新時代社會信用制度的治理效能與推進(jìn)路徑

馬琳昆

（常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164）

社會信用一直是黨中央高度重視的建設(shè)領(lǐng)域。黨的十八大以來，針對社會信用建設(shè)的專門性、前沿性、科學(xué)性舉措日臻完善。社會信用體系建設(shè)作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會治理體制的重要內(nèi)容，它從政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信等方面描繪了我國誠信體系建設(shè)藍(lán)圖，以實現(xiàn)誠信中國的構(gòu)建。面對聲勢浩大的工程建設(shè)，社會信用制度在建設(shè)過程中曾遭遇了來自依法行政原則、比例原則、不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則、正當(dāng)法律程序原則等公法原則的質(zhì)疑[1]37-41，同時，在運行過程中，也面臨來自概念層面、內(nèi)容層面、責(zé)任層面建設(shè)等問題。作為新型治理工具的社會信用制度在新時代中對于樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統(tǒng)美德、提高全社會的誠信意識和信用水平的意義至關(guān)重要。面向新時代新征程，黨的二十大強調(diào)了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”是全面依法治國、推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要進(jìn)路，并要求“扎實推進(jìn)依法行政”“嚴(yán)格公正司法”“加快建設(shè)法治社會”。社會信用制度事關(guān)政府公信力、司法公正度、社會道德觀，其建設(shè)方向及路線就應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新時代社會發(fā)展之特色。為此，本文審視現(xiàn)階段社會信用制度發(fā)展中的現(xiàn)實問題，立足法治一體建設(shè)的視角，試圖揭示該制度的運行機(jī)理，并就如何提升其治理效能提出規(guī)范化發(fā)展進(jìn)路。

一、現(xiàn)階段社會信用制度建設(shè)的問題表征

我國現(xiàn)代社會信用制度建設(shè)發(fā)軔于改革開放，隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確定。早前在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，由于市場規(guī)則、法律法規(guī)、制度規(guī)范尚未定型，經(jīng)濟(jì)活動中的違約失信現(xiàn)象屢見不鮮。自社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，商業(yè)信用、銀行信用等逐步被納入法治化運行軌道。發(fā)展了20 多年的社會信用制度，在中央推動、地方試驗和技術(shù)革新等綜合作用下，向理論化、體系化、時代化穩(wěn)步推進(jìn)。囿于運行規(guī)范的長期欠缺，現(xiàn)階段社會信用制度的問題集中表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）概念層面的模糊性

“社會信用”一詞最早出現(xiàn)在中央政務(wù)文件中，是為解決伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展產(chǎn)生的誠信問題①參見《國務(wù)院關(guān)于在全國范圍內(nèi)開展清理“三角債”工作的通知》（國發(fā)〔1990〕19 號）。。而“社會信用體系”概念是1999 年由中國社會科學(xué)院首次提出的②1999 年10 月，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所確立了最早關(guān)于社會信用體系問題的課題“建立國家信用體系課題”，后發(fā)布了研究報告《國家信用管理體系》。。2002 年，黨的十六大報告中正式提出了“社會信用體系”概念，并提出要“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的社會信用體系”。2007 年，發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》（國辦發(fā)〔2007〕17 號），從目標(biāo)指向、具體任務(wù)、實施路徑對社會信用體系建設(shè)作出規(guī)劃。黨的十八大以來，社會信用體系建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展期。2014 年頒布施行《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》（以下簡稱《信用建設(shè)綱要》），使社會信用制度的建設(shè)方向和重點得以明確。社會信用作為政策術(shù)語長期應(yīng)用于各類指導(dǎo)文件中，但其規(guī)范內(nèi)涵解釋存在一定的缺失。2004 年，我國首部關(guān)于信用建設(shè)的地方性法規(guī)《海南省人民代表大會關(guān)于加強信用建設(shè)的決定》頒布施行，該決定指出要形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度。2007 年，商務(wù)部出臺了《商務(wù)領(lǐng)域信用信息管理辦法》，通過推行信用分類監(jiān)管制度、打擊商業(yè)欺詐專項行動、加強商會協(xié)會行業(yè)信用建設(shè)和宣傳教育等推動商務(wù)信用體系建設(shè)，這亦是社會信用在商務(wù)方面的具體要求。2008 年，《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)——信用基本術(shù)語》的發(fā)布填補了信用類法律法規(guī)的漏洞。但因缺乏憲法、法律等高位階規(guī)范的準(zhǔn)確指引和專門指引，信用制度建設(shè)在對于個體權(quán)利、地位及市場需求上回應(yīng)較低，也欠缺系統(tǒng)性、程序性。

