生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化：內(nèi)涵特征、推進(jìn)思路和關(guān)鍵任務(wù)

王紅帥 董戰(zhàn)峰

黨的二十大報(bào)告指出，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。一直以來，國家都高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別是黨的十八大以來，圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，開展了一系列具有根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性的工作，推動了生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化［1］。但生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和改善，是一個(gè)需要付出長期艱苦努力的過程，不可能一蹴而就［2］。生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢依然嚴(yán)峻，新戰(zhàn)略、新目標(biāo)、新認(rèn)識、新趨勢、新問題對生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了新的治理任務(wù)和治理需求。因此，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，充分認(rèn)識生態(tài)環(huán)境治理理念、治理主體、治理客體的更新和變化，完善初步確立的生態(tài)文明制度體系基本架構(gòu)，健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，提高與治理任務(wù)和治理需求相適應(yīng)的制度執(zhí)行能力，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為重要的先導(dǎo)性課題。

“生態(tài)環(huán)境治理體系”在2019 年10 月召開的黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中被提及，“生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化”在2021 年4 月習(xí)近平總書記主持中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中被正式提出。按照《決定》和黨的二十大報(bào)告中關(guān)于中國式現(xiàn)代化的相關(guān)論述，生態(tài)環(huán)境治理的改革方向是“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化可以被認(rèn)為是這兩個(gè)方向的重要突破口、目標(biāo)性任務(wù)或直接檢驗(yàn)［3］，可為推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善提供有力的制度性工具。換言之，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能階段性達(dá)到“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”的現(xiàn)代化目標(biāo)?；诖?，本文在分析新階段推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大需求的基礎(chǔ)上，指出了構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體架構(gòu)的必要性，總結(jié)了其內(nèi)涵特征、推進(jìn)思路和重點(diǎn)任務(wù)，以進(jìn)一步推進(jìn)面向中國式現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理改革，補(bǔ)齊生態(tài)文明建設(shè)短板。

一、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大需求

黨的二十大報(bào)告提出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，這為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。同時(shí)，伴隨國家戰(zhàn)略體系發(fā)生深刻變化、中國式現(xiàn)代化向縱深發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)一系列新特征，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨新的治理任務(wù)和治理需求。結(jié)合新形勢新要求以及數(shù)字化的時(shí)代特征和面臨的突出環(huán)境問題，本文從戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向、制度改革、安全需要、技術(shù)影響、壓力疊加五方面論述構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體架構(gòu)的必要性。

（一）戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向：生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入降碳減污擴(kuò)綠增長協(xié)同增效階段

生態(tài)文明制度體系的基本架構(gòu)在2015 年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2019 年10 月發(fā)布的《決定》中已有初步闡述，2020 年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)，但當(dāng)前我國戰(zhàn)略體系在新發(fā)展階段的演變又為生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的任務(wù)要求。2012 年以來，黨中央重點(diǎn)部署實(shí)施了幾十項(xiàng)戰(zhàn)略，形成了一體化國家發(fā)展戰(zhàn)略體系［4］，就生態(tài)環(huán)境治理直接或間接提出新要求的戰(zhàn)略至少超過20 項(xiàng)。 其中，在2020年9 月提出的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)影響下，生態(tài)環(huán)境治理最明顯的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向是：“十四五”時(shí)期我國生態(tài)文明建設(shè)開始以降碳為主線方向，協(xié)同推進(jìn)減污降碳、經(jīng)濟(jì)社會綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。黨的二十大報(bào)告將這一階段具化為要實(shí)現(xiàn)“協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”。 同時(shí)，2021年3 月十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出的加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展、全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、積極穩(wěn)妥推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、提升長三角一體化發(fā)展水平、扎實(shí)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，近幾年提出的全面節(jié)約戰(zhàn)略、積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略、健康中國戰(zhàn)略以及近期提出的有關(guān)糧食安全、能源安全的國家發(fā)展戰(zhàn)略，都對生態(tài)環(huán)境治理提出了新的治理任務(wù)和需求。在上述戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的影響下，減污降碳協(xié)同、區(qū)域協(xié)同治理、多污染物協(xié)同控制，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、統(tǒng)籌能源保供和降碳、統(tǒng)籌“三區(qū)三線”劃定，融入新發(fā)展格局，積極推動全球可持續(xù)發(fā)展等，成為生態(tài)環(huán)境治理的新約束。

