2019年出臺《外包協(xié)議指引》， 要求金融機(jī)構(gòu)在外包各項金融類服務(wù)時及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并進(jìn)行消除， 并及時跟進(jìn)和評估由此產(chǎn)生的相關(guān)影響； 在應(yīng)用金融科技上， 我國香港地區(qū)發(fā)布的《人工智能高層次原則》要求銀行業(yè)在向客戶提供類人工智能等服務(wù)時， 必須為人工智能應(yīng)用可能導(dǎo)致的技術(shù)性風(fēng)險負(fù)責(zé)， 銀行應(yīng)當(dāng)確保程序的合理性與正當(dāng)性， 并留存?zhèn)浒副阌趯徲嫏C(jī)構(gòu)進(jìn)行審查， 推動并實施有效的網(wǎng)絡(luò)安全措施、 風(fēng)險緩釋措施和應(yīng)急計劃（肖翔等，2020）。

（三） 監(jiān)管重點： 新老結(jié)合， 金融業(yè)為重

1. 消費者保護(hù)。消費者作為金融科技乃至整個市場的重要參與者和受益人， 對其進(jìn)行保護(hù)仍然是重中之重， 在監(jiān)管中對消費者的保護(hù)隨金融科技的發(fā)展延伸出多樣性。在數(shù)據(jù)保護(hù)上， 歐盟通過了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）， 要求金融科技在使用消費者的信息時提前履行告知義務(wù)， 及時說明并告知使用方式和使用目的。2018年英國發(fā)布的《支持金融科技公司與金融機(jī)構(gòu)合作指南》對個人信息的公共可用性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確， 包括影響評估、 披露標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)收集范圍， 并對金融科技公司的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險進(jìn)行控制。除了明確個人信息地位， 該指南對金融科技公司破產(chǎn)后消費者的補(bǔ)償也進(jìn)行了明確的規(guī)定。英國在2001年建立的金融服務(wù)補(bǔ)償計劃中建立了準(zhǔn)備金的模式， 在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后對消費者進(jìn)行補(bǔ)償。金融科技被英國認(rèn)可之初， 金融行為監(jiān)管局便首先將P2P個人貸款納入補(bǔ)償范圍， 增強(qiáng)民眾對金融科技的安全感。在美國， 金融科技的保護(hù)機(jī)制日趨完善， 消費者的權(quán)益也在不斷強(qiáng)化， 《多德—弗蘭克法案》的重要產(chǎn)物之一便是金融消費者保護(hù)局（CFPB）， CFPB擁有專門執(zhí)法權(quán)， 能夠?qū)鹑谙M者的訴求做出快速反應(yīng)。其在2016年與時俱進(jìn)地宣布接受金融科技消費者的網(wǎng)絡(luò)投訴； 2020年底， CFPB獲得了向金融科技頒發(fā)特許證的權(quán)力， 其專職高效的系統(tǒng)特性， 使得消費者的權(quán)益能夠得到有效的保護(hù)。

