超大城市土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)方法研究
——以上海市為例

許 偉，范 華，盧方方

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

土地資源是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)要素。土地利用計(jì)劃是根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)土地資源進(jìn)行有計(jì)劃開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)所采取的行政調(diào)節(jié)措施，發(fā)揮著土地資源要素配置的“中央閥門(mén)”作用[1]。我國(guó)已實(shí)行20 余年的土地利用計(jì)劃管理，在抑制建設(shè)用地過(guò)快增長(zhǎng)、嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、彌補(bǔ)土地市場(chǎng)缺陷等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，國(guó)家在深化經(jīng)濟(jì)體制改革中要求改革土地利用計(jì)劃管理方式。2020 年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出要素市場(chǎng)化配置改革的重中之重是提高土地資源配置效率，促進(jìn)土地資源要素配置向優(yōu)勢(shì)發(fā)展區(qū)域集中。同時(shí)，自然資源部實(shí)施以“土地要素跟著項(xiàng)目走”為核心的計(jì)劃管理制度，要求建立計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制實(shí)行監(jiān)管考核，并將計(jì)劃執(zhí)行年度評(píng)估考核結(jié)果作為下一年度計(jì)劃編制和管理的依據(jù)。實(shí)踐層面，各地相繼建立了土地利用計(jì)劃的編制、實(shí)施、執(zhí)行考核體系[2]，其進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于土地利用計(jì)劃的理論研究，如成都將計(jì)劃編制納入國(guó)土空間規(guī)劃近期實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)建設(shè)行動(dòng)與土地利用計(jì)劃配置、項(xiàng)目落位實(shí)施無(wú)縫銜接；深圳強(qiáng)化計(jì)劃的空間和時(shí)序剛性管控及公益項(xiàng)目供給質(zhì)量與效率；上海建立土地利用計(jì)劃聯(lián)動(dòng)管理體系，通過(guò)土地利用計(jì)劃編制—執(zhí)行—監(jiān)測(cè)全流程管理，提高土地資源利用的調(diào)配效率。然而，基層政府“計(jì)劃重下達(dá)輕執(zhí)行監(jiān)督”的慣性管理方式依然存在，計(jì)劃執(zhí)行管理主要依據(jù)臺(tái)賬數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單量化匯總和定性評(píng)估，屬于靜態(tài)、結(jié)果評(píng)判型的評(píng)估范疇，對(duì)計(jì)劃配給是否與城市發(fā)展重點(diǎn)相匹配、是否及時(shí)滿(mǎn)足項(xiàng)目實(shí)施需求、是否兼顧社會(huì)公平與效率等方面缺乏科學(xué)的監(jiān)測(cè)支撐。評(píng)估結(jié)論通常較為粗略、碎片化，導(dǎo)致管理部門(mén)往往只能依靠經(jīng)驗(yàn)決策，大大降低了管理效能。為此，探索科學(xué)有效的土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)方法，對(duì)落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃藍(lán)圖、優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展有重要意義[3]。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地利用計(jì)劃監(jiān)測(cè)研究主要集中在三個(gè)方面。一是從資源配置角度對(duì)計(jì)劃治理[4-6]、計(jì)劃科學(xué)配置[7-8]、流量管理模型[9-10]、規(guī)劃與到計(jì)劃之間的傳導(dǎo)機(jī)制[11]的研究較多，普遍認(rèn)為土地利用計(jì)劃調(diào)節(jié)是推動(dòng)資源要素優(yōu)化配置的重點(diǎn)，但極少關(guān)注土地資源配置效率及其與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求在空間上匹配關(guān)系。二是相關(guān)學(xué)者在土地資源安全利用與運(yùn)行的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系[12-13]、監(jiān)測(cè)-評(píng)估-預(yù)警模型[14-16]、大數(shù)據(jù)融合應(yīng)用[17]等技術(shù)研究積累大量研究經(jīng)驗(yàn)，但針對(duì)土地利用計(jì)劃的監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)研究相對(duì)缺乏。三是開(kāi)展計(jì)劃執(zhí)行考核監(jiān)督[19]、計(jì)劃綜合評(píng)價(jià)體系與計(jì)劃管理方法[20]、計(jì)劃管理制度[21]等方面的研究較常見(jiàn)，但計(jì)劃執(zhí)行的量化與空間特征分析、計(jì)劃執(zhí)行的影響因素及對(duì)城市發(fā)展需求的響應(yīng)機(jī)制研究相對(duì)不足，缺少土地利用計(jì)劃執(zhí)行的實(shí)證分析。綜上，現(xiàn)有的研究對(duì)土地利用計(jì)劃管理方法和政策制度進(jìn)行了有益探索，但在土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)要素、技術(shù)方法、問(wèn)題診斷等方面的研究仍存在空白點(diǎn)。此外，超大城市具有人口密集、土地資源緊缺、高密度人居環(huán)境等特征，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)保障、優(yōu)良生態(tài)環(huán)境建設(shè)、高品質(zhì)公共空間供給等對(duì)土地資源的需求居高不下，在有限的資源條件下提升土地資源供需效率、國(guó)土空間利用的整體性與關(guān)聯(lián)性、土地資源的投放精度至關(guān)重要。

