物業(yè)交接問(wèn)題的行政法治理*
——基于雙重行政責(zé)任的探討

鄧 嶸

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

在當(dāng)前基層社會(huì)治理視野下，物業(yè)“交接”難的問(wèn)題突出，新聞報(bào)道中時(shí)有出現(xiàn)“一個(gè)小區(qū)、兩個(gè)物業(yè)”同時(shí)管理的違法現(xiàn)象①“一個(gè)小區(qū)、兩個(gè)物業(yè)”的現(xiàn)象違反了現(xiàn)行《物業(yè)管理?xiàng)l例》關(guān)于物業(yè)管理區(qū)域統(tǒng)一管理的強(qiáng)制性規(guī)定，即第33 條“一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域由一個(gè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施物業(yè)管理”。，引發(fā)連串糾紛甚至治安事件，物業(yè)交接問(wèn)題成為影響基層安定的社會(huì)難題并引發(fā)學(xué)界關(guān)注。②例如：周運(yùn)鎳：《先予執(zhí)行是解決新老物業(yè)交接矛盾的利器》，《中國(guó)房地產(chǎn)》2022 第7 期，第57-59 頁(yè)；黃永發(fā)：《物業(yè)退出機(jī)制探析》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2016 年第2 期，第71-72 頁(yè)；劉勇：《新舊物業(yè)管理交接中的難點(diǎn)、對(duì)策及監(jiān)管》，《現(xiàn)代物業(yè)》2007 年第4 期，第95-97 頁(yè)。業(yè)主及業(yè)主團(tuán)體、物業(yè)公司、街道社區(qū)、住建部門、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等多方花費(fèi)大量治理成本。物業(yè)交接難題，已到了不得不在政策和法律層面謹(jǐn)慎思考和系統(tǒng)解決的時(shí)候了。2020 年《民法典》頒布后，物業(yè)服務(wù)合同成為典型合同由專章定型①《民法典》第937 條：物業(yè)服務(wù)合同是物業(yè)服務(wù)人在物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)，為業(yè)主提供建筑物及其附屬設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的管理維護(hù)等物業(yè)服務(wù)，業(yè)主支付物業(yè)費(fèi)的合同。物業(yè)服務(wù)人包括物業(yè)服務(wù)企業(yè)和其他管理人。，并增補(bǔ)了一些涉行政法的條款，物業(yè)問(wèn)題再度引起國(guó)家立法層面的高度重視，并且成為一個(gè)公私法融合治理的交叉問(wèn)題?，F(xiàn)有的成果中，對(duì)交接問(wèn)題的法律治理研究主要集中在私法領(lǐng)域②相關(guān)文獻(xiàn)從物業(yè)服務(wù)合同角度探討的較多，例如：韓世遠(yuǎn)：《物業(yè)服務(wù)合同的解釋論——以框架合同為視角》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第3 期，第92-103 頁(yè)；王景：《業(yè)主解除物業(yè)服務(wù)合同的困境及對(duì)策》，《長(zhǎng)春師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2023 年第3 期，第83-87 頁(yè)。，雖然交接中的紛爭(zhēng)化解主要以私法為工具，但是建筑物區(qū)分所有權(quán)、影響業(yè)主大會(huì)決議效力、物業(yè)服務(wù)合同效力的因素等，絕非純粹的私法問(wèn)題，物業(yè)管理?xiàng)l例等公法上對(duì)物業(yè)交接規(guī)制不足或者保護(hù)失衡，成為影響判定物業(yè)要否交接的重要因素。筆者試對(duì)物業(yè)交接問(wèn)題的公私法治理模式分別作述評(píng)，并從行政責(zé)任視角探討物業(yè)交接難題的行政法治理機(jī)制。

一、物業(yè)交接問(wèn)題的法理之思

（一）物業(yè)“交接”的概念及其法律性質(zhì)