（二）制度改革：面向中國式現(xiàn)代化的制度組合和體制機(jī)制持續(xù)演化

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的保證，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域面向中國式現(xiàn)代化的制度組合和體制機(jī)制不斷演化的必然結(jié)果。黨的十八大以來，生態(tài)文明制度體系建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)動態(tài)演變的過程。從2012 年黨的十八大報(bào)告把“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”列為“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一到2015 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”一直是生態(tài)環(huán)境治理改革的主要目標(biāo)，以八項(xiàng)主要制度和任務(wù)（健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、建立空間規(guī)劃體系、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、建立健全環(huán)境治理體系、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、完善生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度）為基本內(nèi)容的生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”也在2015 年初步搭建。2017年，黨的十九大報(bào)告又明確提出“加快生態(tài)文明體制改革”，強(qiáng)調(diào)了四項(xiàng)生態(tài)環(huán)境治理改革任務(wù)（強(qiáng)調(diào)推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等），并謀劃了生態(tài)環(huán)境改善、生態(tài)文明建設(shè)面向中國式現(xiàn)代化的兩步走目標(biāo)。2019 年10 月《決定》則在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下提出要“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系”，在四個(gè)方面深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革：實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。黨的十九屆六中全會指出“生態(tài)文明建設(shè)仍然是一個(gè)明顯短板”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的制度改革遠(yuǎn)未完成，推動完善生態(tài)環(huán)境治理體系成為新發(fā)展階段的新要求。因此，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨的背景下，黨的二十大報(bào)告正式提出推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的中心任務(wù)，強(qiáng)調(diào)未來五年內(nèi)和2035 年現(xiàn)代化目標(biāo)以及明確重視“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”命題。至此，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的關(guān)鍵命題，以及推動綠色發(fā)展、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要制度工具。

（三）安全需要：確保生態(tài)環(huán)境安全成為統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要內(nèi)容

統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，“確保生態(tài)環(huán)境安全”是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的九大任務(wù)之一，安全發(fā)展需要對生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出新要求。具體來看，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域面臨內(nèi)外部兩種安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。就內(nèi)部而言，我國生態(tài)環(huán)境較為脆弱，污染重、損失大、風(fēng)險(xiǎn)高的生態(tài)環(huán)境狀況尚未根本扭轉(zhuǎn)［1］，生態(tài)環(huán)境還存在諸多不安全因素，主要表現(xiàn)為：生態(tài)安全基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，部分林地、濕地、草原生態(tài)系統(tǒng)失衡，江河源區(qū)水源涵養(yǎng)功能不穩(wěn)定，部分區(qū)域地下水超采，物種棲息地、生物多樣性、近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)整體還處于脆弱狀態(tài)；生態(tài)環(huán)境治理成效不牢固、易反復(fù)，如我國大氣、淡水、海洋等方面的治理成效仍不穩(wěn)定。就外部而言，大國博弈和初級產(chǎn)品供給沖擊風(fēng)險(xiǎn)成為常態(tài)，全球氣候變化增大了糧食、能源、水資源等領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)，這對國內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理和國土空間布局產(chǎn)生了較大影響，主要體現(xiàn)為：實(shí)施煤炭煤電兜底保供與促進(jìn)能源降碳之間的矛盾，耕地保護(hù)和生態(tài)優(yōu)先之間的爭論，極端天氣和自然災(zāi)害加劇水資源時(shí)空分布的不平衡等。因此，安全發(fā)展需求亟須相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以保障國家總體安全。

（四）技術(shù)影響：環(huán)境科技研發(fā)和數(shù)字化趨勢深刻改變環(huán)境治理方式

科技創(chuàng)新和現(xiàn)代信息技術(shù)手段為生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力變革指明新方向、提供新方法。一方面，環(huán)境科技研發(fā)的速度和質(zhì)量直接關(guān)系到我國能否以更低成本高效率地解決好現(xiàn)有環(huán)境問題和應(yīng)對好潛在新問題，技術(shù)革新與生態(tài)環(huán)境治理改革密切相關(guān)?！笆濉逼陂g，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重點(diǎn)專項(xiàng)項(xiàng)目（如燃煤工業(yè)鍋爐超低排放控制、高性能綠色水性工業(yè)涂料涂裝、分布式多通道VOCs 在線監(jiān)測預(yù)警溯源等）執(zhí)行情況良好、市場應(yīng)用潛力大，使政策端產(chǎn)業(yè)化支持成為環(huán)境治理體系優(yōu)化和調(diào)整的方向。 另一方面，智能化、數(shù)字化的時(shí)代特征為生態(tài)環(huán)境治理帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。智能化、數(shù)字化既改變了有關(guān)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境治理等方面信息的來源、數(shù)量、類別，又為生態(tài)環(huán)境治理提供了可精準(zhǔn)識別追蹤生態(tài)環(huán)境問題的數(shù)字技術(shù)，能夠幫助生態(tài)環(huán)境治理變革信息動態(tài)監(jiān)測方式、生態(tài)價(jià)值評估和補(bǔ)償體系、生態(tài)產(chǎn)品交易形式、生態(tài)文明信用體系管理模式等，有助于推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)深度融合，為推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供新方法［5］。

（五）壓力疊加：資源約束趨緊及區(qū)域性結(jié)構(gòu)性等生態(tài)環(huán)境問題依然突出

我國資源約束趨緊及存在的結(jié)構(gòu)、區(qū)域、領(lǐng)域性生態(tài)環(huán)境問題迫切需要當(dāng)下加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)、深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革。緊迫疊加的壓力存在于以下方面：耕地、水、能源和礦產(chǎn)等資源面臨約束，對生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性影響深遠(yuǎn)。就耕地而言，從“三調(diào)”數(shù)據(jù)看，相較于“二調(diào)”，10 年間面積已減少1.13 億畝，下降趨勢明顯；水資源時(shí)空分布不均，尤其北方地區(qū)水資源量僅占全國的19%，但人口占46%，國土面積占64%；能源和礦產(chǎn)資源與人口聚集區(qū)不匹配，資源富集區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)重疊較多。同時(shí)，我國結(jié)構(gòu)、區(qū)域、領(lǐng)域性生態(tài)環(huán)境問題尚未得到有效解決，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍不合理，重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)的污染問題依舊存在。我國距離實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰只剩7 年時(shí)間，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然“偏重”，粗放的發(fā)展方式尚未從源頭上得到根治；京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原大氣污染問題及長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)問題依然是重點(diǎn)的跨區(qū)域環(huán)境問題；土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、新舊污染物并發(fā)等問題仍制約著生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效。面對壓力疊加的局面，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的改革迫切需要構(gòu)建新治理體系、遵循新治理方式。