為更好地發(fā)揮土地利用計(jì)劃在資源優(yōu)化配置和用地功能統(tǒng)籌中的作用，本文解析超大城市土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)的內(nèi)涵與動(dòng)態(tài)發(fā)展，探索土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)的技術(shù)方法，通過(guò)及時(shí)檢驗(yàn)土地資源配置狀況、識(shí)別土地資源利用的問(wèn)題，為土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)提供有效手段，促進(jìn)土地利用計(jì)劃管理決策能力和國(guó)土空間治理水平提升。

1 土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展

1.1 土地利用計(jì)劃監(jiān)測(cè)內(nèi)涵

超大城市土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)的本質(zhì)是衡量土地資源要素配置狀況，可描述為：一是空間精準(zhǔn)性，即土地資源供給與空間需求的精準(zhǔn)匹配，避免高資本投資回報(bào)率和強(qiáng)開(kāi)發(fā)熱度對(duì)區(qū)域土地資源空間與布局產(chǎn)生不利影響，造成土地資源空間錯(cuò)配和結(jié)構(gòu)失調(diào)。二是時(shí)間效率性，即土地利用計(jì)劃執(zhí)行時(shí)序與規(guī)劃實(shí)施、有效投資方向、重大工程項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序相匹配，預(yù)防土地資源供給過(guò)度超前或進(jìn)展緩慢，偏離計(jì)劃實(shí)施的正常軌道。三是流量穩(wěn)定性，即通過(guò)存量土地盤(pán)活和低效建設(shè)用地減量化實(shí)施，產(chǎn)生土地資源流量的速率與土地利用節(jié)奏相匹配，促進(jìn)不同區(qū)域、不同類(lèi)型的土地資源合理流動(dòng)，滿(mǎn)足城市發(fā)展的土地資源需求。

超大城市土地利用計(jì)劃監(jiān)測(cè)是依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)，構(gòu)建監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)方法，跟蹤各項(xiàng)指標(biāo)變動(dòng)情況，獲取規(guī)劃期內(nèi)一定年限的用地規(guī)模、空間布局、用途結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)等狀態(tài)信息，反映城市土地資源運(yùn)行特征、規(guī)劃到計(jì)劃的傳導(dǎo)落實(shí)、重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目資源保障等情況，并通過(guò)關(guān)聯(lián)分析發(fā)現(xiàn)計(jì)劃執(zhí)行存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出具有針對(duì)性的優(yōu)化建議。

1.2 土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)思路轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地利用計(jì)劃已從傳統(tǒng)的新增建設(shè)用地計(jì)劃逐步擴(kuò)展為土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、新增建設(shè)用地等多種類(lèi)型計(jì)劃，土地利用計(jì)劃監(jiān)測(cè)思路也朝著多目標(biāo)、多維度方向轉(zhuǎn)變。

1.2.1 監(jiān)測(cè)對(duì)象由規(guī)模向“規(guī)?！臻g—行動(dòng)”三位一體拓展

面向國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施和國(guó)土空間用途管制制度實(shí)施的要求，土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)對(duì)象從單一的用地規(guī)模向用地規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局和實(shí)施行動(dòng)的多方位拓展，將規(guī)劃-空間、空間-行動(dòng)、行動(dòng)-用地之間復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行綜合表征。其中，規(guī)模監(jiān)測(cè)主要關(guān)注用地規(guī)模是否超出批復(fù)計(jì)劃、用地結(jié)構(gòu)合理性、規(guī)劃指標(biāo)符合性等。空間監(jiān)測(cè)考量國(guó)土空間利用與區(qū)域發(fā)展定位一致性、與功能分區(qū)銜接性、空間管制實(shí)效性、城鄉(xiāng)功能優(yōu)化程度，例如崇明生態(tài)島土地資源利用是否符合生態(tài)地區(qū)“小集中、大分散”的空間形態(tài)，是計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)。行動(dòng)監(jiān)測(cè)側(cè)重土地資源利用和管理政策對(duì)重大發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)行動(dòng)、區(qū)域宏觀政策實(shí)施的響應(yīng)支撐，例如長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)土地利用計(jì)劃配置應(yīng)賦能長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。

