空間數(shù)據(jù)融合下省域規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設與應用研究

王 冠，肖 昶*，徐 雯

（1.湖北省空間規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430071）

黨的二十大報告指出，要加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國。黨中央、國務院印發(fā)的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》將建設“數(shù)字國土”確立為戰(zhàn)略目標。自然資源部進一步規(guī)定，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)（以下簡稱規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)）實現(xiàn)各級規(guī)劃編制、審批、修改、實施全過程在線管理。貫徹黨中央、國務院、自然資源部決策部署，建設全國、省、市、縣4 級貫通的規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，是主動貫徹落實數(shù)字中國戰(zhàn)略和數(shù)字政府建設要求，推進國土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要抓手，是“多規(guī)合一”改革落地的標志性成果和特色亮點。2023 年智慧國土空間規(guī)劃水平（全國規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設應用情況）納入數(shù)字中國發(fā)展評價指標體系。

1 研究背景

數(shù)字政府建設要求以政府及其相關部門為主體，圍繞相關工作中產(chǎn)生的信息、數(shù)據(jù)開展綜合分析，增進公共利益，促進政府治理能力[1]。作為貫徹落實網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略和數(shù)字政府建設要求的具體抓手，規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)不僅是數(shù)據(jù)匯集池，還應是可感知、能學習、善治理和自適應的智慧規(guī)劃管理平臺[2]，從而提升自然資源治理能力，實現(xiàn)各級國土空間規(guī)劃精準落地和用途管制[3]。在自然資源業(yè)務管理方面，通過監(jiān)測分析，對土地供應結構、土地開發(fā)結構、土地集約節(jié)約利用情況、各類設施建設情況等進行評價，對如何優(yōu)化用地結構提出針對性意見[4]。在國土空間規(guī)劃業(yè)務方面，對各級規(guī)劃編制、審查、審批、調(diào)整等進行全程在線管理[5]。此外，為保證各級各類規(guī)劃有機統(tǒng)一，有效管理規(guī)劃實施行為，需要配置相應傳導機制和管控體制[6]，省域范圍內(nèi)可結合自上而下的管控傳導和自下而上的數(shù)據(jù)匯交，在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上滾動更新省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 級3 類規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，推進國土空間分級分類管控治理[7]?；谝?guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，全國開展了眾多積極探索實踐。一些地方將規(guī)劃許可要求前置到項目策劃階段，提前引導用地收儲、征地拆遷和土地出讓等工作，強化空間資源的規(guī)劃落實[8]；一些地方推行基于“一張圖”的規(guī)劃在線編制審查辦法，構建機器審查模型，實現(xiàn)審查過程強制留痕[9]；一些地方強化規(guī)劃實施監(jiān)督，在“一張圖”上開展城市排水防澇、公共服務設施等專項監(jiān)測[10]；一些地方強化數(shù)據(jù)治理，建立空間碼，串聯(lián)各環(huán)節(jié)審批管理數(shù)據(jù)[11]。本文以自然資源部發(fā)布的省、市級國土空間規(guī)劃編制指南和規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)功能評定要求為指導，細化落實國家關于開發(fā)保護格局、資源要素保護與利用、區(qū)域協(xié)調(diào)與規(guī)劃傳導等的要求，兼顧管控剛性和實施彈性，研究了省域范圍內(nèi)各級規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的建設思路和場景應用，從而穿透各級規(guī)劃編制審查的層級壁壘，疏通各類規(guī)劃空間落位的技術阻礙。

2 國土空間規(guī)劃下的系統(tǒng)建設要求

近年來，時空數(shù)據(jù)融合、空間數(shù)據(jù)治理等引領國土空間規(guī)劃領域變革。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設不僅是信息化工作，更是以數(shù)字化的方式推動規(guī)劃體系革新、管理流程再造和治理效能提升。

1）對規(guī)劃編制審查平臺功能的要求。針對傳統(tǒng)各類規(guī)劃空間落位沖突的問題，國土空間規(guī)劃體系對工作方法提出了新要求。在規(guī)劃編制審查過程中，需要明確規(guī)劃對象的空間關系，在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上統(tǒng)籌各級各類規(guī)劃，保證相關專項規(guī)劃與同級國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的統(tǒng)一，堅持國土空間的“唯一性”。