物業(yè)交接是指開發(fā)商或者物業(yè)服務(wù)人與業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)之間，因物業(yè)管理權(quán)限的變化，就物業(yè)服務(wù)用房、相關(guān)設(shè)施、物業(yè)服務(wù)權(quán)責(zé)所進(jìn)行的交付、接收活動(dòng)。物業(yè)交接的法律依據(jù)主要來(lái)自《民法典》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》，其中《民法典》第949 條規(guī)定，“物業(yè)服務(wù)合同終止的，原物業(yè)服務(wù)人應(yīng)當(dāng)在約定期限或者合理期限內(nèi)退出物業(yè)服務(wù)區(qū)域，將物業(yè)服務(wù)用房、相關(guān)設(shè)施、物業(yè)服務(wù)所必需的相關(guān)資料等交還給業(yè)主委員會(huì)、決定自行管理的業(yè)主或者其指定的人，配合新物業(yè)服務(wù)人做好交接工作，并如實(shí)告知物業(yè)的使用和管理狀況。原物業(yè)服務(wù)人違反前款規(guī)定的，不得請(qǐng)求業(yè)主支付物業(yè)服務(wù)合同終止后的物業(yè)費(fèi)；造成業(yè)主損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失”。該條明確了原物業(yè)服務(wù)人的“退出、移交、配合、告知義務(wù)和違反上述義務(wù)的后果”。③杜月秋、孫政：《民法典條文對(duì)照與重點(diǎn)解讀》，北京：法律出版社，2020 年，第360 頁(yè)。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第38 條規(guī)定，物業(yè)服務(wù)合同終止時(shí)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將物業(yè)管理用房和相關(guān)資料④主要是國(guó)家《物業(yè)管理?xiàng)l例》第29 條規(guī)定的資料，具體包括：(一)竣工總平面圖，單體建筑、結(jié)構(gòu)、設(shè)備竣工圖，配套設(shè)施、地下管網(wǎng)工程竣工圖等竣工驗(yàn)收資料；(二)設(shè)施設(shè)備的安裝、使用和維護(hù)保養(yǎng)等技術(shù)資料；(三)物業(yè)質(zhì)量保修文件和物業(yè)使用說(shuō)明文件；(四)物業(yè)管理所必需的其他資料。交還給業(yè)主委員會(huì)，如果業(yè)主大會(huì)選聘了新物業(yè)服務(wù)企業(yè)的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)做好交接。從兩部法律具體規(guī)定的立法視角看，物業(yè)交接的主要內(nèi)容是原物業(yè)服務(wù)企業(yè)“交付”的行為和業(yè)務(wù)或者新物業(yè)服務(wù)企業(yè)“接收”的行為。所以，物業(yè)交接的主要法律性質(zhì)可以理解為基于原物業(yè)服務(wù)人的后合同義務(wù)、業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)基礎(chǔ)上的物業(yè)實(shí)際控制權(quán)的轉(zhuǎn)移行為。物業(yè)服務(wù)是一項(xiàng)持續(xù)性的管理活動(dòng)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)掌握小區(qū)的實(shí)際控制權(quán)，擁有拒不交接的“天然優(yōu)勢(shì)”。物業(yè)交接中，原物業(yè)服務(wù)企業(yè)以各種理由拒不交付的情形比較常見，會(huì)導(dǎo)致對(duì)誠(chéng)信原則和后合同義務(wù)的違背，王利民、楊立新等認(rèn)為，物業(yè)服務(wù)人的交接義務(wù)是其在服務(wù)合同終止后“最為重要的后合同義務(wù)”之一，違反交接義務(wù)的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。①王利民、楊立新、王軼、程嘯：《民法學(xué)》，北京：法律出版社，2020 年，第849 頁(yè)。域外的一些法律制度，為了保障物業(yè)控制權(quán)的順利轉(zhuǎn)移，通過(guò)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向業(yè)主移交控制權(quán)的時(shí)間、向業(yè)主辦理移交手續(xù)的內(nèi)容和范圍等來(lái)實(shí)現(xiàn)。②周樹基：《美國(guó)物業(yè)產(chǎn)權(quán)制度與物業(yè)管理》，北京：北京大學(xué)出版社，2005 年，第67-68 頁(yè)。在我國(guó)，部分地方如北京、吉林、福州等地政府專門制定政府規(guī)章或者規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范物業(yè)管理項(xiàng)目的交接行為。③北京市住建委2010 年制定出臺(tái)《北京市物業(yè)項(xiàng)目交接管理辦法》（京建發(fā)〔2010〕603 號(hào)），吉林省住建廳、省公安廳2022 年制定出臺(tái)《吉林省物業(yè)項(xiàng)目交接管理辦法》（吉建聯(lián)發(fā)〔2022〕41 號(hào)），福州市政府1998 年制定出臺(tái)《福州市物業(yè)管理移交辦法》（榕政綜〔1998〕103 號(hào)）?，F(xiàn)實(shí)中，一些小區(qū)經(jīng)常因物業(yè)管理權(quán)發(fā)生矛盾糾紛導(dǎo)致原物業(yè)不退出，新物業(yè)進(jìn)不去，或者原物業(yè)欲移送物業(yè)管理權(quán)而無(wú)人接收的現(xiàn)實(shí)困境。其中最大的難題是“舊物管不撤，新物管難進(jìn)”④王利敏、徐凌云、張國(guó)勇：《物業(yè)管理權(quán)交接糾紛頻發(fā)凸顯法律空白——北京萬(wàn)潤(rùn)家園小區(qū)實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理新老企業(yè)順利交接事件透視》，《中國(guó)物業(yè)管理》2005 年第11 期，第63 頁(yè)。，而舊物業(yè)服務(wù)人欲移送物業(yè)管理權(quán)但無(wú)人接收的情況不多，且社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和治理難度不大，故我們將后者剔除不予討論。⑤按照前物業(yè)合同是否屆滿為期，物業(yè)交接難問(wèn)題分可為兩種典型：第一種，前期物業(yè)合同尚未到期，但業(yè)主大會(huì)以前期物業(yè)服務(wù)不到位為由，提前解除前期物業(yè)服務(wù)合同，而前期物業(yè)服務(wù)人以某種理由不同意、不認(rèn)可合同解除，不配合交接、不履行協(xié)助義務(wù)，不辦理移交并導(dǎo)致新物業(yè)服務(wù)人不能順利進(jìn)場(chǎng)提供服務(wù)的交接難現(xiàn)象；第二種，前期物業(yè)合同屆滿，業(yè)主大會(huì)決定自行管理或者引入新的物業(yè)服務(wù)人進(jìn)駐小區(qū)，前期物業(yè)服務(wù)人不配合交接、不履行協(xié)助義務(wù)，不辦理移交并導(dǎo)致業(yè)主或者新物業(yè)服務(wù)人不能順利進(jìn)場(chǎng)的交接難現(xiàn)象。

（二）“交接”的主體及其利益考量

物業(yè)交接關(guān)系中的主體分為兩類，第一類是基本主體、直接主體或者必要主體，包括新舊物業(yè)、業(yè)主團(tuán)體和業(yè)主，這種主體是交接法律關(guān)系中必不可少的成員，缺少其中任何一方都不能構(gòu)成完整的交接法律關(guān)系，并且也難以順利進(jìn)行交接活動(dòng)，基本主體之間構(gòu)成私法上的法律關(guān)系。交接基本主體對(duì)待交接的態(tài)度傾向于通過(guò)民事法律關(guān)系和組織意愿看待和處理交接問(wèn)題。新舊物業(yè)之間存在“你留我去”的直接矛盾，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系激烈并伴有肢體沖突之風(fēng)險(xiǎn)，舊物業(yè)和業(yè)主及業(yè)主團(tuán)體之間因?yàn)閷?duì)服務(wù)效果、質(zhì)量的期望不對(duì)等產(chǎn)生排斥和不理解，上述兩對(duì)矛盾和沖突可謂天然的、無(wú)需描述的。所以，無(wú)論是“業(yè)主利益至上”亦或是“物業(yè)服務(wù)人利益至上”的論調(diào)，都不能成為物業(yè)法律關(guān)系中沖突解決的原則，從現(xiàn)行物業(yè)管理?xiàng)l例的制定目的“為了規(guī)范物業(yè)管理，維護(hù)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的合法權(quán)益，改善人民群眾的生活和工作環(huán)境”來(lái)看，國(guó)家層面的立法宗旨體現(xiàn)出公平、均衡、互惠、利益保護(hù)的價(jià)值。

