平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)規(guī)范化監(jiān)管體系研究

王 潔，楊盛贇，彭亞敏，蔣燕華，陳 丹

（1.江蘇省農(nóng)村水利科技發(fā)展中心，江蘇 南京 210029；2.安徽省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，安徽 合肥 230088；3.河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 211100；4.江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇 南京 210029）

灌區(qū)作為復(fù)雜的自適應(yīng)系統(tǒng)，既包含物理設(shè)施（渠道、泵站等），還包括制度規(guī)則設(shè)施（制度流程、監(jiān)督治理等）等人類(lèi)與灌區(qū)交互的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［1］，容易受治理能力、治理手段的變化而改變健康狀態(tài)。因此，不同的監(jiān)管辦法和監(jiān)管模式會(huì)直接影響灌區(qū)現(xiàn)代化改造提升效果，甚至關(guān)系到灌區(qū)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程［2］。

目前關(guān)于灌區(qū)建設(shè)發(fā)展中監(jiān)管治理機(jī)制的研究不多見(jiàn)，主要涉及工程維護(hù)管理、水資源綜合利用、灌溉技術(shù)發(fā)展、管理制度建設(shè)等方面。羅琳等［3］認(rèn)為，我國(guó)灌區(qū)建設(shè)和管理還存在管理水平有限等主要問(wèn)題，影響農(nóng)業(yè)灌溉效益；李根東等［4］認(rèn)為要建立高效科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制推進(jìn)灌區(qū)工程建設(shè)管理的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化，最終帶動(dòng)灌區(qū)科學(xué)健康發(fā)展；張聞笛等［5］認(rèn)為，各省級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)整合水利行業(yè)力量，加強(qiáng)地方水利監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)，提高行業(yè)監(jiān)管水平。

為提升灌區(qū)治理能力，促進(jìn)灌區(qū)整體健康狀態(tài)提升，本文以平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)為案例，初步構(gòu)建一套適宜的監(jiān)管體系，通過(guò)實(shí)施外部監(jiān)督考核激勵(lì)措施，強(qiáng)化灌區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)化管理。

1 灌區(qū)規(guī)范化監(jiān)管體系構(gòu)建框架

規(guī)范化監(jiān)管體系包括兩部分內(nèi)容，即規(guī)范化管理與規(guī)范化監(jiān)督考核。首先明確監(jiān)管體系中規(guī)范化管理和監(jiān)督考核對(duì)象為平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)，考核工作由省級(jí)、地方水行政主管部門(mén)組織實(shí)施。基層灌溉管理組織根據(jù)大型灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)考核辦法制定相應(yīng)管養(yǎng)隊(duì)伍考核辦法。

大型灌區(qū)規(guī)范化管理主要是對(duì)灌區(qū)運(yùn)行管理中主要內(nèi)容的操作方法、業(yè)務(wù)流程、運(yùn)行規(guī)則、銜接過(guò)程等進(jìn)行梳理，使灌區(qū)管理運(yùn)行過(guò)程有章可循。此外，規(guī)范化管理明確各項(xiàng)工作職責(zé)和管理流程，便于實(shí)施考核和監(jiān)督，而監(jiān)督和控制機(jī)制的實(shí)施力度和完善程度對(duì)大型灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)參與灌區(qū)規(guī)范化組織與集體行動(dòng)至關(guān)重要［4，6］。因此，下文以政府為主導(dǎo)，按照責(zé)任推動(dòng)、部門(mén)協(xié)同的原則，提出平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)的規(guī)范化監(jiān)管體系，制定監(jiān)管考核打分標(biāo)準(zhǔn)，其主要內(nèi)容包括組織制度監(jiān)管、安全監(jiān)管、供用水監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。

