公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行政治理

摘 要：

新冠疫情期間，各種相關(guān)謠言不斷出現(xiàn)。實(shí)際上，這類公共風(fēng)險(xiǎn)謠言反映的是公民言論自由權(quán)和公共秩序之間的沖突，但從倒逼真相與公民監(jiān)督的角度看，公民言論自由權(quán)和公共利益間又存在某種競(jìng)合。以一種權(quán)利本位思維出發(fā)，實(shí)質(zhì)法治要求的是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為既合法又合理，而“前見理論”要求的政府公信力也需要公權(quán)力部門采取一種更為柔和的方式來進(jìn)行謠言治理。在治理公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的過程中，政府要更偏向于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，對(duì)公共秩序做更多的限制性解釋。在此，政府可以從兩個(gè)路徑對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言進(jìn)行治理：一是以事后治理方式審慎認(rèn)定與處罰公共風(fēng)險(xiǎn)謠言行為；二是基于人民主權(quán)及其衍生的公民知情權(quán)加大政府的信息公開以消解公共風(fēng)險(xiǎn)謠言。

關(guān)鍵詞：公共風(fēng)險(xiǎn)謠言；權(quán)利本位；政府公信力；實(shí)質(zhì)法治；政府信息公開

作者簡(jiǎn)介：黃城，法學(xué)博士，中國(guó)計(jì)量大學(xué)法學(xué)院（知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院）講師，主要研究方向：法學(xué)理論（E-mail：huangcheng@cjlu.edu.cn；浙江 杭州 310018）。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“疫情背景下網(wǎng)絡(luò)輿情的法治化治理研究”（20CKS045）

中圖分類號(hào)：D912.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2024）01-0104-13

一 問題的提出

新冠疫情期間，各類相關(guān)謠言紛至沓來?！按鞫鄬涌谡植拍芊雷〔《尽薄安《緯?huì)通過寵物進(jìn)行傳播”“湖北產(chǎn)的大米上可能有病毒，不能吃”等不實(shí)信息在網(wǎng)絡(luò)上不時(shí)被捧上熱搜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2020年1月20日到2月5日晚上十點(diǎn)，僅十余天時(shí)間，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的此次新冠疫情謠言數(shù)量就超過了16萬條?！驹獙W(xué)姐：《16萬條疫情謠言！新傳學(xué)子該如何思考？》，知乎，（2020-02-08）［2022-01-11］，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/105682503.】為何有關(guān)謠言可以在如此短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到這樣的傳播量級(jí)？主要原因在于與新冠疫情及環(huán)保、股災(zāi)、金融危機(jī)等類似公共事件有關(guān)的謠言是一種公共風(fēng)險(xiǎn)謠言，其與針對(duì)個(gè)人的謠言相比，跟社會(huì)問題聯(lián)系得更為緊密，與人們?nèi)粘Ｉ罡⑾⑾嚓P(guān)；且因公共風(fēng)險(xiǎn)事件往往突發(fā)，有關(guān)謠言的傳播范圍、社會(huì)影響、復(fù)雜程度都會(huì)顯得更甚；這種“突發(fā)”過程往往還伴隨著人們認(rèn)知能力的不足——不僅普通民眾，政府和專家可能也存在這種問題。社會(huì)性、突發(fā)性、認(rèn)知性不足這三個(gè)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的基本特征，恰好對(duì)其進(jìn)行了概念上的界定。

如果細(xì)究更為實(shí)質(zhì)的部分，公權(quán)力部門處理公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的態(tài)度其實(shí)隱含著兩種相左利益的平衡——一邊是言論自由的權(quán)利，一邊是政府行政規(guī)制過程中促進(jìn)的公共利益與公共秩序?！荆勖溃輾W文·M.費(fèi)斯：《言論自由的反諷》，劉擎、殷瑩譯，北京：新星出版社，2005年，第1頁?！窟@不同于與個(gè)人相關(guān)的謠言中一方自由表達(dá)權(quán)和另一方個(gè)人權(quán)利之間的沖突：公共風(fēng)險(xiǎn)謠言不是私權(quán)與私權(quán)的沖突，而是私權(quán)與公權(quán)的權(quán)衡。前者受私法調(diào)整，而后者受公法調(diào)整。謠言從某種程度上說是言論自由權(quán)的行使——法的本質(zhì)以“自由”為最高的價(jià)值追求。而對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的法律規(guī)制則是為了公共秩序的維護(hù)，又體現(xiàn)了“秩序”的價(jià)值。法的其余價(jià)值以法的秩序價(jià)值為先決和基本條件。法的秩序價(jià)值發(fā)揮著橋梁和紐帶的作用?！玖痢⒕俺迹骸蹲杂?、秩序與法治》，《求索》2009年第9期，第30頁。】為了避免在扼制公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的過程中也抹殺了適宜言論，公權(quán)力應(yīng)該對(duì)言論自由、監(jiān)督權(quán)與公共利益實(shí)行權(quán)衡。

《世界人權(quán)宣言》第19條、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第19條、我國(guó)《憲法》第35條都確認(rèn)了人人有發(fā)表意見的言論自由，由此足見對(duì)言論自由權(quán)的珍視已經(jīng)成為國(guó)際共識(shí)。言論自由可以促進(jìn)個(gè)體自我成就，維持社會(huì)穩(wěn)定和變革之間的平衡，【Thomas I.Emerson， “Toward a General Theory of the First Amendment”， 72 （5） Yale Law Review（1963）， pp.877-956.】還可以為真諦的發(fā)現(xiàn)和彰顯提供必要的社會(huì)土壤?！荆塾ⅲ菁s翰·斯圖亞特·密爾：《論自由》，鮑容譯，北京：中華書局，2016年，第17頁?！可鐣?huì)大眾的思想雖然有時(shí)會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤，但如果借此禁止公民發(fā)表言論，那么人類社會(huì)就不能建立起良好運(yùn)行的民主制度。禁止公民發(fā)表言論所導(dǎo)致的寒蟬效應(yīng)會(huì)對(duì)真相的發(fā)現(xiàn)與挖掘造成一定的阻礙。這種風(fēng)險(xiǎn)使得有識(shí)之士通常會(huì)建議政府給市面上流傳的謬誤留下一定的空間，哪怕這些謬誤可能產(chǎn)生惡劣的影響?！?［美］卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，張楠迪揚(yáng)譯，北京：中信出版社，2010年，第10、12頁?！垦哉撟杂蓹?quán)作為一種經(jīng)過憲法認(rèn)可的權(quán)利、甚至是“一切權(quán)利之母”，法律對(duì)其限制必須采取一種謙抑的態(tài)度。【王松苗：《防治網(wǎng)絡(luò)謠言：法律的張力與效度》，《檢察日?qǐng)?bào)》2012年3月11日，第5版?！?/p>