二、生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征有目標(biāo)和過程兩種理解視角［6］。 從目標(biāo)的角度來看，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)制度建設(shè)工程，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，目的在于形成系統(tǒng)、規(guī)范、有效的生態(tài)環(huán)境治理體系以及與任務(wù)和需求適配的治理能力，以更好改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。從過程的角度來看，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化表現(xiàn)為通過系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革，以定型和強(qiáng)體為主線［7］，在生態(tài)環(huán)境治理過程中融入多元治理主體、協(xié)同治理機(jī)制、市場治理手段、健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、充足科技支撐以推動生態(tài)環(huán)境治理走向系統(tǒng)化、科學(xué)化、效能化。結(jié)合以上視角和相關(guān)重大需求，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵可以界定為：在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，錨定美麗中國建設(shè)和人與自然和諧共生的目標(biāo)，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，積極參與全球環(huán)境與氣候治理，形成更加成熟定型的生態(tài)文明制度體系和健全的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，形成與治理任務(wù)、治理需求更加匹配的治理能力，構(gòu)建一體謀劃、部署、推進(jìn)、考核的制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域體制改革更加深化、治理路徑更加清晰，漸進(jìn)推動生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體特征可以從四個(gè)維度來理解。

（一）生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分［8］。習(xí)近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)［9］。國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系［10］，指所有參與治理的主體活動相互結(jié)合所形成的總體狀態(tài)［11］；制度體系貴在系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性［12］，制度各個(gè)分裂，絕不會存在，也不能推行［13］。國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力［10］，是國家統(tǒng)籌治理主體在治理活動中所顯示出來的活動質(zhì)量［11］；制度的生命力在于執(zhí)行［14］，制度的效果依賴于治理機(jī)制?？傮w來看，構(gòu)建符合中國國情的國家、市場、社會關(guān)系［15］是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)，提高治理活動的行動有效性、公眾參與性以及國際認(rèn)可度是其工作重點(diǎn)［16］。生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的子領(lǐng)域，主要以解決制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制問題為導(dǎo)向，以完成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的改革任務(wù)為目標(biāo)。

（二）生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)制度成熟定型、主體多方共治

生態(tài)環(huán)境治理體系是一個(gè)有機(jī)、協(xié)調(diào)和彈性的綜合運(yùn)行系統(tǒng)，核心是完善的生態(tài)文明制度體系，廣泛意義上是由治理主體、機(jī)制、手段等所構(gòu)成的健全的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。其中需要說明的是，生態(tài)文明制度體系指寬泛意義上的生態(tài)環(huán)境制度，現(xiàn)代環(huán)境治理體系是實(shí)踐層面的規(guī)則架構(gòu)。按照2020 年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，現(xiàn)代環(huán)境治理體系由七大體系（領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系）構(gòu)成，這項(xiàng)指導(dǎo)意見的關(guān)鍵任務(wù)在于明確責(zé)任主體、加強(qiáng)政策協(xié)同、打通形成政策鏈條、強(qiáng)化基礎(chǔ)能力、盤活技術(shù)市場、促進(jìn)政策精準(zhǔn)實(shí)施。因此，生態(tài)環(huán)境治理體系至少包含兩層含義：核心層面的生態(tài)文明制度體系、實(shí)施層面的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。前者以制度領(lǐng)域?yàn)楦鶚?gòu)建治理體系，至今仍需改革完善，黨的二十大報(bào)告明確提及六項(xiàng)在當(dāng)下迫切需要完善的制度（集體林權(quán)制度、耕地休耕輪作制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度、碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度、碳排放權(quán)市場交易制度）；后者以治理主體為線索重塑治理體系，目的在于形成多元參與、市場化、法治化的治理格局，目前這項(xiàng)工作仍在改革探索之中，主體活動相互結(jié)合所形成的總體狀態(tài)是其關(guān)注的重心。綜上，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵至少強(qiáng)調(diào)：一是在未來形成更加完善的生態(tài)文明制度體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理制度化、程序化、規(guī)范化、法治化［12］；二是形成更加健全的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，明確生態(tài)環(huán)境治理主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)多方共治。