此外，社會信用制度與近似概念始終未能得以有效區(qū)分。當(dāng)前存在以上海市為代表的社會信用綜合立法（1 部），以浙江省、青海省為代表的公共信用信息立法模式（6 部），以江蘇省、陜西?。?3部）為代表的社會信用立法等共計30 部地方性法規(guī)。面對浩大的社會信用工程，立法的難度大、內(nèi)容多，質(zhì)疑聲也此起彼伏③如認(rèn)為社會信用立法屬于政府擅權(quán)，社會信用立法將演變?yōu)榈诙姓ǎ€將使得行政處罰體系分崩離析等。參見羅培新《遏制公權(quán)與保護(hù)私益：社會信用立法論略》，載于《政法論壇》2018 年第6 期。。歸納而言，現(xiàn)階段存在“社會信用”“社會信用信息”“公共信用信息”三種立法模式，可劃分為專門性立法（針對信用信息管理）和綜合性立法（包含全面信用建設(shè)），具體內(nèi)容各有側(cè)重，立法體例、架構(gòu)邏輯也各不相同。其中，“社會信用”與“社會信任”“社會信譽”“社會誠信”存在重疊之處，未完全得以區(qū)分[2]70-73。

（二）內(nèi)容層面的不均性

我國對社會信用體系建設(shè)的探索可肇始于1984 年遼寧省撫順市工商行政管理局開展的“重合同守信用”活動。在解決經(jīng)濟(jì)信用危機(jī)的背景下，個人信用、企業(yè)信用等逐步被重視，但對政務(wù)誠信的建設(shè)未能及時重視。如地方政府長期存在“征收口號”“年齡門”嚴(yán)重影響政府誠信的事件[3]27。進(jìn)入“信用經(jīng)濟(jì)時代”后，為解決短期內(nèi)財政資金不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資需求的矛盾，以承諾政策優(yōu)惠、發(fā)行地方債券等為地方政府贏得了融資，政府信用就成為了社會信用的組成部分。2007 年，黨的十七大報告提出，應(yīng)盡快“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007 年）的頒行，政務(wù)誠信有序開展，也帶動了對司法公信的建設(shè)。在司法改革進(jìn)程中，“立案難、審理難、執(zhí)行難”長期成為司法公信力的桎梏。隨著司法改革的推進(jìn)，審判公開與檢務(wù)公開的廣度、深度有明顯拓展。公開審判和裁判文書上網(wǎng)是推動司法公信的重要舉措。法院還通過發(fā)布執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒典型案例來破解“執(zhí)行難”。2011 年10 月，黨的十七屆六中全會強調(diào)，把誠信建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍，為社會信用制度的發(fā)展明確了方向?？梢哉f，在建設(shè)進(jìn)程和詳略措施方面，商務(wù)誠信率先啟動，政務(wù)誠信、司法公信占據(jù)主流，但社會誠信相對滯后。

2014 年《信用建設(shè)綱要》明確了社會信用制度建設(shè)的四個方面，各地也逐步落實綱要內(nèi)容。2016年《國務(wù)院關(guān)于建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定不斷完善誠信典型“紅名單”制度和嚴(yán)重失信主體“黑名單”制度。社會信用制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲业谋O(jiān)管方式①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49 號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35 號）、《國家發(fā)展改革委辦公廳、人民銀行辦公廳關(guān)于對失信主體加強信用監(jiān)管的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕893 號）。。此后，以“紅黑名單”、失信聯(lián)合懲戒備忘錄等為內(nèi)容的規(guī)范性文件數(shù)量不斷增加，包含了醫(yī)藥衛(wèi)生、勞動用工、教育、環(huán)保、交通運輸?shù)戎T多領(lǐng)域。“一處失信，處處受限”的規(guī)制格局也逐步形成，但立足宏觀視角，社會信用制度中存在失信懲戒規(guī)定多而信用服務(wù)內(nèi)容過少的失衡。四個方面單向發(fā)展、鮮有互助。作為面向社會全域的社會信用制度，亟待在宏觀的法治發(fā)展視角中被解釋。