在疫情這類公共風(fēng)險(xiǎn)事件期間，言論自由權(quán)發(fā)揮著更為顯著的發(fā)現(xiàn)真相的作用，且表現(xiàn)出更為明顯的監(jiān)督面向。部分公共風(fēng)險(xiǎn)謠言實(shí)際上起到了倒逼公權(quán)力機(jī)關(guān)回應(yīng)訴求、及時(shí)決策的作用，表達(dá)了一定的公眾意愿。當(dāng)善意的言論通過互聯(lián)網(wǎng)等傳播渠道輻射式向外散播，引發(fā)社會(huì)輿論的大量關(guān)注，從而對(duì)社會(huì)中存在的不合理事件與責(zé)任方產(chǎn)生一定的輿論壓力時(shí)，會(huì)充分表現(xiàn)為斯科特“弱者的武器”功能，以保障個(gè)人及社會(huì)的合法權(quán)益與訴求。【周裕瓊：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)謠言研究》，北京：商務(wù)印書館，2012年，第266—267頁?！棵癖娍梢酝ㄟ^這種方式對(duì)發(fā)生在身邊的事件進(jìn)行監(jiān)督檢舉，也可共同關(guān)注不同類型的案件，結(jié)合媒體的聲音力量和影響力，引發(fā)從線上到線下影響現(xiàn)實(shí)案件進(jìn)程的強(qiáng)大力量，其正面影響不容小覷?！局x燕：《在自由與責(zé)任之間：網(wǎng)絡(luò)謠言的法律制裁與反思》，載譚世貴主編《法之思：浙江省首屆法科生大學(xué)生征文比賽獲獎(jiǎng)?wù)撐募?，廈門：廈門大學(xué)出版社，2015年，第489頁?！咳绻麖倪@個(gè)角度看，一部分所謂的“公共風(fēng)險(xiǎn)謠言”并不存在言論自由權(quán)和公眾利益之間的張力，其本質(zhì)上反而是互補(bǔ)的。這就要求仔細(xì)劃分公共風(fēng)險(xiǎn)謠言與言論自由權(quán)之間的界限。

在行政主體如何依法治理謠言這個(gè)問題上，目前學(xué)界主流觀點(diǎn)可以分為兩派。一部分學(xué)者認(rèn)為保護(hù)言論自由權(quán)應(yīng)優(yōu)先于對(duì)謠言的行政管制。王穎吉認(rèn)為，依法治謠和保護(hù)言論自由之間需要遵循“保護(hù)”優(yōu)先于“限制”的原則。在保護(hù)表達(dá)自由時(shí)，保護(hù)是常態(tài)，限制或禁止是例外?！就醴f吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，北京：中國(guó)傳媒大學(xué)出版社，2018年，第176頁?！繌堈窳吝M(jìn)一步提出，在一些情況下，謠言起到了一定監(jiān)督公權(quán)力部門的正向作用，對(duì)于這類言論必要時(shí)應(yīng)予專門保護(hù)。謠言的公共治理更應(yīng)該關(guān)注的是疏導(dǎo)和防范，而不是管制和懲罰?！緩堈窳粒骸毒W(wǎng)絡(luò)謠言多維共治法治化的路徑》，《新聞愛好者》2018年第2期，第26頁?！坷钊艚▌t認(rèn)為，把事件簡(jiǎn)單歸因?yàn)閴娜嗽熘{，然后懲罰造謠者，是平息謠言最簡(jiǎn)單可行的辦法，但是這種辦法無法真正杜絕謠言?！纠钊艚ǎ骸短搶?shí)之間：20世紀(jì)50年代中國(guó)大陸謠言研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第66頁。】張書琴從反面提出，規(guī)范言論自由的法律手段也會(huì)產(chǎn)生“寒蟬效應(yīng)”，傷害言論自由，可能會(huì)影響那些了解事實(shí)真相的人對(duì)事實(shí)的揭露。法律對(duì)謠言的規(guī)制要保持一個(gè)合理的范圍?！緩垥伲骸毒W(wǎng)絡(luò)謠言刑法治理的反思》，《學(xué)?！?014年第2期，第167頁。】另一部分學(xué)者則認(rèn)為治理謠言需要的是加強(qiáng)行政管制。王勇認(rèn)為，應(yīng)對(duì)謠言需要依法嚴(yán)懲造謠傳謠者，加強(qiáng)信息內(nèi)容管理?！就跤拢骸秳e讓網(wǎng)絡(luò)謠言成為突發(fā)事件的“次生災(zāi)害”》，《人民論壇》2013年第20期，第59頁?！空恐袠?、高俊杰認(rèn)為，應(yīng)完善相關(guān)立法，加大對(duì)造謠傳謠者的懲罰力度。【湛中樂、高俊杰：《論對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)制》，《江海學(xué)刊》2014年第1期，第154頁。】范衛(wèi)國(guó)進(jìn)一步細(xì)化，提出造謠者產(chǎn)生的損失或獲得的利益通常高于行政處罰的力度，依靠現(xiàn)有行政處罰難以給造謠者以足夠威懾。【范衛(wèi)國(guó)：《網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理：英國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)路徑》，《學(xué)術(shù)交流》2015年第2期，第98頁?！恐x永江、黃方則從執(zhí)法角度認(rèn)為政府事后對(duì)造謠者懲處不力，過半的造謠者未受到法律制裁，導(dǎo)致不足以震懾造謠者?！局x永江、黃方：《論網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)制》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期，第87頁。】