第二類主體是參與主體、間接主體或者稱非必要主體，包括社區(qū)委員會(huì)、街道、物業(yè)行政主管部門、公安部門、基層政府等，這類主體的參與度是不特定的，根據(jù)每一起物業(yè)交接活動(dòng)的具體差異而不同，他們的參與塑造了在交接糾紛中的公法治理關(guān)系。根據(jù)憲法、民法典、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、城市居民委員會(huì)組織法、住建部業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則等有關(guān)規(guī)定，社區(qū)和街道有參與物業(yè)交接治理的法定職權(quán)和依據(jù)，二者對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主行為具有指導(dǎo)、協(xié)助和監(jiān)督職能。因此，街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、社區(qū)居（村）民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)參與指導(dǎo)，對(duì)業(yè)主大會(huì)會(huì)議表決情況進(jìn)行監(jiān)督。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門是物業(yè)行業(yè)行政主管部門，履行對(duì)物業(yè)行業(yè)的監(jiān)督、管理、指導(dǎo)等法定職責(zé)。公安部門是住宅小區(qū)發(fā)生治安、犯罪案件的行政介入部門，根據(jù)屬地管理原則如果住宅小區(qū)因?yàn)槲飿I(yè)交接發(fā)生肢體沖突或者暴力事件，對(duì)小區(qū)有管轄權(quán)的公安部門負(fù)責(zé)維穩(wěn)、治安處罰和刑偵。當(dāng)物業(yè)交接沖突升級(jí)或者事態(tài)擴(kuò)大升級(jí)為較大事件時(shí)，基層人民政府必須要依法妥善處理。從實(shí)踐來(lái)看，第二類主體在維護(hù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上更注重維護(hù)法律秩序，他們的合法有效參與將會(huì)有助于交接問(wèn)題的妥善治理，非法干預(yù)或者失職失責(zé)也會(huì)成為解決物業(yè)交接問(wèn)題的絆腳石甚至為主要阻力。

二、物業(yè)“交接”問(wèn)題的私法治理及其局限

物業(yè)交接治理屬民法、行政法共同作用的領(lǐng)域，在純私法語(yǔ)境中，物業(yè)公司與業(yè)主爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)是前物業(yè)合同是否終止。在公法環(huán)境中，物業(yè)公司、業(yè)主、公權(quán)主體爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)是業(yè)主團(tuán)體資格的合法性以及業(yè)主大會(huì)關(guān)于更換物業(yè)的決議效力。在物業(yè)交接問(wèn)題上，“物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主之間是實(shí)體對(duì)實(shí)體的關(guān)系，不是實(shí)體對(duì)個(gè)人的關(guān)系，單個(gè)業(yè)主對(duì)物業(yè)管理企業(yè)的抗辯，在目前的法律環(huán)境下，不設(shè)計(jì)專門的合同是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的”①舒可心：《業(yè)主自治手冊(cè)》，北京：人民出版社，2018 年，第210 頁(yè)。，業(yè)主個(gè)人的主張難以單獨(dú)挑戰(zhàn)物業(yè)服務(wù)企業(yè)掌握物業(yè)控制權(quán)的合法性。所以，如果業(yè)主委員會(huì)沒(méi)有取得合法地位或者業(yè)主大會(huì)關(guān)于更換物業(yè)的決議沒(méi)有作出或者作出后無(wú)效，舊物業(yè)仍然具有合法地位。公權(quán)主體作出行政決定的依據(jù)既有民事法律規(guī)范又有行政法律規(guī)范，依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第58 條拒不移交資料的行政責(zé)任條款、《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第59 條行政撤銷權(quán)條款，公法適用效果有時(shí)可以對(duì)物業(yè)交接中的民事法律關(guān)系產(chǎn)生沖擊，直接影響甚至決定舊物業(yè)服務(wù)合同的效力。

（一）私法治理的地位

在我國(guó)的法律治理層面，對(duì)物業(yè)法律關(guān)系的規(guī)定最早是以行政制度作為開端的①如早期的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住宅制度改革的決定》（1994）、《城市商品房預(yù)售管理辦法》（1994）、《城市公有房屋管理規(guī)定》（1994）、《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)暫行辦法》（1996）等。，其中出現(xiàn)有關(guān)物業(yè)交接針對(duì)性內(nèi)容較早的是《建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理局關(guān)于印發(fā)推行〈物業(yè)管理委托合同示范文本〉的通知》（1997）《建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈業(yè)主大會(huì)規(guī)程〉的通知》（2003）等。2003 年版國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》是我國(guó)行政法規(guī)首次“觸電”物業(yè)交接問(wèn)題，其第29 條、39 條、59 條規(guī)定物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)的交接責(zé)任和不予交接的法律責(zé)任。然后，民事法律對(duì)前期行政制度和立法及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行消化吸收，2007 年版《物權(quán)法》在“業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)”中列出“業(yè)主有權(quán)依法更換”條款，但是對(duì)更換物業(yè)后的交接事項(xiàng)沒(méi)有設(shè)定權(quán)利義務(wù)，以至于實(shí)踐中小區(qū)滿足更換物業(yè)條件后，具體如何進(jìn)行交接在程序和步驟上無(wú)規(guī)可循。