（三）生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)形成與任務(wù)需求適配的治理能力

生態(tài)環(huán)境治理能力的核心是生態(tài)環(huán)境制度的執(zhí)行能力，指多方共治的主體在治理活動中所表現(xiàn)出來的活動質(zhì)量，既包括黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、政府的執(zhí)行能力，又包括企業(yè)等市場主體通過整合資源、采用合法合理的工具和手段治理生態(tài)環(huán)境的行動力和社會組織與公眾的參與能力。黨的十八大以來，中央加強(qiáng)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)，制定實(shí)施了幾十項(xiàng)涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的配套改革方案，并注重運(yùn)用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方法解決生態(tài)環(huán)境治理問題，建立了以管制政策為主的治理框架，生態(tài)環(huán)境治理能力建設(shè)取得積極進(jìn)展。但需要承認(rèn)的是，我國生態(tài)環(huán)境實(shí)際治理能力仍存在不足，明顯的短板相對較多：相關(guān)治理主體能力不足；治理主體依法治污意識較為淡??；生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政手段居多，經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用不足；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系尚不完善；社會政策與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)程度有待加強(qiáng)，全社會綠色生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識尚需提高。 2020年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中也提到需強(qiáng)化法律保障、市場機(jī)制等多個(gè)基礎(chǔ)支撐，以更好地發(fā)揮環(huán)境治理體系的作用。

（四）生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求積極參與全球環(huán)境與氣候治理

積極參與全球環(huán)境與氣候治理是新階段生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)涵之一［17］。2021 年，習(xí)近平總書記提出，“面對全球環(huán)境治理前所未有的困難，國際社會要以前所未有的雄心和行動，勇于擔(dān)當(dāng)，勠力同心，共同構(gòu)建人與自然生命共同體”［18］，這標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境治理的全球價(jià)值觀開始逐漸走向成熟。同時(shí)，積極參與全球環(huán)境與氣候治理也是為解決人類可持續(xù)發(fā)展問題、建設(shè)清潔美麗世界、展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象、提高全球治理話語權(quán)的必然要求。以人類命運(yùn)共同體和人與自然生命共同體為理念，積極參與全球性生態(tài)環(huán)境治理、推動構(gòu)建全球環(huán)境治理體系、推動人類可持續(xù)發(fā)展、共建清潔美麗世界，已成為生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化在全球?qū)用娴男乱?、新路徑?/p>

三、生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)思路

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化有力推進(jìn)的根本保證。 事實(shí)證明，黨的十八大以來黨對生態(tài)文明建設(shè)的思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、法治保障等已形成諸多成功實(shí)踐［19］，結(jié)合新形勢對生態(tài)環(huán)境治理改革的要求，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化需在持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)黨對生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，針對戰(zhàn)略、制度、安全、技術(shù)、壓力等方面的重大需求和生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征，從七個(gè)方面著手推進(jìn)。

（一）推動綠色發(fā)展，打造國家重大戰(zhàn)略綠色發(fā)展高地

綠色發(fā)展是發(fā)展觀的深刻革命，是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略路徑［20］。結(jié)合黨的二十大報(bào)告的最新要求“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”，綠色發(fā)展作為新發(fā)展理念的重要組成部分，是生態(tài)環(huán)境治理全方位變革需要遵循的重要指引。實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，關(guān)鍵在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)在于調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、全鏈條及倡導(dǎo)綠色低碳生活方式、擴(kuò)大綠色消費(fèi)、引導(dǎo)綠色出行。其中，從落實(shí)戰(zhàn)略路徑的角度出發(fā)，最有可能成為推進(jìn)綠色發(fā)展重要切入點(diǎn)或政策抓手的是推進(jìn)區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施［3］。 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展也是實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的應(yīng)有之義［20］。具體來說，以區(qū)域治理為出發(fā)點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境治理改革要以京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角、黃河流域?yàn)橹攸c(diǎn)區(qū)域，強(qiáng)化源頭減量、資源利用、減污降碳和生態(tài)修復(fù)，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)、全面推動城市黑臭水體治理、強(qiáng)化長江上游生態(tài)大保護(hù)、深化成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作，努力在區(qū)域視角下重塑生態(tài)格局、保持生態(tài)功能、保護(hù)生物多樣性、消除生態(tài)脅迫。尤其是要重點(diǎn)維護(hù)好黃河和長江生態(tài)安全，堅(jiān)持“五水”統(tǒng)籌，還水于河［21］，持續(xù)打好黃河生態(tài)保護(hù)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)、長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。同時(shí)，還要統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)屏障體系構(gòu)建、區(qū)域綠色生態(tài)走廊建設(shè)、區(qū)域工業(yè)污染協(xié)同治理、區(qū)域碳排放達(dá)峰、區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、區(qū)域統(tǒng)籌管理體制機(jī)制創(chuàng)新、區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理市場機(jī)制優(yōu)化等區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)。

（二）堅(jiān)持人民至上，創(chuàng)造最普惠的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品

人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性［22］，“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的宗旨要求［20］。生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域面向中國式現(xiàn)代化的制度改革要求解決人民群眾對于清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品的需求問題［22］。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化要始終把握人民至上這一制度改革的主線，將生態(tài)環(huán)境治理作為重大民生實(shí)事緊緊抓在手上［23］。習(xí)近平總書記指出，“人民群眾對環(huán)境問題高度關(guān)注，可以說生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位必然會不斷凸顯。”［24］以人民為中心是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和最大特色，這就決定了從戰(zhàn)略上保持治理效能的可持續(xù)性提升，首要的是明確以人民群眾需求為第一取向［25］。因此，要堅(jiān)持人民至上的發(fā)展思想，堅(jiān)持從惠民、利民、為民的角度推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、著力建設(shè)健康宜居美麗家園、有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，在推動生態(tài)環(huán)境治理變革中切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，注重多目標(biāo)協(xié)同增效和整體治理