其實(shí)這兩派學(xué)者的爭(zhēng)論本質(zhì)上還是圍繞在行政主體對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的依法治理究竟是應(yīng)該更側(cè)重于言論自由權(quán)還是公共秩序的問題，也就是這二者之間的邊界如何劃定：應(yīng)該給予言論自由權(quán)更為寬泛的空間，還是更關(guān)注于公共秩序？在秩序與權(quán)利之間，實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的有效治理與規(guī)范治理的平衡，需要法律以其特有的規(guī)范性和強(qiáng)制力，確認(rèn)每個(gè)社會(huì)成員的言論表達(dá)范圍，排除來自非法力量的強(qiáng)制和侵害?！颈R博：《網(wǎng)絡(luò)謠言的甄別與行政規(guī)制》，《理論月刊》2021年第1期，第136頁?！啃姓黧w在進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)謠言治理的過程中，應(yīng)當(dāng)秉持法治理念，依照已有法律規(guī)范進(jìn)行執(zhí)法，防止為了單純地追求治理效果而超越法律框架、以行政取代司法的情況出現(xiàn)。【王海軍：《論網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理》，《中州學(xué)刊》2014年第7期，第71頁。】在此，依法行政不僅應(yīng)是一種形式上的法治，還應(yīng)該是一種實(shí)質(zhì)上的法治。這就要求行政主體在治理公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的過程中不僅要做到“合法”，還要“合理”。實(shí)質(zhì)依法行政要求行政主體不能有不受限制的自由裁量權(quán)，如果權(quán)力被濫用或者運(yùn)用得不合理，這種行為就應(yīng)該被指責(zé)為非法行為。公權(quán)力的行使應(yīng)正當(dāng)且合理，與行政法的規(guī)定和精神相符合?！荆塾ⅲ蓓f德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997年，第42、56頁。】

行政法自誕生以來就以權(quán)利為價(jià)值基準(zhǔn)，而不以權(quán)力為價(jià)值基準(zhǔn)。行政法控制權(quán)力就是為了保障公民權(quán)利，二者是手段與目的的關(guān)系?！緦O笑俠：《論法律對(duì)行政的綜合化控制——從傳統(tǒng)法治理論到當(dāng)代行政法的理論基礎(chǔ)》，《比較法研究》1999年第3、4期，第384—385頁。】行政法的存在就是為了控制權(quán)力以規(guī)制政府運(yùn)作過程中出現(xiàn)的差錯(cuò)，因此行政法常常將精力專注在保障相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益方面。國(guó)家在維護(hù)公共利益的同時(shí)，不得任意滲透到社會(huì)，濫用權(quán)力從而侵犯?jìng)€(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)?！緦O笑俠：《法律對(duì)行政的控制》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2018年，第75、221頁?！烤唧w到疫情這類公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的治理之上：如果行政活動(dòng)僅僅以公共秩序?yàn)閷?dǎo)向，而不受法律的實(shí)質(zhì)控制，就只可能有行政技術(shù)，而沒有行政法治；只有賦予在公共利益反面的私人利益以法律權(quán)利，并保障這種權(quán)利，行政法才有產(chǎn)生的基石。【［德］拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第184頁。】因此，實(shí)質(zhì)依法行政其實(shí)是從行政法的權(quán)利本位思維衍生出來的對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為合法又合理的要求，本文的實(shí)質(zhì)法治語境也在于此。在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)把保障民主與權(quán)利作為首要目的，這主要就是要求執(zhí)法者具備“權(quán)利本位”意識(shí)，講究辦事民主、公正、效率（或稱便民）?！緦O笑俠：《“權(quán)利本位說”的基點(diǎn)、方法與理念——兼評(píng)“法本位”論戰(zhàn)三方觀點(diǎn)與方法》，《中國(guó)法學(xué)》1991年第4期，第53頁。】而在過往的公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行政治理過程中，有關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)往往運(yùn)用的是形式法治路徑，即只注意到了形式上對(duì)有關(guān)行政法律法規(guī)的遵循，而沒有關(guān)注到行政法的這種實(shí)質(zhì)內(nèi)核。這不僅與我國(guó)行政法的基本精神不符，從現(xiàn)實(shí)角度而言也不利于公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行政治理。因而，本文就是意在從行政法的基本精神與實(shí)際情況出發(fā)，以實(shí)質(zhì)法治為坐標(biāo)，結(jié)合依法行政和執(zhí)政為民，給予公民權(quán)利以更大的空間，以新冠疫情謠言為例，探求公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行政治理方向與舉措，以期提供一定的參考與借鑒。

二 政府公信力與公共風(fēng)險(xiǎn)謠言治理中的實(shí)質(zhì)法治

人們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)往往出于“先見之明”。在大多數(shù)情況下，人們對(duì)外部世界的認(rèn)知是建立在先定義后理解基礎(chǔ)上的。也就是人們會(huì)率先識(shí)別自身經(jīng)歷和環(huán)境已有定義的事物，并按照已有的刻板印象去認(rèn)知。【 ［美］沃爾特·李普曼：《輿論》，常江、肖寒譯，北京：北京大學(xué)出版社，2018年，第67頁?！烤唧w到謠言問題上，桑斯坦認(rèn)為，人們是否會(huì)相信一則謠言，取決于他們?cè)诼牭街{言之前既有的想法。這就是說，謠言的傳播與否，部分取決于這則謠言在多大程度上符合人們已有的知識(shí)。這被稱之為“前見理論”。人們的很多信念都來自于自身已有知識(shí)產(chǎn)生的希望、目標(biāo)和欲望。從某種程度上說，信念是有主觀偏好的。某種說法可能會(huì)使人們感覺舒服，而其他說法會(huì)令他們感到痛苦。因而，在謠言的傳播過程中，一些群體有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)接受某些謠言，而其他群體會(huì)以同樣強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)拒絕。在一些群體中被廣泛相信的謠言，卻會(huì)被另一些群體嘲諷譏笑。大量研究證明，人們會(huì)去否定那些與他們最深的信念相沖突的論斷，以此來減少認(rèn)知不和諧。而對(duì)于那些身在謠言中的人，回音室效應(yīng)強(qiáng)化了對(duì)已經(jīng)被接受的謠言的相信程度。這說明，既有知識(shí)在抵制和助長(zhǎng)謠言上同樣奏效?！荆勖溃菘ㄋ埂·桑斯坦：《謠言》，第26—28頁。】因而，在謠言的行政治理問題上，行政主體治謠成功與否很大程度上也取決于人們對(duì)其行政行為的前見。因此，最重要的是防止政府陷入“塔西佗陷阱”，公眾產(chǎn)生對(duì)政府的不良前見，從而導(dǎo)致治謠失靈?！胺彩钦f是就不是，凡是政府說不是就是”是這一現(xiàn)象的鮮明表現(xiàn)。謠言中其實(shí)蘊(yùn)含著民意，謠言的泛濫從某種意義上正是源于政府在民主法治這一環(huán)上的缺失。畢竟謠言能否在人群中泛濫開來，很大程度上由它們煽動(dòng)人群情緒的水平?jīng)Q定。【［美］卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，第97頁?！拷鉀Q謠言的當(dāng)務(wù)之急不是如何懲治謠言的制造者，而是要盡其所能消除謠言產(chǎn)生的土壤，使謠言沒有存活的條件。【蔣德海：《法政治學(xué)要義》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第84頁?！窟@就要求政府在治理謠言的過程中樹立一個(gè)良好的公信力。

