清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題方法探究

孔立 鈕月 黃東 朱先雅

摘? 要：林權(quán)確權(quán)登記是指對林地及地上林木的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益進(jìn)行合法、準(zhǔn)確的登記，并頒發(fā)相應(yīng)的證書，以保障林地權(quán)益的穩(wěn)定和合法性。然而，在我國的林權(quán)確權(quán)登記過程中，存在著部分歷史遺留問題，嚴(yán)重影響林地資源的有效管理和合理利用。該文深入研究“一碼”串聯(lián)三維地籍建設(shè)與管理過程，以三維地籍豐富拓展“一碼”應(yīng)用，打通各平臺間數(shù)據(jù)壁壘，推動自然資源部門內(nèi)部以及對外與有關(guān)部門信息高效共享、業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動，以期能為林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題精細(xì)化管理提供有效支撐。

關(guān)鍵詞：林權(quán)確權(quán)；遺留問題；三維地籍；“一碼”；數(shù)據(jù)壁壘

中圖分類號：F326.27? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2024）05-0129-04

Abstract： Forest right confirmation registration refers to the legal and accurate registration of forest land ownership， use right， income right and other rights and interests， and issues corresponding certificates to ensure the stability and legitimacy of forest land rights and interests. However， in the process of confirming the registration of forest rights in our country， there are some problems left over from history， which seriously affect the effective management and rational utilization of forest land resources. This paper makes an in-depth study on the process of "one code" series three-dimensional cadastral construction and management， enriches and expands the application of "one code" with three-dimensional cadastre， and breaks down the data barriers between various platforms. to promote efficient information sharing and business coordination between natural resources departments and relevant departments， in order to provide effective support for the fine management of the problems left over from the history of forest right registration.

Keywords： forest right; remaining issue; three-dimensional cadastral; "one code"; data barrier

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是一項重要的制度改革，登記職責(zé)原分散在各個部門，登記制度、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定都存在差異。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施后，需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將登記對象落地落宗。林權(quán)登記屬于不動產(chǎn)登記一類，但是又有別于其他不動產(chǎn)登記，歷史登記數(shù)據(jù)存在四至不清、調(diào)查精度不夠、地類重疊等問題；有的林地利用常規(guī)測量工作無法精確開展，需探索新的地籍調(diào)查方法。2021年，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題試點方案〉的通知》，選取河北邢臺等16個市開展清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題試點工作，明確要求既要實事求是，又要連續(xù)穩(wěn)定，注重政策銜接，同時注意技術(shù)方法，積極探索歷史遺留問題解決路徑[1-3]。

因此，開展清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題，對推動林地資源的合理利用、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。本文主要探究清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題的方法，以確保清理規(guī)范工作的科學(xué)性和可操作性，重點對整體工作流程、涉及的三維地籍實景三維模型構(gòu)建以及“一碼”串聯(lián)三維地籍建設(shè)等相關(guān)技術(shù)進(jìn)行重點論述，研究結(jié)果對其他地區(qū)清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題具有一定的借鑒意義。

1? 整體技術(shù)流程分析

開展清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題工作流程，如圖1所示，首先對已有的林權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析、轉(zhuǎn)換，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的林權(quán)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；然后對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化整理、完善，套合地形圖、正射影像圖和生態(tài)紅線圖、原林權(quán)登記數(shù)據(jù)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)、第三次全國國土調(diào)查成果等，制作調(diào)查工作底圖，分析登記信息問題、權(quán)屬重疊、地類沖突、確權(quán)程序問題和已登記未發(fā)證等歷史遺留問題，形成歷史遺留問題清單；再對梳理出的問題進(jìn)行分類處置，形成“一宗一策”臺賬，并以宗地為單位開展外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查及地籍測繪；最后進(jìn)行調(diào)查成果質(zhì)檢、入庫，建立林權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。

2? 主要技術(shù)

本文通過梳理現(xiàn)行各類數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，制定“一碼”生成和管理的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)各階段數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和圖屬關(guān)聯(lián)，構(gòu)建完善的“一碼+”自然資源數(shù)據(jù)體系。同時，將三維地籍模型、實景三維數(shù)據(jù)以及其他三維數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一入庫管理，實現(xiàn)二三維數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)關(guān)聯(lián)，關(guān)鍵技術(shù)如下。