2020 年《民法典》頒布，在吸收《物業(yè)管理?xiàng)l例》經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上、結(jié)合物業(yè)糾紛難點(diǎn)，專門在合同編“物業(yè)服務(wù)合同”章設(shè)定了第940 條，明確前期物業(yè)合同隨新物業(yè)服務(wù)合同生效而終止；設(shè)定第949 條明確原物業(yè)服務(wù)合同終止后，原物業(yè)服務(wù)人的退出、移交、配合和告知義務(wù)以及違反義務(wù)的法律后果；為“做好新舊物業(yè)銜接期間的服務(wù)，解決現(xiàn)實(shí)中的交接亂象，切實(shí)保障業(yè)主合法權(quán)益”②杜月秋、孫政：《民法典條文對(duì)照與重點(diǎn)解讀》，北京：法律出版社，2020 年，第361 頁(yè)。，其還設(shè)定第950 條明確交接的過(guò)渡期間原物業(yè)服務(wù)人的繼續(xù)服務(wù)義務(wù)和請(qǐng)求支付相關(guān)物業(yè)費(fèi)的權(quán)利。盡管我國(guó)對(duì)物業(yè)交接問(wèn)題的規(guī)制首先是以行政法律制度為主體的公法規(guī)制，隨后不管是在公法還是私法上都給予了制定法關(guān)照，特別是很多省份還結(jié)合各自實(shí)際特別制定了公法上的物業(yè)管理?xiàng)l例或者實(shí)施辦法，但是物業(yè)領(lǐng)域的糾紛特別是關(guān)于物業(yè)交接問(wèn)題的糾紛首先表現(xiàn)為合同糾紛，當(dāng)事人主要以私法救濟(jì)的方式解決矛盾和沖突，公法對(duì)物業(yè)糾紛的介入和救濟(jì)，撼動(dòng)不了私法對(duì)物業(yè)交接糾紛的“正位調(diào)整”地位。③筆者通過(guò)無(wú)訟案例網(wǎng)檢索有關(guān)“物業(yè)交接”的案件，結(jié)果顯示：累計(jì)收錄15685 個(gè)司法案件，從案件類型的結(jié)構(gòu)來(lái)看，其中民事類數(shù)量占比96.79%，執(zhí)行類案件數(shù)量占比1.8%，行政類案件數(shù)量占比0.91%，刑事類案件數(shù)量占比0.5%，說(shuō)明民事案件為絕對(duì)主體，同時(shí)又伴有少量的執(zhí)行、行政和刑事案件。統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2022 年12 月30 日。

（二）私法治理的局限

對(duì)物業(yè)交接問(wèn)題的私法治理，存在一些固有的局限，主要包括：

第一, 治理時(shí)間長(zhǎng)并且面臨司法執(zhí)行難問(wèn)題。進(jìn)入訴訟程序之前，業(yè)主和物業(yè)公司依據(jù)私法規(guī)定，站在不同的立場(chǎng)，各自持有對(duì)立觀點(diǎn)，往往是“公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理”，互不買賬，矛盾難以調(diào)和；進(jìn)入民事訴訟程序時(shí)，“業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的不滿已達(dá)到頂點(diǎn)”④王德福：《物業(yè)糾紛剛性化及其化解機(jī)制》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第6 期，第23 頁(yè)。，還會(huì)衍生出其他治理難題，很多交接的案件往往是經(jīng)過(guò)一審、二審和再審，紛爭(zhēng)經(jīng)常需要花一至兩年的時(shí)間才能了結(jié)。即使關(guān)于物業(yè)交接的訴訟案件判決已定，也會(huì)面臨執(zhí)行難題，公共收益財(cái)務(wù)賬目混亂、歷史遺留問(wèn)題的責(zé)任劃分、拖欠物業(yè)費(fèi)的清算等都會(huì)影響物業(yè)交接的司法強(qiáng)制執(zhí)行效果。

第二，私法規(guī)則的自我修復(fù)機(jī)制效率過(guò)低。①徐鍵：《論城市化背景下的房屋租賃法律規(guī)制》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012 年第2 期，第58 頁(yè)。物業(yè)交接主體最終爭(zhēng)奪的都是管理權(quán)，目標(biāo)上是同一的、彼此排斥的，矛盾雙方特別是物業(yè)企業(yè)不撤退的理由各式各樣，物業(yè)企業(yè)、業(yè)主團(tuán)體、物業(yè)服務(wù)相關(guān)方的權(quán)利的多向流變、利益沖突的加劇, 以及權(quán)利訴求的難以調(diào)和等拉長(zhǎng)了修復(fù)機(jī)制的運(yùn)作距離。盡管《民法典》的出臺(tái)對(duì)進(jìn)一步規(guī)范物業(yè)服務(wù)提供者的行為、物業(yè)服務(wù)合同以及業(yè)主權(quán)利的保護(hù)發(fā)揮了重要作用，但其中關(guān)于物業(yè)領(lǐng)域的法律覆蓋依然有限，短時(shí)間內(nèi)法典不會(huì)輕易修改，需要通過(guò)相應(yīng)的行政法律制度進(jìn)行修補(bǔ)和完善。

第三, 個(gè)人權(quán)利對(duì)峙的公共化。業(yè)主團(tuán)體內(nèi)成員構(gòu)成復(fù)雜、對(duì)待個(gè)人權(quán)利的態(tài)度不一，使得業(yè)主團(tuán)體與業(yè)主之間的溝通成本增長(zhǎng)，業(yè)主團(tuán)體的代表能力和代表范圍受到限制，在橫縱向權(quán)利關(guān)系的交織中期望以單一的私法規(guī)則解決公共化的權(quán)利沖突水平不夠。但是，在公司法人結(jié)構(gòu)下運(yùn)行的物業(yè)公司，具有天然的集體性、計(jì)劃性和組織性，溝通成本遠(yuǎn)低于業(yè)主團(tuán)體，在資本支持下的公司治理模式效率也遠(yuǎn)高于業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部的民間組織治理模式效率。盡管業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)有業(yè)主公約和議事規(guī)則作為行為指引，但其真正發(fā)揮的作用和效果微乎其微。

第四, 資源緊張和力量薄弱催生業(yè)主和業(yè)主團(tuán)體對(duì)公共權(quán)力的依賴。作為“散戶”的業(yè)主和作為無(wú)獨(dú)立民事主體資格的業(yè)主團(tuán)體所享有的資源有限、力量薄弱，在物業(yè)交接管理權(quán)爭(zhēng)議的事件中難以與專業(yè)化、企業(yè)化、組織化的企業(yè)抗衡，而且交接難題中還夾帶著“業(yè)主自行管理物業(yè)”“線上投票”決策模式等新生事物，通過(guò)當(dāng)事人協(xié)商的方式，采取調(diào)解、司法訴訟等方式，常會(huì)遇到利益難以平衡、矛盾難以協(xié)調(diào)、成本難以彌補(bǔ)、時(shí)效難以滿足、定紛止?fàn)幑δ苡邢薜戎T多不利，業(yè)主和業(yè)主團(tuán)體亟需責(zé)任政府以履職和服務(wù)的方式提供公共救援。

三、物業(yè)“交接”問(wèn)題的行政法治理及其優(yōu)勢(shì)