政府公信力即政府忠實(shí)執(zhí)行憲法、法律賦予的公務(wù)權(quán)力，從而贏得社會(huì)大眾肯定和認(rèn)同的能力。其通常表現(xiàn)為政府行為的公正性、透明度和聲譽(yù)度，以及政府對(duì)公眾的感召力、向心力和社會(huì)公眾對(duì)政府的信賴、擁戴感。政府公信力的提高有助于社會(huì)大眾對(duì)政府工作的擁護(hù)，政府的執(zhí)行力在公眾的配合中也會(huì)提升。反之，如果政府的公信力不高，社會(huì)大眾對(duì)政府工作的配合就會(huì)受到影響，從而弱化政府的執(zhí)行力。【江必新：《貫徹十九大精神加快行政法治建設(shè)》，《求索》2018年第1期，第9頁?！俊胺ㄖ螄?guó)”要求政府行為合法，這是一切“政府承諾”的前提條件，更是塑造和提升政府公信力的基礎(chǔ)和最為重要的部分，這關(guān)系到社會(huì)公義層面的普遍“公信”【張貴峰：《守法是最根本的政府公信力》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年8月10日，第7版?！俊?/p>

人與人之間的信任是參照過往經(jīng)歷而形成的有條件的內(nèi)心預(yù)期，信任某人意為對(duì)某人了解或自以為對(duì)某人了解，尤其是了解其目的與動(dòng)機(jī)，期待其可以和自己的隱含利益統(tǒng)一或大致統(tǒng)一，而不是依靠這類信任關(guān)系反過來侵害他人的利益，這是信任得以形成的關(guān)鍵所在。反映到政府與民眾的關(guān)系上，如果政府依法行政，人民可以憑借法律的穩(wěn)定性獲得一種平穩(wěn)的預(yù)期，從而會(huì)更加信任和擁護(hù)政府；反之，人民就會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生懷疑。政府應(yīng)合法且合理地使用權(quán)力，這是政府公信力的應(yīng)有之義，因?yàn)檫`法的政府自然無法與誠(chéng)信掛鉤。公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員不誠(chéng)信，以“公共利益”為幌子，實(shí)則競(jìng)逐自己的私利，變“法治”為“人治”，對(duì)政府公信力有極強(qiáng)的破壞作用?！窘靼玻骸锻七M(jìn)落實(shí)法治政府建設(shè)新要求》，《行政管理改革》2018年第1期，第17頁?！孔鳛橐粋€(gè)以民為本的現(xiàn)代政府，依法行政，從微觀層面看，是政府本身的義務(wù)所在；從宏觀層面看，是一種塑造和改善政府形象的重要方式。如果對(duì)一些行政機(jī)關(guān)的違法行為，以一種放任不管的態(tài)度，任其野蠻生長(zhǎng)，久而久之，政府的公信力、法治的威嚴(yán)、大眾的公共德性都會(huì)遭到破壞。

2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出：“全面推進(jìn)依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。”可見依法行政對(duì)于政府公信力有著極為關(guān)鍵的作用。樹立政府公信力就要求政府以一種實(shí)質(zhì)法治的方式來進(jìn)行謠言的治理，而不僅僅是形式上遵從法律。這很鮮明地表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為應(yīng)該既“合法”又“合理”，即行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該有不受限制的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)應(yīng)以公民權(quán)利為限。因?yàn)?，政府?shí)施公共政策的過程中依法行政、執(zhí)政為民的意愿與能力，直接影響到政府公信力的高低。政府公務(wù)員應(yīng)掌握權(quán)利思維和方法，即尊重和保障人權(quán)，善于從公民權(quán)利的角度來思考問題?！緦O笑俠：《法律思維方法的“器”與治國(guó)理政的“道”》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第11期，第7頁?！棵鎸?duì)謠言，政府及其工作人員首先要做的不應(yīng)該是定性，而是意識(shí)到這是大眾的自由表達(dá)權(quán)：引導(dǎo)而不是處罰，疏導(dǎo)而不是堵塞民意，才是治理謠言最為有效的方式。過于強(qiáng)調(diào)管理的行政權(quán)力而忽視公民的權(quán)益保障，會(huì)導(dǎo)致治理手段與權(quán)益保障的不平衡，也會(huì)導(dǎo)致政府公信力的喪失。反映到治理公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的問題上來，如果政府在治理公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的過程中總是忽視對(duì)公民言論自由權(quán)的保護(hù)，動(dòng)輒以公共秩序?yàn)槊麨E用一些行政措施來損害公民的個(gè)人權(quán)益，首先會(huì)讓民眾感到自己的權(quán)利受到漠視。而政府對(duì)公眾權(quán)利的迎合程度又會(huì)影響著人們對(duì)政府的信任與滿意度。另外，由于在公共風(fēng)險(xiǎn)事件中，政府也存在認(rèn)知能力上的不足，如果斷然對(duì)謠言進(jìn)行定性，事后發(fā)現(xiàn)定性錯(cuò)誤，“謠言”變成“遙遙領(lǐng)先的預(yù)言”，會(huì)更加挫傷政府的公信力，人們將不再信任政府的辟謠行為，從而導(dǎo)致后續(xù)政府治謠的失靈。一些民眾之所以更傾向于相信謠言，正是因?yàn)橛嘘P(guān)部門對(duì)一些公眾關(guān)注的重大事件采取一味處罰兼瞞報(bào)、謊報(bào)的措施，對(duì)于信息公開一再拖延，讓他們產(chǎn)生了較差的心理感受，給謠言提供了生存空間。這就要求政府在治理公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的過程中要更偏向于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，對(duì)公共利益與公共秩序做更多的限縮性解釋，這也符合現(xiàn)代“民權(quán)本位”的法治觀念。由此，實(shí)質(zhì)法治要求公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行政治理采取一種更為柔和的方式。

