抵制與反制:反外國(guó)制裁法境外實(shí)體的法律適用
——以“新疆棉事件”的法治破局為例*

劉俊梅

(1.伊犁師范大學(xué) 法學(xué)院,新疆 伊寧 835000;2.伊犁師范大學(xué) “一帶一路”發(fā)展研究院,新疆 伊寧 835000))

一、引言

2020年9月,美國(guó)頒布“新疆棉花禁令”,瑞士良好棉花發(fā)展協(xié)會(huì)(Better Cotton Initiative,簡(jiǎn)稱BCI)隨即作出響應(yīng),于當(dāng)年10月宣稱中國(guó)新疆棉花生產(chǎn)與種植不符合該組織的行為標(biāo)準(zhǔn),并于2021年3月發(fā)布聲明,決定暫停對(duì)中國(guó)新疆棉花發(fā)放良好棉花認(rèn)證書。這一決定將導(dǎo)致近50萬(wàn)噸的新疆棉花無(wú)法進(jìn)入國(guó)際棉紡織生產(chǎn)供應(yīng)鏈[1]。此次BCI及其部分會(huì)員利用行業(yè)協(xié)會(huì)壟斷優(yōu)勢(shì)打壓新疆棉農(nóng)和棉花產(chǎn)業(yè),已涉嫌對(duì)新疆棉花產(chǎn)業(yè)構(gòu)成歧視性限制措施。BCI及其會(huì)員企業(yè)為協(xié)助某些國(guó)家的對(duì)華制裁,試圖利用國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的管制漏洞影響國(guó)際貿(mào)易的行為,可能是此類事件的一個(gè)開端,應(yīng)引起我國(guó)重視。依照BCI組織章程第2.2條,“BCI可以在國(guó)際上運(yùn)作”。所以,雖然BCI是瑞士法律下的一個(gè)法律實(shí)體,但因其會(huì)員企業(yè)來(lái)自不同的國(guó)家,BCI實(shí)際上屬于國(guó)際非政府組織。近年來(lái),國(guó)際非政府組織參與人員職業(yè)化、運(yùn)作方式官僚化等,引發(fā)組織“體制化”現(xiàn)象,逐步蛻變?yōu)橐劳袊?guó)際體制的“食利階層”,與促進(jìn)人類福祉、追求可持續(xù)化目標(biāo)等宗旨相背離[2]。BCI是國(guó)際非政府組織體制化演變下的典型代表,其整體話語(yǔ)天平開始向其資助者傾斜,實(shí)際上采用對(duì)其資助者更友好的技術(shù)措辭[3]。然而,目前并不存在關(guān)于國(guó)際非政府組織國(guó)際法律地位的多邊條約。國(guó)際法院的任何決定或聯(lián)合國(guó)大會(huì)的決議也沒有就國(guó)際非政府組織的國(guó)際法律人格表達(dá)國(guó)家共識(shí)[4]。這自然導(dǎo)致國(guó)際法對(duì)國(guó)際非政府組織的國(guó)際監(jiān)管出現(xiàn)空白。鑒于此類組織不是基于國(guó)際法注冊(cè)為協(xié)會(huì),而是必須依據(jù)一國(guó)國(guó)內(nèi)法注冊(cè)為協(xié)會(huì)[5],這些組織只能受到母國(guó)法律層面的管轄。因此,受影響的利益相關(guān)者只能依賴國(guó)內(nèi)法的完善來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益。本文試圖以“新疆棉事件”為視角,通過分析對(duì)BCI抵制行為進(jìn)行反制的前提,明確反外國(guó)制裁法反制BCI的必要性和可行性,為我國(guó)受損組織或個(gè)人尋求法律救濟(jì)提供一種思路,也為我國(guó)對(duì)未來(lái)類似事件的預(yù)防以及構(gòu)建更完備的涉外法治體系提供參考和借鑒。

二、反制的前提:BCI抵制行為可補(bǔ)充美國(guó)等對(duì)華制裁努力

BCI全稱為“良好棉花發(fā)展協(xié)會(huì)”,依據(jù)《瑞士民法典》第60條及相關(guān)規(guī)定,是一個(gè)總部設(shè)在瑞士的非營(yíng)利性國(guó)際會(huì)員組織機(jī)構(gòu)(法人實(shí)體)。BCI于2009年作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)正式注冊(cè)成立,制定了第一個(gè)良好棉花全球標(biāo)準(zhǔn)(即《良好棉花原則與標(biāo)準(zhǔn)》)。截至2020年11月,BCI擁有超過2 000名會(huì)員,該會(huì)員體系共分為五類:生產(chǎn)者組織和棉農(nóng)、制造商和供應(yīng)商、品牌商和零售商、準(zhǔn)會(huì)員、非政府組織,涵蓋從棉農(nóng)、軋花廠、紡紗廠、印染廠、成衣廠到品牌零售商的整個(gè)棉花產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈[6]。