公法與私法之間的應(yīng)然區(qū)隔，并不代表現(xiàn)實(shí)法律世界中二者能夠做到完全切割。一方面，人類有限的理性無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同屬性法律規(guī)范與法律部門之間的“一一對(duì)應(yīng)”；另一方面，公法與私法的相互工具化趨勢(shì)日甚。②章志遠(yuǎn)：《行政法治視野中的民法典》，《行政法學(xué)研究》2021 年第1 期，第43 頁(yè)。對(duì)物業(yè)交接問(wèn)題的治理就是一個(gè)公私法融合治理的過(guò)程，這也是最有效和全面的綜合治理方式。《民法典》中涉及的帶有行政法性質(zhì)的物業(yè)交接條款為公法進(jìn)入物業(yè)交接問(wèn)題架設(shè)了必要的管線通道。以開發(fā)商或者物業(yè)公司為代表的市場(chǎng)力量和以業(yè)主委員會(huì)為代表自治力量已成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要主體。他們之間的關(guān)系雖然在本質(zhì)上說(shuō)是明確的契約關(guān)系，且有國(guó)家正式法律規(guī)范予以確認(rèn)和保障，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，出于存在各自行為邏輯上的差異以及商品住宅小區(qū)相關(guān)制度及其細(xì)則不夠完善等原因，加之受原有“單位制”“街居制”慣性思維影響，矛盾與沖突時(shí)有發(fā)生。①李培志：《社區(qū)治理中的業(yè)主委員會(huì)研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020 年，第116 頁(yè)。準(zhǔn)確識(shí)別物業(yè)服務(wù)合同的效力，業(yè)主民主決策、決議的內(nèi)部效力和對(duì)外效力以及業(yè)主委員會(huì)的執(zhí)行權(quán)限，法院提高有關(guān)物業(yè)交接規(guī)則的適用性和司法審判的效率，是通過(guò)私法和裁判路徑治理上述物業(yè)交接問(wèn)題的有效方式。

除此之外，當(dāng)務(wù)之急還要強(qiáng)化行政法治理。實(shí)施行政法治理的路徑具有諸多優(yōu)勢(shì)，主要包括：

第一，行政法治理更具有靈活性。面對(duì)日益復(fù)雜的治理問(wèn)題，當(dāng)沒(méi)有制定法時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)利益衡量和內(nèi)在正義作出判斷，用豐富的行政手段彌補(bǔ)私法規(guī)范上的不足和漏洞。尤其是行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政調(diào)查、行政溝通、行政立法等方式，更能夠相機(jī)應(yīng)變，比私法治理的效率更高。

第二，行政法治理具有更強(qiáng)的直接性。對(duì)物業(yè)服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域的行政監(jiān)管是無(wú)時(shí)不在的，不管是現(xiàn)時(shí)的還是未來(lái)的，物業(yè)監(jiān)管主體的責(zé)任和義務(wù)以及其權(quán)威都會(huì)圍著物業(yè)領(lǐng)域的矛盾問(wèn)題而發(fā)生并延續(xù)，公法治理中的行政干預(yù)或者協(xié)調(diào)也會(huì)對(duì)拒不交接或者強(qiáng)行交接的主體產(chǎn)生強(qiáng)的行政威懾力，對(duì)他們來(lái)說(shuō)該威懾力附帶的拘束力和指令性是不可抵擋的。

第三，行政法治理具有過(guò)程性?！耙苑?wù)與合作、信任與溝通為理念的現(xiàn)代行政法，將行政行為看做一個(gè)過(guò)程”②葉必豐：《行政行為原理》，北京：商務(wù)印書館，2019 年，第23 頁(yè)。，“任何一個(gè)特定的行政行為都是包含若干發(fā)展階段的動(dòng)態(tài)過(guò)程”③朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過(guò)程性論綱》，《中國(guó)法學(xué)》1998 年第4 期，第68 頁(yè)。，不管是踐行誠(chéng)信原則、采取溝通方式、推進(jìn)公私合作等都需要不同的階段累計(jì)成完整過(guò)程，而協(xié)商、第三方調(diào)解、仲裁或訴訟等方式階段性、短時(shí)性特征較強(qiáng)，難以實(shí)現(xiàn)全程性治理。行政法治理作為一種過(guò)程性的治理，在物業(yè)交接前、交接時(shí)以至交接后，都能夠?qū)ο鄬?duì)人樹立公共權(quán)威，發(fā)揮更加有效并且持續(xù)性的治理作用。

第四，行政法治理具有無(wú)償性。對(duì)物業(yè)交接行為的監(jiān)管和指導(dǎo)是主管行政機(jī)關(guān)依法履行的行政職責(zé)或者說(shuō)行政義務(wù)，這種職責(zé)或者“義務(wù)的履行是無(wú)償?shù)?，是不能索取?bào)酬的，不能以等價(jià)、有償為原則”“無(wú)論從公共利益的集合上看，還是從公共利益的維護(hù)和分配上看，原則上都具有無(wú)償性，有償只有一種例外”④葉必豐：《行政行為原理》，北京：商務(wù)印書館，2019 年，第33-35 頁(yè)。。而私法救濟(jì)的方式，需要花費(fèi)大量的私力成本，這種私力成本的付出對(duì)私主體來(lái)說(shuō)是巨大的。

四、雙重行政責(zé)任視角下物業(yè)“交接”問(wèn)題的行政法治理

從責(zé)任論角度分析，物業(yè)交接問(wèn)題治理中的行政機(jī)關(guān)主要肩負(fù)雙重行政責(zé)任，一是關(guān)于如何推進(jìn)物業(yè)交接順利進(jìn)行，包括對(duì)業(yè)主大會(huì)的組織、召開、執(zhí)行等事項(xiàng)的行政指導(dǎo)責(zé)任；二是關(guān)于如何監(jiān)督、監(jiān)管、處罰物業(yè)交接活動(dòng)中的違法違規(guī)行為即行政監(jiān)管責(zé)任，例如對(duì)違反社會(huì)治安法的行為、違反物業(yè)管理行政法規(guī)行為的處理處罰等。其中，行政指導(dǎo)責(zé)任的履行偏差及其糾治、行政監(jiān)管責(zé)任的履行不足及其補(bǔ)強(qiáng)是兩個(gè)核心問(wèn)題。