2.1? 地籍實景三維模型構(gòu)建

三維地理信息系統(tǒng)比二維地圖更能全面、直觀、真實地反映地物和地形的形狀、紋理和環(huán)境信息，實現(xiàn)從空中到地面再到地下的數(shù)據(jù)一體化，是地理信息產(chǎn)品升級的重要發(fā)展方向。清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題可以將三維地籍模型、實景三維數(shù)據(jù)以及其他三維數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一入庫管理，實現(xiàn)二三維數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)關(guān)聯(lián)。而三維地籍的構(gòu)建主要基于傾斜攝影實景三維模型技術(shù)，該技術(shù)主要涉及內(nèi)容可以概括為以下幾點[4-5]。

2.1.1? 外業(yè)影像數(shù)據(jù)采集

傾斜攝影相機(jī)一般采用5個鏡頭組合，1臺相機(jī)垂直向下，其他4臺相機(jī)按照一定角度傾斜設(shè)置，這種組合能同時獲取一個曝光點的正射和4個方向影像，作業(yè)效率高。根據(jù)項目需求和實際情況，確定需要采集的區(qū)域和目標(biāo)，包括地理位置、面積、特定目標(biāo)等。然后確定采集設(shè)備和參數(shù)，選擇合適的無人機(jī)設(shè)備和參數(shù)，包括無人機(jī)型號、相機(jī)型號、飛行高度、飛行速度和圖像分辨率等。再進(jìn)行飛行計劃和準(zhǔn)備，考慮采集區(qū)域的地形、障礙物等情況，制定飛行計劃，包括起飛點、航線、航點等，目前傾斜攝影測量外業(yè)數(shù)據(jù)采集航線主要有“井字”型、“弓”字型和交叉環(huán)繞航線3種，具體根據(jù)測區(qū)實際情況進(jìn)行設(shè)定。同時，提前對無人機(jī)進(jìn)行檢查和準(zhǔn)備，確保其正常工作；最后進(jìn)行影像數(shù)據(jù)采集。在飛行過程中，無人機(jī)會自動拍攝航線上的照片。需要注意的是，飛行過程中要保持良好的飛行穩(wěn)定性和安全性。

2.1.2? 實景三維建模

數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)是傾斜攝影測量的重要組成部分，以Context Capture Center、PhotoScan等為代表的傾斜攝影三維建模軟件已發(fā)展成熟，其原理和流程基本類似。主要是將正片與斜片進(jìn)行多視角影像聯(lián)合平差、多視角影像密集匹配、TIN三角網(wǎng)構(gòu)建和3D紋理映射等過程，以此生成基于傾斜影像紋理的“全要素、全紋理”實景三維模型，與人工建模相比，傾斜攝影自動化建模具有高效率、高精度、高真實感和低成本等優(yōu)勢。范圍林實景三維模型如圖2所示。

2.1.3? 應(yīng)用優(yōu)勢分析

三維實景模型與傳統(tǒng)或二維權(quán)籍調(diào)查方法相比存在優(yōu)勢見表1。

同時三維實景模型在林權(quán)類不動產(chǎn)登記中也不可避免還存在應(yīng)用限制，未來需要進(jìn)一步研究和優(yōu)化。

1）對于林權(quán)地籍測繪而言，相對地形圖、房地地籍測繪所需信息較少、精度要求低，而三維成本較高，導(dǎo)致性價比低。

2）對于部分縣市而言，大部分地區(qū)以平原為主，地形起伏小，且因經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，用地緊張造成地類破碎，林權(quán)宗地小而分散，在實用性上不如傳統(tǒng)測量手段。

2.2? “一碼”串聯(lián)三維地籍建設(shè)

