公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)：關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)應(yīng)用

劉用銓 黃京菁

【摘要】我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)中實(shí)行統(tǒng)一的“百分制評(píng)分法”， 設(shè)計(jì)哪些具體績(jī)效指標(biāo)以及每一項(xiàng)具體績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定， 是“百分制評(píng)分法”的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)中的績(jī)效指標(biāo)越來(lái)越多， 但每一項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)權(quán)重越來(lái)越小， 不夠突顯關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的戰(zhàn)略地位。因此， 針對(duì)我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)， 本文建議構(gòu)建關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的體系， 并將“成本有效性（Cost-Effectiveness）”指標(biāo)作為公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績(jī)效指標(biāo)， 設(shè)立“一票否決”制度。同時(shí)， 以S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)為例， 比較傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系下公共服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的差異。

【關(guān)鍵詞】關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)；居家養(yǎng)老服務(wù)政策；成本有效性；績(jī)效評(píng)價(jià)

【中圖分類號(hào)】 F235.1? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）03-0096-4

一、 引言

當(dāng)今管理學(xué)界越來(lái)越重視數(shù)字化與績(jī)效指標(biāo)考核。然而“過(guò)猶不及”， 過(guò)度數(shù)字化、 濫用指標(biāo)考核也將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成負(fù)面影響。杰瑞·穆勒（2020）在其《指標(biāo)陷阱》一書中指出， “過(guò)度量化”可能會(huì)威脅當(dāng)今的商業(yè)、 社會(huì)和生活。也有研究者認(rèn)為， 用指標(biāo)替代戰(zhàn)略的“替代傾向”（Surrogation）相當(dāng)普遍， 將會(huì)破壞組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（邁克爾·哈里斯和比爾·泰勒，2019）。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理也應(yīng)當(dāng)預(yù)防“過(guò)度量化”風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十九大提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”； 2018年9月中共中央、 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）提出， 力爭(zhēng)用3 ～ 5年基本建成全方位、 全過(guò)程、 全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。五年多來(lái)我國(guó)各級(jí)政府各行業(yè)各領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效管理全面推行， 預(yù)算績(jī)效管理體系逐步建立并日趨完善。與此同時(shí)， 我國(guó)學(xué)者也掀起預(yù)算績(jī)效管理研究熱潮。學(xué)者們對(duì)高校預(yù)算和項(xiàng)目支出（馬蔡琛和陳蕾宇，2018）、 PPP項(xiàng)目（王澤彩和楊寶昆，2018）、 省級(jí)財(cái)政（山東省財(cái)政廳，2018）的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究。王雍君（2018）認(rèn)為內(nèi)部成本有效性與外部利益相關(guān)者滿意度是兩個(gè)終極評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。馬國(guó)賢和任曉輝（2018）建議從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、 評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、 指標(biāo)體系和信息系統(tǒng)等四個(gè)方面全面深化預(yù)算績(jī)效管理改革。韓曉明（2018）提出將績(jī)效管理融入預(yù)算活動(dòng)全過(guò)程， 再造預(yù)算與績(jī)效管理流程。姜宏青和王翔（2020）則認(rèn)為， 應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與政府成本會(huì)計(jì)信息體系的有效融合。

盡管五年多來(lái)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理論研究與實(shí)務(wù)探索取得長(zhǎng)足進(jìn)步， 但是也呈現(xiàn)一種不良傾向——績(jī)效指標(biāo)越來(lái)越多， 每一項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)權(quán)重越來(lái)越小， 不夠突顯關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的戰(zhàn)略地位。

二、 公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)的“百分制評(píng)分法”

一般認(rèn)為， 私人部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是“用貨幣打分的世界”（岑科，2021）。然而， 公共部門市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制失靈， 應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一種非貨幣化衡量的評(píng)分方法對(duì)所有公共項(xiàng)目與政策的績(jī)效進(jìn)行量化評(píng)分。當(dāng)前我國(guó)在全面預(yù)算績(jī)效管理改革中實(shí)行統(tǒng)一的“百分制評(píng)分法”， 以構(gòu)建不同行業(yè)不同類型項(xiàng)目與政策績(jī)效統(tǒng)一、 可比的量化基礎(chǔ)。