2. 不正當(dāng)行為監(jiān)管。不正當(dāng)行為監(jiān)管是監(jiān)管重點的另外一極， 由于金融科技帶有科技屬性以及快速的創(chuàng)新性， 使得金融科技公司的不正當(dāng)行為難以被察覺， 為此各國對貸款、 眾籌領(lǐng)域都進(jìn)行了嚴(yán)加管理。在反洗錢領(lǐng)域， 美國將監(jiān)管重點由實體貨幣轉(zhuǎn)向各類網(wǎng)絡(luò)代幣以及通行憑證， 重點打擊利用虛擬貨幣開展的非法盈利行為。我國香港地區(qū)、 韓國等均否定了代幣發(fā)行機(jī)關(guān)的法律地位， 打擊其在本地區(qū)和本國之內(nèi)開展的活動， 以國家行政干預(yù)等手段強(qiáng)行介入金融科技公司利用數(shù)據(jù)壟斷的行為， 例如， 支付寶作為我國第三方支付巨頭， 在早期迅速發(fā)展并占據(jù)了支付行業(yè)極大份額， 同時憑借金融服務(wù)產(chǎn)品、 借貸產(chǎn)品等使其核心地位得到強(qiáng)化， 動搖了國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。于是自2020年起中國人民銀行、 中國證監(jiān)會、 原銀保監(jiān)會、 外匯管理局等金融管理部門聯(lián)合約談螞蟻集團(tuán)， 提出“斷開支付寶與‘花唄’‘借唄’等其他金融產(chǎn)品的不當(dāng)連接”“糾正支付鏈路中嵌套信貸業(yè)務(wù)等違規(guī)行為”“申設(shè)金融控股公司， 所有金融活動全部納入金融控股公司接受監(jiān)管”， 將支付寶主體下的“花唄”“借唄”等游離在法律法規(guī)邊緣的行為納入國家的監(jiān)管之中。鑒于金融科技的跨國性， 歐盟相繼出臺《數(shù)字市場法》（DMA）與《數(shù)字服務(wù)法案》（DSA）， 對國際金融監(jiān)管提出了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和控制方案， 表明主要經(jīng)濟(jì)體在金融科技的反壟斷監(jiān)管問題上開始產(chǎn)生共振。

四、 國際金融科技監(jiān)管法規(guī)對我國的啟示

監(jiān)管法規(guī)如何從理念和制度兩方面進(jìn)行創(chuàng)新， 結(jié)合本國經(jīng)濟(jì)實際發(fā)展情況， 在監(jiān)管理念、 監(jiān)管規(guī)則尺度的把控方面形成體系化的思考和實踐， 關(guān)乎金融科技能否在促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)競爭力提升方面發(fā)揮積極作用。我國作為以“一行一局一會”為主的分業(yè)監(jiān)管模式的國家， 在監(jiān)管中以微觀審慎和機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主要方式和手段。國際金融科技監(jiān)管法規(guī)對我國的啟示如下：

（一） 調(diào)整監(jiān)管模式， 維穩(wěn)市場

針對我國監(jiān)管模式單薄、 缺乏配套政策與機(jī)制的情況， 結(jié)合外國經(jīng)驗， 通過政策、 法規(guī)、 標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制， 系統(tǒng)化約束金融科技， 建立具備前瞻性和可操作性的金融科技監(jiān)管體系（張揚，2021）， 對提升金融科技監(jiān)管效率、 豐富監(jiān)管體系至關(guān)重要。首先， 就政策建設(shè)而言， 我國應(yīng)當(dāng)針對金融科技從無到有、 從小到大、 從弱到強(qiáng)的各個階段， 以及從技術(shù)應(yīng)用到產(chǎn)品推出的各個行為， 制定明確的指引， 做到企業(yè)“不迷?！?、 政府有根據(jù)。其次， 就法律建設(shè)而言， 我國立法在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、 金融科技反壟斷的建設(shè)上缺乏必要的立法和規(guī)制， 應(yīng)當(dāng)積極參照傳統(tǒng)企業(yè)的金融風(fēng)險行為進(jìn)行針對性立法， 同時也要對數(shù)據(jù)信息使用、 利益沖突與技術(shù)越界等金融科技公司獨有的行業(yè)進(jìn)行明確的規(guī)制和監(jiān)管。最后， 就標(biāo)準(zhǔn)化適用而言， 我國金融科技監(jiān)管應(yīng)當(dāng)加快標(biāo)準(zhǔn)制定步伐， 對金融科技公司適用的準(zhǔn)入門檻、 使用技術(shù)條件、 應(yīng)用場景等建立標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用平臺。此外， 金融科技監(jiān)管機(jī)構(gòu)與各部門還應(yīng)當(dāng)保持聯(lián)系交流， 推進(jìn)多部委共同制定標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 智能數(shù)字監(jiān)管， 科技先行