2）對規(guī)劃全周期管理機制的要求。針對傳統(tǒng)規(guī)劃編制與管理脫節(jié)、各級規(guī)劃傳導效力不高的問題，國土空間規(guī)劃體系對規(guī)劃管控機制提出了要求：需要統(tǒng)一使用規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)實現(xiàn)規(guī)劃全過程在線、全步驟留痕，規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)與用地審批、規(guī)劃許可、土地供應、確權登記、執(zhí)法督查等業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，建立基于各環(huán)節(jié)管理數(shù)據(jù)共享的協(xié)同管控機制。

3）對數(shù)據(jù)治理體系效能的要求。針對行業(yè)大數(shù)據(jù)弱耦合、淺挖掘的問題，國土空間規(guī)劃體系對規(guī)劃的源頭管理效能提出了要求。在更大的尺度，結合規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢，既統(tǒng)籌山水林田湖草沙等要素保護、開發(fā)、利用等行為[6]，又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各要素之間的時空屬性。通過數(shù)據(jù)治理，逐步提升動態(tài)監(jiān)測預警能力，強化對邊界、規(guī)模、結構、強度等國土空間管控要求的落實和國土空間品質(zhì)變化的監(jiān)測監(jiān)管能力，使規(guī)劃“可考核、可審計、可追責”，切實維護國土空間規(guī)劃的權威性。

3 省域規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設思路

《自然資源部辦公廳關于印發(fā)<國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)功能評定規(guī)則>的通知》要求分兩步開展系統(tǒng)功能評定。2022年全國已完成系統(tǒng)功能初步評定，功能框架初步建成。隨著省、市、縣級國土空間規(guī)劃的陸續(xù)報批，按照全面評定關于“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”的要求，省、市、縣級規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)重點強化規(guī)劃成果數(shù)據(jù)核驗入庫，由“建成”轉(zhuǎn)向“用好”，為國土空間全域全要素全生命周期管理奠定基礎。

3.1 打造數(shù)字化作業(yè)平臺

1）整合各類空間數(shù)據(jù)資源。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)旨在逐步匯集自然資源、行業(yè)部門和社會公眾的空間數(shù)據(jù)（圖1），實現(xiàn)各類信息資源的聯(lián)通、共享與融合，破除信息壁壘和數(shù)據(jù)孤島，支撐規(guī)劃實施和效果反饋。首先，夯實自然資源系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)共享基礎，各級規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)應與同級用途管制、耕地保護、生態(tài)修復等自然資源業(yè)務系統(tǒng)交互聯(lián)系，獲取歷年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，審批項目的用地預審和選址意見書、規(guī)劃條件、初步設計、施工圖、用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證，劃撥或出讓合同，成片開發(fā)方案，專項規(guī)劃的批復文件、確權登記和違法處置信息等；其次，通過國土空間基礎信息平臺，聯(lián)通同級職能部門審批平臺，與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通等部門業(yè)務應用系統(tǒng)進行信息共享和業(yè)務協(xié)同，并為相關部門積極提供統(tǒng)一規(guī)劃底圖、項目輔助選址等服務，促進空間數(shù)據(jù)衍生、審批管理信息回流；再次，推動多元主體共同參與管理，向社會公眾、企事業(yè)單位、科研院所等提供信息查詢接口并接受社會公開監(jiān)督，融合物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、手機信令等社會數(shù)據(jù)和人口經(jīng)濟等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，提高規(guī)劃實施感知、效果實時反饋能力，促進海量空間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)紅利”。