“百分制評(píng)分法”下要考慮以下三個(gè)核心問(wèn)題： 第一， 設(shè)計(jì)哪些具體績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量公共項(xiàng)目與政策的績(jī)效？每一個(gè)組織的運(yùn)行都是將各種資源投入通過(guò)組織運(yùn)作活動(dòng)或作業(yè)轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出， 以滿足社會(huì)需求， 實(shí)現(xiàn)組織使命（劉用銓，2020）?；诮M織投入—產(chǎn)出模型， 績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)分別衡量投入的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、 投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的效率性（Efficiency）和產(chǎn)出的有效性（Effectiveness）， 三者通常被簡(jiǎn)稱為“3E”。因此， “3E”是公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)的核心原則。在此基礎(chǔ)上， 再進(jìn)一步細(xì)化設(shè)計(jì)具體績(jī)效指標(biāo)。我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、 質(zhì)量、 時(shí)效、 成本， 以及經(jīng)濟(jì)效益、 社會(huì)效益、 生態(tài)效益、 可持續(xù)影響、 服務(wù)對(duì)象滿意度等。第二， 每一項(xiàng)具體績(jī)效指標(biāo)的“滿分值”如何設(shè)定， 即每一項(xiàng)具體績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重如何設(shè)定？譬如， 我國(guó)單位自評(píng)中“預(yù)算執(zhí)行率”具體指標(biāo)的滿分值為10分， 即權(quán)重設(shè)定為10%。在“百分制評(píng)分法”下， 所有具體績(jī)效指標(biāo)的滿分值之和為100分。第三， 如何根據(jù)每一項(xiàng)具體績(jī)效指標(biāo)的實(shí)際值換算出“得分率”？一般是先將每一項(xiàng)具體指標(biāo)的實(shí)際值與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較， 再按照規(guī)定的評(píng)分方法換算出得分率。而評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、 歷史標(biāo)準(zhǔn)等， 用于對(duì)績(jī)效指標(biāo)完成情況進(jìn)行比較評(píng)價(jià)。在預(yù)算編制階段， 將績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為績(jī)效目標(biāo)， 這是預(yù)算績(jī)效管理的重要基礎(chǔ)。因此， 績(jī)效評(píng)價(jià)的核心依據(jù)就是預(yù)算編制階段設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)。

具體評(píng)分方法包括錯(cuò)項(xiàng)扣分法、 比例換算法等。常用的是比例換算法， 是指按實(shí)際值占評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的百分比， 等比例或不等比例換算出相應(yīng)的得分率， 每一項(xiàng)具體績(jī)效指標(biāo)的得分=該項(xiàng)指標(biāo)的滿分值×得分率。譬如， 某地區(qū)“預(yù)算執(zhí)行率”指標(biāo)得分率設(shè)定為X=1-（100%-預(yù)算執(zhí)行率）/（100%-80%）， 假設(shè)甲預(yù)算單位A項(xiàng)目年初預(yù)算數(shù)為1000萬(wàn)元。如果實(shí)際預(yù)算執(zhí)行數(shù)為1000萬(wàn)元， 則預(yù)算執(zhí)行率是100%， 該項(xiàng)指標(biāo)的得分率就是100%， 得分為10（10×100%）分； 如果實(shí)際預(yù)算執(zhí)行數(shù)為900萬(wàn)元， 則預(yù)算執(zhí)行率是90%， 該項(xiàng)指標(biāo)的得分率就是50%， 得分為5（10×50%）分。

因此， 設(shè)計(jì)哪些具體績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量公共項(xiàng)目與政策的績(jī)效以及每一項(xiàng)具體績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重如何設(shè)定， 是“百分制評(píng)分法”的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐中通常采用專家評(píng)議法、 德爾菲法等定性評(píng)價(jià)方法和主成分分析法、 層次分析法等定量評(píng)價(jià)方法， 進(jìn)行指標(biāo)體系遴選和指標(biāo)權(quán)重設(shè)定。

