城市水資源多目標(biāo)管理體系構(gòu)建初探

羅俐雅，何 琴，周 毅，陳 霞，張 游，楊璐宇

（1.江蘇省水文水資源勘測(cè)局，江蘇 南京 210029；2.江蘇省水利科學(xué)研究院，江蘇 南京 210030；3.江蘇省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，江蘇 南京 210012）

1 概 述

南京市本地地表水資源量受降水等影響時(shí)空分布不均，本地水資源可利用總量由地表水資源可利用量與地下水資源可開采量組成，降水量由北向南逐漸增加，過境水量較為豐沛。為建立水資源保護(hù)的指標(biāo)約束體系，以水源安全保障為主線，以區(qū)域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)、維護(hù)江河湖庫健康為重點(diǎn)，強(qiáng)化水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，全面推進(jìn)水功能區(qū)保護(hù)、入河排污口整治、內(nèi)源治理與面源控制、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、飲用水資源地保護(hù)、地下水資源保護(hù)、水資源綜合管理等各項(xiàng)措施，完善水資源保護(hù)工作，建立水資源保護(hù)體系。

2 構(gòu)建目標(biāo)

以保障水源安全、提高水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)、減少水土流失、涵養(yǎng)水源、提高環(huán)境自然凈化能力、改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)水生態(tài)良性循環(huán)為目標(biāo)，以已有相關(guān)規(guī)劃為基礎(chǔ)，堅(jiān)持水量、水質(zhì)和水生態(tài)并重，統(tǒng)籌考慮地表與地下、保護(hù)與修復(fù)、點(diǎn)源與非點(diǎn)源等方面的關(guān)系，科學(xué)制定水資源保護(hù)規(guī)劃方案，促進(jìn)區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)、水資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

近期目標(biāo)為江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率顯著提高，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，地下水資源儲(chǔ)備能力顯著提高，主要江河湖泊水生態(tài)系統(tǒng)和河湖生態(tài)水量得到基本保證，重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和濕地得到有效保護(hù)，受損的重要地表水和地下水生態(tài)系統(tǒng)得到初步修復(fù)，建成水資源保護(hù)和河湖健康保障體系。

3 構(gòu)建思路

建立立體、綜合、和諧的水資源保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)從水污染被動(dòng)治理到水資源主動(dòng)保護(hù)的轉(zhuǎn)變，做到“全程控制、全民參與”，建立長(zhǎng)效水資源保護(hù)機(jī)制。在分析不同片區(qū)水資源保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，分析出不同片區(qū)不同的污染源特性，找出污染物時(shí)空變化規(guī)律，分析上下游不同污染源、污染物的時(shí)空分布特性，做到“一地一策、一水一策”。注重與現(xiàn)有規(guī)劃的協(xié)調(diào)，不同行業(yè)、不同片區(qū)之間的協(xié)調(diào)，堅(jiān)持系統(tǒng)統(tǒng)籌、標(biāo)本兼治、全民參與的總體思路［1］。

3.1 注重預(yù)防優(yōu)先與源頭控制

預(yù)防優(yōu)先是水資源保護(hù)的基本理念，水資源保護(hù)不僅僅是水污染治理，要樹立防控優(yōu)先的思想，因地制宜建設(shè)水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)區(qū)，完善南京市水源保護(hù)條例，擴(kuò)大水資源保護(hù)范圍，確保南京市優(yōu)質(zhì)水源水質(zhì)得到有效保護(hù)。源頭控制是水資源保護(hù)的根本［2］，對(duì)入河排污口整治進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，按照回用優(yōu)先、生態(tài)凈化、搬遷歸并、調(diào)整入河方式等分類制定入河排污口整治方案。對(duì)南京市河湖庫有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行疏浚和整治，暢通水系，生態(tài)清淤，促進(jìn)河溝末梢微循環(huán)，增加水體自凈能力，減輕內(nèi)源污染，維護(hù)河湖庫生態(tài)功能。嚴(yán)格執(zhí)行雨污分流，大力推進(jìn)生態(tài)小流域建設(shè)、排澇泵站前置生態(tài)塘建設(shè)，以小流域治理、生態(tài)修復(fù)、河道綜合整治、人居環(huán)境綜合整治、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)工程等為重點(diǎn)，減少面源污染。