圖1 省域規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)空間數(shù)據(jù)融合體系

2）支撐全省規(guī)劃編制審查。基于自動沉淀至規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的各類數(shù)據(jù)，遵循規(guī)劃編制、審查流程，為成果本地建庫、入庫質(zhì)檢和審查報批等環(huán)節(jié)提供統(tǒng)一作業(yè)平臺。通過空間信息處理，以全國第三次國土調(diào)查為統(tǒng)一底板開展各項規(guī)劃工作。采用多因子綜合評價范式，耦合資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價[12]，支持“雙評價”結果與各類規(guī)劃圖件的比對分析，落實國家主體功能分區(qū)管控要求。編制統(tǒng)一的技術規(guī)范，支持省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 級國土空間總體規(guī)劃、各類專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃“上圖”落位，從數(shù)據(jù)規(guī)范性、規(guī)劃符合性、圖數(shù)一致性等方面對規(guī)劃指標、分解指標、各類邊界管控范圍進行檢查，落實傳導要求。運用空間匹配和語義技術，關聯(lián)空間位置、時間序列、數(shù)據(jù)規(guī)則等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市逐級匯交至省級系統(tǒng)，實現(xiàn)審批流程的數(shù)字化回溯。

3.2 建立全流程管控體系

1）縱向落實規(guī)劃傳導管控要求。省級國土空間規(guī)劃強調(diào)主體功能定位和政策單元劃分，反映以“三生空間”為基礎的國土空間開發(fā)保護格局。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃強調(diào)功能分區(qū)和傳導規(guī)則，布局規(guī)劃剛性管控要素。詳細規(guī)劃明確用地分類和用途管制措施，落實上位規(guī)劃管控要求。按照自然資源部印發(fā)的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》要求，在落實國家級和省級主體功能定位的前提下，市、縣級國土空間總體規(guī)劃按照保護與保留、開發(fā)與利用功能組織規(guī)劃分區(qū)，一級分區(qū)包括7 項子類，其中城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)應細分至二級分區(qū)。在此基礎上，按照自然資源部發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求，對各類二級分區(qū)的用地用海類型進行細化（圖2），如根據(jù)功能用途，設定居住生活區(qū)的主導型用地（海）類型為居住用地和商業(yè)服務業(yè)用地，兼容型用地（海）類型為公共管理與公共服務用地、綠地與開敞空間用地以及公用設施用地等，作為片區(qū)級和地塊級詳細規(guī)劃編制和審批的指引。省域主體功能布局，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域規(guī)劃分區(qū)、全域詳規(guī)單元的逐級傳導和管控要求，均需在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范和空間表達方式。

圖2 市縣規(guī)劃分區(qū)與用地用海分類傳導示意圖

2）橫向串聯(lián)自然資源業(yè)務管理流程。通過省、市、縣規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)穿透各級國土空間規(guī)劃管理層級，支撐各級規(guī)劃編制、項目審批、實施監(jiān)督等，監(jiān)督本級及以下部門在審批規(guī)劃時是否依據(jù)上位法定規(guī)劃、建設項目是否按照詳細規(guī)劃確定的建設方案等有關要求組織實施。通過全流程用途管制與監(jiān)管，將管理環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)納入規(guī)劃實施監(jiān)督流程，串聯(lián)地理測繪、國土調(diào)查、權籍權屬等現(xiàn)狀底圖以及土地征收、用途管制、執(zhí)法督查等規(guī)劃延伸信息，支撐規(guī)劃管理從宏觀到微觀的直接貫通，實現(xiàn)到地塊、到項目的分類管制（圖3）。

圖3 基于規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的省域自然資源業(yè)務流程串聯(lián)示意圖