三 實(shí)質(zhì)法治治理路徑一：審慎認(rèn)定與處罰公共風(fēng)險(xiǎn)謠言行為

在當(dāng)下這個(gè)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公共風(fēng)險(xiǎn)謠言往往借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳播，呈現(xiàn)出了不受時(shí)空局限、傳播速度快、影響范圍廣、信息發(fā)布成本低的特點(diǎn)。并且由于自媒體的發(fā)展，每個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上都可以是一個(gè)沒有執(zhí)照的電視臺(tái)，【 ［美］尼葛洛龐帝：《數(shù)字化生存》，胡泳等譯，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?996年，第205頁。】謠言由過去的“點(diǎn)—點(diǎn)”或“點(diǎn)—面”傳播轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c(diǎn)—面—面”的多重傳播。互聯(lián)網(wǎng)存在的溝通瞬時(shí)性特點(diǎn)又使得群體意見很容易在短時(shí)間內(nèi)加強(qiáng)個(gè)人對(duì)一定信息的看法，【 ［美］卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，第57頁。】這被稱為“群體極化”現(xiàn)象。但科技的發(fā)展并不是政府拋棄法治化行政方式的理由，在公共風(fēng)險(xiǎn)事件期間也要遵循行政法的相關(guān)原則、規(guī)范執(zhí)法，使行政行為具備合法性、正當(dāng)性。如前文所述，所謂的“謠言”有時(shí)候也有正面價(jià)值，可以起到一定的輿論監(jiān)督作用，倒逼公共風(fēng)險(xiǎn)事件的真相。與公共事務(wù)相關(guān)的言論，理應(yīng)得到最為強(qiáng)力的憲法保護(hù)?！綜ass R.Sunstein， “Pornography and the First Amendment”， 35（4）Duke Law Journal（1986）， pp.589-603.】在此，對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的懲戒應(yīng)該采取一種事后治理的方式，而不是預(yù)先治理，這也符合現(xiàn)代法治行為導(dǎo)向的要求。此外，根據(jù)《行政處罰法》第6條和《治安管理處罰法》第5條第3款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言進(jìn)行認(rèn)定與處罰的過程中，應(yīng)盡量采用柔性策略，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，以教育公民、法人或者其他組織自覺守法。

梳理目前有關(guān)的法律規(guī)定，《憲法》第51條規(guī)定了公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候不得損害社會(huì)合法的自由和權(quán)利，明晰了公民個(gè)人權(quán)利在社會(huì)利益前的邊界?！多]政法》第37條、《電信條例》第56條、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第14條、《破壞性地震應(yīng)急條例》第37條、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》第17條、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》第9條、《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號(hào)名稱管理規(guī)定》第6條、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》第16條、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》第5條、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第38條都對(duì)“散布謠言，擾亂社會(huì)秩序”做出了禁止性規(guī)定。但這些規(guī)定都過于原則性，缺乏具體的行為規(guī)制條款，發(fā)揮的更多是一種勸導(dǎo)性作用。目前，有關(guān)法律法規(guī)中最具實(shí)際執(zhí)行價(jià)值的還是我國(guó)《治安管理處罰法》第25條第（一）項(xiàng)?；谛姓▽?shí)質(zhì)法治的精神——合法又合理，應(yīng)首先對(duì)該條文進(jìn)行教義學(xué)上的限制解釋，使其局限于條文的核心含義。畢竟與公權(quán)力的違法行為比較，普通公眾違法行為的罪惡要輕得多。【Olmstead v.United States， 277 U.S.438 （1928）.】進(jìn)而，在對(duì)其進(jìn)行限制性解釋的基礎(chǔ)上，再來談相關(guān)的合理性問題。這是一切法學(xué)研究的前提要求與應(yīng)有之義。由于公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的有關(guān)行為不屬于直接違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，所以不應(yīng)該受我國(guó)《行政處罰法》第49條規(guī)定的規(guī)制，不需要快速、從重處罰。在此，從我國(guó)《行政處罰法》第5條第二款規(guī)定的公正原則和我國(guó)《治安管理處罰法》第5條第一款規(guī)定的比例原則出發(fā)，以公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的主體、主觀方面、客體、客觀方面四個(gè)角度對(duì)我國(guó)《治安管理處罰法》第25條第（一）項(xiàng)進(jìn)行分析，以做到過罰相當(dāng)。

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的主體

我國(guó)《治安管理處罰法》該項(xiàng)并沒有對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的主體作出特別的規(guī)定，即只要求行為的主體達(dá)到責(zé)任年齡且具有責(zé)任能力。但是其中有一些內(nèi)容依然值得闡明，在此會(huì)適當(dāng)圍繞其他三個(gè)構(gòu)成要件進(jìn)行分析。

公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的主體可以分為三類：謠言制造者、謠言發(fā)布者和謠言傳播者。謠言的產(chǎn)生必須經(jīng)過造謠和傳謠這兩個(gè)過程，只有造謠而無傳謠是不能被稱為謠言的?！吨伟补芾硖幜P法》只對(duì)傳謠行為做出規(guī)定，對(duì)造謠行為并沒有規(guī)定。也就是說如果謠言制造者只是制造了謠言，卻沒有對(duì)外散布，他就不應(yīng)受到行政處罰。在謠言發(fā)布者和謠言傳播者之間也要進(jìn)行區(qū)分，前者對(duì)外發(fā)布了謠言，而后者雖然不是謠言的源發(fā)者，卻對(duì)謠言進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)。如果前者的行為并沒有達(dá)到擾亂公共秩序的程度，就不應(yīng)該受到行政處罰，而如果后者的行為擾亂了公共秩序，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政主體對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言行為人進(jìn)行行政處罰主要應(yīng)通過哪個(gè)主體對(duì)外造成了實(shí)質(zhì)負(fù)面影響來判斷。此外，有些傳播者可能不僅僅只是提供信息，還會(huì)融入自身情感與觀點(diǎn)，利用自身想法對(duì)謠言再次闡釋和建構(gòu)，從而使得謠言發(fā)生“變異”【吳貴森：《網(wǎng)絡(luò)謠言認(rèn)定及治理制度立體化之初探》，《福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版》2015年第5期，第168頁?！俊＿@種發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改動(dòng)的謠言如果擾亂了公共秩序，最初的謠言發(fā)布者不需要承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)椤白儺悺笔怯芍{言傳播者產(chǎn)生的，與謠言的源發(fā)者無關(guān)——謠言傳播者在此相當(dāng)于重新捏造了一個(gè)謠言并進(jìn)行傳播。

另外，考慮到公共人物往往都是社會(huì)地位較高和財(cái)力較雄厚的人群，對(duì)于謠言的辨認(rèn)能力是要高于一般民眾的，【黃城：《微博侵權(quán)責(zé)任的可預(yù)見性研究》，《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期，第160頁?！繎?yīng)當(dāng)對(duì)公共人物適當(dāng)采取更高的要求，而對(duì)普通公眾適當(dāng)采取更低的要求。當(dāng)然，這里對(duì)于公共人物和普通公眾是不能簡(jiǎn)單二分的，而存在一個(gè)程度問題——這個(gè)程度可以通過諸如網(wǎng)絡(luò)自媒體的粉絲數(shù)量、民眾中的知名度等來綜合判斷。反之，對(duì)專業(yè)領(lǐng)域人士就較強(qiáng)科學(xué)性專業(yè)事務(wù)的判斷則應(yīng)該采取一種更為寬容的態(tài)度，這也是基于“行業(yè)自治”的理念。比如，對(duì)于醫(yī)護(hù)人員針對(duì)傳染病發(fā)出的預(yù)警，更多時(shí)候應(yīng)該采取一種寬容、尊重的態(tài)度，在沒有其他專業(yè)人士配合調(diào)查的情況下，盡量不輕易認(rèn)定為謠言。