(一)BCI認(rèn)證的基本概況

良好棉花最終由瑞士BCI總部進(jìn)行認(rèn)證并發(fā)放證書,其他任何組織單位不得進(jìn)行認(rèn)證。為了獲得BCI認(rèn)證,生產(chǎn)者或棉農(nóng)必須達(dá)到七大原則中對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)指標(biāo),即確保良好棉花符合農(nóng)藥使用、水資源管護(hù)、體面勞動(dòng)、記錄保存、培訓(xùn)和其他因素的明確定義標(biāo)準(zhǔn)。這些原則和標(biāo)準(zhǔn)通常只適用于在棉農(nóng)負(fù)責(zé)的地理邊界內(nèi)種植良好棉花的耕作區(qū)域,不適用于非棉花生產(chǎn)的區(qū)域。然而,官方網(wǎng)站、組織章程、原則和標(biāo)準(zhǔn)指南等組織文件,均未涉及對(duì)下游產(chǎn)業(yè)鏈所涉企業(yè)良好棉花的具體認(rèn)證流程和程序。僅《關(guān)于良好棉花平臺(tái)(BCP)(1)良好棉花平臺(tái)(簡(jiǎn)稱BCP),是BCI的在線系統(tǒng),軋花廠、棉商、紡紗廠、供應(yīng)鏈企業(yè)以及品牌商和零售商使用該系統(tǒng)來(lái)記錄它們采購(gòu)和銷售良好棉花制品的情況。使用要求的關(guān)鍵修改》提到,BCI是通過良好棉花平臺(tái)來(lái)監(jiān)管良好棉花及其額度的交易流程的,并據(jù)此發(fā)放相關(guān)證書。根據(jù)該文件,BCI認(rèn)證包括兩種方式:一種是繳費(fèi)注冊(cè)成為BCP非會(huì)員用戶,在該系統(tǒng)完成棉花交易獲得良好棉花證書;另一種是繳費(fèi)注冊(cè)成為BCI會(huì)員,通過BCP系統(tǒng)進(jìn)行交易,獲得良好棉花證書。若企業(yè)屬于零售商或品牌商,還可以使用BCI標(biāo)識(shí)。依托這兩種認(rèn)證方式,BCI即可通過會(huì)員用戶的認(rèn)證要求,擴(kuò)大會(huì)員數(shù)量并提高其影響力。以H&M為例,只要該公司要求其代工廠采購(gòu)帶BCI認(rèn)證標(biāo)識(shí)的衣服,則為其提供原材料的紡織廠、印染廠和成衣廠就必須向BCI申請(qǐng)繳費(fèi),成為會(huì)員或BCP非會(huì)員用戶,并獲得BCI標(biāo)識(shí)或BCI認(rèn)證證書,方可達(dá)到交易訂單要求。事實(shí)上,某企業(yè)只要成為BCI會(huì)員,且采購(gòu)10%以上經(jīng)BCI認(rèn)證的良好棉花,并承諾未來(lái)五年內(nèi)采購(gòu)50%以上的良好棉花,就可以使用該標(biāo)識(shí)[7]。

由此觀之,BCI良好棉花的認(rèn)證程序似乎與其認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)關(guān)聯(lián)不大,且認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)中含有諸多主觀因素,存在被惡意修飾的可能。換言之,只要將認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)稍加修飾,很容易就被利益相關(guān)者利用,進(jìn)而演變成一種特殊形式的“貿(mào)易戰(zhàn)”。

BCI抵制新疆棉的行為雖然對(duì)我國(guó)棉花出口并無(wú)較大影響[8],但對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中下游企業(yè)影響較大。據(jù)中國(guó)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì),自2020年1月起,我國(guó)紡紗、織物、制成品及有關(guān)產(chǎn)品出口額度明顯出現(xiàn)了幾次波動(dòng)(如圖1所示),其中,2020年2月出口額度大幅度下滑。這是由于當(dāng)時(shí)我國(guó)因新冠疫情暴發(fā)而采取了停工停產(chǎn)等疫情防控策略。隨著國(guó)內(nèi)疫情防控政策的見效以及全球范圍內(nèi)新冠疫情暴發(fā),我國(guó)此類出口額度達(dá)到近年新高。2020年9月美國(guó)頒布“新疆棉花禁令”之后,同年10月份,出口額度有所下降。據(jù)中國(guó)棉紡織行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示,該行業(yè)企業(yè)信心指數(shù)降低。究其根源,一方面是季節(jié)性淡季,另一方面,美國(guó)對(duì)新疆棉花的禁令仍存在不確定性,國(guó)外疫情等因素都對(duì)該行業(yè)產(chǎn)生較大影響[9]。盡管2021年前5個(gè)月的出口額呈現(xiàn)出恢復(fù)性增長(zhǎng)趨勢(shì),但很大程度上是因?yàn)闁|南亞疫情失控導(dǎo)致部分訂單短暫回流我國(guó)。隨著美國(guó)2萬(wàn)億美元現(xiàn)金補(bǔ)助效應(yīng)的消退、周邊服裝供應(yīng)國(guó)疫情的減緩,疊加匯率、運(yùn)費(fèi)和原材料價(jià)格三大阻礙,我國(guó)服裝類出口能否延續(xù)上半年的增勢(shì),回歸2019年水平,仍存變數(shù)[10]。結(jié)合我國(guó)紡紗、織物、制成品及有關(guān)產(chǎn)品出口累計(jì)比去年同期增長(zhǎng)的趨勢(shì)圖(圖2),不難發(fā)現(xiàn)出口增長(zhǎng)出現(xiàn)兩次顯著下滑趨勢(shì)恰是在2019年10月和2021年4月(2)在圖2中,2021年2月出現(xiàn)顯著增長(zhǎng)的趨勢(shì),是2020年2月疫情期間停工停產(chǎn)等因素導(dǎo)致的,屬于可疑異常值,應(yīng)予以剔除。。由此可合理推斷,美國(guó)“新疆棉花禁令”以及BCI抵制新疆棉事件,一定程度上的確影響了我國(guó)棉紡服裝類商品的出口。

圖1 紡紗、織物、制成品及有關(guān)產(chǎn)品出口額統(tǒng)計(jì)