三、 當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理呈現(xiàn)過(guò)度量化不良傾向

當(dāng)前我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中產(chǎn)生了一種誤解——“績(jī)效指標(biāo)越多， 評(píng)價(jià)越全面、 越科學(xué)”“報(bào)告字?jǐn)?shù)越多， 報(bào)告質(zhì)量越高”。實(shí)際上， 評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量越多， 越不易于理解和使用， 就越容易造成信息混亂， 做出合理解釋的潛力就越?。ㄍ跤壕?，2018）， 實(shí)施成本也就越高， 越不利于推廣實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。

根據(jù)我國(guó)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）， 財(cái)政和部門評(píng)價(jià)至少應(yīng)當(dāng)設(shè)置決策、 過(guò)程、 產(chǎn)出、 效益等四大方面（一級(jí)指標(biāo)）至少17個(gè)三級(jí)績(jī)效指標(biāo)。以具體的地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目為例， 《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)）規(guī)定， 項(xiàng)目主管部門和財(cái)政部門專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)設(shè)置項(xiàng)目決策、 管理、 產(chǎn)出和效益等四大方面（一級(jí)指標(biāo)）至少考核28個(gè)方面內(nèi)容。又如， 《中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績(jī)效考評(píng)辦法（試行）》（國(guó)管資〔2012〕204號(hào)）從資產(chǎn)管理效果、 資產(chǎn)管理規(guī)范和資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作等三個(gè)方面設(shè)置了33個(gè)評(píng)分點(diǎn)， 還設(shè)置了實(shí)踐和理論創(chuàng)新情況2個(gè)加分項(xiàng)， 大部分評(píng)分點(diǎn)的權(quán)重在1% ～ 5%之間， 最大權(quán)重不超過(guò)8%。

根據(jù)筆者所參與的一些績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐， 目前我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)中通常設(shè)置30 ～ 40個(gè)績(jī)效指標(biāo)， 甚至有的設(shè)置將近50個(gè)績(jī)效指標(biāo)。在“百分制評(píng)價(jià)法”中每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重在2% ～ 4%之間， 一般不超過(guò)5%。所以， 目前我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)中的指標(biāo)越來(lái)越多， 但每一項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重越來(lái)越小， 不夠突顯關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的戰(zhàn)略地位。

四、 我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)聚焦關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)

公共部門與私人部門都面臨著相似的官僚制委托代理問(wèn)題， 這是公共部門管理與私人部門管理具有相似性的基礎(chǔ)。進(jìn)一步追根溯源， 源于公私部門中“人”是一樣的， 都是理性的經(jīng)濟(jì)人， 因此， 公私部門中代理人有著與委托人不完全一致的目標(biāo)函數(shù)， 都產(chǎn)生委托代理問(wèn)題以及由此衍生的組織X-低效率問(wèn)題。

緩解公私部門組織中委托代理問(wèn)題都基于兩種思路——監(jiān)督與激勵(lì)。傳統(tǒng)公共部門管理“重監(jiān)督、 輕激勵(lì)”。新公共管理越來(lái)越重視學(xué)習(xí)并借鑒私人部門目標(biāo)導(dǎo)向績(jī)效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)管理是促進(jìn)組織績(jī)效提升的重要手段， 而績(jī)效評(píng)價(jià)是組織實(shí)施激勵(lì)管理的重要依據(jù)。因此， 筆者認(rèn)為， 組織績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)具有普遍適用的一般規(guī)律。

基于組織績(jī)效評(píng)價(jià)一般規(guī)律， 不論私人部門還是公共部門， 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)都應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔精練、 重點(diǎn)突出， 避免過(guò)分細(xì)化與泛化， 也不應(yīng)過(guò)度追求全面性與完整性， 而關(guān)鍵在于聚焦和有效。根據(jù)二八定律——關(guān)鍵的少數(shù)（20%）和次要的多數(shù)（80%）， 80%的績(jī)效結(jié)果是由20%的關(guān)鍵核心工作驅(qū)動(dòng)的， 即20%的關(guān)鍵原因揭示80%的工作成果。因此， 組織績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)抓住20%的關(guān)鍵核心行為， 設(shè)立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（Key Performance Index， KPI）對(duì)關(guān)鍵核心行為進(jìn)行評(píng)價(jià)， 引導(dǎo)達(dá)成關(guān)鍵結(jié)果。2021年8月財(cái)政部印發(fā)的《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財(cái)預(yù)〔2021〕101號(hào)）也明確要求， 績(jī)效指標(biāo)應(yīng)涵蓋政策目標(biāo)、 支出方向主體內(nèi)容， 選取能體現(xiàn)項(xiàng)目主要產(chǎn)出和核心效果的指標(biāo)， 突出重點(diǎn)。