3.2 突出水源地保護(hù)與建設(shè)

集中式飲用水源地保護(hù)與建設(shè)是水資源保護(hù)的首要任務(wù)，長(zhǎng)江作為南京市的主要水源地，擔(dān)負(fù)著城市供水任務(wù)，需進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江水源地的保護(hù)與建設(shè)。長(zhǎng)江水源地污染防護(hù)工程主要有隔離防護(hù)工程、生態(tài)修復(fù)工程、水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目清理整頓、排污口治理等。在有條件的情況下，擴(kuò)大長(zhǎng)江飲用水源保護(hù)范圍，加強(qiáng)對(duì)支流入江污染問題的重視，加大通江流域治理力度，加強(qiáng)長(zhǎng)江濕地的保護(hù)和應(yīng)急備用水源地的建設(shè)。

3.3 強(qiáng)化水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是水資源保護(hù)的重要技術(shù)手段，全面加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施，從源頭做起，從水源涵養(yǎng)區(qū)、從田間地頭、從生態(tài)清潔小流域綜合治理做起。近期主要對(duì)長(zhǎng)江的集中式飲用水源地、秦淮河流域、通江小流域、重要濕地進(jìn)行水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。主要工程措施有生態(tài)清淤、生態(tài)隔離帶建設(shè)、消落帶生態(tài)修復(fù)建設(shè)、入庫河口生態(tài)修復(fù)建設(shè)、河庫岸生態(tài)護(hù)坡建設(shè)、河流生態(tài)廊道建設(shè)、水系連通及清水通道工程建設(shè)、污染物截留凈化工程、農(nóng)村清潔小流域治理等。

3.4 統(tǒng)籌工程與非工程措施

工程與非工程措施是構(gòu)建水資源保護(hù)體系不可或缺的兩個(gè)方面，水資源保護(hù)是一個(gè)全社會(huì)、系統(tǒng)性工程。在規(guī)劃工程措施的同時(shí)，要加大立法建設(shè)，建立最嚴(yán)格的水資源考核和督查制度，嚴(yán)格規(guī)劃水資源論證制度。加強(qiáng)各有關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，推進(jìn)水務(wù)一體化體制，建立市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、水資源承載力預(yù)警機(jī)制、長(zhǎng)效投入機(jī)制。加強(qiáng)應(yīng)急能力及信息化建設(shè)，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)研究及新技術(shù)推廣應(yīng)用，加強(qiáng)監(jiān)督管理能力建設(shè)，加大宣傳力度，引導(dǎo)全民自覺參與水資源保護(hù)。

4 管理體系

4.1 水功能區(qū)調(diào)整及污染物入河量控制方案

水功能區(qū)劃是水資源管理保護(hù)的基礎(chǔ)，現(xiàn)階段由于部分區(qū)域水資源開發(fā)利用條件發(fā)生了變化，因此需在水功能區(qū)復(fù)核的基礎(chǔ)上對(duì)部分水功能區(qū)進(jìn)行調(diào)整。在水功能區(qū)納污能力的基礎(chǔ)之上，提出限排方案，著重對(duì)交界斷面提出明確的水質(zhì)要求。

4.2 入河排污口布局與整治

針對(duì)入河排污口設(shè)置布局以及入河污染物削減等問題，通過入河排污口水域劃定、排污口合并調(diào)整工程、生態(tài)凈化工程以及明確污水回用要求等措施，達(dá)到優(yōu)化入河排污口布局、削減污染物入河量的目的，從而實(shí)現(xiàn)污染物總量控制的目標(biāo)，為水資源管理與保護(hù)提供支撐。

4.3 內(nèi)源治理與面源控制

南京市為典型的濱江丘陵城市，上中游農(nóng)業(yè)面源污染和中下游城市徑流及其內(nèi)源面源污染疊加，對(duì)下游城市河湖水系形成了污染負(fù)荷壓力。針對(duì)內(nèi)源和面源問題突出的主要湖泊、水庫、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、城鎮(zhèn)建成區(qū)等區(qū)域，進(jìn)一步開展內(nèi)源治理與面源控制相關(guān)工作。