1.1 灌區(qū)組織制度監(jiān)管

灌區(qū)管理組織按渠系統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，結(jié)合灌區(qū)工程實(shí)際，建立職能清晰、事企分開(kāi)、管養(yǎng)分離的管理運(yùn)行機(jī)制。大型灌區(qū)管理大多采取專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)與群眾性管理組織相結(jié)合的辦法。專(zhuān)業(yè)管理組織是全面負(fù)責(zé)灌區(qū)日常管理工作的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家對(duì)灌區(qū)范圍內(nèi)除群眾集資興建以外的工程，包括水源工程、取水樞紐工程和支渠以上渠系工程進(jìn)行管理。群管組織在不同灌區(qū)有不同管理形式，主要包括農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等農(nóng)民用水合作組織、基層水利站管理、承包管護(hù)等多種形式。一般支渠以上工程由灌區(qū)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)管理，支渠以下工程由群管組織管理［5］。管理組織架構(gòu)見(jiàn)圖1。

圖1 灌區(qū)組織架構(gòu)

灌區(qū)組織制度規(guī)范化管理主要從管理機(jī)制體制與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)、制度建設(shè)與執(zhí)行、基層用水組織建設(shè)和精神文明建設(shè)4 項(xiàng)開(kāi)展考核，總分為40 分，每項(xiàng)滿(mǎn)分為10分，按3個(gè)檔次賦分：全部實(shí)現(xiàn)為8～10分，基本實(shí)現(xiàn)為6～7分，基本未實(shí)現(xiàn)為0～5分，扣分標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)實(shí)際情況酌情給出，具體考核辦法見(jiàn)表1。

表1 灌區(qū)組織制度規(guī)范化管理及考核打分

1.2 灌區(qū)安全監(jiān)管

灌區(qū)安全管理總目標(biāo)是在建設(shè)過(guò)程中建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，最大限度地規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)，降低工程損失，實(shí)現(xiàn)零風(fēng)險(xiǎn)、零事故、零損失，履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)和主體責(zé)任。從實(shí)地調(diào)研結(jié)果來(lái)看，大型灌區(qū)需建立完善形成統(tǒng)一的規(guī)范化安全管理流程，包括灌區(qū)防汛抗旱和應(yīng)急管理、工程安全管控、安全標(biāo)志和安全設(shè)施管理、水行政執(zhí)法管理4 項(xiàng)常態(tài)化操作流程，滿(mǎn)分為40 分，每項(xiàng)考核計(jì)10 分，考核辦法具體內(nèi)容見(jiàn)表2。

表2 灌區(qū)安全規(guī)范化管理及考核打分

1.3 灌區(qū)供用水監(jiān)管

灌區(qū)管理單位要統(tǒng)籌灌區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水需求，科學(xué)調(diào)配供水，推行總量控制與定額管理，規(guī)范供水、用水、收費(fèi)等行為。根據(jù)灌區(qū)實(shí)際與需要開(kāi)展用水計(jì)量、水質(zhì)管理工作，對(duì)提高節(jié)水能力、供水服務(wù)質(zhì)量有推動(dòng)作用。灌區(qū)供用水規(guī)范化管理及考核辦法具體內(nèi)容見(jiàn)表3，分為4 項(xiàng)，總分為40分。

1.4 灌區(qū)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管

大型灌區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是財(cái)政補(bǔ)貼和水利工程水費(fèi)。灌區(qū)管理單位經(jīng)濟(jì)管理涉及工程建設(shè)、人員管理、工程運(yùn)行維護(hù)、供水成本計(jì)收等多項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，需要建立健全財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理機(jī)制，專(zhuān)款專(zhuān)用，對(duì)資金使用全過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督灌區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)范化管理及考核辦法具體內(nèi)容如表4，分為財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理、供水成本核算、基層用水組織費(fèi)用管理項(xiàng)，總分為30分，每項(xiàng)計(jì)10分，按3個(gè)檔次賦分。

表4 灌區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)范化管理及考核打分

2 監(jiān)管考核體系運(yùn)行與獎(jiǎng)懲方案構(gòu)建

目前平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的資金投入主要以“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的形式組成，包括政府對(duì)大型灌區(qū)日常管護(hù)、節(jié)水改造和續(xù)建配套等灌溉工程投資等。政府通過(guò)資金補(bǔ)助與管控把各種約束手段有效結(jié)合，但如何在降低監(jiān)管成本的同時(shí)產(chǎn)生足夠的監(jiān)管約束力，這是監(jiān)管考核體系運(yùn)行和獎(jiǎng)懲方案需要著重考慮和重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