2017年9月財(cái)政部發(fā)布的《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第601號(hào)——關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法》要求， 關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)應(yīng)含義明確、 可度量、 與戰(zhàn)略目標(biāo)高度相關(guān)。每一層級(jí)績(jī)效管理中， 包括組織級(jí)、 部門級(jí)、 崗位（員工）級(jí)， 其關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)一般不超過(guò)10個(gè)。單項(xiàng)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)權(quán)重一般設(shè)定在5% ～ 30%之間， 對(duì)于特別重要的指標(biāo)可適當(dāng)提高權(quán)重。對(duì)于特別關(guān)鍵、 影響組織整體戰(zhàn)略目標(biāo)的指標(biāo)即“特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績(jī)效指標(biāo)”， 可以設(shè)立“一票否決”制度， 即如果某項(xiàng)特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績(jī)效指標(biāo)未達(dá)成， 無(wú)論其他指標(biāo)是否達(dá)成， 均視為未達(dá)成績(jī)效目標(biāo)。

但是， 公共部門與私人部門的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)和運(yùn)營(yíng)環(huán)境存在根本區(qū)別。因此， 公共績(jī)效管理中關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有別于私人部門關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（劉用銓，2020）。王雍君（2018）認(rèn)為， 公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)采用兩個(gè)終極指標(biāo)——成本有效性（Cost-Effectiveness）和相關(guān)者滿意度， 分別基于內(nèi)部（供給側(cè)）視角和外部（需求側(cè)）視角。

在私人部門“組織投入—產(chǎn)出模型”中， 投入、 產(chǎn)出主要采用財(cái)務(wù)指標(biāo)衡量， 量綱（單位）一致， 采用“相減方法”即根據(jù)“盈虧=成果-成本”來(lái)衡量績(jī)效。在公共部門“組織投入—產(chǎn)出模型”中， 大多數(shù)情形下政府組織產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)采用非財(cái)務(wù)指標(biāo)衡量， 因此， 公共部門組織投入與產(chǎn)出的量綱（單位）不一致， 采用更加復(fù)雜的“相除方法”即根據(jù)“成本有效性=成果/成本”來(lái)衡量績(jī)效， 比如計(jì)算“治安犯罪率下降的百分點(diǎn)/項(xiàng)目投入”“當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率提高的百分點(diǎn)/項(xiàng)目投入”等指標(biāo)。

借鑒企業(yè)杜邦分析法邏輯，可將公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)中成本有效性指標(biāo)進(jìn)行如下分解：

成本有效性=成果÷成本×100% =投入/成本×產(chǎn)出/投入×成果/產(chǎn)出×100%? ? =經(jīng)濟(jì)性×運(yùn)營(yíng)效率性×有效性

上述關(guān)系式用英文表示如下：

Cost-Effectiveness=Economy×Efficiency×Effectiveness

因此，成本有效性指標(biāo)充分融合公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)的“3E”核心原則。

筆者建議， 應(yīng)當(dāng)將“成本有效性”指標(biāo)作為公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績(jī)效指標(biāo)， 并將其權(quán)重設(shè)置為10%以上， 也就是說(shuō)， 公共項(xiàng)目與政策如果無(wú)法達(dá)到成本有效性指標(biāo)， 將不可能被評(píng)定為“優(yōu)”等級(jí)， 在其他同等條件下， 將導(dǎo)致評(píng)定等級(jí)下降一級(jí)， 從“優(yōu)”降為“良”或者從“良”降為“合格”。此外， 還可以將“成本有效性”指標(biāo)設(shè)定為“一票否決”指標(biāo)， 即當(dāng)“成本有效性”指標(biāo)低于目標(biāo)值的x%時(shí)， 無(wú)論其他指標(biāo)是否完成以及完成情況如何， 相關(guān)公共項(xiàng)目與政策都會(huì)被評(píng)為“差”等級(jí)。