3.3 提升自適應治理效能

基于規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)串聯(lián)“調(diào)、編、征、用、督”等各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)，打通數(shù)據(jù)壁壘，兼顧管控剛性和實施彈性，提升治理能力的感知、學習和適應效能，逐步形成“剛性管控圖+動態(tài)實施圖+監(jiān)測預警圖”聯(lián)動的分層級、多維度管控模式。首先，嚴守底線，將“三區(qū)三線”劃定成果、國土空間規(guī)劃強制性內(nèi)容等納入“剛性管控圖”，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃剛性管控要素的總量控制和空間落位；其次，支撐發(fā)展，在實施層面，對于實施全域綜合整治、耕地占補平衡等政策產(chǎn)生的圖斑變化，及時更新規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)數(shù)據(jù)，形成“動態(tài)實施圖”，作為建設項目用地用海審批依據(jù)，在管理層面，建立規(guī)劃管理政策的動態(tài)更新機制和異常問題響應預案，如當建設項目不符合最新的規(guī)劃許可、準入條件時，提供問題環(huán)節(jié)提示或空間沖突展示，納入異常管理；再次，強調(diào)反饋，將規(guī)劃指標、體檢評估、空間范圍、管制規(guī)則等納入“監(jiān)測預警圖”，對國土空間用途管制以及建設項目規(guī)劃審批、行政許可等規(guī)劃管理全過程進行監(jiān)測預警，對城鄉(xiāng)建設用地批而未供、供而未用、低效利用實施動態(tài)預警，通過批后管理、現(xiàn)場巡查和衛(wèi)片執(zhí)法等方式，對重要管控區(qū)間內(nèi)的開發(fā)保護情況和節(jié)約集約用地情況進行監(jiān)測，對可能出現(xiàn)的違法違規(guī)趨勢進行綜合研判和預警反饋，作為規(guī)劃合規(guī)調(diào)整的技術參考。

4 湖北省省域規(guī)劃“一張圖”體系建設與應用

圍繞“努力建設全國構建新發(fā)展格局先行區(qū)”的奮斗目標，湖北省以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化方式積極推進省域國土空間規(guī)劃治理方式變革，由省自然資源廳牽頭組織，采取統(tǒng)分結合的模式建設全省規(guī)劃“一張圖”體系，包括1 個省級系統(tǒng)、13 個市級系統(tǒng)和103個縣級系統(tǒng)（含統(tǒng)建系統(tǒng)規(guī)模），覆蓋省域范圍內(nèi)自然資源業(yè)務管理單元（圖4）。

圖4 湖北省域規(guī)劃“一張圖”體系架構圖

4.1 政策引導先行

2020年湖北省政府印發(fā)《全省國土空間規(guī)劃編制與實施的若干措施》，要求各主管部門在專項規(guī)劃編制過程中按照統(tǒng)一技術要求，做好與國土空間規(guī)劃的銜接，相關專項規(guī)劃報批前需在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上核查是否符合“三線”管控要求和有關約束性指標等，批復后再將規(guī)劃成果疊加到規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上，在省域范圍內(nèi)明確規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的法定地位。

4.2 功能體系建立

按照匯數(shù)據(jù)、定標準、建系統(tǒng)、強管控的思路，以規(guī)劃要素傳導為主線，構建省域連通的規(guī)劃“一張圖”功能體系。

1）整合數(shù)據(jù)體系。匯集省域范圍3 類空間數(shù)據(jù)170 余項，包括國土空間規(guī)劃成果、原土地利用規(guī)劃、原城市總體規(guī)劃、第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃等規(guī)劃類數(shù)據(jù)，遙感影像、年度變更調(diào)查、地理國情普查等現(xiàn)狀類數(shù)據(jù)，用地審批、土地供應、增減掛鉤、采礦權、探礦權、土地整治等管理類數(shù)據(jù)。

2）統(tǒng)一標準體系。制定業(yè)務管理、數(shù)據(jù)管理、信息化管理等一系列標準規(guī)范，包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制導則，市、縣級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫技術規(guī)范，市、縣級規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)技術規(guī)范等。

3）構建系統(tǒng)架構。在該數(shù)據(jù)的基礎上，建立覆蓋規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全流程的系統(tǒng)框架，實現(xiàn)省、市、縣3 級系統(tǒng)貫通。按照《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術規(guī)范》要求，形成以指標模型管理子系統(tǒng)和運維管理子系統(tǒng)為基礎功能，以分析評價、“一張圖”管理應用、規(guī)劃成果管理與審查、公共服務、監(jiān)測評估預警、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警等子系統(tǒng)為核心功能，以輔助決策子系統(tǒng)和項目策劃管理子系統(tǒng)為擴展功能的系統(tǒng)架構（圖5）。