4.4 水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

良好的水生態(tài)系統(tǒng)在維系自然界物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)、凈化環(huán)境等方面功能顯著，對(duì)維護(hù)生物多樣性、保持生態(tài)平衡有著重要作用?；趯?duì)南京市水生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查及水生態(tài)健康評(píng)價(jià)結(jié)果，識(shí)別存在的主要環(huán)境問題，從河湖健康、生態(tài)安全保障的角度，明確水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的對(duì)象。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、干支流、左右岸的水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)關(guān)系，明確主要河湖水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)的方向和重點(diǎn)，采取有針對(duì)性的水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施。

4.5 飲用水水源地保護(hù)

根據(jù)對(duì)南京市飲用水源地安全狀況調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，識(shí)別存在的主要問題，從飲用水源地保護(hù)的角度，明確水源地保護(hù)區(qū)的劃分。同時(shí)結(jié)合南京市飲用水源地的實(shí)際情況，按照水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)的要求采取有針對(duì)性的保護(hù)措施，開展南京市飲用水源地保護(hù)規(guī)劃。

4.6 地下水資源保護(hù)

根據(jù)南京市的水文地質(zhì)資料和相關(guān)規(guī)劃成果，開展地下水資源及其開發(fā)利用狀況調(diào)查，劃分評(píng)價(jià)類型區(qū)域及單元，按照地下水保護(hù)目標(biāo)確定各分區(qū)的地下水功能及其主導(dǎo)作用，劃分南京市地下水功能區(qū)。在劃分地下水功能區(qū)時(shí)，針對(duì)不同功能需求，對(duì)保護(hù)區(qū)、開發(fā)區(qū)、保留區(qū)進(jìn)行劃分。

4.7 水資源綜合管理

通過加強(qiáng)水資源保護(hù)的法律法規(guī)與制度建設(shè)，理順體制與機(jī)制建設(shè)，提升監(jiān)測(cè)與應(yīng)急能力建設(shè)，推廣科學(xué)研究與技術(shù)應(yīng)用，強(qiáng)化監(jiān)督管理能力，加大宣傳力度，建立水資源保護(hù)工作的支撐體系和保障體系［3］，實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)從被動(dòng)治理到主動(dòng)防護(hù)的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

5 保障措施

水資源保護(hù)是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作，除采取工程措施進(jìn)行水資源保護(hù)的同時(shí)，還需要建立法律法規(guī)、政策管理制度進(jìn)行監(jiān)督考核，以此來保障水資源保護(hù)工作的順利實(shí)施。

5.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工

建立水資源保護(hù)長(zhǎng)效工作機(jī)制，設(shè)立規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會(huì)議制度。建立政企分開、政事分開、責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水務(wù)一體化管理體制。充分發(fā)揮水務(wù)一體化管理體制優(yōu)勢(shì)，逐步建立政府主導(dǎo)、社會(huì)籌資、市場(chǎng)運(yùn)行、企業(yè)開發(fā)的水務(wù)良性運(yùn)行機(jī)制。建立水資源督察制度，對(duì)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督檢查。將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，將規(guī)劃控制性指標(biāo)及主要任務(wù)納入考核內(nèi)容，確保工作順利實(shí)施［4］。

5.2 加大投入，拓寬融資渠道

建立政府主導(dǎo)、社會(huì)統(tǒng)籌的水資源保護(hù)管理投入機(jī)制，完善現(xiàn)有水資源保護(hù)工程項(xiàng)目資金投入機(jī)制。倡導(dǎo)建立水資源保護(hù)工程國(guó)家財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)投入機(jī)制，加大公共財(cái)政對(duì)水資源保護(hù)的投入力度，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。區(qū)分供水的公益性和經(jīng)營(yíng)性，建立考慮市場(chǎng)供求關(guān)系的定價(jià)機(jī)制，及時(shí)調(diào)整自來水價(jià)格、污水處理費(fèi)、污水排放費(fèi)，調(diào)整再生水價(jià)格，推行階梯式水價(jià)，建立超計(jì)劃、超標(biāo)準(zhǔn)累進(jìn)加價(jià)制度。對(duì)水資源保護(hù)及水資源高效利用產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收補(bǔ)貼，按照“誰投資、誰收益”的原則［5］，完善多元化、多渠道、多層次的投資體系，帶動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)、污廢水處理等水資源保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)、引導(dǎo)資本流向水資源保護(hù)產(chǎn)業(yè)。