在清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題試點工作中，發(fā)現(xiàn)林權(quán)歷史遺留問題形成的主要原因是原國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門之間甚至部門內(nèi)部各職能科室之間信息不共享，形成一個個“信息孤島”，每個部門或者職能科室只考慮各自的職責(zé)在各個孤島各做各的事情，當(dāng)各個孤島的信息匯集后就出現(xiàn)了地類沖突和權(quán)屬重疊等問題。同時，森林、林木動態(tài)發(fā)展的特性與建（構(gòu)）筑物靜態(tài)穩(wěn)定的特性又有很大的區(qū)別，林木的種植、生長和采伐造成了現(xiàn)狀與登記時狀態(tài)較大差異；與建設(shè)用地宗地邊界多為墻壁、圍墻等穩(wěn)定界線不同，林地宗地邊界多為田埂、農(nóng)村道路、坑塘等易變化的界線；工礦企業(yè)、開發(fā)項目范圍內(nèi)地類單一，森林林木范圍內(nèi)可能存在坑塘、農(nóng)村道路、墳地等各種地類，情況復(fù)雜。“一碼+”可以解決“信息孤島”問題，而三維建模可以更加直觀、立體地展現(xiàn)林權(quán)登記時的現(xiàn)狀情況，容納更多的信息。因此，選取了某市部分區(qū)域進(jìn)行了無人機(jī)測繪、三維建模，探索“一碼+”三維地籍建設(shè)在林權(quán)登記中的應(yīng)用[6]。

“一碼+”中的一碼指的是不動產(chǎn)單元號，通過不動產(chǎn)單元號完成用地預(yù)審、用地報批、土地供應(yīng)、工程建設(shè)規(guī)劃、竣工驗收的串聯(lián)進(jìn)行建設(shè)用地全生命周期的管理，讓不動產(chǎn)單元號成為了建設(shè)用地的“身份證號”。而林地涉及的環(huán)節(jié)和部門與建設(shè)用地不同，“一碼”的設(shè)立、變更也不一樣。

2.2.1? “一碼”的設(shè)立

《中華人民共和國森林法》第八十三條規(guī)定，本法下列用語的含義是：（三）林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。以某市為例，該市林地保護(hù)利用規(guī)劃為2012年劃定，并每年定期變更，林地數(shù)量約為1.1萬公頃，此數(shù)據(jù)為該市林地管理的基礎(chǔ)。而隨著國土空間規(guī)劃的劃定，新一輪的林地保護(hù)利用規(guī)劃將要重新進(jìn)行劃定。在扣除已出讓建設(shè)用地、基本農(nóng)田、“即可回復(fù)”“工程恢復(fù)”耕地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)林地后，預(yù)計該市林保數(shù)據(jù)將有大幅下降，剩余不到4千公頃。在新一輪林保數(shù)據(jù)確定后，對林保所有圖斑都設(shè)定不動產(chǎn)單元。將每塊圖斑的信息如斑號、森林類別、林種、主要樹種、造林時間、林班、小班和面積等都列入不動產(chǎn)單元信息，為每塊林地都設(shè)立“身份證”號，貫穿林地的承包、發(fā)包、流轉(zhuǎn)、登記、采伐及違法用地查處等全環(huán)節(jié)。同時將不動產(chǎn)單元號和林保數(shù)據(jù)在自然資源和規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)共享，全方位進(jìn)行管理[7]。

2.2.2? “一碼”的變更

林地的承包發(fā)包并不是根據(jù)林保圖斑劃定的范圍進(jìn)行，林地的成片開發(fā)也不會只涉及一塊圖斑，所以不動產(chǎn)單元設(shè)立以后也并非一成不變的。以下情形涉及不動產(chǎn)單元的變更。

1）已登記的林權(quán)宗地反饋給林業(yè)部門，參考權(quán)利人的登記情況劃定林保圖斑或在次年林保規(guī)劃調(diào)整時調(diào)整圖斑范圍，避免登記范圍切割圖斑的情況。登記范圍內(nèi)的圖斑變更為一個不動產(chǎn)單元號。原圖斑單元號與登記單元號構(gòu)建上下手關(guān)系。