圖2 紡紗、織物、制成品及有關(guān)產(chǎn)品出口累計(jì)比去年同期增長(zhǎng)趨勢(shì)數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)中國(guó)海關(guān)總署2020—2021年統(tǒng)計(jì)月報(bào)整理(3)鑒于2020—2021年是新冠疫情全球大流行時(shí)期,出口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更具可比性,故本文只選擇這兩年的海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)月報(bào)中的出口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。。

(二)BCI與美國(guó)等西方政府機(jī)構(gòu)間存在緊密關(guān)系

1.BCI依賴于西方某些政府機(jī)構(gòu)的援助

作為國(guó)際非政府組織,BCI本應(yīng)獨(dú)立于政府和市場(chǎng)[11],但它卻非常依賴于政府援助基金。根據(jù)BCI 2019年度報(bào)告財(cái)務(wù)部分介紹,BCI的援助基金來(lái)源主要是政府基金會(huì)捐助,其中包括C&A基金會(huì)(2020年更名為L(zhǎng)audes基金會(huì))、美國(guó)國(guó)際開發(fā)署(USAID)、GIZ(德國(guó)政府)、瑞士發(fā)展合作組織、瑞典郵政彩票基金會(huì)、澳大利亞政府外交和貿(mào)易部、荷蘭外交部等。其中,美國(guó)國(guó)際開發(fā)署是負(fù)責(zé)對(duì)外(非軍事)援助和發(fā)展的美國(guó)政府機(jī)構(gòu),隸屬美國(guó)國(guó)務(wù)院。該機(jī)構(gòu)對(duì)BCI資助多年,曾在2016年向其捐助了100萬(wàn)美元,用以資助BCI擴(kuò)大會(huì)員基礎(chǔ)以及向全球性非政府組織擴(kuò)展[12],對(duì)BCI迅速成長(zhǎng)為具有全球影響力的非政府組織作出了巨大貢獻(xiàn)。

2.工作組具有明顯的政治干預(yù)色彩

2019年8月,美國(guó)Supima的總裁兼首席執(zhí)行官M(fèi)arc Lewkowitz出任BCI新任理事會(huì)主席后[13],高度重視美國(guó)企業(yè)利益,且對(duì)華態(tài)度強(qiáng)硬。Supima是美國(guó)皮馬棉的推廣和營(yíng)銷組織[14],皮馬棉與新疆長(zhǎng)絨棉在國(guó)際市場(chǎng)上屬于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在此背景下,BCI總部于2020年4月1日成立了“強(qiáng)迫勞動(dòng)與體面勞動(dòng)問題特別工作組”(以下簡(jiǎn)稱“工作組”),在同年4—9月期間開展調(diào)查以確定“強(qiáng)迫勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)最高的具體地區(qū)、情況或生產(chǎn)者”,并召開會(huì)議[15]。工作組在2020年10月的最終報(bào)告中稱,工作組成員的立場(chǎng)是,BCI不能在新疆進(jìn)行任何形式的實(shí)地活動(dòng),包括許可證發(fā)放和能力建設(shè)等,理由則是援引西方某些組織或個(gè)人散布的所謂新疆“強(qiáng)迫勞動(dòng)”謬論[16]。

另外,工作組部分成員的身份背景不可能促使其作出客觀中立的調(diào)查結(jié)果。工作組由12名代表民間社會(huì)、品牌/零售商以及研究或咨詢機(jī)構(gòu)人員組成,包含“美國(guó)公平勞工協(xié)會(huì)”秘書長(zhǎng)兼董事Shelly Heald Han、“人權(quán)觀察”高級(jí)研究員Komala Ramachandra、“國(guó)際勞工權(quán)利論壇”官員Allison Gill等[17],工作組會(huì)議還曾邀請(qǐng)所謂“維吾爾人權(quán)項(xiàng)目”負(fù)責(zé)人路易莎·格雷芙(長(zhǎng)期受美國(guó)“國(guó)家民主基金會(huì)”資助,并曾擔(dān)任該基金會(huì)副總裁)參會(huì),這些成員和組織本就存在諸多“反華”黑歷史[18]。其中,“人權(quán)觀察”已被列入《中國(guó)對(duì)美國(guó)個(gè)人與實(shí)體制裁清單》。如此便不難發(fā)現(xiàn),BCI早已卷入中美博弈之中,所謂的工作組調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)告不可能是公正的。并且,BCI決定雖是抵制新疆棉,實(shí)際限制的卻是使用新疆棉的棉紡服裝類出口商品。質(zhì)言之,BCI工作組及BCI抵制行為本身帶有極強(qiáng)的政治干預(yù)色彩,環(huán)保和人權(quán)只是借口,目的是協(xié)助美國(guó)等國(guó)家遏制、打壓中國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)及相關(guān)企業(yè)的發(fā)展,干擾棉花生產(chǎn)供應(yīng)領(lǐng)域正常的國(guó)際貿(mào)易。

三、反制的必要性:BCI抵制行為是美國(guó)貿(mào)易戰(zhàn)的新手段

在全球化背景下,一些國(guó)家為了增進(jìn)其國(guó)家利益和外交目標(biāo),更多地選擇綜合運(yùn)用各種非戰(zhàn)爭(zhēng)強(qiáng)制手段(通常是超越國(guó)家間正常的外交和經(jīng)貿(mào)互動(dòng),但又不觸發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)),在國(guó)際法管制的“灰色地帶”實(shí)施戰(zhàn)略措施,以達(dá)到威懾、勸阻和威逼對(duì)手的目的,這種措施主要在經(jīng)濟(jì)層面展開,有其強(qiáng)烈的戰(zhàn)略邏輯和動(dòng)因[19]。