1.2.2 監(jiān)測(cè)視域由城鎮(zhèn)建設(shè)空間向全域國(guó)土空間轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)“山、水、林、田、湖、濕、村、鎮(zhèn)、城”等國(guó)土空間要素統(tǒng)一管控和協(xié)同治理[22]，是提升國(guó)土空間發(fā)展質(zhì)量和空間競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵所在。土地利用計(jì)劃監(jiān)測(cè)視角從城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)到覆蓋農(nóng)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)全域國(guó)土空間，其中，農(nóng)業(yè)空間以低效建設(shè)用地減量化計(jì)劃實(shí)施、土地復(fù)墾等方式，增加耕地、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)人居環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展；生態(tài)空間依據(jù)規(guī)劃將與主導(dǎo)功能不相符的低效建設(shè)用地減量退出，增加生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)空間的連通性，有效提升區(qū)域生態(tài)功能和生態(tài)效益；城鎮(zhèn)空間通過(guò)增量資源的精準(zhǔn)投放，引導(dǎo)生產(chǎn)力合理布局和城鎮(zhèn)功能優(yōu)化，讓有限的資源發(fā)揮最優(yōu)效益。

1.2.3 監(jiān)測(cè)周期由年度監(jiān)測(cè)向多維度時(shí)間序列動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)換

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間與時(shí)間上作出的安排[23]，土地利用計(jì)劃是從用地指標(biāo)分解、空間落位等方面分階段實(shí)施規(guī)劃的行動(dòng)規(guī)劃體系[24]。土地利用計(jì)劃監(jiān)測(cè)周期從聚焦年度計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)為與規(guī)劃體系相協(xié)調(diào)的年度、三年、五年等多維度時(shí)間序列監(jiān)測(cè)。其中，年度監(jiān)測(cè)對(duì)接行業(yè)部門(mén)重大項(xiàng)目和年度財(cái)政資金安排，衡量年度土地資源利用、重大項(xiàng)目建設(shè)情況；三年監(jiān)測(cè)是對(duì)照城鄉(xiāng)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃、三年儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施，監(jiān)測(cè)衡量三年滾動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行效果；五年監(jiān)測(cè)銜接自然資源利用和保護(hù)“十四五”規(guī)劃、國(guó)土空間近期規(guī)劃，從更長(zhǎng)時(shí)間維度審視規(guī)劃實(shí)施和土地資源保障作用。

1.2.4 監(jiān)測(cè)價(jià)值導(dǎo)向由單一的經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)向綜合價(jià)值提升

土地利用計(jì)劃配給是國(guó)土空間發(fā)展權(quán)的再分配、平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、協(xié)調(diào)政府—市場(chǎng)—社會(huì)等主體利益的結(jié)果。土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)價(jià)值維度從單一的注重土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)向土地利用的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)服務(wù)、社會(huì)功能、歷史文化等綜合價(jià)值，關(guān)注保障性住房、綠色開(kāi)敞空間、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公益性設(shè)施的空間保障和土地優(yōu)先供給，發(fā)揮政府在公共資源配置、公共安全保障等方面的主體作用，進(jìn)而提高城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和平衡性。

2 研究方法

2.1 構(gòu)建監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

土地利用計(jì)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

（1）監(jiān)測(cè)指標(biāo)與規(guī)劃實(shí)施和土地資源管理目標(biāo)互聯(lián)耦合。通過(guò)歸納總結(jié)國(guó)內(nèi)外先發(fā)地區(qū)空間資源利用的監(jiān)測(cè)評(píng)估研究成果，可以發(fā)現(xiàn)指標(biāo)設(shè)置與城市發(fā)展目標(biāo)、宏觀政策、管理導(dǎo)向等有著緊密的對(duì)應(yīng)關(guān)系。土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)著重建立土地管理目標(biāo)與指標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，將目標(biāo)細(xì)化分解并轉(zhuǎn)譯成指標(biāo)，在國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用計(jì)劃編制、城市體檢標(biāo)、土地節(jié)約集約利用、土地資源綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等指標(biāo)體系中，遴選約束性、高頻次且能較高反映土地資源利用特征的指標(biāo)，納入監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。