（三）責(zé)任層面的泛道德性

實踐中，以行政規(guī)范性文件為主的聯(lián)合懲戒的位階過低、懲戒范圍大、損害后果重，存在無故減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加義務(wù)之嫌，嚴(yán)重背離比例原則，多為學(xué)界詬病[4]184。而諸多地方規(guī)范性文件在處理失信行為與懲戒之間的關(guān)系時并未考慮到聯(lián)系的合理性，如因“占座”“霸座”被記入失信行為而申請不了財政資金資助就是違反不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則②《上海市社會信用條例》第30 條規(guī)定：“在財政資金資助等政策扶持中，作相應(yīng)限制”為失信主體的懲戒措施之一。。必須明確的是，失信在違法層面上的譴責(zé)和道德層面的譴責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是不相同的，但失信懲戒的界限在實踐中卻不斷拓展，已然滲入社會的各個方面，泛道德化傾向嚴(yán)重[5]71-73。信用平臺的發(fā)展又?jǐn)U張了信用懲戒的影響。2016 年國務(wù)院頒布了《加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，地方政府成為了建設(shè)失信被執(zhí)行人信用信息共享體制的主體。在統(tǒng)一的社會信用代碼制度建設(shè)下，2016 年全國各類法人和其他組織存量代碼轉(zhuǎn)換率整體達(dá)97%，全面、提前、超額完成存量代碼轉(zhuǎn)換任務(wù)，為各地方、各部門共享共用信用信息創(chuàng)造了條件③例如，信用中國/ 全國信用信息公共服務(wù)平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、中國裁判文書網(wǎng)、執(zhí)行信息公開網(wǎng)、全國公路建設(shè)市場信用信息管理系統(tǒng)、中國海關(guān)企業(yè)進(jìn)出口信用信息公示平臺、證券期貨市場失信記錄互聯(lián)網(wǎng)查詢平臺、互聯(lián)網(wǎng)個人信用信息服務(wù)平臺、動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)、中征應(yīng)收賬款融資服務(wù)平臺部門門戶網(wǎng)站、“信用中國”（重大稅收違法失信名單）、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”）等。。由于社會信用制度萌芽于疏解經(jīng)濟(jì)信用危機(jī)，在建設(shè)方向上容易出現(xiàn)偏重問題的解決，對懲戒后果的規(guī)定積極追求短、平、快之效果。

囿于社會信用制度概念的模糊性，違法與失信的界限也極易混淆。若持續(xù)放任失信聯(lián)合懲戒溢出效果將在一定程度上與包容審慎監(jiān)管原則相悖。包容審慎監(jiān)管主要有三個目的：一是包容鼓勵科技創(chuàng)新；二是審慎預(yù)防行業(yè)風(fēng)險；三是尊重行業(yè)發(fā)展特性①2018 年，時任總理李克強在考察國家市場監(jiān)管總局召開座談會的講話精神中對“包容”與“審慎”具體內(nèi)涵的闡釋為適用包容審慎監(jiān)管指明方向：“所謂‘包容’，就是對那些未知大于已知的新業(yè)態(tài)采取包容態(tài)度，只要它不觸碰安全底線。所謂‘審慎’有兩層含義：一是當(dāng)新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)的時候，不要一上來就‘管死’，而要給它一個‘觀察期’；二是嚴(yán)守安全底線，對謀財害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等行為，不管是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)還是新業(yè)態(tài)都要采取嚴(yán)厲監(jiān)管措施，堅決依法打擊?！眳⒁娭袊W(wǎng)：《李克強詳解為何對新業(yè)態(tài)實施“包容審慎”監(jiān)管？》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-09/12/content_5321209.htm.。其體現(xiàn)出政府包容新業(yè)態(tài)新經(jīng)濟(jì)模式，給市場一個良好預(yù)期，鼓勵市場自治。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，大量采用失信聯(lián)合懲戒，并不利于引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，反而會壓縮其發(fā)展空間。而懲戒名單的公開也將成為引發(fā)污名化的隱患。加之現(xiàn)代傳媒打破了時空界限，一經(jīng)公開，聲譽就存在受損的可能，附帶導(dǎo)致財產(chǎn)損失、影響權(quán)利行使。然而，失信聯(lián)合懲戒效果嚴(yán)重，但在行政審判中卻難以得到有效救濟(jì)。如在“呂某訴鎮(zhèn)江市人民政府、鎮(zhèn)江市信訪局案”中，江蘇省高級人民法院認(rèn)為列入嚴(yán)重失信信訪人黑名單的決定是信訪處理行為，不屬于行政訴訟受案范圍，裁定駁回起訴②參見江蘇省高級人民法院〔2019〕蘇行終1518 號行政裁定書。。因此，避免信用監(jiān)管失控就需要矯正實踐中偏重解決現(xiàn)實問題的“有效性”，而忽視權(quán)力運行的“正當(dāng)性”之根源，讓權(quán)力運行回歸平衡狀態(tài)[6]172。

二、新時代社會信用制度的運行機(jī)理

社會信用制度建設(shè)作為國家治理體系中的重要一環(huán)應(yīng)在法治的軌道上運行，習(xí)近平法治思想中提出的“法治一體建設(shè)”則為新時代社會信用制度建設(shè)注入了新思想和新理念。2012 年12 月，習(xí)近平總書記首次提出了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”重大理論命題。其中，法治國家是“體”，法治政府和法治社會是“翼”，法治國家建設(shè)側(cè)重于全面依法治國的頂層設(shè)計，法治政府與法治社會是并行關(guān)系[7]69。習(xí)近平總書記的重要論述深刻揭示了法治國家、法治政府、法治社會間的辯證關(guān)系，在法治一體建設(shè)的指導(dǎo)下，以治理信用危機(jī)、構(gòu)建誠信社會、形成守信風(fēng)氣為宗旨的社會信用制度立足誠信政府建設(shè)規(guī)范權(quán)力運行、立足誠信社會建設(shè)培養(yǎng)社會公眾守法踐諾意識，在形成良好社會治理有效互動的同時共同推進(jìn)誠信中國建設(shè)。