金融科技的發(fā)展和資本的迅速擴(kuò)張得益于科技平臺和人工智能的加持， 我國的監(jiān)管科技也應(yīng)當(dāng)隨勢而動， 加強(qiáng)對科技的投入。一方面， 應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管思路和監(jiān)管意識上做出改變， 為金融科技公司的創(chuàng)立和發(fā)展松捆解綁， 鼓勵其在金融行業(yè)依托于資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢， 有針對性地開展相應(yīng)的服務(wù)； 另一方面， 在頂層設(shè)計中也應(yīng)積極做出相關(guān)的創(chuàng)新， 監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)由原先的“多部并行”轉(zhuǎn)向一體多面， 創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式。

除了重視監(jiān)管科技的發(fā)展， 我國還應(yīng)當(dāng)豐富監(jiān)管科技的內(nèi)涵， 調(diào)整優(yōu)化其監(jiān)管方向?！侗O(jiān)管科技白皮書》中提出， 應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管端和合規(guī)端為研究抓手。監(jiān)管端主要分為科技創(chuàng)新監(jiān)管試點、 地方金融監(jiān)管、 市場監(jiān)管科技三大層次。早在2016年， 香港金管局就已經(jīng)推出“監(jiān)管沙盒”， 隨著深港通的開通， 兩地交易所在《監(jiān)管合作備忘錄》的基礎(chǔ)上簽訂了《監(jiān)管合作補(bǔ)充協(xié)議》， 確立了兩地金融監(jiān)管合作機(jī)制（鄭劍輝，2021）。因此， 兩地在科技創(chuàng)新監(jiān)管試點中， 可以結(jié)合實際使用中國版的“監(jiān)管沙盒”， 將金融企業(yè)納入沙盒中進(jìn)行實驗， 推動金融科技公司更好更快地融入國家經(jīng)濟(jì)體系之中； 在地方監(jiān)管中， 通過加掛地方金融監(jiān)管牌子、 由“辦”到“局”、 由臨時到常設(shè)等方式綜合進(jìn)行管理， 加強(qiáng)地方的風(fēng)險處置和應(yīng)對能力； 市場監(jiān)管端科技則是“對癥下藥”， 通過使用一體化平臺和手機(jī)微端等方式， 便利化申報和監(jiān)管， 充分運用云計算、 大數(shù)據(jù)、 區(qū)塊鏈、 人工智能等技術(shù)， 對食品藥品、 信用、 網(wǎng)絡(luò)交易等重要場景進(jìn)行有效監(jiān)管， 做到100%覆蓋， 掃除監(jiān)管盲區(qū)， 實現(xiàn)全方位監(jiān)督管控。合規(guī)端在金融合規(guī)管理上表現(xiàn)為： 一是效仿國際出臺制定專有預(yù)防管理法案的方式， 打擊洗錢和關(guān)聯(lián)交易， 對金融企業(yè)可能存在的各項違法犯罪行為進(jìn)行及時查處和監(jiān)督， 量化數(shù)值預(yù)警； 二是在金融風(fēng)險控制上積極納入智能化學(xué)習(xí)過程， 通過成長式監(jiān)管不斷提升自身監(jiān)管能力和水平， 及時審視行業(yè)現(xiàn)狀并打破壟斷， 防止再有支付寶操控金融的危機(jī)出現(xiàn)； 三是將智能化介入全過程之中， 提升全流程動態(tài)風(fēng)控能力， 對貸款、 信托等產(chǎn)業(yè)全鏈條進(jìn)行監(jiān)管； 四是注重版權(quán)保護(hù)， 優(yōu)化網(wǎng)上辦事程序， 充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)方便快捷的特性， 通過侵權(quán)檢測、 侵權(quán)取證與維權(quán)在線化的方式， 防止金融科技在快速發(fā)展中對版權(quán)的侵蝕。