(一)BCI抵制“新疆棉”是一種特殊形式的貿(mào)易戰(zhàn)

棉紡織業(yè)通常在國(guó)際貿(mào)易中屬于極為敏感、極其復(fù)雜的領(lǐng)域,它涉及一國(guó)的政治力量對(duì)比、地理環(huán)境與氣候、就業(yè)等諸多方面的問題[20]207。加之紡織業(yè)向來(lái)是為一國(guó)提供就業(yè)崗位最多的工業(yè)部門之一,發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)紡織業(yè)的保護(hù)力度極大,盛行的做法是在棉紡織業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┵Q(mào)易保護(hù)。這種貿(mào)易保護(hù)也導(dǎo)致國(guó)與國(guó)之間在紡織品貿(mào)易領(lǐng)域摩擦不斷。曾經(jīng)美國(guó)和日本之間即因?yàn)榧徔椘焚Q(mào)易競(jìng)爭(zhēng),發(fā)生過激烈的貿(mào)易摩擦,并由此逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、政策制度和文化等其他領(lǐng)域?？傮w而言,WTO成員方的貿(mào)易壁壘或非貿(mào)易壁壘,大多會(huì)受到WTO規(guī)則的限制。

然而,WTO規(guī)則并不總能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,譬如,游離在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則適用范圍以外的“灰色地帶”措施。在實(shí)踐中,“灰色地帶”措施形式多種多樣,既包括成員方政府間的協(xié)定,也包括行業(yè)企業(yè)間的私下協(xié)定。其中,行業(yè)企業(yè)間的私下協(xié)定指的是那些通過某一產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)或某些其他非政府實(shí)體而完全由一產(chǎn)業(yè)采取或?qū)嵤┑拇胧21]。通常的模式是,該協(xié)會(huì)或該非政府實(shí)體發(fā)表某種形式的“聲明”,或通過對(duì)其意圖的解釋,以確保某一特定產(chǎn)品在國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)上被控制在特定的限制性水平之下。

(二)BCI的抵制行為游離于國(guó)際法規(guī)則之外

鑒于這類措施的危害性與違法性,多邊貿(mào)易成員經(jīng)過幾年艱苦談判,終于達(dá)成了一項(xiàng)《保障措施協(xié)定》,明確要求取消此等措施。然而,該《協(xié)定》主要針對(duì)成員方政府所采取的“灰色地帶”措施,涉及行業(yè)企業(yè)間的公私企業(yè)所采取的類似措施,協(xié)定僅在第11.3條規(guī)定,成員方政府負(fù)有不得鼓勵(lì)或支持義務(wù),而非相應(yīng)的禁止義務(wù)[20]172-173。1994年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》也并未正式聲稱要規(guī)范非政府行為或私人企業(yè)的措施(4)除1994年GATT第2.4條的約束官方進(jìn)口壟斷和第17.1(b)條的國(guó)營(yíng)貿(mào)易公司仍屬公共領(lǐng)域之外,GATT提及的唯一私人行為是傾銷,但這里的傾銷只是為了規(guī)范政府控制的傾銷(第6條)。,其一般宗旨和規(guī)定指向的矛頭是限制政府對(duì)國(guó)際貿(mào)易的干預(yù)。亦即,“灰色地帶”中非政府組織行為,不在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(GATT)和《保障措施協(xié)定》的管轄范圍之內(nèi)。在國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)中因此而受損的國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)企業(yè),無(wú)法在WTO規(guī)則體系下尋求法律救濟(jì)。這類措施隨即構(gòu)成一種既能夠“可行且合理有效地”逃避國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法的各種制約,又可以達(dá)到其限制貿(mào)易的目標(biāo)的限制性措施。上述“新疆棉花”事件中的BCI及其會(huì)員企業(yè)聯(lián)合發(fā)布的聲明和抵制措施,便屬于此類“灰色地帶”措施。BCI之所以“毫無(wú)顧忌”地抵制新疆棉,就是因?yàn)椴粫?huì)受到其行為與GATT義務(wù)不相符的質(zhì)疑,并且其特殊身份(國(guó)際非政府組織)也為其提供了不受GATT管轄的擋箭牌。

國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則現(xiàn)行結(jié)構(gòu)的這一空白點(diǎn),至今尚未得以填補(bǔ)(5)《哈瓦那憲章》專門設(shè)有一章涉及私人企業(yè)不正當(dāng)反競(jìng)爭(zhēng)行為的內(nèi)容,但該憲章從未生效;GATT全體締約方曾于1960年作出決定,認(rèn)為試圖將此類問題置于其管轄范圍是不適宜的。自此,其他國(guó)際組織一直致力于規(guī)范私人企業(yè)行為的國(guó)際規(guī)則,但至今未有任何一個(gè)規(guī)則以具有約束力的性質(zhì)在實(shí)施。,賦予了上述“灰色地帶”措施的發(fā)起者以較大的可乘之機(jī),對(duì)其行為的規(guī)制只能依賴于相關(guān)國(guó)內(nèi)法的制定和完善。