（一）以公眾監(jiān)督完善權(quán)力制約機(jī)制

現(xiàn)代社會生活日趨復(fù)雜，國家任務(wù)不斷增多，但公權(quán)力運行離不開制約與監(jiān)督。社會信用制度中政務(wù)誠信和司法公信與國家公權(quán)力密切相關(guān)，它將國家權(quán)力行使納入到其掌控范圍，使得執(zhí)法者本身也受到監(jiān)督，進(jìn)而消解有權(quán)者和無權(quán)者的界限[8]124。相較于美國的市場化運作模式、歐洲的中央信貸登記系統(tǒng)主體模式、日本的會員制模式等西方發(fā)達(dá)國家的征信模式而言，我國社會信用制度建設(shè)屬于政府賦能模式[9]31-32。政府在社會信用制度建設(shè)中發(fā)揮“組織、引導(dǎo)、推動和示范”的作用，負(fù)責(zé)規(guī)劃制定、健全標(biāo)準(zhǔn)、培育和監(jiān)管信用。政府與社會關(guān)系的長遠(yuǎn)健康發(fā)展離不開公眾的信任，而司法機(jī)關(guān)在公布失信執(zhí)行人名單時也同樣具有征信和懲戒的權(quán)力，這些權(quán)力不可恣意妄為，為維護(hù)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的公信力，就需要設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。社會信用制度中所構(gòu)建的信息公示正是公眾行使監(jiān)督權(quán)的有效路徑。讓社會公眾知悉行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的裁量幅度，就可以反映出在執(zhí)法和司法活動中對重點領(lǐng)域的態(tài)度傾向。

具體而言，對于政務(wù)誠信來說，以政務(wù)信息公開為核心的制度建設(shè)是保障政府信用、政務(wù)誠信建設(shè)的關(guān)鍵。準(zhǔn)確的信息公開目錄讓行政權(quán)在陽光下行使，將政府權(quán)責(zé)清單化、規(guī)范化有助于厘清政府與市場、政府與社會的邊界。政府通過加強自身誠信建設(shè)，守信履諾、誠信施政帶動全社會誠信意識的樹立和誠信水平的提高，避免朝令夕改助長失信行為的不正之風(fēng)。對于司法公信來說，司法公開對司法公正形成倒逼效應(yīng)，尤其在司法權(quán)運行機(jī)制改革，貫徹司法責(zé)任制的背景之下，通過司法公開實現(xiàn)的社會監(jiān)督，是目前最符合司法規(guī)律，也最能防止司法責(zé)任制演變?yōu)樗痉ü侔迪洳僮鞯拇胧10]13。司法是社會公平正義的最后一道防線，一旦司法誠信出現(xiàn)問題，整個社會信用體系就會因無以尋求補救而導(dǎo)致其根基發(fā)生動搖，乃至引起整個社會信用體系的坍塌。因此，只有讓民眾了解司法，讓司法權(quán)在陽光下行使，以“看得見的方式實現(xiàn)正義”，司法公信才能得以有效保障。

（二）以信任機(jī)制規(guī)范社會公眾行為

在現(xiàn)代法治國家中，法律體系的完善和執(zhí)行是其重要標(biāo)志?！缎庞媒ㄔO(shè)綱要》頒布前，社會信用體系建設(shè)把通過社會信用體系加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度、以期減少此類行為作為重要目標(biāo)之一[1]28。當(dāng)社會信用體系建設(shè)被納入規(guī)劃綱要后，信任機(jī)制在政務(wù)誠信、社會誠信、司法公信等領(lǐng)域的作用承載了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升全社會誠信意識與信用水平的預(yù)期。信任是人面對復(fù)雜社會的一種態(tài)度和信念，作為一種“簡化機(jī)制”，可以彌補理性的缺陷，減少社會交往過程中的復(fù)雜性[11]30-31。信任在熟人社會中，并非是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時的可靠性，但信任在現(xiàn)代陌生人社會中是很難直接形成的，這才發(fā)生了法律[12]9。相對于法律而言，信任是溫情且具有靈活性的，甚至在熟人社會中并不需要法律，信任可以自成秩序體系。以信任來促成法律的實施，以及彌補法律作為正式制度的缺位或不足，才是正常社會需求[13]33-34。