2.1 監(jiān)管考核體系運(yùn)行

本文提出以年終總結(jié)考核監(jiān)管和年中落實(shí)抽查的方式，實(shí)現(xiàn)自下而上材料匯報(bào)、自上而下落實(shí)檢查的層級(jí)式監(jiān)管運(yùn)行辦法（圖2）。此外，為減輕層級(jí)檢查壓力和成本，增加對(duì)建設(shè)落實(shí)情況的專(zhuān)業(yè)性考察，對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行抽查考核結(jié)合查收總結(jié)材料、聽(tīng)匯報(bào)、查資料、看現(xiàn)場(chǎng)、聽(tīng)取群眾意見(jiàn)相結(jié)合的辦法。考核方式分為綜合考核與技術(shù)考核，前者的考核內(nèi)容包括組織管理和經(jīng)濟(jì)管理，涉及管護(hù)制度、專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況等。技術(shù)考核內(nèi)容屬于主要包括安全管理和供用水管理，涉及工程面貌、具體經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等。參照各個(gè)指標(biāo)占據(jù)的分值，進(jìn)行打分考核，最終匯總后對(duì)考核工作整體進(jìn)行評(píng)價(jià)。技術(shù)考核由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)及其專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員共同組織實(shí)施。

圖2 監(jiān)管考核體系運(yùn)行辦法

2.2 獎(jiǎng)懲方案制定

在明確監(jiān)管考核運(yùn)行的基礎(chǔ)上，還需要探索適宜的獎(jiǎng)懲機(jī)制，采取考核結(jié)果與補(bǔ)助資金的金額相掛鉤的獎(jiǎng)懲形式?？己舜蚍止灿?jì)150 分，綜合得分達(dá)到90分及以上為“合格”等次，得分達(dá)到120分及以上為“良好”等次，達(dá)到135 分及以上為“優(yōu)秀“等次，對(duì)于得分低于90分的灌區(qū)考核為不合格。年度考核為合格及以上的灌區(qū)的全額撥付該灌區(qū)應(yīng)得補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，年度考核在90 分以下的“不合格”灌區(qū)，每下降1 分，相應(yīng)扣除維護(hù)主體實(shí)際應(yīng)得補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的1%，對(duì)扣除的經(jīng)費(fèi)再分配，按1∶2 比例用于對(duì)年度考核為良好、優(yōu)秀等次的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于連續(xù)兩年年度考核達(dá)不到90分灌區(qū)管理進(jìn)行年中重點(diǎn)抽查。

年終落實(shí)情況抽查，可采取50%的抽查比例，傾向于抽取年終考核結(jié)果靠后和歷年出現(xiàn)過(guò)補(bǔ)助資金利用管理不到位或出現(xiàn)不正常建設(shè)管理行為的灌區(qū)。對(duì)出現(xiàn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不正當(dāng)使用的灌區(qū)，收繳不正當(dāng)使用經(jīng)費(fèi)，并對(duì)灌區(qū)進(jìn)行罰款，罰款金額為不當(dāng)使用資金的50%，同時(shí)對(duì)出現(xiàn)責(zé)任重大的需要整改問(wèn)題的灌區(qū)進(jìn)行行政處罰。

3 灌區(qū)規(guī)范化監(jiān)管體系運(yùn)行實(shí)例

選取江蘇省某大型灌區(qū)作為研究實(shí)例，該灌區(qū)總?cè)丝?7.19 萬(wàn)人，土地面積8.01 萬(wàn)hm2，其中耕地面積為5.35萬(wàn)hm2，設(shè)計(jì)灌溉面積為5.13萬(wàn)hm2。灌區(qū)處在平原地區(qū)，地勢(shì)平坦。灌區(qū)內(nèi)現(xiàn)有總干渠1條，長(zhǎng)為14.3 km，干渠4條，共計(jì)118 km，骨干排澇河道6 條，共計(jì)162.7 km。1 座渠首閘，4 座干渠進(jìn)水閘，其它配套建筑物若干。灌區(qū)內(nèi)骨干工程配套和完好，整體設(shè)施完善，灌區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境良好。