（2）監(jiān)測(cè)指標(biāo)具有定量、定位、定性“三定”特征。國(guó)土空間是重要的空間實(shí)體，監(jiān)測(cè)指標(biāo)應(yīng)能夠定量表征、定性描述和定位表達(dá)管理成效與不足。其中，定量指標(biāo)是在某一時(shí)點(diǎn)、某一段時(shí)期內(nèi)計(jì)劃執(zhí)行與計(jì)劃目標(biāo)的差異，包括規(guī)模、結(jié)構(gòu)、比例、比率等形式；定位指標(biāo)是監(jiān)測(cè)土地利用的空間特征，側(cè)重于空間聚集度、空間可達(dá)性、空間覆蓋度等空間適配性表達(dá)；定性指標(biāo)是監(jiān)測(cè)變化趨勢(shì)、管理政策落實(shí)、執(zhí)行措施等情況。

（3）監(jiān)測(cè)指標(biāo)可獲取、可對(duì)標(biāo)、可研判。首先，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)緊扣國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用計(jì)劃實(shí)施，指標(biāo)有長(zhǎng)期連續(xù)和安全可信的數(shù)據(jù)獲取來(lái)源；其次，指標(biāo)應(yīng)具有一定的普遍性，便于不同區(qū)域、不同時(shí)間的橫向?qū)?biāo)與縱向?qū)Ρ龋蛔詈螅笜?biāo)內(nèi)涵和相應(yīng)的管理指向應(yīng)清晰明了，可研判指標(biāo)項(xiàng)對(duì)應(yīng)的管理事權(quán)、管理政策的適應(yīng)性。

根據(jù)上述原則，從規(guī)模合理、空間適配、功能優(yōu)化、聯(lián)動(dòng)效率、政策保障等5 個(gè)監(jiān)測(cè)維度（表1），設(shè)置24項(xiàng)土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)指標(biāo)，其中涉農(nóng)區(qū)24 項(xiàng)指標(biāo)、中心城區(qū)17 項(xiàng)指標(biāo)。

表1 土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系Table 1 Indicator system for monitoring the implementation of national land and resource utilization plan

2.2 指標(biāo)評(píng)價(jià)方法

2.2.1 單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)

（1）閾值對(duì)比法。將預(yù)警指標(biāo)實(shí)際值與閾值差值的絕對(duì)值的合理波動(dòng)范圍，作為計(jì)劃執(zhí)行狀況單項(xiàng)指標(biāo)定量化判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)土地利用計(jì)劃執(zhí)行實(shí)際值越近閾值，說(shuō)明計(jì)劃執(zhí)行效果越好。其公式如下：

（2）空間覆蓋率分析法。空間覆蓋率分析采用功能性設(shè)施用地服務(wù)半徑緩沖區(qū)分析方法（圖3），在土地利用現(xiàn)狀底板數(shù)據(jù)中提取功能性設(shè)施用地圖斑數(shù)據(jù)，利用ArcGIS 軟件分析處理，生成從圖斑邊界或圖斑中心點(diǎn)向外緩沖一定距離的覆蓋范圍，識(shí)別功能性設(shè)施覆蓋范圍和空間覆蓋盲點(diǎn)區(qū)域，計(jì)算功能性設(shè)施用地實(shí)際覆蓋率，作為評(píng)價(jià)功能性設(shè)施用地空間合理性及用地調(diào)配的依據(jù)。其公式如下：

（3）集中連片程度分析法。采用空間聚合分析是依據(jù)一定的空間集聚規(guī)則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)度一定空間范圍內(nèi)的集聚程度及連片程度提高率，將符合判斷的區(qū)域認(rèn)定為集中連片區(qū)。其公式如下：

（4）權(quán)重法。指標(biāo)權(quán)重確定主要有層次分析法、模糊法、專(zhuān)家評(píng)分等方法，文本選擇專(zhuān)家評(píng)分法，方法簡(jiǎn)單、直觀性強(qiáng)，但準(zhǔn)確度取決于專(zhuān)家的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

（5）標(biāo)準(zhǔn)化處理法。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化主要目的是消除量綱影響，所有單項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理，形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量。