社會信用制度對社會主體行為具有規(guī)范和引導(dǎo)作用?，F(xiàn)代社會中，不同類型群體基于公示信息所產(chǎn)生的公共評價將生成對應(yīng)的聲譽，而聲譽之于自然人、法人以及非法人組織而言就是其品格和信用的寫照。信用評價的高低往往決定著社會交往和市場交易的成功率。隨著系列綱要、意見、通知及失信懲戒備忘錄等文件出臺，全國性的社會信用信息平臺和政府信用監(jiān)管系統(tǒng)得以形成，為保障法律規(guī)范的實施提供了支撐。在“放管服”改革下，對告知承諾制度的探索也是通過發(fā)揮信任機(jī)制讓企業(yè)自覺守法、履行社會責(zé)任，建立互助互信關(guān)系，以維護(hù)市場交易安全。社會信用制度入法賦予信用強制性的特征，這就意味著社會主體在參與社會交往中對何事能為、何事不能為以及應(yīng)當(dāng)如何為等都具有明確依據(jù)，也知悉當(dāng)違背信用后會受到相應(yīng)的處罰并承擔(dān)責(zé)任。在以“聲譽效應(yīng)”為核心的信任機(jī)制助力下，公共機(jī)構(gòu)的執(zhí)法壓力得以緩解，尤其是當(dāng)不利信息被公示后，這種懲戒效果將遠(yuǎn)高于純粹罰款工具[14]121。實踐中頻繁運行的列入違法黑名單、違法行為列入失信記錄、違法違規(guī)信息披露、嚴(yán)打違法失信行為等做法頻頻將“違法”與“失信”等同，這種公眾輿論在信息化的加持下還將快速傳播并強化，公開制裁后不僅對違法失信行為人帶來的聲譽不利、資格剝奪、自由限制等不可預(yù)估的后果，還將擴(kuò)大制裁范圍。就此視角而言，以建構(gòu)失信懲戒機(jī)制和征信系統(tǒng)實有強化社會公眾嚴(yán)格守法之意。

（三）以政社協(xié)同促成多元主體共治

新時代我國法治建設(shè)的重點不是單一地強調(diào)控權(quán)或是管理，而是傾向于如何運用權(quán)力進(jìn)行服務(wù)，通過“政社共治”來解決社會轉(zhuǎn)型帶來的沖突與矛盾、回應(yīng)社會需求。社會“是人的生活和活動的空間，是包含在人的生活和活動之中的”，社會作為一個整體，社會信用的形成就是多主體相互作用的行動“流”[9]32。正是這些主體相互溝通，對信用關(guān)系有了需求，才能形成協(xié)同行動的動力，達(dá)成協(xié)同治理的效果。信用社會建構(gòu)的本質(zhì)是個人對誠信價值內(nèi)心認(rèn)可的程度，而非以追求利益的實現(xiàn)，雖然這種內(nèi)心認(rèn)可是一個漫長的過程，但基于信用形成社會認(rèn)同的基礎(chǔ)是一切社會行為取得有效性甚至合法性認(rèn)同的根本支撐，進(jìn)而為法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)助力。為應(yīng)對社會變遷與社會轉(zhuǎn)型，國家通常采取建立健全國家治理體系的“制度化”方式以保證國家與社會轉(zhuǎn)型時期的政治穩(wěn)定與社會穩(wěn)定[6]167。當(dāng)誠信原則被納入法律體系后，社會信用制度具備了一般社會規(guī)范沒有的強制力、執(zhí)行力，使得社會成本降低。在此意義上，社會信用制度是契合了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由“管理型”轉(zhuǎn)向“合作型”的需要。

社會信用制度要求政府同社會合作，達(dá)成誠信共識、培養(yǎng)守信意識。這種合作既體現(xiàn)在社會信用制度分支建設(shè)中相互促進(jìn)，又體現(xiàn)在對信用工具引領(lǐng)誠信之風(fēng)的共同維系?；诠_的信息與政務(wù)數(shù)據(jù)，社會公眾能充分參與到信用社會建構(gòu)的各個層面，讓公民自內(nèi)心建立對誠信的認(rèn)同，實現(xiàn)社會信用體系建設(shè)中的主體性重塑。公眾的主體意識越高、社會誠信之風(fēng)越強勁，反而又將促進(jìn)政府依法行政，推動政務(wù)信用建設(shè)。而基于信息共享機(jī)制，信用工具在源頭上被賦予了公信力和執(zhí)行力，在市場主體評價與監(jiān)督的激勵下，能夠及時啟動市場驅(qū)逐式懲罰，有效阻嚇企業(yè)停止?jié)撛诘倪`法行為，是一種效率型、輔助公共執(zhí)法的社會治理形式[15]116。在大數(shù)據(jù)推動下，通過搜集、分析信用信息就可以實現(xiàn)對用戶生活、思想、行為描述，輔之以算法就可以形成對自然人、法人及非法人組織的信用評級，無論主觀意愿[16]42-44。立足社會心理學(xué)視角，他人真實的、想象的或暗示的存在，對其他人的思想、情感、信仰和行為均有影響[17]5。因此，在接收各式各樣的信息后，一種全景式監(jiān)視將會形成，若行為一旦失控，社會信用制度中的懲罰機(jī)制就將自動啟用，而這種懲戒機(jī)制不僅包含了行政性懲戒，更多的是基于行業(yè)性、市場性、社會性懲戒[5]80。因此，社會信用制度不僅僅是簡單的守法或守約，而是協(xié)同治理工具。