系統(tǒng)科學(xué)是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)方法［26］。山水林田湖草沙是生命共同體，生態(tài)環(huán)境治理要注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理；經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)也是統(tǒng)一的有機(jī)整體，關(guān)注生態(tài)環(huán)境并非徒勞無效，生態(tài)環(huán)境的投入實(shí)際上是一種戰(zhàn)略性投入［27］，統(tǒng)籌多重目標(biāo)理應(yīng)踐行系統(tǒng)觀念?？傮w來看，結(jié)合統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求以及生態(tài)環(huán)境治理狀況，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念貴在注重實(shí)現(xiàn)目標(biāo)整體性、領(lǐng)域協(xié)同性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性，以“一盤棋”思維帶動治理成效，在多目標(biāo)權(quán)衡中維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。具體而言，一要促進(jìn)協(xié)同增效，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長，重點(diǎn)推動工業(yè)領(lǐng)域、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、生態(tài)建設(shè)的降碳減污協(xié)同增效，深化水、大氣、土壤、固體廢物環(huán)境污染協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。二要更加注重整體性治理，堅(jiān)持保護(hù)修復(fù)并舉，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、區(qū)域生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)警監(jiān)測體系，注重示范引領(lǐng)和長效機(jī)制建設(shè)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。 三要加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，確保核與輻射安全，健全突發(fā)環(huán)境事件和生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)體系，健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（四）堅(jiān)持科學(xué)精準(zhǔn)，促進(jìn)科學(xué)思維和精細(xì)治理相結(jié)合

堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，是生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的共識［28］。在技術(shù)嵌入治理的趨勢下，宜運(yùn)用科學(xué)思維、科學(xué)方法、科技手段并堅(jiān)持精細(xì)治理、分類施策、因地制宜以提高生態(tài)環(huán)境治理的針對性和有效性。一要強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理關(guān)鍵技術(shù)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)，開展生態(tài)環(huán)境一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理智慧化建設(shè)。 二要鼓勵(lì)創(chuàng)新，推動環(huán)境污染防治技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、生態(tài)修復(fù)技術(shù)、儲能技術(shù)、新能源技術(shù)、環(huán)境監(jiān)測及環(huán)境治理儀器裝備的創(chuàng)新發(fā)展，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和試點(diǎn)應(yīng)用。三要保證決策前瞻，在合理評估資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)，制定生態(tài)環(huán)境治理長遠(yuǎn)規(guī)劃。 四要實(shí)現(xiàn)過程透明，運(yùn)用科技手段精準(zhǔn)收集環(huán)境信息，擴(kuò)大重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境信息公開范圍，保障公眾環(huán)境決策參與權(quán)、環(huán)境損害請求權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)等重要環(huán)境權(quán)益。五要促進(jìn)精細(xì)治理，深化源頭治理和分類整治，以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單為核心建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，并運(yùn)用相關(guān)技術(shù)實(shí)時(shí)追蹤污染源，輔助治理決策精細(xì)化。

（五）加強(qiáng)空間治理，統(tǒng)籌解決區(qū)域性結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題

空間治理是以保護(hù)優(yōu)先、空間均衡、差異化協(xié)同發(fā)展為核心理念的治理方式，對于解決資源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)性矛盾及部分地區(qū)和領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問題等具有積極作用。要加強(qiáng)空間治理，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)、完善自然保護(hù)地體系建設(shè)、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管、持續(xù)開展生態(tài)保護(hù)成效評估、加強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)［29］，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局，從國土空間開發(fā)保護(hù)的角度實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理。從具體推進(jìn)思路來看，一要強(qiáng)化底線約束，建設(shè)主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略［30］，要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，進(jìn)一步細(xì)化主體功能區(qū)劃分，加強(qiáng)空間用途管制，統(tǒng)籌落實(shí)“三區(qū)三線”劃定及管控，強(qiáng)化資源集約高效利用，提高節(jié)約集約用地水平，堅(jiān)持保護(hù)耕地優(yōu)先，筑牢生態(tài)安全、能源資源安全等國土空間安全底線。二要通過空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式調(diào)結(jié)構(gòu)、防污染、限開發(fā)，重點(diǎn)要統(tǒng)籌好重大生產(chǎn)力布局，以工程項(xiàng)目清單的形式明確傳統(tǒng)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等重大生產(chǎn)力布局的主要安排，也要優(yōu)化好產(chǎn)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)瓤臻g布局和用地結(jié)構(gòu)，推行低影響開發(fā)建設(shè)、限制高耗能高排放項(xiàng)目。三要統(tǒng)籌空間治理和高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化國土空間管控和負(fù)面清單管理，嚴(yán)守生態(tài)紅線，持續(xù)開展生態(tài)修復(fù)和環(huán)境污染治理工程，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)和生活方式［20］。