（一）行政指導(dǎo)責(zé)任的履行偏差及其糾治

立法不可能完全滿足不斷發(fā)展的社會(huì)治理需要，不可能預(yù)先為行政活動(dòng)設(shè)定面面俱到的法律依據(jù)和政策依據(jù)?，F(xiàn)代社會(huì)法治環(huán)境下，政府機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中積極采取具有柔性靈活特點(diǎn)的行政指導(dǎo)，是彌補(bǔ)“行政的法律空域”，面向現(xiàn)實(shí)和未來(lái)、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的一種理想的行為選擇。①編寫組：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，北京：高等教育出版社，2018 年，第182-186 頁(yè)?；鶎又卫頍o(wú)小事，住宅小區(qū)物業(yè)管理處在我國(guó)基層治理的“最后一公里”，治理成效直接關(guān)系到人民生活的幸福指數(shù)，用一種柔性的行政指導(dǎo)手段化解新舊物業(yè)交接中的矛盾，改善人民生活環(huán)境，更能保障百姓安居樂(lè)業(yè)，激活“神經(jīng)末梢”釋放“大能量”。在現(xiàn)行的行政法治中，物業(yè)的行政主管部門、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)和具有行政化色彩的居委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的指導(dǎo)，履行法定職責(zé)，對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助，引導(dǎo)其依法更換物業(yè)、合法從事交接活動(dòng)。在交接流程、交接方式等方面業(yè)主委員會(huì)需要行政機(jī)關(guān)提供指導(dǎo)或者政策服務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好政策咨詢和答疑服務(wù)。在網(wǎng)格化的基層治理工作體系中，物業(yè)公司由于占有物業(yè)管理資源、擁有一定的人、物和資金上的管理權(quán)，也被納入行政指導(dǎo)范圍。物業(yè)交接會(huì)涉及很多需要行政部門參與指導(dǎo)的程序事項(xiàng)，例如籌備組的設(shè)立、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則和管理規(guī)約的備案、業(yè)主大會(huì)會(huì)議的召開程序等，履行行政指導(dǎo)責(zé)任既是相關(guān)部門的法定義務(wù)，也是業(yè)主的實(shí)際所需。

因?yàn)樾姓笇?dǎo)具備規(guī)則的補(bǔ)充和替代功能、化解糾紛的協(xié)調(diào)和疏通功能、集體決策的民主動(dòng)員和號(hào)召功能，所以其在物業(yè)交接治理中發(fā)揮重要作用并形成普遍性規(guī)律：行政指導(dǎo)職責(zé)履行到位的小區(qū)，物業(yè)交接矛盾化解的效果好；行政指導(dǎo)職責(zé)履行不到位、變味甚至異化的小區(qū)，物業(yè)交接矛盾化解效果差，有的甚至升級(jí)。行政指導(dǎo)行為在物業(yè)交接治理過(guò)程中的扭曲，有幾種明顯的表現(xiàn)：一是動(dòng)機(jī)不純。物業(yè)行政指導(dǎo)本是利益誘導(dǎo)型的行政活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)以助成交接活動(dòng)、提示法律風(fēng)險(xiǎn)、宣傳政策等為內(nèi)容，如果指導(dǎo)中摻雜了不正當(dāng)?shù)目紤]或者利益尋租，就會(huì)變成“假意指導(dǎo)”，交接主體在行政治理中會(huì)感覺到受到打擊或者侵害，最后拒絕指導(dǎo)或者抵觸指導(dǎo)。二是強(qiáng)制逼迫。傳統(tǒng)行政法理論表明，“行政指導(dǎo)系非權(quán)力之行政活動(dòng)，與權(quán)力行為之行政處分、行政立法、行政強(qiáng)制等有別，故不得對(duì)不服從行政指導(dǎo)者，課以行政罰或?qū)χ疄樾姓蠌?qiáng)制執(zhí)行”②李惠宗：《行政法要義》，臺(tái)灣：元照出版有限公司，2020 年，第495 頁(yè)。，但是在實(shí)踐中，有的住建部門或者街道社區(qū)以指導(dǎo)的名義要求交接的一方或者雙方，必須做出某種行為或者不做出某種行為，如果對(duì)方不接受指導(dǎo)，則作出恐嚇或者威脅、要求行政相對(duì)人作出報(bào)告、公開行政指導(dǎo)函件、公告行政相對(duì)人不服從行政指導(dǎo)的事實(shí)、撤回已授益的行為、科以不利處罰等決定，背離了行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性特征。三是逃避責(zé)任。因?yàn)槟壳靶姓笇?dǎo)行為并沒(méi)有被納入我國(guó)行政訴訟的受案范圍，交接主體很難就那些“假意指導(dǎo)”、違法指導(dǎo)的行為申請(qǐng)行政復(fù)議、提起訴訟和要求賠償，所以一些部門單位以行政指導(dǎo)之名、行使行政命令之實(shí)，以此逃避訴訟風(fēng)險(xiǎn)。本可以根據(jù)法定職權(quán)直接以行政決定處理的，卻發(fā)出“行政指導(dǎo)函”，突破法定權(quán)限干預(yù)基層治理中的業(yè)主自治權(quán)或者物業(yè)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此逃避法律責(zé)任。