三、新時代社會信用制度的推進(jìn)路徑

社會信用制度是解決我國信用危機(jī)的成功探索，是新時代治理經(jīng)驗的總結(jié)。在政府號召、驅(qū)動下，我國得以在較短的時間內(nèi)建立起社會信用體系框架，但也正因如此，信用信息從采集、加工、分析等步驟都帶有顯著的政府主導(dǎo)色彩，一定程度上致使信用市場效率低下，影響制度的公平性和權(quán)威性。在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，新時代社會信用制度應(yīng)當(dāng)從我國國情和實際出發(fā)，突出中國特色、時代特色和實踐特色，以政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法公信四個方面同步推進(jìn)。為發(fā)揮社會信用制度既推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，又提升國家治理效能的作用，新時代應(yīng)從建構(gòu)、運行、保障維度加以完善。

（一）建構(gòu)：統(tǒng)一社會信用法的回應(yīng)

社會信用法曾分別在第十二屆、十三屆全國人民代表大會被列為三類立法規(guī)劃，與熱情高漲的信用制度實踐相比，理論界和實務(wù)界并未就采取何種立法模式形成一致意見，有學(xué)者認(rèn)為社會信用立法的客體包含了經(jīng)濟(jì)信用與公共信息，應(yīng)采取以私權(quán)利主體的信用調(diào)整為主，適度銜接公權(quán)力主體信用問題的“折中”立法模式[18]231-233。有學(xué)者結(jié)合我國社會信用體系建設(shè)實踐以政務(wù)誠信為建設(shè)關(guān)鍵、以社會治理為重要目標(biāo)、以“三大征信體系”為運行基礎(chǔ)，提出“信用行政監(jiān)督法”“全民正義誠信法”“統(tǒng)一征信法”的構(gòu)想[19]85-93。事實上，社會信用形成于人們在社會之間的互動，歸根結(jié)底源自人們內(nèi)心深處對于他人能夠信守諾言的美好預(yù)期，在很大程度上是屬于“自律”的范疇。在不同社會階段，社會信用所要求的行為深受社會制度和文化規(guī)范的影響。就現(xiàn)有的社會征信體系而言，征信的范圍依然集中在金融領(lǐng)域，關(guān)于政務(wù)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域等方面的社會征信體系建設(shè)均處于缺位狀態(tài)，地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀也較為明顯。涉及到失信聯(lián)合懲戒機(jī)制、“黑名單”制度、信用修復(fù)與保留時限等若長期依賴地方立法，立法的穩(wěn)定性、權(quán)威性將受影響。但社會信用立法是一次集成型法治活動，既要合理界定失信行為，又要穩(wěn)妥設(shè)置懲戒措施[20]35。

2022 年3 月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》中指出，新發(fā)展格局下，需要健全統(tǒng)一的社會信用制度。因此，制定統(tǒng)一社會信用法是從根本上終結(jié)混亂立法現(xiàn)狀的有效手段。結(jié)合已有立法經(jīng)驗，筆者認(rèn)為統(tǒng)一社會信用立法是從政務(wù)、商務(wù)、司法、社會四個方面型塑誠信文化，合理分配信用監(jiān)管機(jī)制和信用服務(wù)機(jī)制，指引并約束社會參與者言語、行為，助推社會成員形成于內(nèi)誠實、于外信用的誠信品質(zhì)。2022年11 月14 日，國家發(fā)展與改革委員會、中國人民銀行會同社會信用體系建設(shè)部及聯(lián)席會議成員單位和其他有關(guān)部門（單位）研究起草了《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），標(biāo)志著統(tǒng)一社會信用立法時代已經(jīng)到來?！墩髑笠庖姼濉返? 條就指出，“失信是國家機(jī)關(guān)依法認(rèn)定并確認(rèn)的信用信息主體誠信失范的行為”。該定義中明確了對失信認(rèn)定的主體、依據(jù)及行為等要素，確定了失信行為的邊界，但后續(xù)法律落實時就將涉及國家機(jī)關(guān)的具體范圍、信用信息主體以及行為的何種標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到誠信失范的程度。只有進(jìn)一步明晰上述不確定概念，對失信行為的規(guī)范才能愈發(fā)精準(zhǔn)有效。