（六）強(qiáng)化法治保障，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境

最嚴(yán)密的法治是對生態(tài)文明建設(shè)的最好制度保障。黨的十八大以來，我國將新發(fā)展理念、生態(tài)文明和建設(shè)美麗中國寫入憲法，實(shí)施《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律，頒布《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》，并新修訂了《排污許可管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境治理提供了有力法治保障。接下來，需繼續(xù)堅(jiān)持依法治污的方針，協(xié)同推進(jìn)立法、監(jiān)管執(zhí)法、督察、標(biāo)準(zhǔn)完善等工作，強(qiáng)化法治保障手段，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境治理的法治化建設(shè)短板。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境法治保障，應(yīng)從如下方面著手：一要持續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定和國家法律法規(guī)規(guī)定的銜接工作，使中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政約談具備黨內(nèi)法規(guī)和國家立法基礎(chǔ)。 二要持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策等寫入黨章、憲法，并在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面對要求予以具體化。三要構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系，深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)［31］。四要注重區(qū)域立法、執(zhí)法、司法、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同工作，推進(jìn)區(qū)域視角下的法治建設(shè)改革。五要關(guān)注并推動能源與氣候變化領(lǐng)域的立法工作，同步深化國際合作，積極參與全球生態(tài)環(huán)境治理，在履行國際公約的基礎(chǔ)上促進(jìn)多邊和區(qū)域合作。

（七）深化國際合作，通過多邊合作構(gòu)建清潔美麗世界

秉持人類命運(yùn)共同體理念，加強(qiáng)在氣候、海洋、生物等領(lǐng)域的國際合作，積極參與全球生態(tài)環(huán)境治理，充分展現(xiàn)中國負(fù)責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧蜗螅巧鷳B(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵之一。積極參與全球環(huán)境與氣候治理，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者，也是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。在具體路徑上，一方面，要發(fā)揮發(fā)展中大國的獨(dú)有作用，加強(qiáng)同周邊國家的合作，共同打造綠色“一帶一路”［32］。 另一方面，要以更加積極的姿態(tài)開展雙多邊國際合作，堅(jiān)持多邊主義，凝聚全球環(huán)境治理共識［33］：要共同維護(hù)《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等國際條約，并通過舉辦國際性會議、參與國際組織行動框架及與多國和地區(qū)開展多領(lǐng)域深度合作的形式，持續(xù)在全球領(lǐng)域發(fā)出應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)綠色發(fā)展的倡議，以推動構(gòu)建清潔美麗世界，為全球環(huán)境與氣候治理貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案［34］。

四、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務(wù)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變化，我國生態(tài)環(huán)境治理主體和治理客體已發(fā)生諸多變化，生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)已由關(guān)注環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“雙碳”目標(biāo)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與健康、融入新發(fā)展格局等戰(zhàn)略需求，治理方法由注重水、氣、土等單一生態(tài)環(huán)境要素管控轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌兼顧水氣土固協(xié)同、減污降碳協(xié)同、生態(tài)系統(tǒng)管理等工作，治理手段也由以行政、監(jiān)督考核為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑伞⑹袌?、技術(shù)、宣傳等為主，必要的行政手段為輔。 生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化迎來系統(tǒng)性變革。由此，針對當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大需求，該領(lǐng)域的現(xiàn)代化應(yīng)按照“深化制度建設(shè)—明確責(zé)任主體—強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐”的框架扎實(shí)推進(jìn)。其中，需重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)保制度、資源利用制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度以及相關(guān)責(zé)任制度，著力構(gòu)建治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、治理企業(yè)責(zé)任體系、治理全民行動體系，并在主抓以黨政為主導(dǎo)的主體能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用法律、市場、技術(shù)、宣傳等服務(wù)保障手段，為釋放生態(tài)環(huán)境治理體系效能提供支撐。

（一）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務(wù)

《決定》從四個(gè)方面指出推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的主要任務(wù)：實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。未來推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，需重點(diǎn)關(guān)注四項(xiàng)重要制度中的短板以及可供拓展和完善之處。

第一，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。一要健全有關(guān)空間規(guī)劃和用途管控的制度和規(guī)則，盡快落實(shí)全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，以“三區(qū)三線”劃定和管控為基礎(chǔ)明確空間上的底線、紅線、警戒線和國土資源約束條件，解決無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)引致的生態(tài)環(huán)境問題。 二要完善綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度，重點(diǎn)在強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入管理的基礎(chǔ)上，將能源、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)作為重點(diǎn)突破領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色升級，推動能源清潔低碳轉(zhuǎn)型，并有步驟地加快形成綠色低碳生活方式，倡導(dǎo)綠色出行、綠色消費(fèi)、綠色建設(shè)。三要完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系，科學(xué)把握山水林田湖草的共生性、各種污染物的交互作用以及水氣土跨界交互污染等客觀規(guī)律，發(fā)揮陸海間、區(qū)域間、部門間聯(lián)動作用，解決生態(tài)環(huán)境治理過程中不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不一致的問題。 四要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村環(huán)境整治水平和農(nóng)業(yè)面源污染問題，加快推進(jìn)農(nóng)村生活污水和垃圾治理，開展農(nóng)村黑臭水體整治，實(shí)施化肥農(nóng)藥減量增效行動，深入實(shí)施農(nóng)膜回收行動，加強(qiáng)養(yǎng)殖業(yè)污染防治，真正解決一批農(nóng)業(yè)農(nóng)村突出生態(tài)環(huán)境問題。