(三)BCI的抵制行為已構(gòu)成歧視性限制措施

關(guān)于何為“歧視性限制措施”,目前并無(wú)統(tǒng)一定論。美國(guó)的各項(xiàng)單邊制裁均以“制裁”(Sanctions)命名,而歐盟則是將“限制性措施”(Restrictive Measures)和“制裁”(Sanctions)混用。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)將限制性措施或制裁視為歐盟共同外交與安全政策(Common Foreign and Security Policy,CFSP)的重要工具,涉及政治對(duì)話、補(bǔ)充努力和使用其可支配的其他工具。歐盟理事會(huì)在2018年5月4日通過的《歐盟共同外交和安全政策框架內(nèi)的限制性措施(制裁)之實(shí)施與評(píng)估指南》中提到,有針對(duì)性的措施比沒有針對(duì)性的措施更有效力。因此在特定情形下,為了體現(xiàn)這種“針對(duì)性和差異化”的做法,歐盟使用的措施會(huì)有所不同,包括但不限于:“凍結(jié)資金和經(jīng)濟(jì)資源、限制入境、武器禁運(yùn)、對(duì)可能用于內(nèi)部鎮(zhèn)壓設(shè)備的禁運(yùn)、其他出口限制、進(jìn)口限制,以及飛行禁令。禁止提供金融服務(wù)的禁令——含與某些產(chǎn)品出口有關(guān)的金融服務(wù)——也被用于禁止投資?？刹扇〔块T禁令或措施,防止濫用設(shè)備、技術(shù)或軟件,以監(jiān)測(cè)和攔截互聯(lián)網(wǎng)或其他形式的通信。”(6)Council of the European Union.Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,4 May 2018,art. 14.同時(shí),《指南》還規(guī)定了有針對(duì)性的個(gè)人和實(shí)體清單制度,其中也含有第14條列舉的相關(guān)限制性措施。可見,歐盟所謂的“有針對(duì)性的措施”既包括限制性措施,也包括禁止性措施,但《指南》并未明確劃分以上類別,而是將這些措施不加區(qū)分地統(tǒng)稱為限制性措施(制裁)。

值得注意的是,歐盟強(qiáng)調(diào)其以上措施中雖然使用的是“制裁”(Sanctions)一詞,但該措辭僅僅是口語(yǔ)名稱,歐盟的限制性措施并不是懲罰性的。它聲稱,限制性措施(制裁)本身是一種外交政策工具,所以即使它們對(duì)非歐盟國(guó)家有影響,但這些措施僅適用于歐盟管轄范圍內(nèi)。也就是說,這些措施所施加的義務(wù)只對(duì)歐盟國(guó)民、位于歐盟或在歐盟開展業(yè)務(wù)的人具有約束力[22]。然而,按照《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》,國(guó)際不法行為是指一國(guó)違反國(guó)際法義務(wù),對(duì)他國(guó)利益構(gòu)成危害或造成損失的國(guó)家行為。就歐盟及其成員國(guó)政府、組織或個(gè)人實(shí)施這些限制措施而言,歐盟的這一說法并不構(gòu)成可以解除其國(guó)際不法行為的免責(zé)事由(7)解除行為不法性通常是指國(guó)家可以合法對(duì)抗責(zé)任主張的情況,即解除可歸于國(guó)家的、表面上違反國(guó)際義務(wù)的行為的不法性。根據(jù)一般國(guó)際法,解除行為不法性主要有:同意、自衛(wèi)、反措施、不可抗力、危難、危急情況。。從執(zhí)行效果來(lái)看,實(shí)施這些限制措施依然會(huì)構(gòu)成國(guó)際不法行為。

綜上,首先,“歧視性”可基于WTO的非歧視原則加以理解,在《政府采購(gòu)協(xié)議》中有明確規(guī)定。非歧視原則也稱“無(wú)差別待遇原則”,是指一成員方在實(shí)施某種限制或制裁措施時(shí),不得因國(guó)別或所有權(quán)等因素而對(duì)其他成員方采取差別待遇,實(shí)施歧視[23]。本質(zhì)上看,該原則反映的是國(guó)際法提倡互惠發(fā)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本原則[24]。因此,此處的理解應(yīng)為“有選擇性的、有針對(duì)性和差異化的”(8)See Council of the European Union:Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,4 May 2018,art. 13-14.。其次,基于全國(guó)人大常委會(huì)法工委的答記者問,歧視性限制措施不限于所謂的“單邊制裁”措施,還包括其他形式的、與國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則相背離的限制性措施。其中,單邊制裁主要是指單個(gè)國(guó)家單方面決定和實(shí)施的制裁行為[25]。中國(guó)對(duì)此一貫的立場(chǎng)是,反對(duì)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議之外實(shí)施單邊制裁(9)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第39條、第41-42條,只有聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過決議,對(duì)主權(quán)國(guó)家作出的制裁才具有合法性。政府間組織如歐盟,在其組織章程中被授權(quán)對(duì)成員國(guó)采取的制裁,或受到單邊制裁的受害國(guó)采取的反措施制裁,也均具有合法性依據(jù)。除此之外,其他任何針對(duì)主權(quán)國(guó)家作出的制裁都是非法的。,并明確將此前美國(guó)、歐盟、英國(guó)等對(duì)華制裁行為視為單邊制裁。而其他形式的限制措施則是指除單邊制裁之外的,與國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則相背離的,危害我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益的限制措施。再次,歧視性限制措施還可嘗試從國(guó)際不法行為的角度來(lái)加以補(bǔ)充解釋,即其范疇還應(yīng)包括上述歐盟《指南》所列舉的,當(dāng)前已有的或未來(lái)可能出現(xiàn)的“有針對(duì)性的限制性措施(制裁)”等可構(gòu)成國(guó)際不法行為的限制措施?；谝陨戏治?BCI對(duì)新疆棉的抵制行為構(gòu)成反外國(guó)制裁法意義上的歧視性限制措施。