五、 我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)中關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)應(yīng)用案例

人口老齡化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的重要趨勢(shì)， 也是人類文明進(jìn)步的體現(xiàn)， 還是今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)的基本國(guó)情。人口老齡化會(huì)給現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老帶來(lái)壓力與挑戰(zhàn)。在家庭養(yǎng)老功能日益弱化、 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老無(wú)法滿足全部需求的情況下， 發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是尊重老年人情感和心理需求的現(xiàn)實(shí)選擇， 也是當(dāng)前解決社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題的一條有效途徑。

本文以S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策為例展開分析。S區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)政策改革， 為全區(qū)60周歲以上“三無(wú)老人”向社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。所謂“三無(wú)老人”， 是指居民中無(wú)勞動(dòng)能力、 無(wú)生活來(lái)源、 無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人， 或者其贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)或撫養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人。

為了進(jìn)一步提升S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的績(jī)效， 發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題， 改進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)政策管理， S區(qū)財(cái)政部門通過(guò)設(shè)計(jì)“居家養(yǎng)老服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”開展公共服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)。該指標(biāo)體系由“政策設(shè)計(jì)”“政策執(zhí)行”“政策效果”等三個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成， 指標(biāo)權(quán)重分別設(shè)置為30%、 30%、 40%。其中： “政策設(shè)計(jì)”由“目標(biāo)科學(xué)”“項(xiàng)目協(xié)同”“對(duì)象全面”“標(biāo)準(zhǔn)合理”等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成； “政策執(zhí)行”由“實(shí)施對(duì)象精準(zhǔn)”“政策調(diào)整及時(shí)”“護(hù)理服務(wù)執(zhí)行質(zhì)量”“執(zhí)行機(jī)制同向”等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成； “政策效果”由“區(qū)域均衡性”“對(duì)象公平性”“對(duì)象滿意度”“居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行效果”等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。具體見表1。

二級(jí)指標(biāo)中， “實(shí)施對(duì)象精準(zhǔn)”又由“縣級(jí)民政部門是否按政策要求準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)三類對(duì)象清單”“同一政策受益對(duì)象是否同時(shí)享受多項(xiàng)護(hù)理補(bǔ)貼”“政策受益對(duì)象清單年度變動(dòng)是否及時(shí)準(zhǔn)確”“政策受益對(duì)象獲得感是否與政策預(yù)期匹配”等四個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。以其中“縣級(jí)民政部門是否按照政策要求準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)三類人員對(duì)象清單”指標(biāo)為例， 其具體評(píng)價(jià)過(guò)程見表2。

在S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施過(guò)程中， 實(shí)施單位發(fā)生嚴(yán)重失誤， 錯(cuò)將實(shí)施對(duì)象從“60周歲以上‘三無(wú)老人’”拓展至“60周歲以上老人”， 導(dǎo)致該項(xiàng)公共服務(wù)政策預(yù)算資金從2000萬(wàn)元增加至6000萬(wàn)元， 增加到原規(guī)模的3倍。

按照目前S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 在該項(xiàng)公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)中， 只是“縣級(jí)民政部門是否按政策要求準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)三類人員對(duì)象清單”明細(xì)項(xiàng)扣了2分， 其他指標(biāo)得分率都不低， 因此， 該項(xiàng)公共服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)總分為90分以上， 被評(píng)為“優(yōu)”等級(jí)。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門認(rèn)為該績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果非常不合理， 沒(méi)有真實(shí)地反映該項(xiàng)公共服務(wù)政策的績(jī)效。