（二）公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的主觀方面

按照我國(guó)《行政處罰法》第33條第二款的規(guī)定，缺乏主觀過錯(cuò)可以使當(dāng)事人免予行政處罰。而在此，對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的主觀過錯(cuò)要求應(yīng)更進(jìn)一步，即只包括故意，且此處的“故意”要結(jié)合行為目的來判斷?；跅l文中“故意”置于“擾亂公共秩序”前的語序安排，行為人傳謠應(yīng)是出于擾亂公共秩序的動(dòng)機(jī)，如果其主觀上不是出于此，則不構(gòu)成傳播公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行為。如對(duì)道聽途說信以為真或者由于認(rèn)識(shí)判斷上的失誤而出于責(zé)任心的行為，不能視為傳播公共風(fēng)險(xiǎn)謠言?！景步ǎ骸吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法釋義》，北京：法律出版社，2005年，第60頁?！课覈?guó)《行政處罰法》第32條第（二）項(xiàng)的規(guī)定本質(zhì)上也是體現(xiàn)這一精神。大眾深信過去的事情意味著對(duì)未來的最佳指引，而這也并非不理智的。然而，這種思維方式會(huì)導(dǎo)致過度憂慮或過度忽略?！荆勖溃輨P斯·R·桑斯坦：《最差的情形》，劉坤輪譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第56頁。】當(dāng)公民面對(duì)一種先前從未出現(xiàn)過的潛在巨大災(zāi)難時(shí)，忽略問題就會(huì)變得極其嚴(yán)重?！?Max H.Bazerman and Michael D.Watkins， Predictable Surprises， Cambridge： Harvard Business School Press， 2004， pp.91-93.】比如，在疫情這類公共風(fēng)險(xiǎn)事件中，民眾一開始可能會(huì)低估風(fēng)險(xiǎn)。但隨著疫情的加劇，且逐漸有案例發(fā)生在自己周圍，恐慌心理會(huì)導(dǎo)致民眾高估風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的情況下，謠言很有可能會(huì)因?yàn)楹雎愿怕实脑蚨躺?，因此產(chǎn)生的謠言就是由于人們客觀認(rèn)知能力的局限。美國(guó)聯(lián)邦第九巡回上訴法院和美國(guó)紐約西區(qū)聯(lián)邦地方法院也在相關(guān)判例法中表明過類似的觀點(diǎn)：除非人們確認(rèn)且明悉謠言為虛假的，否則他們無需為傳播謠言的行為負(fù)責(zé)?！綣ohn H.HATROCK， Jr.and Beverly J.Hatrock， husband and wife v.EDWARD D.JONES & CO.， and Jack Daugherty，750 F.2d 767 （9th Cir.1984）; Halina E.RUSZKOWSKI， as Executrix of the Estate of Jerzy T.Ruszkowski v.HUGH JOHNSON & CO.， Inc.， Reynolds & Co.， Inc.and Reynolds & Co.， 302 F.Supp.1371 （W.D.N.Y.1969）.】對(duì)謠言的質(zhì)疑、推測(cè)也不能算作謠言傳播行為，這只能算作一種理性探討，其意圖在于確認(rèn)信息的真假，系信息不透明的結(jié)果，主觀推測(cè)不乏合理性基礎(chǔ)。美國(guó)聯(lián)邦第四巡回上訴法院的有關(guān)判例法中就認(rèn)為謠言的轉(zhuǎn)發(fā)者在沒辦法認(rèn)證謠言來源事實(shí)真假與否的情況下不能認(rèn)定其為造謠。【Raab v.General Physics Corp.， 4 F.3d 286， 288 （4th Cir.1993）.】公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的企圖在于蠱惑不明就里的人們，引發(fā)惡劣結(jié)果，紊亂公共秩序，從而達(dá)到某種別有用心的圖謀。而利他者以維護(hù)他人與公共利益為目的，當(dāng)他人權(quán)益受到侵害，公共秩序處于危機(jī)之中，或者公共行政出現(xiàn)瑕疵時(shí)，他們常挺身而出維護(hù)其所相信的信念與價(jià)值觀。因此，也不能把利他主義者的言論視為謠言。

（三）公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的客體

公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行為客體為公共秩序，這是其與針對(duì)私人的謠言最大的區(qū)別。結(jié)合我國(guó)《行政處罰法》第33條第一款的規(guī)定，在此要區(qū)分有害謠言和無害謠言：行政主體只應(yīng)對(duì)有害謠言進(jìn)行管制，如果某種行為根本沒有對(duì)公共秩序造成危害，或雖有一定危害，但情節(jié)輕微危害不大，行為人系初次公開散布此謠言，且還及時(shí)改正的，不宜輕言追究。無害謠言按照鮑威爾大法官的說法，更適合于同其他觀念在觀點(diǎn)市場(chǎng)中自由競(jìng)爭(zhēng)，從而達(dá)致真理。【New York Times Co.v.Sullivan， 376 U.S.254 （1964）.】當(dāng)然，如果已經(jīng)發(fā)生了危害，對(duì)公共秩序造成了影響，但謠言有關(guān)行為者主動(dòng)消除或者減輕該違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)按照我國(guó)《行政處罰法》第32條第（一）項(xiàng)的規(guī)定從輕或者減輕行政處罰。在此，行政處罰的力度應(yīng)當(dāng)與有關(guān)謠言違法行為的危害后果相稱。

