新一輪財稅體制改革箭在弦上

王樺宇上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任1994年開始實施的分稅制改革，是新中國成立以來最為重要的財稅體制改革和國家財政治理模式創(chuàng)新；其充分奠定了我國現(xiàn)代財政制度的“四梁八柱”，強有力地推動和支撐了我國近30年經(jīng)濟社會的高速發(fā)展。站在分稅制改革30年的歷史節(jié)點上，中央擘畫了全面推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略部署。至此，適應新時代高質(zhì)量發(fā)展要求的新一輪財稅體制改革再次被提上議事日程。

1994年1月1日，《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（以下簡稱《決定》）正式施行。依據(jù)《決定》，國務院自1994年1月1日起改革彼時地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務機構(gòu)分別征管；科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。30年來，分稅制改革對正確處理中央與地方的分配關(guān)系，充分調(diào)動“兩個積極性”，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，對于加強和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財力保障。

伴隨30年來中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，在新時期我國的財稅體制也遇到了一些新的問題。就主要的結(jié)構(gòu)性問題而言，涉及三個方面內(nèi)容：一是全面一體化預算治理和財政監(jiān)督的廣度深度還有待持續(xù)推進；二是稅制的公平性和調(diào)節(jié)功能還有待進一步加強；三是地方財政能力較弱并衍生地方債務風險需要有效化解。就新時期的新情況而言，還涉及數(shù)字經(jīng)濟高速迭代的制度因應、低碳綠色發(fā)展的客觀要求、新的國際形勢下科技創(chuàng)新的優(yōu)先保障、適應國家治理現(xiàn)代化的財政法治建設(shè)要求等多個方面。財稅體制作為基礎(chǔ)性的國家治理制度需要引導和適應這些新的情況，并協(xié)同整合各種生產(chǎn)要素促進經(jīng)濟社會的更快發(fā)展。這些內(nèi)生性和外部性的新情況，都需要國家在新的時期加以改革和治理；在面向中國式現(xiàn)代化的語境下，迫切需要在我們這樣一個地域遼闊、人口眾多、歷史悠久、文化繁榮、熱愛和平、低碳綠色以及在改革開放后經(jīng)濟社會高速發(fā)展的發(fā)展中大國啟動新一輪財稅體制改革。

近日，中央經(jīng)濟工作會議發(fā)出“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”等新信號，并布局謀劃新一輪的財稅體制改革，全力鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢。在中國式現(xiàn)代化背景下，包括新一輪財稅體制改革在內(nèi)的改革創(chuàng)新都需要緊扣中國式現(xiàn)代化的主題特征，結(jié)合中國的具體國情，實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展和更高水平的開放，更加扎實有效地推進共同富裕，讓改革成果更多地、更全面地、更可及地惠及人民。在分稅制改革30年的當下，國家需要立足新時代、聚焦新問題，更為有效地統(tǒng)籌國內(nèi)國際雙循環(huán)，更高水平地擴大對外開放，更高質(zhì)量地提升經(jīng)濟發(fā)展效能，全面推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)。加快推進和適時啟動新一輪財稅體制改革，具有極為緊迫且深遠的時代意義。在接續(xù)改革的過程中，國家需要加強謀劃和展開頂層設(shè)計，緊扣中國式現(xiàn)代化這一主題，統(tǒng)籌當前與長遠、中央與地方、公平與效率等各方因素，增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，把握好時機、力度和節(jié)奏，積極穩(wěn)妥地推進各項改革措施的落地見效。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？茖W的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。習近平總書記指出，“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)”。新一輪財稅體制改革是國家治理的基礎(chǔ)性制度變革，宏觀上涉及政府與市場、經(jīng)濟與社會、中央與地方、發(fā)展與穩(wěn)定之間的相互關(guān)系，在中觀上影響政府各項改革與創(chuàng)新舉措、整體投資營商環(huán)境、市場主體的經(jīng)營預期等經(jīng)濟社會指標，在微觀上涉及企業(yè)、家庭和居民等納稅人日常生產(chǎn)生活和社會民生福祉?？傮w上看，財稅體制改革在主要框架上涉及預算制度、稅收制度和政府間財政關(guān)系等三個層面。與此同時，為促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，還需要統(tǒng)籌各類財政資源，適度加力，提質(zhì)增效，完善各項政策工具，強化政策支持和財力保障，因時因地因勢做好財稅領(lǐng)域的宏觀調(diào)控并與貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策手段協(xié)同發(fā)力，促進國民經(jīng)濟暢通循環(huán)，推動實體經(jīng)濟更高質(zhì)量地發(fā)展。