圖5 湖北省域規(guī)劃“一張圖”功能架構圖

4）強化傳導管控。基于全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和技術要求，形成由5 個方面構成的規(guī)劃傳導管控體系（表1），縱向?qū)崿F(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 級規(guī)劃要素的傳導管控，橫向形成總、專、詳3 類規(guī)劃空間的協(xié)調(diào)銜接。①指標類傳導管控，對耕地和永久基本農(nóng)田保護任務、生態(tài)保護紅線面積、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模等指標的校核反饋與分解細化；②名錄類傳導管控，對主體功能、歷史文化保護、自然保護地、無居民海島等的整理與匯集，強調(diào)圖數(shù)一致性；③底線類傳導管控，確定全域耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、歷史文化保護線和中心城區(qū)（開發(fā)邊界內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)）內(nèi)洪澇風險控制線、“四線”等的精準坐標；④布局類傳導管控，加強全域主體功能區(qū)布局、自然保護地范圍、造林綠化空間、用地用海規(guī)劃分區(qū)、詳細規(guī)劃編制單元以及中心城區(qū)（開發(fā)邊界內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)）內(nèi)規(guī)劃用地用海分類、開發(fā)強度分區(qū)等的空間落位，作為國土空間用途管制的基礎；⑤設施類傳導管控，對全域重大基礎設施和交通廊道的具體空間予以落實，對于中心城區(qū)（開發(fā)邊界內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)）的公服設施、防災減災設施等相關的空間用途分類層級進行細化。

表1 基于規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的湖北省規(guī)劃傳導管控體系

4.3 應用服務探索

1）輔助規(guī)劃決策管理。系統(tǒng)提供國土空間規(guī)劃輔助決策支撐，圍繞國土空間規(guī)劃綜合管理的相關指標數(shù)據(jù)，提供對規(guī)劃實施現(xiàn)狀、過程、效果等關鍵要素的信息總覽，支撐動態(tài)展示、監(jiān)測預警和趨勢研判等。例如，應用規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的城市交通空間信息，累積了行業(yè)管理部門掌握的車輛定位、出行OD 等動態(tài)信息，可模擬中微觀區(qū)域城市交通運行趨勢（圖6），支撐常態(tài)化交通擁堵點段治理和突發(fā)性交通事故響應等。

圖6 系統(tǒng)的交通運行仿真界面

2）支撐項目依規(guī)落地。為優(yōu)化營商環(huán)境，湖北省自然資源廳印發(fā)《湖北省國土空間規(guī)劃實施年度項目庫建設和管理暫行辦法》，按照共建共享的原則，采用內(nèi)外網(wǎng)協(xié)同的工作模式，通過對國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的遠程服務調(diào)用，為省發(fā)改、交通、能源、水利等有關部門提供基礎設施選址選線、建設項目用地預審的合規(guī)性協(xié)同會審、年度用地計劃填報等應用服務，輔助全省重大項目資源匯集與編制（圖7），實現(xiàn)重大項目服務保障清單的信息化管理，全面匯集展示重點項目數(shù)據(jù)資源，形成圖數(shù)一體化展示的重點項目管理“一張圖”。

圖7 系統(tǒng)項目策劃管理子系統(tǒng)功能界面

5 結 語

本文以省域范圍規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設思路研究為主線，研究規(guī)劃業(yè)務體系與信息化系統(tǒng)的鏈接模式，探索如何搭建國土空間規(guī)劃數(shù)字化監(jiān)管平臺、建立規(guī)劃傳導與業(yè)務串聯(lián)機制、強化分層級分類型的規(guī)劃數(shù)據(jù)治理等問題，通過數(shù)字化引領國土空間治理方式變革。下一步，建議以“系統(tǒng)用起來，數(shù)據(jù)治起來”為重點進行推進：①進一步強化系統(tǒng)對規(guī)劃業(yè)務的支撐，真正在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上運行管理業(yè)務，并結合實際管理需求始終保持功能供給和業(yè)務需求的動態(tài)匹配；②進一步強化空間數(shù)據(jù)治理能力，結合全國國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡建設，夯實國土空間規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測評估預警能力。