（三） 優(yōu)化監(jiān)管體系， 多管齊下

我國現(xiàn)有的監(jiān)管體系為分業(yè)監(jiān)管模式， 在監(jiān)管過程中過于分散， 各機(jī)構(gòu)之間溝通聯(lián)系較弱， 難以形成有效統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國可借鑒國際監(jiān)管實踐經(jīng)驗， 跳出原有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式， 轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)監(jiān)管、 功能監(jiān)管、 行為監(jiān)管“三駕馬車并驅(qū)”的模式。除了對原有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革， 也應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督對象上積極創(chuàng)新， 對“雙峰式”監(jiān)管模式靈活地進(jìn)行調(diào)整變通， 實現(xiàn)監(jiān)管體系的優(yōu)化升級。首先， 在機(jī)構(gòu)監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)保持審慎理念， 對金融科技公司進(jìn)行微觀個別化監(jiān)管。由于我國市場龐大， 各項金融活動擁有廣闊的發(fā)展“土壤”， 金融科技公司本身較其他普通企業(yè)具有多元復(fù)雜性的特征， 在對金融科技公司進(jìn)行監(jiān)管的過程中除了要類型化相關(guān)金融科技活動監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)， 也要對交叉化的金融科技活動進(jìn)行差別化監(jiān)管。其次， 在功能監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)把握金融科技發(fā)展整體脈絡(luò)。我國在經(jīng)歷了第一輪金融科技快速擴(kuò)張后， 金融科技發(fā)展規(guī)模已經(jīng)足以進(jìn)行宏觀性行業(yè)監(jiān)管， 在按功能對金融科技公司進(jìn)行監(jiān)管的過程中， 應(yīng)當(dāng)對金融科技涵蓋范圍進(jìn)行準(zhǔn)確劃分， 將金融科技以及所涉及行業(yè)納入監(jiān)管范圍之中， 在監(jiān)管中設(shè)置統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)， 對金融科技行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管和控制， 充分利用前瞻性指引的方式， 引導(dǎo)整個行業(yè)向積極方向前進(jìn)。最后， 在行為監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)引入監(jiān)管科技， 結(jié)合金融科技本身的特點定制相應(yīng)的監(jiān)管模式， 區(qū)別于傳統(tǒng)的金融行業(yè)， 我國應(yīng)當(dāng)堅持以消費者保護(hù)為重點， 不斷拓展消費者個人權(quán)益的保護(hù)范圍， 在金融科技公司的監(jiān)管中加強(qiáng)技術(shù)性正當(dāng)程序監(jiān)督， 對技術(shù)運行實施明確管控。

（四） 完善國際合作， 互利共贏

數(shù)字化決定了金融科技無國界和跨行業(yè)的特征， 也對本國規(guī)制和國際監(jiān)管提出了新要求。有研究表明， 金融科技能顯著促進(jìn)企業(yè)國際化， 不僅能提升企業(yè)國際化深度， 而且能拓寬企業(yè)國際化廣度（朱延圣和何正全，2023）。為此， 我國在推進(jìn)監(jiān)管的過程中應(yīng)當(dāng)本著審慎的原則， 在保障本國信息安全的情況下開展國際間的交流與合作； 在國際交流合作中充分發(fā)揮話語權(quán)， 對金融科技監(jiān)管法規(guī)建言獻(xiàn)策， 共同構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)時代的新監(jiān)管格局。從人才建設(shè)角度來說， 黨的二十大報告指出： “加強(qiáng)重點領(lǐng)域、 新興領(lǐng)域、 涉外領(lǐng)域立法， 統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治， 以良法促進(jìn)發(fā)展、 保障善治?！币源藶閾?jù)， 監(jiān)管法規(guī)的制定與完善應(yīng)當(dāng)重視涉外法治人才與科技人才相結(jié)合的復(fù)合型人才建設(shè)。一方面， 依靠涉外法治人才在處理國際金融、 國際結(jié)算等業(yè)務(wù)方面積極爭取主動權(quán)； 另一方面， 建議監(jiān)管部門成立內(nèi)部監(jiān)管學(xué)院， 為監(jiān)管者提供終身教育， 包括短期教育和長期教育（王傘傘，2021）， 培養(yǎng)新興專業(yè)科技人才， 密切關(guān)注科技前沿發(fā)展態(tài)勢， 深入研究金融科技發(fā)展帶來的影響， 配合立法機(jī)關(guān)、 監(jiān)管部門制定有效的金融方案與法規(guī)。

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【作者單位】上海立信會計金融學(xué)院法學(xué)院， 上海 201209