從理論上看，在歷來(lái)被視為一般權(quán)力關(guān)系的領(lǐng)域中，允許不依據(jù)法律的行政滲透，行政指導(dǎo)因而在很大程度上存在著使法治行政的原理空洞化并逐漸崩潰的危險(xiǎn)性。①南博方：《行政法》，楊建順譯，北京：商務(wù)印書館，2020 年，第88 頁(yè)。為了避免上述不良傾向，減少行政指導(dǎo)行為失范帶來(lái)的負(fù)面影響和社會(huì)成本，必須增強(qiáng)行政指導(dǎo)的規(guī)范性、合法性和制度化，用行政法治原則加以系統(tǒng)研究。②莫于川：《行政指導(dǎo)與建設(shè)服務(wù)型政府——中國(guó)的行政指導(dǎo)理論發(fā)展與實(shí)踐探索》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015 年，第191 頁(yè)。在物業(yè)交接治理中，行政部門要履行好指導(dǎo)職責(zé)，善用新型行政行為，在行政法原則框架內(nèi)穩(wěn)妥處理好幾對(duì)關(guān)系：首先，處理好行政指導(dǎo)與行政決定的關(guān)系。嚴(yán)格區(qū)分行政指導(dǎo)與行政決定的界限，確保行政指導(dǎo)的純粹性，對(duì)于一些帶有合法性認(rèn)定、事實(shí)認(rèn)定、權(quán)利義務(wù)損益事項(xiàng)判定內(nèi)容審慎納入行政指導(dǎo)文書范疇，防止應(yīng)該通過(guò)法定程序作出的行政決定偽裝成“假意指導(dǎo)”。其次，處理好透明指導(dǎo)與公開指導(dǎo)的關(guān)系。在指導(dǎo)過(guò)程中加強(qiáng)業(yè)主的民主監(jiān)督，能政策解答、說(shuō)明理由、解釋原因、公布進(jìn)展、提供選擇項(xiàng)的，一律盡其所能，提高指導(dǎo)內(nèi)容和程序的透明度；但同時(shí)，要對(duì)指導(dǎo)意見是否向業(yè)主公開作出中等性審查，對(duì)一些公開后不利于緩解物業(yè)交接矛盾、不利于基層治理秩序穩(wěn)定的，只對(duì)業(yè)主委員會(huì)公開、不統(tǒng)一向全體業(yè)主公開，避免出現(xiàn)誤會(huì)。再次，處理好要式指導(dǎo)和非要式指導(dǎo)的關(guān)系。關(guān)鍵性的指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)盡量書面化、書面指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)盡量要式化。設(shè)計(jì)合乎規(guī)范的指導(dǎo)文書格式，明確標(biāo)注“本指導(dǎo)僅供建議參考、無(wú)強(qiáng)制約束力”等字樣，避免被指導(dǎo)者對(duì)物業(yè)交接中的行政指導(dǎo)行為產(chǎn)生誤解進(jìn)而加劇交接矛盾。最后，處理好指導(dǎo)能力和時(shí)代要求的關(guān)系。加強(qiáng)高素質(zhì)、專業(yè)化的行政干部隊(duì)伍建設(shè)，提高住建部門、街道社區(qū)干部的法治素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，對(duì)市域治理現(xiàn)代化、共建共治共享社會(huì)治理新格局、物業(yè)管理領(lǐng)域新問(wèn)題、新事物等增進(jìn)了解、掌握信息，細(xì)化配套措施，避免指導(dǎo)不夠、不佳，不合乎法治精神和法律法規(guī)的規(guī)定。

（二）行政監(jiān)管責(zé)任的履行不足及其補(bǔ)強(qiáng)

2015 年國(guó)務(wù)院首次提出“放管服”改革③2015 年5 月12 日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，首次提出了“放管服”改革的概念?！胺殴芊?，就是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱?！胺拧奔春?jiǎn)政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻；“管”即創(chuàng)新監(jiān)管，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)； “服”即高效服務(wù)，營(yíng)造便利環(huán)境。，而后相繼取消了多批行政許可事項(xiàng)，更多行政資源從事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向。政府對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理隨著市場(chǎng)發(fā)展，將物業(yè)服務(wù)企業(yè)的信譽(yù)責(zé)任等轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)評(píng)判，減少對(duì)其的行政干預(yù)。①楊君、郭琴、盧戀：《讓小區(qū)治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——基于全景化及實(shí)踐性的視角分析》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2018 年，第62 頁(yè)。2018 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部廢止《物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)管理辦法》，從“取消資質(zhì)認(rèn)定”到“廢止資質(zhì)管理辦法”，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)定事項(xiàng)已成為歷史。但是，行政機(jī)關(guān)監(jiān)管義務(wù)始終沒(méi)有丟失，伴隨行政監(jiān)管任務(wù)的多樣化和復(fù)雜化，民眾公共請(qǐng)求權(quán)概念亦由以侵害行政為中心的違法排除請(qǐng)求權(quán)，嬗變?yōu)橐越o付行政為中心的行政介入請(qǐng)求權(quán)。新舊物業(yè)交接難而不決的常見后果是兩個(gè)物業(yè)共同管理同一個(gè)小區(qū)，該局面直接違反了《物業(yè)管理?xiàng)l例》的限制性規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)在調(diào)查和處理、履行處罰義務(wù)方面不作為，將直接破壞小區(qū)公共利益?！耙簧讲蝗荻ⅰ?，小區(qū)出現(xiàn)交接的矛盾糾紛甚至肢體沖突，一般在私力救濟(jì)上難以協(xié)商解決或者短時(shí)間難以解決。在規(guī)范依據(jù)上，《民法典》第286 條“業(yè)主或者其他行為人拒不履行相關(guān)義務(wù)的，有關(guān)當(dāng)事人可以向有關(guān)行政主管部門報(bào)告或者投訴,有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法處理”以“請(qǐng)求行政介入”條款取代了《物權(quán)法》第83 條的“向法院起訴”條款、②章志遠(yuǎn)：《行政法治視野中的民法典》,《行政法學(xué)研究》2021 年第1 期，第46 頁(yè)?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第48 條和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第49 條關(guān)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“及時(shí)處理”物業(yè)管理活動(dòng)中的各種投訴等規(guī)定，表明物業(yè)管理活動(dòng)中民事權(quán)利保護(hù)需要行政監(jiān)管發(fā)揮作用。因此，必須以解決交接糾紛的問(wèn)題為導(dǎo)向，思索和改進(jìn)當(dāng)前的物業(yè)領(lǐng)域的行政監(jiān)管問(wèn)題。