第二，全面建立資源高效利用制度。從該領(lǐng)域的制度體系現(xiàn)狀來看，仍有三個(gè)方面需要繼續(xù)建章立制：一要繼續(xù)健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步加快構(gòu)建自然資源產(chǎn)權(quán)體系，明確自然資源產(chǎn)權(quán)主體，加快統(tǒng)一確權(quán)登記，強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)，促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用，健全自然資源監(jiān)管體制。二要繼續(xù)推進(jìn)能源變革，重點(diǎn)強(qiáng)化能源消費(fèi)革命、技術(shù)革命、供應(yīng)革命、體制革命和推進(jìn)能源國際合作，促進(jìn)用能綠色化發(fā)展。三要繼續(xù)健全海洋資源開發(fā)保護(hù)制度，完善以海洋治理法律法規(guī)為基礎(chǔ)的制度體系，制定修改完善海岸帶保護(hù)、海域使用、海島管理、海洋環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)，并嘗試創(chuàng)新制定《海洋法》等規(guī)范海洋資源開發(fā)和保護(hù)的綜合性法律法規(guī)，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體和完整體系，普遍聯(lián)系、相互依存。生態(tài)修復(fù)的核心就是要使生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)自我運(yùn)行。該領(lǐng)域需要繼續(xù)完善之處包括：要深化統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，完善國家公園保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和綜合治理，并要補(bǔ)齊集體林權(quán)制度、耕地休耕輪作制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等短板弱項(xiàng)。同時(shí)，還要著重建立健全生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體系，深入開展重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)督性監(jiān)測，推進(jìn)生態(tài)狀況及生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評估，守住自然生態(tài)安全邊界。要進(jìn)一步深化執(zhí)行“53111”生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體系，持續(xù)開展全國生態(tài)狀況、重點(diǎn)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域五方面的監(jiān)測評估。

第四，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。責(zé)任制度一般包括紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡查督查、審計(jì)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、問責(zé)等［14］，對制度執(zhí)行和責(zé)任主體活動起約束作用。該領(lǐng)域需重點(diǎn)關(guān)注之處包括：建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核制度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境約束性指標(biāo)管理，著眼環(huán)境質(zhì)量改善，合理設(shè)定約束性和預(yù)期性目標(biāo)，并以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等為依據(jù)保證實(shí)施；穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系改革，逐步更新監(jiān)管的內(nèi)容、方式、對象等，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管由夯實(shí)傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向并行重視污染排放生態(tài)破壞和資源能源科學(xué)利用情況，即不排污的企業(yè)也需達(dá)到供應(yīng)鏈產(chǎn)品綠色發(fā)展要求，同時(shí)繼續(xù)深化生態(tài)環(huán)境環(huán)保督察，強(qiáng)化監(jiān)督幫扶工作機(jī)制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)機(jī)制，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度，強(qiáng)化許可核心制度地位，完善不同主體的監(jiān)管體制機(jī)制等；重視細(xì)化生態(tài)環(huán)境治理信用體系建設(shè)，完善生態(tài)環(huán)境治理信息披露制度、政府生態(tài)環(huán)境治理信用評價(jià)制度、企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理信用評價(jià)制度，同時(shí)在環(huán)保信用體系發(fā)展到一定階段后，可考慮增設(shè)基于正向激勵(lì)的綠色發(fā)展信用體系；深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革，打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“鐵軍”，建成機(jī)構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理制度化的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍［31］，同時(shí)，要構(gòu)建相關(guān)主體責(zé)任體系。 根據(jù)2020 年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》和當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際情況，未來在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化方面，需進(jìn)一步加強(qiáng)三類主體責(zé)任體系建設(shè)。 一要健全生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。 嚴(yán)格落實(shí)2020 年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》要求，在地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)管的全過程中壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，尤其要壓實(shí)各級黨委和政府在綠色發(fā)展方面的責(zé)任，在考核思路上由以污染防治為主轉(zhuǎn)向重視美麗中國建設(shè)成效。二要健全生態(tài)環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系。在強(qiáng)調(diào)企業(yè)傳統(tǒng)治理責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化許可核心制度地位和企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型責(zé)任，嘗試研究制定排污許可與環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法相銜接的總體方案，加大有毒因子管控，實(shí)現(xiàn)對新污染物等工業(yè)有毒有害因子的全過程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治。 三要健全生態(tài)環(huán)境治理全民行動體系。 進(jìn)一步提升公眾參與的便利性，大力培育生態(tài)文化，同時(shí)做到加強(qiáng)對環(huán)保社會組織的政治引領(lǐng)和示范帶動，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)環(huán)保社會組織內(nèi)在活力和發(fā)展動力，支持環(huán)保社會組織發(fā)揮積極作用，特別是拓展交流綠色技術(shù)的作用，并充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織作用和各行業(yè)協(xié)會作用，積極參與生態(tài)環(huán)境治理。

（二）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務(wù)