2）針對許多城市農(nóng)業(yè)土地以耕地為主，林業(yè)資源在全國范圍相對不豐富，承包數(shù)量少，流轉(zhuǎn)不活躍的實際情況，同時，城市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和林業(yè)部門均未對林地的家庭承包發(fā)包情況進(jìn)行管理。但是隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為會更加活躍，必然需要更精細(xì)更規(guī)范的管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、林業(yè)部門將獲取的林地的承包信息、流轉(zhuǎn)信息推送給不動產(chǎn)登記部門，將涉及的圖斑的不動產(chǎn)單元號按照不動產(chǎn)設(shè)宗規(guī)則進(jìn)行不動產(chǎn)單元號的變更，再將不動產(chǎn)單元號反饋到承包、流轉(zhuǎn)信息中，進(jìn)行管理。同時通過不動產(chǎn)單元號串聯(lián)信息，可以更加便捷地獲取登記所需的資料，方便權(quán)利人辦理不動產(chǎn)權(quán)證書。

3）林地因征地原因?qū)е虏糠只蛉繙缡?，可以通過滅失圖斑的不動產(chǎn)單元號管理采伐證的辦理、林權(quán)證的變更或注銷。同時，根據(jù)在權(quán)籍系統(tǒng)中歷史宗地和現(xiàn)勢宗地的相對位置關(guān)系，將原林權(quán)不動產(chǎn)單元號和征收后的建設(shè)用地的單元號關(guān)聯(lián)，真正反映土地的變化情況。

4）每年的林業(yè)成片造林驗收通過后，可按照造林范圍和不動產(chǎn)設(shè)宗規(guī)則變更單元號，反饋至林業(yè)部門管理，根據(jù)獲取的造林的相關(guān)材料及時辦理林權(quán)的不動產(chǎn)登記。

2.2.3? “一碼”的優(yōu)勢

1）“一碼”中融合承包、發(fā)包、流轉(zhuǎn)、登記和采伐等信息，可以讓林業(yè)管理更加精細(xì)化。

2）通過“一碼”標(biāo)記進(jìn)行精準(zhǔn)數(shù)據(jù)共享，有助于不動產(chǎn)登記部門更快、更準(zhǔn)確獲取林地和林木的權(quán)屬來源材料、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)材料，可以提供更高效快捷的登記服務(wù)。

3）“一碼”的全生命周期管理能夠準(zhǔn)確反映該塊土地的變化情況。無論是承包、轉(zhuǎn)包等經(jīng)營人變化情況，被征收、被退耕等地類變化情況、種植、采伐等林木變化情況都能被“一碼”串聯(lián)，均可通過不動產(chǎn)登記信息和林業(yè)管理信息準(zhǔn)確的反映出來。

3? 結(jié)束語

本文主要對林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題進(jìn)行研究，提出了一套清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題的方法，結(jié)合無人機(jī)三維實景技術(shù)，探索二三維聯(lián)動模式下的林權(quán)地籍調(diào)查方法，嘗試?yán)谩耙淮a+”三維地籍建設(shè)，協(xié)調(diào)不動產(chǎn)登記與林地部門的聯(lián)動，提升林業(yè)精細(xì)化管理水平。建全一體化受理平臺，打造線上線下一體化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)體系，提升服務(wù)質(zhì)效。然而，清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題并非一蹴而就的任務(wù)，需要政府部門、相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會各界的共同努力。未來還需要重點關(guān)注以下2點問題。

1）清理林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題。堅持“實事求是、連續(xù)穩(wěn)定”“突出重點、穩(wěn)妥推進(jìn)”“便民利民、維護(hù)權(quán)益”“分工合作、協(xié)同配合”的基本原則，進(jìn)行林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題的分析和處置工作。將國有林場等國有林地集中清理規(guī)范作為重點，區(qū)分難易程度，堅持分類施策，循序漸進(jìn)推進(jìn)各項工作，保證試點質(zhì)量。

2）進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)不動產(chǎn)登記。不動產(chǎn)既是資源、也是資產(chǎn)、更是資本，具有“三資一體”的基本屬性。林權(quán)登記作為不動產(chǎn)登記的一項重要內(nèi)容，通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下林權(quán)確權(quán)登記，進(jìn)一步提高了林權(quán)登記的質(zhì)量，避免產(chǎn)權(quán)沖突，保證各類不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬和內(nèi)容得到最為全面、統(tǒng)一、準(zhǔn)確的明晰和確認(rèn)，有效保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。

除此以外，還需要加強(qiáng)對林權(quán)確權(quán)登記制度的宣傳和培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)和責(zé)任意識，以確保林地資源的有效管理和合理利用。

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