物業(yè)無(wú)法正常交接所導(dǎo)致的侵權(quán)行為或違約行為，具有持續(xù)性、連續(xù)性和社會(huì)影響性，當(dāng)前以行政相對(duì)人申請(qǐng)為主的被動(dòng)式行政監(jiān)督已經(jīng)完全無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代物業(yè)行業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題層出不窮的現(xiàn)狀。而且，從法教義學(xué)視角檢思當(dāng)下政府在物業(yè)交接治理中的行政監(jiān)督責(zé)任、從法律社會(huì)學(xué)角度檢討實(shí)踐中的問(wèn)題，也不難發(fā)現(xiàn)這其中還存在諸如監(jiān)督規(guī)范式微、監(jiān)督力度不夠、監(jiān)督效果不明顯等問(wèn)題?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第58 條規(guī)定了對(duì)舊物業(yè)拒不移交資料的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)在治理物業(yè)交接問(wèn)題中主要有三項(xiàng)監(jiān)管手段：一是作出行政命令，對(duì)拒不移交資料的物業(yè)服務(wù)企業(yè)要求其限期改正，即履行既有的交付義務(wù)。但是行政命令作為一種指引并非法律上的制裁，在行政處罰前對(duì)物業(yè)“老賴”不具有實(shí)質(zhì)的威懾力。二是作出申誡罰，對(duì)舊物業(yè)的違法行為進(jìn)行公開通報(bào)、懲戒和教育，對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕。不過(guò)，申誡罰對(duì)小規(guī)模企業(yè)的拘束力不明顯，特別是在目前尚不十分健全的社會(huì)信用體系下，受申誡的小規(guī)模物業(yè)企業(yè)可以通過(guò)更名方式卷土重來(lái)。三是作出罰款，通過(guò)罰繳1-10 萬(wàn)元的罰款，促使舊物業(yè)履行其應(yīng)當(dāng)交接而未交接的義務(wù)。對(duì)于該處的罰款到底是行政處罰中的財(cái)產(chǎn)罰，還是行政強(qiáng)制中的執(zhí)行罰，現(xiàn)行物業(yè)管理?xiàng)l例并未明確。如果按照財(cái)產(chǎn)罰的性質(zhì)理解，對(duì)舊物業(yè)“老賴”只能一次性罰1-10 萬(wàn)元，不能突破“一事不二罰”原理多次連續(xù)罰。這種力度并不算大，一些實(shí)力雄厚的公司接受了罰款，仍然拒不執(zhí)行，“兩害相遇擇其輕”，其寧愿接受一次數(shù)額不大的罰款，也會(huì)賴著不走繼續(xù)管理物業(yè)營(yíng)利。

針對(duì)上述問(wèn)題需進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)對(duì)物業(yè)交接的行政監(jiān)管。首先，完善市場(chǎng)監(jiān)管與物業(yè)行政監(jiān)管之間的銜接合作機(jī)制。例如，在物業(yè)資質(zhì)取消的“后資質(zhì)”時(shí)代，市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“大監(jiān)督”，不掌握和熟悉物業(yè)政策，而物業(yè)主管部門通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開”等方式負(fù)責(zé)物業(yè)企業(yè)的“小監(jiān)督”，但無(wú)法直接暫扣或者吊銷工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，故建立兩部門就暫扣或者吊銷工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的工作銜接機(jī)制非常必要。其次，在立法上設(shè)定對(duì)物業(yè)公司的直接強(qiáng)制，克服監(jiān)督疲軟的問(wèn)題。目前對(duì)無(wú)正當(dāng)理由拒不交接的物業(yè)的違法行為，多數(shù)基層部門沒(méi)有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，有的相對(duì)人采取申請(qǐng)人民法院司法強(qiáng)制執(zhí)行的方式救濟(jì)，但訴訟周期過(guò)長(zhǎng)、裁判尺度不一、訴訟風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高等，都是業(yè)主不能承受之“重”。根據(jù)設(shè)立直接強(qiáng)制的一般原理，“只有在無(wú)法采用代履行、執(zhí)行罰的情況下，或者雖采用了代履行或者執(zhí)行罰，仍難以達(dá)到執(zhí)行目的時(shí)，才能適用直接強(qiáng)制”①姜明安：《行政法與行政訴訟法（第七版）》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2019 年，第285 頁(yè)。。在物業(yè)交接爭(zhēng)議中，無(wú)法采取代履行的方式履行交付義務(wù)，即使采用執(zhí)行罰的方式也不一定能夠達(dá)到執(zhí)行目的，因此，在立法上充分賦予基層行政主管部門可以直接強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，由行政機(jī)關(guān)依法對(duì)舊物業(yè)執(zhí)行強(qiáng)制交接亦無(wú)不妥。最后，將對(duì)舊物業(yè)的罰款應(yīng)當(dāng)視為一種執(zhí)行罰手段。因?yàn)樵谛屡f物業(yè)交接治理中，對(duì)舊物業(yè)的罰款不是目的，真正的目的是促成其退出物業(yè)服務(wù)區(qū)域。作為間接強(qiáng)制的執(zhí)行罰可以突破“一事不二罰”原理而對(duì)義務(wù)人反復(fù)適用，甚至可以按天計(jì)算罰款，這種方式是對(duì)業(yè)主權(quán)利的最大保護(hù)。多地制定的地方性法規(guī)如《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》《河南省物業(yè)管理?xiàng)l例》《廣西壯族自治區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》等規(guī)定，就拒絕退出物業(yè)管理區(qū)域的服務(wù)企業(yè)，自規(guī)定時(shí)間屆滿次日起每日一萬(wàn)元的數(shù)額按日連續(xù)罰款，就體現(xiàn)了執(zhí)行罰的立法理念，贏得了很好的社會(huì)效果。

五、結(jié)語(yǔ)

抓住合作治理中的目標(biāo)、責(zé)任、理念、權(quán)利等，才能抓住合作治理的癥結(jié)。②葉繼紅：《結(jié)構(gòu)與行動(dòng)互構(gòu)下公私合作治理的運(yùn)作邏輯——以農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改為例》，《北京社會(huì)科學(xué)》2023 年第1 期，第78 頁(yè)。新舊物業(yè)交接難題是一個(gè)合作治理的交叉問(wèn)題，僅靠私法模式去解決是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須堅(jiān)持公私法合作治理的理念，在現(xiàn)有私法治理的模式上，更加重視公法治理的作用。從行政責(zé)任視角加強(qiáng)對(duì)物業(yè)交接問(wèn)題的行政法治理，一則要糾治交接活動(dòng)中行政指導(dǎo)責(zé)任的偏向，正確處理好行政指導(dǎo)與行政決定、透明指導(dǎo)與公開指導(dǎo)、要式指導(dǎo)與非要式指導(dǎo)、指導(dǎo)能力與時(shí)代要求的四對(duì)關(guān)系；二則要重視行政監(jiān)管責(zé)任履行的不足及其補(bǔ)強(qiáng)，即健全完善市場(chǎng)監(jiān)管與物業(yè)行政監(jiān)管之間的銜接合作,在立法上設(shè)定對(duì)物業(yè)公司的直接強(qiáng)制，將對(duì)舊物業(yè)的罰款視為執(zhí)行罰手段等。