（二）運行：信用監(jiān)管與信用服務(wù)的平衡

由于受政府長期主導(dǎo)的影響，先懲戒后救濟(jì)的思路致使以失信聯(lián)合懲戒為核心的信用監(jiān)管機(jī)制一定程度上擠占了信用服務(wù)機(jī)制的空間。2019年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》明確要求大力推進(jìn)信用分級分類監(jiān)管，在充分掌握信用信息、綜合研判信用狀況的基礎(chǔ)上，以公共信用綜合評價結(jié)果、行業(yè)信用評價結(jié)果等為依據(jù)，對監(jiān)管對象進(jìn)行分級分類，進(jìn)一步規(guī)范了信用監(jiān)管機(jī)制的運行。遵循正當(dāng)性之要求，信用監(jiān)管機(jī)制在運行過程中要重視對自然人、法人及非法人組織的權(quán)利保障。何種行為應(yīng)當(dāng)記入公共信用信息平臺、采用何種信用評級標(biāo)準(zhǔn)本身就是一個博弈過程，通過吸納具體領(lǐng)域的利益相關(guān)者進(jìn)行有效協(xié)商就必不可少。值得注意的是，信用監(jiān)管機(jī)制不僅是對國家對社會公眾的管理方式，同時也應(yīng)當(dāng)是公眾監(jiān)督政府行為的有效工具。據(jù)此，專門針對行政行為的信用監(jiān)管也需要提上日程，政府“自糾自查”是政務(wù)誠信建設(shè)的保障，出臺專門的“信用行政監(jiān)督法”和設(shè)立獨立的政務(wù)誠信監(jiān)督管理委員會是有效舉措[19]88。

就信用服務(wù)而言，實踐中我國主要是憑借各地信用平臺提供信用報告查詢、信用修復(fù)、信用承諾、異議申請、信用宣傳等服務(wù)。2022 年6 月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出要“完善信用信息公共服務(wù)平臺功能，提升信息查詢和智能分析能力”。如《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2022 年版）》中收納了12 類公共信用信息，進(jìn)一步保護(hù)信用主體合法權(quán)益①包括登記注冊基本信息、司法裁判及執(zhí)行信息、行政管理信息、職稱和職業(yè)資格信息、經(jīng)營（活動）異常名錄（狀態(tài)）信息、嚴(yán)重失信主體名單信息、有關(guān)合同履行信息、信用承諾及其履行情況信息、信用評價結(jié)果信息、遵守法律法規(guī)情況信息、誠實守信相關(guān)榮譽信息和市場主體自愿提供的信用信息。。針對信息發(fā)布，信息收集機(jī)關(guān)（主要是行政機(jī)關(guān)）對于披露的信息應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同服務(wù)目的、不同危害程度的違法行為作出區(qū)分，把握公開的界限，涉及個人隱私、個人信息等信息要進(jìn)行脫密處理。涉及專業(yè)類信息披露也應(yīng)做到通俗易懂，從實體上保障知情權(quán)。為避免信息披露籠統(tǒng)、單一，反饋監(jiān)督機(jī)制也必不可少，如建立執(zhí)法信譽評價體系，使信息發(fā)布者行為接受公共評判。此外，健全信用修復(fù)機(jī)制也是信用服務(wù)的重要內(nèi)容?！睹穹ǖ洹返?029 條賦予了民事主體對信用評價不當(dāng)提出異議、請求更正、刪除等權(quán)利。2016 年發(fā)布的《指導(dǎo)意見》中明確要求建立失信聯(lián)合懲戒的前提與程序，細(xì)化信用修復(fù)機(jī)制。事實上，對于征信能否委托修復(fù)的問題，上海市第一中級人民法院對此持否定態(tài)度，認(rèn)為征信記錄是對個人或企業(yè)信用信息客觀真實的記載，不良征信記錄如屬真實，必須保存5 年，且無法刪除，委托他人消除或抹掉業(yè)已存在的不良征信記錄的協(xié)議違背公序良俗而無效②參見上海市第一中級人民法院〔2022〕滬01 民終1416 號民事判決書。。為避免懲戒錯誤致使當(dāng)事人的信用修復(fù)困難，對于列入失信聯(lián)合懲戒名單應(yīng)當(dāng)提前告知行為人，并允許其提起異議、更正、刪除等權(quán)利，若因錯誤公布造成權(quán)利損害的則應(yīng)當(dāng)及時清理、修復(fù)名譽等補救措施。