危害還要區(qū)分線上與線下，如果只是在網(wǎng)絡(luò)上轉(zhuǎn)載或跟帖很多，就不應(yīng)算作公共秩序混亂，公共秩序還是要以現(xiàn)實(shí)中實(shí)際發(fā)生的行為和結(jié)果作為標(biāo)準(zhǔn)?！局x燕：《在自由與責(zé)任之間：網(wǎng)絡(luò)謠言的法律制裁與反思》，載譚世貴主編《法之思：浙江省首屆法科生大學(xué)生征文比賽獲獎(jiǎng)?wù)撐募?，?95頁。】比如，有人在網(wǎng)絡(luò)上散布某地發(fā)生殺人案的言論，這種言論至多只會(huì)引起網(wǎng)上輿情，而不會(huì)造成現(xiàn)實(shí)的公共秩序混亂。此外，這種擾亂公共秩序的現(xiàn)實(shí)結(jié)果可以歸類為二種：抽象危險(xiǎn)和具體侵害。前者是指擾亂公共秩序的后果雖然沒有發(fā)生，但是這種抽象危險(xiǎn)非常迫切。在此可以運(yùn)用霍姆斯大法官在1919年確立的“明顯且即刻危險(xiǎn)”原則：其認(rèn)為，就算給予言論自由權(quán)最為寬泛的范圍，也不會(huì)允許在戲院內(nèi)謊稱失火而造成騷亂的言論?！維chenck v.United States， 249 U.S.47 （1919）.】后續(xù)，他把這個(gè)原則進(jìn)一步細(xì)化，增添了兩個(gè)重要的限定條件：“迫在眉睫”與“刻不容緩”【Abrams v.United States， 250 U.S.616 （1919）.】。布蘭代斯大法官進(jìn)一步完善了該原則：只有某種言論引發(fā)的危險(xiǎn)極度逼近，而且來不及對(duì)該言論進(jìn)行充分的磋商，該損害馬上可能產(chǎn)生的情形下，該言論所導(dǎo)致的危險(xiǎn)才能稱之為明顯且即刻的危險(xiǎn)。且該危險(xiǎn)必須是一旦發(fā)生其損害非常嚴(yán)重?！網(wǎng)hitney v.California， 274 U.S.357 （1927）.】即使公共風(fēng)險(xiǎn)謠言還沒有出現(xiàn)實(shí)際危害，但如果繼續(xù)允許其進(jìn)一步發(fā)展，這種實(shí)際危害即刻就會(huì)降臨，以至于等不及進(jìn)行充分商榷，并且這種實(shí)際危害最終會(huì)破壞公共秩序，就說明公共風(fēng)險(xiǎn)謠言造成了明顯而即刻的危險(xiǎn)，構(gòu)成了抽象上的擾亂公共秩序。而后者具體侵害則是指造成了具體的損害結(jié)果，即已經(jīng)引發(fā)群體性事件，造成公共秩序混亂。由于抽象危險(xiǎn)比具體侵害更難以判斷，在確定抽象危險(xiǎn)的過程中要更為尊重行政相對(duì)人的聽證權(quán)與抗辯權(quán)。行政主體不僅應(yīng)該主動(dòng)告知獲取的證據(jù)和證明的事實(shí)，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取行政相對(duì)人的抗辯，并作出相應(yīng)的分析處理意見，說明采納或不采納意見的理由。如果一個(gè)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言行為可以滿足上述二者之一的要求，那就可以說這種行為已經(jīng)侵犯了公共秩序這個(gè)客體。

（四）公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的客觀方面

在客觀方面，所謂“散布謠言”是指捏造并散布沒有事實(shí)根據(jù)的謊言用以迷惑不明真相的群眾，擾亂社會(huì)公共秩序的行為?！爸e報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情”是指編造火災(zāi)、水災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害以及其他危險(xiǎn)情況和傳染病傳播的情況以及有違法犯罪行為發(fā)生或者明知是虛假的險(xiǎn)情、疫情、警情的情形?！景步ǎ骸吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法釋義》，第60頁。】這里的重點(diǎn)在于“散布”和“謊報(bào)”，說明公共風(fēng)險(xiǎn)謠言要求公開散布虛假事實(shí)。公開散布要求的是一種強(qiáng)傳播關(guān)系，而不是弱傳播關(guān)系。從造成的社會(huì)危害上看，只有在大眾范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的不實(shí)內(nèi)容，才可能擾亂公共秩序，如果不實(shí)內(nèi)容僅在家人、朋友等小范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，因信息傳輸對(duì)象較少，很難擾亂公共秩序。比如微信內(nèi)的信息傳播就不同于微博上的信息傳播。前者是一種小范圍的傳播，僅限于私人之間的非開放圈子，應(yīng)該認(rèn)定為弱傳播關(guān)系；而后者是一種大范圍的傳播，具有開放性，應(yīng)該認(rèn)定為強(qiáng)傳播關(guān)系。

此外，“散布”一詞具有消極內(nèi)涵，往往指向不實(shí)信息，而“謊報(bào)”一詞更是僅能指向不實(shí)信息。因而，謠言必須明確限定為欠缺事實(shí)依據(jù)的不實(shí)信息，并不包括真實(shí)信息或真?zhèn)尾幻鞯男畔?。從?shí)際實(shí)踐來看，人們探求真相有一個(gè)進(jìn)程，從朦朧走向明晰。因此，尚未明晰的、模糊不清的、內(nèi)容相左的信息將始終存在于社會(huì)之中，所謂的“謠言”常常處于人們的認(rèn)知進(jìn)程。把真?zhèn)尾幻鞯男畔⒍颊J(rèn)定為謠言并予以處罰，就會(huì)對(duì)人們探求真相的過程造成影響。目前政府經(jīng)常面臨的“謠言往往就是遙遙領(lǐng)先的預(yù)言”的尷尬，其原因就在于官方輕易地將某個(gè)虛假未定型的傳言判定為是一個(gè)謠言，從而導(dǎo)致自己陷于一個(gè)不能回旋的困局當(dāng)中?！局馨财剑骸豆絻捎蛑{言責(zé)任之厘定》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期，第149頁?！吭诠诧L(fēng)險(xiǎn)事件期間，由于政府本身和民眾一樣也存在認(rèn)知能力上的不足，對(duì)于很多傳言也無法確認(rèn)真假。因此，政府對(duì)其的定性也應(yīng)該更為審慎。而且因?yàn)槿苏J(rèn)知能力的局限性，完全真實(shí)和完全虛假的觀點(diǎn)都是不存在的。言論只能做到部分的真實(shí)，也即和事實(shí)大致相符。對(duì)事實(shí)理解存在偏差不構(gòu)成造謠。如果網(wǎng)民公開散布的信息符合基本事實(shí)，即使某些細(xì)節(jié)之處與客觀事實(shí)存在偏差，也不能認(rèn)定為造謠?！菊恐袠贰⒏呖〗埽骸墩搶?duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)制》，《江海學(xué)刊》2014年第1期，第157頁。】比如，在疫情期間，散播的信息對(duì)確診人數(shù)存在細(xì)微的偏差，把4個(gè)確診病例說成8個(gè)，這并不能構(gòu)成對(duì)基本事實(shí)的實(shí)質(zhì)改動(dòng)。謠言必須是對(duì)客觀事實(shí)的實(shí)質(zhì)性虛構(gòu)，或者對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行的捏造與修改。