就預算制度改革而言，需要進一步通過預算規(guī)范政府收支行為，服務保障黨和國家的重大決策部署及工作全面實施并將績效理念和方法融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，加強對各類收支政策的評審評估，強化預算執(zhí)行監(jiān)督，提高財政管理科學化、標準化、規(guī)范化水平。就稅制改革而言，需要在當前稅制改革取得的成績基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全地方稅和直接稅體系，合理配置地方稅權(quán)，理順稅費關(guān)系，逐步建立規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系，著力健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，逐步提高直接稅比重。就政府間財政關(guān)系而言，要在清晰劃分中央和地方財政事權(quán)和支出責任的基礎(chǔ)上適度擴大中央事權(quán)，更好地保障各級政府履職盡責和推進基本公共服務均等化，構(gòu)建更為科學規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系，特別是要充分發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付的資金效能。與此同時，還要采取各種措施、手段多元并舉，堅決遏制增量、有效去除存量，在摸清底數(shù)上逐漸消化債務總量，加強地方債務的常態(tài)化監(jiān)控、預警和責任追究機制，切實有效提升財會監(jiān)督的綜合效能，持續(xù)防范化解地方政府債務風險。

稅收是政府收入的基本形式，減稅降費兼具需求管理和供給管理屬性；其既能擴大總需求、激發(fā)市場活力，又能促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提升潛在增長率；是穩(wěn)定市場長期預期最為有效的政策手段之一。如果說預算制度改革和政府間財政關(guān)系改革是面向公權(quán)力和規(guī)范政府行為的治理革命；那么稅收制度改革就是直接面向市場主體和納稅人等私主體財產(chǎn)權(quán)更為直接的體制改革。在新時期推進新一輪財稅體制改革，需要進一步優(yōu)化減稅降費政策，切實減少市場主體的負擔；讓企業(yè)輕裝上陣，既有利于支持實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也有利于擴大就業(yè)并有效增加居民收入。我國近年來的減稅降費政策具有制度性安排與階段性政策相結(jié)合的特點；在新一輪稅制改革過程中，需要既立足長遠深化稅制改革，又著眼當下強化稅收政策調(diào)節(jié)，更要保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性、增強政策精準性和針對性，重點聚焦科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展，貼近市場實際，強化政策供給，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征，也寄托著人民對美好生活的共同期盼。新一輪財稅體制改革將始終堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，持續(xù)增進民生福祉，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，將充分有效富足、可知可觀可感的國民基本公共服務水平整體推向新的高度。與此同時，也要深刻認識到保障和改善民生應建立在經(jīng)濟發(fā)展和財力可持續(xù)基礎(chǔ)之上，盡力而為、量力而行，秉承客觀務實和積極進取原則，采取有效措施推動提高公共服務水平的可及性、均衡性和有效性。新一輪的財稅體制改革，需要在財政管理法治化、科學化、標準化、規(guī)范化基礎(chǔ)上，保持較長時間的穩(wěn)定支出強度，確保國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會有效需求實現(xiàn)的同時；還要堅持問題導向，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，保持投入力度，完善財稅政策，持續(xù)加大對教育、科技、就業(yè)和社會保障、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域的綜合統(tǒng)籌保障力度，以確保民生領(lǐng)域重大決策部署及時落地見效。

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com