四、反制的可行性:反外國(guó)制裁法對(duì)BCI抵制行為的適用分析

我國(guó)對(duì)反制進(jìn)行專項(xiàng)立法,同外國(guó)國(guó)家所謂的“單邊制裁”存在本質(zhì)上的區(qū)別,反外國(guó)制裁法更強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)、反擊、回?fù)裟承┩鈬?guó)國(guó)家遏制打壓中國(guó)的措施。

(一)對(duì)BCI采取反制措施的觸發(fā)情形

反外國(guó)制裁法的反制措施在具體適用時(shí)應(yīng)考慮的因素,主要體現(xiàn)在該法第3.2條、第4條和第15條。

第3.2條規(guī)定了觸發(fā)反制措施的三種情形。外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則,以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律:(1)對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓;(2)對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施;(3)干涉我國(guó)內(nèi)政(其他情形)。此三種反制情形,第二種情形前文已述及,此處不再贅述。其余幾種觸發(fā)情形中,第一、三種情形比較容易界定。一般而言,違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則,通常是指違反《聯(lián)合國(guó)憲章》中關(guān)于聯(lián)合國(guó)及其成員國(guó)應(yīng)遵守的原則。因此,《關(guān)于各國(guó)依照聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系和合作的國(guó)際法原則宣言》(簡(jiǎn)稱《國(guó)際法原則宣言》)明確指出:各項(xiàng)憲章原則構(gòu)成國(guó)際法基本原則,并要求所有國(guó)家在其國(guó)際關(guān)系上遵循此等原則,并以嚴(yán)格遵守此等原則為彼此關(guān)系之基礎(chǔ)?；ゲ桓缮鎯?nèi)政原則是我國(guó)提出的和平共處五項(xiàng)原則之一,也是憲章原則的組成部分(10)和平共處五項(xiàng)原則與憲章原則密切聯(lián)系,聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)兼法律顧問蘇亞雷斯2014年曾在《原則影響無(wú)時(shí)不在(觀點(diǎn))》中提到:“從和平共處五項(xiàng)原則對(duì)國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系的影響來(lái)說,毫無(wú)疑問,它包含了許多非常重要的思想。……五項(xiàng)原則在很大程度上包括在《聯(lián)合國(guó)憲章》之中。……1970年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第2625號(hào)決議通過《國(guó)際法宣言》,包含了五項(xiàng)原則的具體內(nèi)容。”。全國(guó)人大常委會(huì)法工委答記者問時(shí),援引《國(guó)際法原則宣言》以解釋這一概念:“任何國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)均無(wú)權(quán)以任何理由直接或間接干涉任何其他國(guó)家之內(nèi)政或外交事務(wù)?！薄懊恳粐?guó)均有選擇其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化制度之不可移讓之權(quán)利,不受他國(guó)任何形式之干涉?！眱?nèi)政本質(zhì)上屬于一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)管轄之事項(xiàng),包括外交事務(wù)。干涉的一個(gè)本質(zhì)特征就是其行為的非法性[26]。可見,美國(guó)等國(guó)家依據(jù)其本國(guó)法對(duì)我國(guó)公民、組織實(shí)施制裁和打壓,打著各種看似“公平正義”的幌子,利用造謠、詆毀、抹黑、煽動(dòng)等一些“灰色地帶”干涉手段,對(duì)我國(guó)內(nèi)政橫加干涉,本就已經(jīng)違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本原則之主權(quán)平等原則和互不干涉內(nèi)政原則。

雖然第3.2條所列三種反制措施的觸發(fā)情形均是針對(duì)外國(guó)國(guó)家的,但本法第4條指明此三種觸發(fā)情形也可及于“直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的個(gè)人、組織”。而第15條則是針對(duì)外國(guó)國(guó)家、組織或個(gè)人采取反制措施的觸發(fā)情形,即只要其“實(shí)施、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為”,即可參照本法有關(guān)規(guī)定“采取必要的反制措施”。從立法層面來(lái)看,該條顯然是對(duì)第3.2條各項(xiàng)規(guī)定情形的進(jìn)一步說明,其中,“危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為”屬于抽象的上位概念,“實(shí)施、協(xié)助、支持”系明確列舉的行為。誠(chéng)然,第4條和第15條是對(duì)諸如BCI等國(guó)際非政府組織所采取的“灰色地帶”措施的規(guī)制,而厘清何為“間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施”“實(shí)施、協(xié)助、支持”,對(duì)理解反制措施對(duì)國(guó)際非政府組織“灰色地帶”措施的觸發(fā)和適用至關(guān)重要。