（三）保障：市場機(jī)制作用的激活

信用危機(jī)始于市場機(jī)制不健全，就理應(yīng)在市場機(jī)制下完成重塑。從信用評級與征信的規(guī)范與管理來看，國務(wù)院、中國人民銀行、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、國家發(fā)展與改革委員會、國家稅務(wù)總局、中國信用評級協(xié)會籌備組以及地方政府、各行業(yè)協(xié)會、各地方稅務(wù)局等機(jī)構(gòu)均有權(quán)制定標(biāo)準(zhǔn)、劃定范圍。事實上，冗雜的評級主體不僅容易致使管理規(guī)范效率沖突，影響國家公信力，標(biāo)準(zhǔn)不一的結(jié)果還違反了平等原則、比例原則，甚至直接減損相對人的權(quán)利或增加其義務(wù)，但卻訴諸無門，與法治建設(shè)方向相悖。如針對行政評級結(jié)果的公開訴訟，在“南京創(chuàng)新機(jī)電管帶有限公司與南京市江寧區(qū)國家稅務(wù)局稅務(wù)行政管理（稅務(wù)）行政確認(rèn)案”中，南京市中級人民法院認(rèn)為通知相對人納稅等級的告知函“屬于被告江寧區(qū)國稅局履行其宣傳稅收法律、行政法規(guī)，普及納稅知識等法定義務(wù)，系對納稅人的一種提醒與告知”且“并未為原告增設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，對原告的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響”③參見江蘇省南京市中級人民法院〔2017〕蘇01 行終24 號行政裁定書。。如果社會信用制度權(quán)力結(jié)構(gòu)模糊，必定會降低制度運行效率、減損制度實施效果。在深化“放管服”改革的背景下，大力發(fā)展征信機(jī)構(gòu)、評級機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等獨立性質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，建設(shè)開放性市場驅(qū)動機(jī)制，不再以政府單一的評價信息為標(biāo)準(zhǔn)，而是市場主體作為信息搜集甚至評價的主體，才是保障該制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵所在。

基于轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實考量，社會信用制度完全市場化是不科學(xué)且不現(xiàn)實的，遵循《信用建設(shè)綱要》中“政府推動與社會共建”原則，未來我國社會信用體系建設(shè)需要以市場為主要運作、政府輔助推動，再鼓勵和調(diào)動社會力量，形成協(xié)同共治的格局。其中，行業(yè)協(xié)會向上對接國家，向下對接微觀市場主體，是國家—社會之間重要的連通機(jī)制和中介橋梁[21]10-11。以行業(yè)協(xié)會來推動社會信用制度的發(fā)展具有兩大優(yōu)勢：一是對成員誠信“背書”。對于加入該行業(yè)協(xié)會的成員，依托群體聲譽優(yōu)勢，在參與市場經(jīng)濟(jì)活動時的信用也得到相應(yīng)保障。二是對成員的聲譽懲罰。一旦成員行為違法違規(guī)，在承擔(dān)法律責(zé)任的同時還要接受來自行業(yè)協(xié)會的聲譽懲戒。因此，立法者可授予行業(yè)協(xié)會一定的管理權(quán)，允許他們使用自己的資源和權(quán)力，有效發(fā)揮居中協(xié)調(diào)、組合整合的作用。在行業(yè)協(xié)會的助力下，政府權(quán)力行使秉持適度謙抑性，逐漸轉(zhuǎn)向激活市場機(jī)制、輔助制度運行、提高治理效能的方向上來。

四、結(jié) 語

誠實守信早已植根于中華民族精神世界之中，是中國人民世代流傳的道德操守和行為準(zhǔn)則。習(xí)近平總書記在二十大報告中強調(diào)，社會信用對構(gòu)建新發(fā)展格局推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要性，作出了“弘揚誠信文化，健全誠信建設(shè)長效機(jī)制”的重要指示。社會信用制度將國家機(jī)關(guān)的公信力與社會公眾的道德心相連，通過多元規(guī)則體系來促進(jìn)全體成員的認(rèn)同和踐行，引導(dǎo)信用文化的塑成。新時代社會信用制度在法治一體建設(shè)的指導(dǎo)思想下，通過政務(wù)誠信、司法公信引領(lǐng)商務(wù)誠信、社會誠信建設(shè)，通過商務(wù)誠信、社會誠信建設(shè)為政務(wù)誠信、司法公信提供適宜環(huán)境，四者良性互動又共同推動誠信中國建設(shè)。《征求意見稿》的出臺加快了社會信用系統(tǒng)化建設(shè)進(jìn)程，也使得社會信用制度的研究任務(wù)從呼喚立法轉(zhuǎn)為貫徹執(zhí)法，但個中有些條款設(shè)置的合法性、合理性、精準(zhǔn)性、協(xié)調(diào)性，信用監(jiān)管機(jī)制與信用服務(wù)機(jī)制的衡平性，市場主體的參與性就將是未來研究的重要任務(wù)。