為解決灌區(qū)健康存在的問(wèn)題，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)計(jì)劃采取“文化宣傳補(bǔ)漏+節(jié)水潛力挖掘”的方式，具體包括：①充分挖掘灌區(qū)節(jié)水潛力，建立從渠首到田間再到排水的全過(guò)程節(jié)水體系。深入推進(jìn)灌排工程現(xiàn)代化改造的同時(shí)，考慮與下游田間工程建設(shè)協(xié)調(diào)配套，形成覆蓋灌溉水源、灌排骨干工程與田間工程的全過(guò)程節(jié)水合力。②加大水文化、灌溉歷史宣傳力度，創(chuàng)建灌區(qū)農(nóng)業(yè)文明活動(dòng)，挖掘灌區(qū)內(nèi)灌溉特點(diǎn)和水利特色，依托平原區(qū)河流水系等有利條件大力推進(jìn)灌區(qū)生態(tài)水利與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，形成灌區(qū)文化特色，進(jìn)行深度宣傳。

灌區(qū)專(zhuān)管單位在原有管理辦法的基礎(chǔ)上，按照灌區(qū)規(guī)范化管理內(nèi)容進(jìn)行自查自改，形成規(guī)范化管理制度，并在實(shí)際運(yùn)行管理中得以良好體現(xiàn)，在監(jiān)管考核中獲得135分的成績(jī)。具體打分見(jiàn)表5。

表5 H灌區(qū)年終考核打分結(jié)果

按照財(cái)政對(duì)灌區(qū)年度補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)預(yù)算，該灌區(qū)應(yīng)獲得經(jīng)費(fèi)為106萬(wàn)元，由于考核達(dá)到“優(yōu)秀”，補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)全額發(fā)放，同時(shí)，本年度有5個(gè)灌區(qū)出現(xiàn)“不合格”等次，共計(jì)82 萬(wàn)元補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)用于再分配，該灌區(qū)當(dāng)年最終獲得117萬(wàn)元補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

根據(jù)制定的監(jiān)督機(jī)制，將對(duì)50%的灌區(qū)進(jìn)行年終落實(shí)情況抽檢，對(duì)補(bǔ)助資金出現(xiàn)不當(dāng)使用的建設(shè)管理行為收繳不正當(dāng)使用資金，并收繳金額為不當(dāng)利用資金的50%作為罰款。灌區(qū)管理單位出于本身對(duì)灌區(qū)治理意愿驅(qū)使，且受年終落實(shí)考核的約束，將補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)落細(xì)落實(shí)，完全利用于灌區(qū)建設(shè)管理，完成了制定的“文化宣傳補(bǔ)漏+節(jié)水潛力挖掘”方案，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)正?；?、規(guī)范化運(yùn)行，在年中綜合檢查+技術(shù)檢查中獲得“優(yōu)秀”成績(jī)。灌區(qū)健康水平出現(xiàn)可以預(yù)見(jiàn)性的提升趨勢(shì)，灌區(qū)建設(shè)管理實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文結(jié)合平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)實(shí)際提出了規(guī)范化管理框架及其對(duì)應(yīng)的考核方案，并對(duì)該監(jiān)管體系運(yùn)行方式和獎(jiǎng)懲方案進(jìn)行探索，取得如下主要成果：

（1）提出灌區(qū)規(guī)范化管理框架，研究了相應(yīng)的打分考核制度，并對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行闡述，主要包括組織制度監(jiān)管、安全監(jiān)管、供用水監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。

（2）監(jiān)管體系運(yùn)行采用“自下而上匯報(bào)+自上而下抽檢”與“綜合考核+技術(shù)考核”的監(jiān)管考核打分方式，結(jié)合補(bǔ)助資金獎(jiǎng)懲措施，達(dá)到監(jiān)管目的。

（3）選取江蘇省某大型灌區(qū)作為監(jiān)管體系運(yùn)行實(shí)例，由該灌區(qū)監(jiān)管運(yùn)行結(jié)果可以認(rèn)為，本文構(gòu)建的平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)監(jiān)管體系運(yùn)行合理，能有效促進(jìn)灌區(qū)健康水平提升，激勵(lì)、監(jiān)督灌區(qū)自覺(jué)改善灌區(qū)健康狀況，促進(jìn)灌區(qū)實(shí)現(xiàn)良治。