5.3 完善監(jiān)控，提高監(jiān)測(cè)能力

充分利用水利現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)、監(jiān)控技術(shù)手段，建立水量、水質(zhì)、水生態(tài)相融合的水資源保護(hù)監(jiān)控體系，涵蓋全市“一脈、兩翼、多點(diǎn)”的水資源保護(hù)總體布局，全面控制水源、取水、輸水、供水、用水、耗水、排水以及邊界等節(jié)點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)一站多能，建設(shè)功能完善、密度適當(dāng)、布局合理、項(xiàng)目齊全、層次清晰、技術(shù)先進(jìn)、設(shè)施一流，與南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水利建設(shè)相適應(yīng)的監(jiān)測(cè)站網(wǎng)體系。全面提升水資源保護(hù)監(jiān)控、預(yù)警和管理能力，建立完備的水資源保護(hù)監(jiān)控管理平臺(tái)。建立資源環(huán)境承載力預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，開展定期監(jiān)控。加強(qiáng)水資源應(yīng)急能力建設(shè)，完善突發(fā)性水污染事件應(yīng)急能力方案。加強(qiáng)市級(jí)水文機(jī)構(gòu)水資源監(jiān)測(cè)技術(shù)裝備能力建設(shè)，在提升日常監(jiān)測(cè)能力的基礎(chǔ)上，配備先進(jìn)、可靠的水資源與水生態(tài)監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備，提升整體監(jiān)測(cè)能力。

5.4 深入研究，提升技術(shù)保障

充分發(fā)揮科協(xié)、學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)的作用，聯(lián)合高校、科研院所建立水資源保護(hù)科技共享平臺(tái)，引進(jìn)和吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)科技攻關(guān)和技術(shù)研發(fā)，加強(qiáng)水資源保護(hù)重大問題研究。結(jié)合南京市水資源保護(hù)的科技需求，深入開展管理體系研究，開展專題規(guī)劃研究，為水資源保護(hù)管理提供技術(shù)支撐。重點(diǎn)深化總量控制、用水效率、限排總量指標(biāo)考核科學(xué)體系，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、水資源價(jià)格體系、水資源承載力、監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、洪水資源化、污水處理與回用技術(shù)等水資源保護(hù)專題研究，提高水資源保護(hù)技術(shù)水平，快速推進(jìn)水資源保護(hù)進(jìn)程。

5.5 聯(lián)合管理，建立協(xié)作機(jī)制

建立跨流域、跨區(qū)域、跨行業(yè)的水資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，實(shí)施聯(lián)絡(luò)工作制度，按照職責(zé)合理分工、密切配合，加強(qiáng)監(jiān)督與問責(zé)，做到明確分工、各負(fù)其責(zé)，使各部門間有序、有效地承擔(dān)起水資源保護(hù)和管理任務(wù)，探索多部門聯(lián)合的水資源保護(hù)管理模式。加強(qiáng)與上游來水區(qū)域水行政主管部門的信息共享機(jī)制，切實(shí)解決流域和區(qū)域的水源地安全、水資源保護(hù)與水污染防治等問題，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

5.6 鼓勵(lì)公眾參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

鼓勵(lì)公眾參與水資源保護(hù)工作，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論和公眾行為，拓寬公眾參與的途徑，通過座談交流和調(diào)查走訪等多種形式征求有關(guān)方面對(duì)水資源保護(hù)的意見。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，健全和完善信息公開制度，暢通信息渠道，維護(hù)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高全民的水資源保護(hù)意識(shí)。把水資源保護(hù)納入公益性宣傳范圍，通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體加大宣傳力度，為水資源節(jié)約與保護(hù)營(yíng)造良好的輿論氛圍，進(jìn)一步推動(dòng)水資源管理體系發(fā)展。