生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐，促使體系轉(zhuǎn)化為保證良好運(yùn)行的機(jī)制，以充分釋放生態(tài)文明制度體系和現(xiàn)代環(huán)境治理體系效能。綜合來看，體系轉(zhuǎn)化為機(jī)制的驅(qū)動力可以包括三個(gè)方面：對執(zhí)行起決定性作用的關(guān)鍵主體能力，如覆蓋以黨政為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)、干部、資源等要素；對執(zhí)行起約束性作用的責(zé)任制度［14］；對執(zhí)行起支撐性作用的手段因素，如依法治理、市場機(jī)制、技術(shù)服務(wù)、宣傳引導(dǎo)等服務(wù)保障手段。其中，以黨政為主導(dǎo)的主體能力建設(shè)是生態(tài)環(huán)境治理的必要基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度是糾偏機(jī)制，法律、市場、技術(shù)、宣傳等支撐手段可保障制度執(zhí)行。責(zé)任制度在制度體系中已有闡述，這里不再贅述。生態(tài)環(huán)境能力現(xiàn)代化方面的建議包含以下兩個(gè)方面：

第一，主抓決定性環(huán)節(jié)能力建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府執(zhí)行與干部落實(shí)是主體能力建設(shè)的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 一要強(qiáng)化黨對生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。既要提升黨對生態(tài)環(huán)境治理的全局統(tǒng)領(lǐng)能力，深化對習(xí)近平生態(tài)文明思想的理解和運(yùn)用，加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境治理的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)［19］；又要提升黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理的決策推進(jìn)力，優(yōu)化決策過程中的管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和反饋等機(jī)制。二要進(jìn)一步強(qiáng)化政府生態(tài)環(huán)境治理決策執(zhí)行能力。一方面，要提升政府生態(tài)環(huán)境治理的自我建設(shè)力，科學(xué)確定政府財(cái)政支出責(zé)任，建立健全穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制［20］；另一方面，要真正實(shí)現(xiàn)部門權(quán)責(zé)更加匹配，明晰部門間權(quán)責(zé)劃分，以深化改革的方式建立有效的國家部門間協(xié)同工作、央地和地方間協(xié)同共治機(jī)制，并進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境垂直管理制度改革，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)。三要持續(xù)加強(qiáng)干部生態(tài)環(huán)境治理能力。尤其是要嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，制定落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，管發(fā)展的、管生產(chǎn)的、管行業(yè)的都要按“一崗雙責(zé)”的要求管好環(huán)保，特別是要處理好畜禽養(yǎng)殖、秸稈焚燒、面源污染、城鄉(xiāng)污水垃圾、機(jī)動車污染管理等領(lǐng)域的環(huán)保責(zé)任劃分問題，強(qiáng)化對國家相關(guān)部門責(zé)任的實(shí)際約束力，真正將“小環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤按蟓h(huán)保”。

第二，強(qiáng)化法律、市場、技術(shù)、宣傳等基礎(chǔ)支撐。充分釋放生態(tài)環(huán)境治理體系效能，有賴于堅(jiān)持依法治理、完善市場機(jī)制、重視技術(shù)服務(wù)、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)等服務(wù)保障措施。要健全與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)，促使法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定符合綠色發(fā)展、綠色技術(shù)和“雙碳”目標(biāo)的方向性要求，推進(jìn)噪聲污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、環(huán)境影響評價(jià)、氣候變化應(yīng)對、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境損害賠償、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)保信用評價(jià)、生物安全等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法改革，積極探索新型法律責(zé)任機(jī)制，加快補(bǔ)齊法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)方面的短板，重點(diǎn)關(guān)注《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》《排污許可管理?xiàng)l例》等的推進(jìn)和實(shí)施，持續(xù)優(yōu)化完善國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，大力推動地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。要堅(jiān)持市場導(dǎo)向，完善經(jīng)濟(jì)政策，健全市場機(jī)制，規(guī)范環(huán)境治理市場行為，強(qiáng)化環(huán)境治理誠信建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)自律［20］，尤其要深入研究資源能源的價(jià)值（生態(tài)價(jià)值），促進(jìn)綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，完善生態(tài)環(huán)保市場的價(jià)格機(jī)制，優(yōu)化環(huán)境污染治理的市場政策，加快推進(jìn)多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)市場層面關(guān)于綠色發(fā)展完整統(tǒng)一的投入機(jī)制和資金渠道［35］。要注重完善生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)服務(wù)體系，鼓勵(lì)有關(guān)綠色發(fā)展的學(xué)科和支撐技術(shù)研究，著力重大環(huán)境問題科技攻關(guān)，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管信息化水平，尤其要著重提升國家、區(qū)域流域海域和地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)能力，補(bǔ)齊細(xì)顆粒物和臭氧協(xié)同控制、水生態(tài)環(huán)境、溫室氣體排放等監(jiān)測短板［20］，深化物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)在監(jiān)測和信用領(lǐng)域的應(yīng)用，全面提升生態(tài)環(huán)境靈活感知、提前預(yù)警、綜合研判、智慧決策的能力。要著力動員全民參與生態(tài)環(huán)境治理，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，加強(qiáng)全國各地生態(tài)環(huán)境教育設(shè)施和場所建設(shè)，增強(qiáng)社會環(huán)保意識，并深入實(shí)施節(jié)能減排全民行動、節(jié)儉養(yǎng)德全民節(jié)約行動，廣泛開展節(jié)約型和綠色型機(jī)關(guān)、家庭、學(xué)校、社區(qū)創(chuàng)建活動，推廣綠色出行，把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動，最終形成人人關(guān)心、支持、參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的局面［36］。