法律解釋在法學(xué)理論以及部門法中處于極其重要的地位,是為了揭示法條及語(yǔ)詞的意義,進(jìn)而判斷行為主體的活動(dòng)是否由某一具體法律規(guī)范調(diào)整。其中“文義”是法律解釋的關(guān)鍵,法律解釋的結(jié)果不得超出文義范圍[27]。在解釋法規(guī)時(shí),通常需要界定法規(guī)的文字,賦予它們普通和通常的含義,并在其法定上下文中查看它們[28],因?yàn)榉ㄒ?guī)語(yǔ)言通常是立法意圖的最可靠指標(biāo)?！斗赐鈬?guó)制裁法》第3.2條、第4條和第15條措辭共同指出被禁止的行為和反制對(duì)象:(1)直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的外國(guó)國(guó)家、個(gè)人、組織;(2)實(shí)施、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為的外國(guó)國(guó)家、組織或者個(gè)人。立足本法制定背景和所處語(yǔ)境,立法者可能基于這樣的考慮:設(shè)定觸發(fā)反制措施的情形包括任何組織或個(gè)人選擇“直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施”“實(shí)施、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益的行為”,是因?yàn)檫@增加了行為主體完成“歧視性限制措施”以遏制、打壓我國(guó)的成功率,且在某種程度上還可以起到示范作用,讓其他既得利益者目睹這種“實(shí)施、協(xié)助、支持”的價(jià)值(如獲得國(guó)際話語(yǔ)權(quán)、獲取經(jīng)濟(jì)利益、提高國(guó)際地位等)之后,更有興趣加入進(jìn)來(lái)。申言之,任何組織或個(gè)人“直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施”或“實(shí)施、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益的行為”,均可能會(huì)引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)。法律應(yīng)對(duì)其規(guī)制對(duì)象具有震懾作用,鑒于本法旨在防御、阻斷和反擊,且作為反制法律體系的母法,此處不宜作出限縮解釋。故而,第4條和第15條實(shí)際應(yīng)包括兩項(xiàng)隱含解釋,即:(1)規(guī)制的行為主體為任何組織和個(gè)人,而不論其國(guó)籍如何;(2)規(guī)制的行為是指直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施,或?qū)嵤f(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的“任何行為”。如此便賦予相關(guān)部門較大的自由裁量權(quán),且有關(guān)法定詞語(yǔ)并無(wú)歧義。在適用第4條和第15條時(shí),有關(guān)部門只需確定任何組織或個(gè)人是否已經(jīng)完成“直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施第3.2條規(guī)定的歧視性限制措施”或者“實(shí)施、協(xié)助、支持”的行為即可,如此界定似乎更符合立法意圖,也符合法律體系的邏輯自洽,同時(shí)還可震懾其他外國(guó)組織和個(gè)人。由此觀之,美國(guó)國(guó)際開發(fā)署強(qiáng)力援助的BCI,借抵制行為影響全球棉花貿(mào)易市場(chǎng),實(shí)際上便是“實(shí)施、協(xié)助、支持”危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為,BCI抵制行為理應(yīng)視為可“采取必要反制措施”的情形之一。因此,我國(guó)《反外國(guó)制裁法》第15條可以規(guī)范BCI抵制行為,有關(guān)部門可對(duì)其實(shí)施反制措施。

(二)反外國(guó)制裁法的域外適用具有正當(dāng)性

法律域外適用通常涉及地域性的概念?！皩?duì)地域性的考察應(yīng)主要以領(lǐng)土為準(zhǔn)則,屬地性是一國(guó)主權(quán)的核心特征,也是國(guó)家行使權(quán)力的地理區(qū)間?！盵29]171就法律的域外效力而言,凱爾森認(rèn)為,“國(guó)家的法律權(quán)力只限于其自己的領(lǐng)土,并不意味著任何國(guó)家的行為在法律上都不得在國(guó)家領(lǐng)土外作出。”[30]176目前多數(shù)國(guó)家均以效果為導(dǎo)向建立了對(duì)特定域外事項(xiàng)的管轄權(quán)[29]180。反外國(guó)制裁法的“反制”特征,表明其在特定情形下具有域外效力。如前所述,該法第3.2條、第4條和第15條均規(guī)定了我國(guó)有權(quán)采取反制措施的情形。

對(duì)于以上域外管轄權(quán),我國(guó)有著十分正當(dāng)?shù)睦碛?。一方?一國(guó)采取反制措施的前提通常是外國(guó)國(guó)家存在國(guó)際不法行為。根據(jù)《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第2條規(guī)定,“一國(guó)國(guó)際不法行為在下列情況下發(fā)生:(a)由作為或不作為構(gòu)成的行為依國(guó)際法歸于該國(guó);(b)該行為構(gòu)成對(duì)該國(guó)國(guó)際義務(wù)的違背?！憋@然,我國(guó)采取反制措施的情形是由于外國(guó)國(guó)家存在國(guó)際不法行為。雖然按照一般國(guó)際法的原則,國(guó)家對(duì)他國(guó)無(wú)管轄權(quán),但當(dāng)一國(guó)依據(jù)一般國(guó)際法確定另一國(guó)已經(jīng)侵略前一國(guó)的權(quán)利并且訴諸作為國(guó)際法制裁的報(bào)復(fù)或戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí),一國(guó)可以使用另一種方式對(duì)另一國(guó)行使管轄權(quán)[30]196。而根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法,受到不法制裁的受害國(guó),有權(quán)采取對(duì)等的反制裁措施(反措施)?？梢?我國(guó)反外國(guó)制裁法的制裁對(duì)象可以包括對(duì)華實(shí)施不法單邊制裁的主權(quán)國(guó)家,且不構(gòu)成對(duì)國(guó)際法主權(quán)原則的違反。并且,我國(guó)依據(jù)該法針對(duì)外國(guó)實(shí)施的制裁措施原則上符合《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》為“反措施”設(shè)置的實(shí)體性與程序性要求,因而可以獲得國(guó)際法的合法性支撐[31]143-157。另一方面,根據(jù)保護(hù)原則,國(guó)家對(duì)于域外影響本國(guó)主權(quán)、安全或重大利益的行為,可主張管轄權(quán)[32]。我國(guó)反外國(guó)制裁法域外適用的動(dòng)機(jī)具有合理性,其是在我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益受到侵害時(shí)采取的一種反向域外適用,反映的是我國(guó)為維護(hù)自身合法權(quán)益而采取對(duì)等措施的意圖,目的僅在于對(duì)他國(guó)的不當(dāng)域外適用和單邊制裁進(jìn)行阻斷和反制。顯然,該法的制裁對(duì)象也包括直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施,或?qū)嵤?、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為的組織或個(gè)人,且此種域外管轄權(quán)也具有正當(dāng)性和合理性。