2.2.2 預(yù)警指標(biāo)選取及閾值確定

預(yù)警是鏈接計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)評(píng)估與優(yōu)化調(diào)節(jié)、糾正土地資源調(diào)配失靈的重要環(huán)節(jié)?；诒O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和評(píng)估結(jié)果，合理設(shè)置土地利用計(jì)劃執(zhí)行的預(yù)警閾值，對(duì)嚴(yán)重違反土地資源保護(hù)與利用要求、計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行效率嚴(yán)重偏離計(jì)劃目標(biāo)的現(xiàn)象及時(shí)預(yù)警[25]，通過(guò)事前預(yù)判與風(fēng)險(xiǎn)防范，為管理決策提供依據(jù)和建議。

本文遴選底線性、基礎(chǔ)性、剛性管控要素監(jiān)測(cè)指標(biāo)作為預(yù)警指標(biāo)，包括年度經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備規(guī)模（A4）、土地儲(chǔ)備庫(kù)預(yù)計(jì)保障土地供應(yīng)年期（D2）、住宅用地中保障性租賃住房用地比例（C2）、鄉(xiāng)村地區(qū)減量化指標(biāo)使用規(guī)模（C3）和低效建設(shè)用地減量化驗(yàn)收規(guī)模（A5）等。

預(yù)警指標(biāo)閾值確定方法包括：（1）從歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)中確定閾值。土地儲(chǔ)備與供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)的契合度是形成土地要素供需動(dòng)態(tài)均衡的重要體現(xiàn)，可避免土地儲(chǔ)備量過(guò)大或不足造成土地供給端功能結(jié)構(gòu)失衡，實(shí)踐中一般按照經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備規(guī)模不高于近三年平均經(jīng)營(yíng)性土地供應(yīng)規(guī)模的1.5 倍、土地儲(chǔ)備庫(kù)總規(guī)模不高于近三年土地平均供應(yīng)規(guī)模的3 倍進(jìn)行管理，將此經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)作為指標(biāo)A4、D2 的閾值，促進(jìn)土地“以?xún)?chǔ)保供、以供定儲(chǔ)”策略實(shí)施。（2）從土地資源管理政策中確定閾值。依據(jù)土地資源政策調(diào)控方向和行業(yè)管理政策規(guī)定，如自然資源部規(guī)定了重點(diǎn)城市年度租賃住房用地供應(yīng)占住宅用地供應(yīng)比例不低于10%、新增用地計(jì)劃用于鄉(xiāng)村地區(qū)的比例不少于5%，將此項(xiàng)上位調(diào)控政策目標(biāo)值設(shè)定為指標(biāo)C2、C3 的閾值。（3）以空間底線約束目標(biāo)作為閾值。超大城市通常將建設(shè)用地減量化納入國(guó)土空間規(guī)劃底線約束目標(biāo)，通過(guò)加大減量騰挪形成跨行政區(qū)流動(dòng)的土地資源流量，應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展土地資源緊缺的困境。因此，將減量化底線約束目標(biāo)值作為指標(biāo)A5 的閾值。

2.2.3 加權(quán)求和法

采用加權(quán)求和法測(cè)度土地利用計(jì)劃執(zhí)行水平。加權(quán)求和法是將各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重乘以標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，通過(guò)算術(shù)累計(jì)方式求取綜合分值的方法。采用“單項(xiàng)指標(biāo)測(cè)度、多維度指標(biāo)評(píng)定和區(qū)域綜合評(píng)價(jià)”三級(jí)評(píng)價(jià)方式，基于單因素和區(qū)域兩個(gè)層面評(píng)估土地利用計(jì)劃執(zhí)行成效。其公式如下：

式中：Fm表示二級(jí)指標(biāo)分值和：Fk表示一級(jí)指標(biāo)分值：Fij表示二級(jí)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值；Qi表示二級(jí)指標(biāo)權(quán)重；Fk表示一級(jí)指標(biāo)分值；Qm表示一級(jí)指標(biāo)權(quán)重；n 表示二級(jí)指標(biāo)個(gè)數(shù)；m 表示一級(jí)指標(biāo)個(gè)數(shù)。

為直觀表達(dá)評(píng)估結(jié)果，借鑒相關(guān)研究和專(zhuān)家咨詢(xún)方式，采用分級(jí)賦分法進(jìn)行綜合評(píng)估結(jié)果等級(jí)劃分，將各區(qū)綜合分值賦值1～5 分，評(píng)估結(jié)果劃分為5 個(gè)等級(jí)（表2），等級(jí)越高表明執(zhí)行效果越好。

表2 綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)Table 2 Integrated evaluation criteria