筆者也認(rèn)為， 該項(xiàng)公共服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不合理， 其主要原因是當(dāng)前S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過(guò)于細(xì)化， 未能聚焦關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)， 難以與該項(xiàng)公共政策的戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致。因此筆者建議， 改進(jìn)該項(xiàng)公共服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)， 應(yīng)當(dāng)按照“3E”原則， 構(gòu)建關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系， 尤其是構(gòu)建“特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績(jī)效指標(biāo)”——成本有效性。將該指標(biāo)權(quán)重設(shè)定為10%， 并將成本有效性低于目標(biāo)值的50%作為“一票否決”情形。假設(shè)成本有效性指標(biāo)的目標(biāo)值為Y， 實(shí)際值為X， 則該項(xiàng)指標(biāo)得分公式設(shè)定見表3。

假設(shè)某項(xiàng)公共服務(wù)政策的成本有效性指標(biāo)只達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的80%， 即X/Y=80%， 那么該項(xiàng)指標(biāo)得分為6分［10-2×10×（1-80%）］。

按照改進(jìn)后的居家養(yǎng)老服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系， 該項(xiàng)公共服務(wù)政策執(zhí)行結(jié)果（成效）幾乎可以達(dá)到滿分， 但實(shí)施成本比計(jì)劃增加3倍， 成本有效性只達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的1/3。因此， 該項(xiàng)公共服務(wù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)中“成本有效性”指標(biāo)得分為“0”， 且不論其他指標(biāo)完成與否以及完成情況如何， 該項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)政策都直接被評(píng)定為“差”等級(jí)。改進(jìn)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果才能較為真實(shí)地反映該項(xiàng)公共服務(wù)政策實(shí)施過(guò)程中的嚴(yán)重失誤。

六、 小結(jié)

在我國(guó)公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中， 應(yīng)當(dāng)糾正“績(jī)效指標(biāo)越多， 就越全面、 越科學(xué)”的誤解。不論企業(yè)還是政府部門， 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)都應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔精練、 重點(diǎn)突出， 避免過(guò)分細(xì)化與泛化， 也不應(yīng)過(guò)度追求全面性與完整性， 關(guān)鍵在于聚焦和有效。按照《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第601號(hào)——關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法》， 關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)一般不超過(guò)10個(gè)。單項(xiàng)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重一般設(shè)定在5% ～ 30%之間。在此基礎(chǔ)上， 筆者建議， 根據(jù)公共部門的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)和運(yùn)營(yíng)環(huán)境等重要特征， 應(yīng)當(dāng)將成本有效性指標(biāo)作為公共項(xiàng)目與政策績(jī)效評(píng)價(jià)的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績(jī)效指標(biāo)， 并將其權(quán)重設(shè)置為10%以上。還可以將成本有效性指標(biāo)設(shè)定為“一票否決”指標(biāo)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

財(cái)政部．管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第601號(hào)——關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法．財(cái)會(huì)〔2017〕24號(hào)，2017-09-29．

杰瑞·穆勒著．閭佳譯．指標(biāo)陷阱——過(guò)度量化如何威脅當(dāng)今的商業(yè)、社會(huì)和生活［M］．上海：東方出版中心，2020．

劉用銓．政府績(jī)效評(píng)價(jià)中關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)及其難點(diǎn)——基于與企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)比較視角［ J］．商業(yè)會(huì)計(jì)，2020（24）：20 ～ 22．

邁克爾·哈里斯，比爾·泰勒．別讓指標(biāo)毀了你的公司［ J］．銷售與管理，2019（15）：118 ～ 123．

王雍君．全面績(jī)效管理：框架拓展、技術(shù)集成與管理機(jī)制構(gòu)造［ J］．地方財(cái)政研究，2018（6）：4 ～ 9．

【基金項(xiàng)目】福建省社會(huì)科學(xué)基金基地重大項(xiàng)目“財(cái)政績(jī)效管理研究——構(gòu)建公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)管理融合機(jī)制及傳導(dǎo)機(jī)制”（項(xiàng)目編號(hào)：FJ2020JDZ067）

【作者單位】1.廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院， 廈門 361005；2.廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院預(yù)算績(jī)效與政府會(huì)計(jì)研究中心， 廈門 361005；3.中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作學(xué)院， 烏魯木齊 830000