(三)BCI抵制行為的反制路徑

法律制度的完善是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和手段[33]。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在答記者問時(shí)提到,考慮到現(xiàn)有的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》(以下簡(jiǎn)稱《阻斷辦法》)已有相關(guān)規(guī)定,第13條作為銜接性兼容性條款,為未來(lái)出現(xiàn)類似情況在法律層面上預(yù)留了較大空間,兼顧了法律的穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性。根據(jù)本規(guī)定授權(quán),外交部、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以在各自職責(zé)范圍內(nèi),通過部門規(guī)章采取其他必要的反制對(duì)策。此外,我國(guó)現(xiàn)行其他法律制度中也有一些類似的反制規(guī)定,如《國(guó)家安全法》、《對(duì)外貿(mào)易法》(總則部分第7條)、《出口管制法》(第48條)以及《數(shù)據(jù)安全法》(第26條)等。有關(guān)部門可根據(jù)上述授權(quán)進(jìn)行反制裁立法,并依法發(fā)布反制清單(如外交部的反制清單)或具有反制效果的清單(如商務(wù)部的不可靠清單),以及出口管制清單(由國(guó)務(wù)院、中央軍委承擔(dān)出口管制職能的部門制定)等。

毋庸置疑,前述BCI的抵制行為,明顯已構(gòu)成對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)、棉企及棉農(nóng)的歧視性限制措施,其行為動(dòng)機(jī)是源于全球棉花產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)權(quán)之爭(zhēng),并遏制、打壓我國(guó)棉花進(jìn)入國(guó)際棉紗生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈,嚴(yán)重危害了我國(guó)的發(fā)展利益,顯然屬于本法反制措施條款的管轄范圍。根據(jù)《反外國(guó)制裁法》第3.2條、第4條和第15條規(guī)定,BCI抵制行為可適用本法,我國(guó)有關(guān)部門有權(quán)將其列入反制清單并采取相應(yīng)反制措施。此外,依本法第12條規(guī)定,我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)的受損“公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟,要求其停止侵害、賠償損失”。結(jié)合本法第13條規(guī)定,我國(guó)企業(yè)亦可根據(jù)上述配套法律法規(guī),申請(qǐng)相關(guān)部門對(duì)BCI等國(guó)際非政府組織進(jìn)行反制。除上述救濟(jì)路徑之外,《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》提供了另一種思路,即我國(guó)受損組織或個(gè)人可以向設(shè)在國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門的工作單位建議或舉報(bào)BCI等,由該工作單位調(diào)查評(píng)估決定是否將其列入不可靠實(shí)體清單,直至其在規(guī)定的改正期限內(nèi),改正其行為并采取措施消除行為后果,方可被移出該清單;逾期不改的,工作單位可對(duì)其采取相應(yīng)的“一項(xiàng)或多項(xiàng)處理措施”。

五、結(jié)語(yǔ)

鑒于目前以美國(guó)為首的部分外國(guó)國(guó)家對(duì)華制裁的廣度和深度不斷加大,制裁的形式和內(nèi)容也趨于多樣化,BCI及其部分會(huì)員企業(yè)抵制新疆棉花的行為,可能不是唯一。未來(lái)或出現(xiàn)更多諸如BCI等非政府組織,而這些國(guó)際非政府組織并非國(guó)際法主體,其行為往往游離于國(guó)際法規(guī)則之外,所以在補(bǔ)充某些外國(guó)國(guó)家的制裁措施方面,發(fā)揮著不容小覷的作用,仍需引起我國(guó)的足夠重視。反外國(guó)制裁法的通過和實(shí)施,可以精準(zhǔn)打擊此類組織,以維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益,保護(hù)我國(guó)組織或個(gè)人的合法權(quán)益,同時(shí)可彌補(bǔ)國(guó)際法規(guī)則對(duì)于此類組織及其行為的規(guī)制漏洞。我國(guó)對(duì)這一事件的處理,應(yīng)成為今后企圖利用類似手段,轄制我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和實(shí)體的其他外國(guó)組織的“風(fēng)向標(biāo)”,即這些組織在華開展業(yè)務(wù)須遵守中國(guó)相關(guān)法律,如有違反,則可能會(huì)觸發(fā)相應(yīng)的反制措施,并須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

BCI及其會(huì)員企業(yè)的抵制行為反映了全球棉花產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)權(quán)之爭(zhēng)。盡管該組織的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)存在諸多爭(zhēng)議,但它仍然借助這套標(biāo)準(zhǔn)招募了棉花生產(chǎn)供應(yīng)鏈上諸多實(shí)體,并試圖借此影響全球的行業(yè)貿(mào)易,值得深刻反思和討論。我國(guó)應(yīng)著力解決我國(guó)在優(yōu)勢(shì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面的不足,盡快制定棉花等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn),提高我國(guó)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)話語(yǔ)權(quán)。從反外國(guó)制裁法的條款來(lái)看,更多的是宣示類和授權(quán)類條款,具有直接可操作性的條款相對(duì)不足[31]154。徒法不足以自行。通過執(zhí)法將本法落到實(shí)處,是運(yùn)用法治方式采取反制措施,維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的重點(diǎn)環(huán)節(jié)[34]。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)反外國(guó)制裁法相關(guān)實(shí)施細(xì)則,構(gòu)建執(zhí)行有力、攻防兼?zhèn)涞姆粗浦贫?來(lái)應(yīng)對(duì)以美國(guó)為首的外國(guó)國(guó)家政府和各類組織從形式和內(nèi)容上不斷加大對(duì)中國(guó)制裁力度的壓力。