3 實(shí)證分析

3.1 研究區(qū)域

上海市位于長(zhǎng)江入海口沖積平原。根據(jù)2022 年上海統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2021 年底，市域總面積6340 km2，常住人口為2489 萬(wàn)人，居民人均可支配收入78027 元，人口密度3926 人/km2。市下轄16 個(gè)行政區(qū)（7 個(gè)中心城區(qū)、9 個(gè)涉農(nóng)區(qū)），中心城區(qū)涉及土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、批而未供土地處置計(jì)劃，涉農(nóng)區(qū)涉及土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、批而未供土地處置、減量化、凈增空間指標(biāo)等計(jì)劃。

3.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的數(shù)據(jù)來(lái)源主要有：（1）1:2000 上海市土地利用現(xiàn)狀矢量數(shù)據(jù)（2021 年），以此為基礎(chǔ)獲取公園綠地、住宅、產(chǎn)業(yè)、商辦用地等數(shù)據(jù)；（2）2021 年土地儲(chǔ)備、土地專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)備、土地供應(yīng)、減量化、凈增空間指標(biāo)使用、批而未供土地處置等審批數(shù)據(jù)；（3）全市高德地圖POI數(shù)據(jù)，含各類(lèi)設(shè)施的經(jīng)緯度、地址、名稱(chēng)等地理信息；（4）2021 年底土地儲(chǔ)備庫(kù)數(shù)據(jù)（shp 格式）；（5）上海市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，以此獲取路網(wǎng)數(shù)據(jù)。

3.3 權(quán)重賦值

邀請(qǐng)20 位業(yè)內(nèi)人士對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行打分，回收匯總后剔除存在極值的3 份打分，得到有效權(quán)重打分17 份。17 位人員來(lái)自規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、科研單位、基層管理、高校等機(jī)構(gòu)，他們對(duì)土地利用計(jì)劃較為熟悉，對(duì)土地利用計(jì)劃、國(guó)土空間規(guī)劃既有深厚的理論認(rèn)知又有較強(qiáng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從權(quán)重結(jié)果看，“規(guī)模合理”因素權(quán)重最高，符合土地利用計(jì)劃規(guī)模調(diào)節(jié)的基本屬性和上海優(yōu)化土地資源要素保障的導(dǎo)向；“空間適配”因素權(quán)重次高，體現(xiàn)上海土地利用計(jì)劃管理的國(guó)土空間統(tǒng)籌方式的特色創(chuàng)新。

3.4 土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)結(jié)果分析

3.4.1 年度土地利用計(jì)劃執(zhí)行成效

（1）中心城土地利用計(jì)劃整體運(yùn)行正常（表3），關(guān)鍵性預(yù)警指標(biāo)未突破。中心城區(qū)綜合分值均為60 分以上，中心城區(qū)2、4 執(zhí)行效果等級(jí)為好，其他區(qū)執(zhí)行效果等級(jí)為較好。“規(guī)模合理”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)2、6，土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)節(jié)奏與計(jì)劃安排基本一致?！翱臻g適配”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)4、5，土地資源向中央活動(dòng)區(qū)、黃浦江沿岸濱水活力區(qū)等重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域投放力度較大；“功能優(yōu)化”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)5、7，軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)商務(wù)辦公、文化休閑功能高強(qiáng)度集聚開(kāi)發(fā)；“聯(lián)動(dòng)效率”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)2、3，土地儲(chǔ)備庫(kù)存穩(wěn)定及對(duì)土地供應(yīng)保障及時(shí)；“政策保障”因素高分區(qū)是中心城區(qū)2、7，土地利用計(jì)劃工作組織與推進(jìn)有力。

表3 上海中心城區(qū)監(jiān)測(cè)因素綜合分值與監(jiān)測(cè)結(jié)果Table 3 Integrated scores of monitoring factors and monitoring results in the central city of Shanghai

（2）涉農(nóng)區(qū)建設(shè)用地總量控制效果較好（表4），有效協(xié)調(diào)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房產(chǎn)品保障、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等用地供給與需求。涉農(nóng)區(qū)綜合分值均為60 分以上，涉農(nóng)區(qū)1、6、8 執(zhí)行效果等級(jí)為好，其他區(qū)執(zhí)行效果等級(jí)為較好。“規(guī)模合理”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)3、8，土地利用計(jì)劃指標(biāo)完成度較高，土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)與供應(yīng)結(jié)構(gòu)匹配性較好；“空間適配”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)4、7，產(chǎn)業(yè)基地產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地、新城內(nèi)經(jīng)營(yíng)性和市政公益用地供應(yīng)度明顯；“功能優(yōu)化”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)1、4，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地保障較為突出；“聯(lián)動(dòng)效率”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)1、6，增量用地與減量用地聯(lián)動(dòng)效率較強(qiáng)，生態(tài)廊道內(nèi)低效建設(shè)用地減量化比例較高；“政策保障”因素高分區(qū)是涉農(nóng)區(qū)1、8，工作組織推進(jìn)有序、計(jì)劃方案編制成果質(zhì)量較高。

表4 上海涉農(nóng)區(qū)監(jiān)測(cè)因素綜合分值與監(jiān)測(cè)結(jié)果Table 4 Combined scores of monitoring factors and monitoring results in agriculture-related areas in Shanghai

3.4.2 土地利用空間適配性結(jié)果分析

（1）公園綠地用地配置合理性分析。基于主城區(qū)公園綠地覆蓋率分析，上海主城區(qū)公園綠地500 m 服務(wù)半徑覆蓋率達(dá)到89%，接近國(guó)土空間近期規(guī)劃中確定的90%的目標(biāo)，呈現(xiàn)“中心城區(qū)密、主城片區(qū)疏”的空間特征，即中心城區(qū)公園綠地覆蓋率較高，主城區(qū)的川沙片區(qū)、閔行片區(qū)西南部、虹橋片區(qū)西北部公園綠地服務(wù)能力仍有提升空間，也是未來(lái)公園綠地用地優(yōu)先投放的重點(diǎn)區(qū)域。

（2）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率分析。參考方遙、黃經(jīng)南等人對(duì)公共服務(wù)設(shè)施布局研究[25]，利用2021 年高德地圖上海中心城區(qū)POI 數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住宅用地圖斑數(shù)據(jù)，分析社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)范圍覆蓋率（圖1）。結(jié)果表明：主城區(qū)住宅區(qū)周邊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率較高，約有5%左右的盲點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)針對(duì)盲點(diǎn)區(qū)域有序增加公共服務(wù)設(shè)施用地或公共服務(wù)設(shè)施的混合利用空間。

圖1 中心城區(qū)某區(qū)域社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15 分鐘步行可達(dá)范圍住宅用地覆蓋情況Fig.1 Coverage of residential land within 15-minute walking distance of community public service facilities in an area of the central city

（3）減量空間合理性分析。借鑒王瑤[26]等耕地集度研究，將相鄰耕地地塊邊界距離小于等于10 m（即農(nóng)村道路8 m 及兩側(cè)溝渠各1 m）、連片耕地面積大于等于20 hm2（考慮耕作便利度和機(jī)械化作業(yè)條件，）作為上海耕地集中連片的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)減量化地塊與周邊耕地組合形成的集中連片程度來(lái)判斷減量化地塊空間分布的合理性。結(jié)果表明，約56%減量化地塊位于耕地集中連片區(qū)塊（圖2），耕地集中連片度提高9%，說(shuō)明減量化計(jì)劃實(shí)施利于推動(dòng)耕地集中連片保護(hù)和城鄉(xiāng)用地優(yōu)化布局。

圖2 某區(qū)域低效建設(shè)用地減量化實(shí)施促進(jìn)耕地集中連片布局Fig.2 Implementation of reduction of inefficient construction land in a region to promote concentrated and contiguous layout of arable land

3.4.3 土地利用計(jì)劃執(zhí)行問(wèn)題診斷及優(yōu)化建議

（1）區(qū)級(jí)土地利用計(jì)劃編制的空間引導(dǎo)不足，規(guī)劃與計(jì)劃的溝通傳導(dǎo)機(jī)制有待加強(qiáng)。土地資源向重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域集聚趨勢(shì)不明顯，土地資源投放的精準(zhǔn)度不高。主要原因是市級(jí)國(guó)土空間近期規(guī)劃對(duì)區(qū)級(jí)土地利用計(jì)劃編制的指導(dǎo)較為粗略，部分區(qū)國(guó)土空間近期規(guī)劃和土地供應(yīng)、減量化、存量土地盤(pán)活等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃缺位。建議加強(qiáng)區(qū)級(jí)國(guó)土空間近期規(guī)劃編制全覆蓋，完善區(qū)級(jí)土地供應(yīng)、減量化、存量用地盤(pán)活等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制，促進(jìn)土地資源增量、存量、減量統(tǒng)籌優(yōu)化。

（2）土地利用計(jì)劃編制的前瞻性有待加強(qiáng)，配套政策措施支撐薄弱。部分區(qū)土地儲(chǔ)備、減量化等計(jì)劃執(zhí)行與目標(biāo)任務(wù)有差距，主要原因是土地利用計(jì)劃編制對(duì)市場(chǎng)需求、區(qū)域熱度版塊、年度財(cái)政投資預(yù)算的研判不足；低效建設(shè)用地減量化實(shí)施經(jīng)濟(jì)成本越來(lái)越高，存量土地盤(pán)活利用難度大，配套政策整合與創(chuàng)新力度有限。建議加強(qiáng)土地利用計(jì)劃編制的前瞻性研究，注重土地資源利用安排與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、生態(tài)發(fā)展需求相適應(yīng)，完善計(jì)劃執(zhí)行配套政策措施和協(xié)調(diào)機(jī)制。

（3）土地利用計(jì)劃執(zhí)行聯(lián)動(dòng)效率仍有較大提升空間，土地資源空間流量穩(wěn)定性不強(qiáng)。全市土地儲(chǔ)備庫(kù)存總量較大，土地供應(yīng)未能與儲(chǔ)備庫(kù)“流入”“流出”形成的良性聯(lián)動(dòng)機(jī)制；減量化實(shí)施進(jìn)度滯后于增量指標(biāo)使用進(jìn)度，土地資源流量出現(xiàn)階段性不穩(wěn)定的特征。建議加強(qiáng)土地儲(chǔ)備時(shí)效性管理，調(diào)整儲(chǔ)備庫(kù)存結(jié)構(gòu)、有序消化土地儲(chǔ)備庫(kù)存，強(qiáng)化“以用定減、以減定增”用地計(jì)劃實(shí)施策略，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地資源要素保障。

4 結(jié)論與討論

4.1 主要結(jié)論

（1）土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)對(duì)檢驗(yàn)規(guī)劃實(shí)施和土地資源優(yōu)化配置起到了積極作用。本文將土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)融入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、土地資源利用公平效率等視域內(nèi)討論，關(guān)注土地資源配置對(duì)城市功能提升、社會(huì)民生保障、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人居環(huán)境優(yōu)化等方面的支撐作用，符合當(dāng)前我國(guó)土地利用計(jì)劃管理統(tǒng)籌國(guó)土空間保護(hù)與發(fā)展、效益與品質(zhì)的關(guān)系，加強(qiáng)土地資源配置的宏觀引導(dǎo)和計(jì)劃調(diào)控作用等改革要求。

（2）土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系與方法切實(shí)可行。本文從規(guī)模合理性、空間適配程度、功能優(yōu)化成效、聯(lián)動(dòng)效率和配套實(shí)施政策5 個(gè)維度，構(gòu)建了具有一定普適意義和創(chuàng)新性的土地資源計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，利用權(quán)重分析、空間疊加等方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，以分級(jí)賦值的方式對(duì)土地資源計(jì)劃執(zhí)行效果進(jìn)行劃分，并結(jié)合計(jì)劃執(zhí)行的問(wèn)題診斷提出調(diào)節(jié)優(yōu)化建議，為超大城市提高土地資源要素保障效率提供可行的實(shí)施路徑。

（3）上海土地利用計(jì)劃執(zhí)行取得了良好的成效。定量、定位、定性相結(jié)合的監(jiān)測(cè)評(píng)估方法有利于準(zhǔn)確掌握城市土地資源利用運(yùn)行狀態(tài)特征，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展中土地資源配置的短板與不足，進(jìn)而提出規(guī)劃、計(jì)劃、土地管理等方面的優(yōu)化建議，這與上海當(dāng)前加強(qiáng)土地資源精細(xì)化管理的發(fā)展導(dǎo)向相吻合。

4.2 討論

土地利用計(jì)劃執(zhí)行受多重影響因素，市場(chǎng)環(huán)境及資源市場(chǎng)化配置、政府-市場(chǎng)-社會(huì)等多元利益主體的博弈、宏觀政策也不同程度的影響土地利用計(jì)劃執(zhí)行，大數(shù)據(jù)獲取及應(yīng)用、監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果反饋調(diào)節(jié)模型等也是豐富土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)方法的重要組成部分，這些尚待深入研究和探索。基于管理實(shí)踐需求，建議建立市區(qū)一體、多部門(mén)協(xié)同的土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，加快制定上海土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程和管理辦法，從而推動(dòng)土地利用計(jì)劃管理制度完善。本文實(shí)證研究是基于上海區(qū)域的探索，有一定的代表性和可行性，但也具有地域的局限性，后續(xù)可在其他超大城市進(jìn)一步驗(yàn)證推廣，進(jìn)而改進(jìn)土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)測(cè)方法。