還應(yīng)注意的是，虛假事實(shí)只包括事實(shí)，而不包括觀點(diǎn)，這也符合國(guó)際慣例。對(duì)于言論的保護(hù)，世界各國(guó)憲法制度均確立了保護(hù)意見表達(dá)而非事實(shí)傳播的原則。因此，對(duì)于謠言，法律打擊的重點(diǎn)在于虛假的事實(shí)性信息而非意見?！玖_斌、宋素紅：《謠言傳播違法與犯罪的成立條件——基于行政法與刑法相關(guān)制度比較的視角》，《新聞與傳播研究》2020年第5期，第22頁?！旷U威爾大法官曾在判決中對(duì)此論述道：按照美國(guó)憲法第一修正案的精神，不可能存在虛假思想這類東西，無論一個(gè)觀點(diǎn)看起來多么具有危害性，要糾正它不能依靠強(qiáng)制力而應(yīng)是觀念的自由競(jìng)爭(zhēng)。但是，有關(guān)事實(shí)的不實(shí)散布不會(huì)受到這個(gè)修正案的保護(hù)。【 Gertz v.Robert Welch， Inc.， 418 U.S.323 （1974）.】德國(guó)憲法法院也在“呂特案”判決中將言論自由分為表達(dá)見解和陳述事實(shí)兩類，采取不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)：表達(dá)見解是個(gè)人的主觀意志，無所謂正確與否，因而不受任何限制；但故意和明顯失實(shí)的事實(shí)陳述不受德國(guó)基本法的保護(hù)?！就醴f吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，第179—180頁?！看送?，有些言論往往并非是單純的事實(shí)或觀點(diǎn)，而可能是二者的雜糅。這時(shí)候主要應(yīng)該考慮的就是這個(gè)言論中的主要內(nèi)容和核心內(nèi)容是事實(shí)還是觀點(diǎn)。如果其主要內(nèi)容和核心內(nèi)容是事實(shí)的話，認(rèn)定其是否是公共風(fēng)險(xiǎn)謠言，則應(yīng)考慮其事實(shí)部分是否是虛假的，而不需要考慮有關(guān)的觀點(diǎn)部分；如果其主要內(nèi)容和核心內(nèi)容是觀點(diǎn)的話，則自不必言，其肯定不是公共風(fēng)險(xiǎn)謠言。

綜上所述，一個(gè)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言必須同時(shí)符合以上四個(gè)要件，那才應(yīng)受到我國(guó)《治安管理處罰法》的規(guī)制。這種審慎認(rèn)定與處罰公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的態(tài)度可以盡量避免“謠言”事后又被證明是真實(shí)的情況，從而降低政府公信力，導(dǎo)致后續(xù)治謠的失靈。而且，根據(jù)我國(guó)《治安管理處罰法》第94條的要求，行政機(jī)關(guān)在作出治安管理處罰決定之前應(yīng)該根據(jù)上述四個(gè)要件說明事實(shí)、理由及依據(jù)，且行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)此進(jìn)行陳述和申辯——這也是自然公正原則最基本的程序規(guī)則要求之一。【王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第117頁?！看送?，根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第44條第一款和我國(guó)《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，應(yīng)該由行政主體承擔(dān)以上四構(gòu)成要件的證明責(zé)任，而不是由行政相對(duì)人來承擔(dān)。這些也是基于實(shí)質(zhì)法治的要求。

四 實(shí)質(zhì)法治治理路徑二：加大政府信息公開以消解公共風(fēng)險(xiǎn)謠言

實(shí)質(zhì)法治還要求政府基于人民主權(quán)及其衍生的公民知情權(quán)的要求，強(qiáng)化政府信息公開以提升公信力。這種政府信息公開也是建立在相關(guān)法律法規(guī)的教義學(xué)解釋基礎(chǔ)上的合法且合理要求。根據(jù)我國(guó)《憲法》第2條的規(guī)定，我國(guó)政府的公權(quán)力源于人民，又歸屬于人民。而公民知情權(quán)是人民主權(quán)的重要體現(xiàn)與必然要求，這是為國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的。根據(jù)社會(huì)契約理論，人民通過訂立社會(huì)契約將部分權(quán)利讓渡出來組建國(guó)家，是國(guó)家主權(quán)的所有者和提供者及國(guó)家權(quán)力的真正行使者。其中，人民是授權(quán)人、委托人或權(quán)利人，政府則是受托人、代理人或義務(wù)人。反映在政府信息問題上表現(xiàn)為：政府只是替人民保管信息，公民有機(jī)會(huì)充分了解政府信息是民主的應(yīng)有之義。而且，這也是民主的前提條件?！荆勖溃萘_伯特·A·達(dá)爾、［美］伊恩·夏皮羅：《論民主》，李風(fēng)華譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第65頁?！恳构裰鳈?quán)、民主主義充分發(fā)揮機(jī)能，就必須保障自由的、豐富的情報(bào)流通，必須使公民經(jīng)常的、充分的受到啟發(fā)。保障公民對(duì)國(guó)政情報(bào)自由接觸的程度，可以說是檢驗(yàn)公民主權(quán)實(shí)質(zhì)機(jī)能狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。【郝慶凱：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例宣貫手冊(cè)》，北京：中國(guó)廣播電視出版社，2007年，第51頁?！吭诂F(xiàn)代民主觀念中，除去政府的構(gòu)成，公眾的參與及監(jiān)督也顯得越發(fā)重要，甚至已經(jīng)成為衡量民主發(fā)展的標(biāo)尺，而公眾參與及監(jiān)督的前提在于人民的知情，對(duì)公民知情權(quán)的保障亦是保障其參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)其話語權(quán)，有利于民主的實(shí)現(xiàn)。因此，公民知情權(quán)是人民行使一切民主權(quán)利的重要前提，是遏止政府濫用權(quán)力的一道必不可少的重要防線。如果人民主權(quán)失去了公民知情權(quán)的支撐，就不是真正意義上的人民主權(quán)。對(duì)此，James Wilson指出：“人民有權(quán)知道他們的代理人正在做什么，已經(jīng)做了什么?！薄綣ames Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787， Athens： Ohio University Press， 1985， p.434.】代表人民的政府掌控了國(guó)家公共權(quán)力之后，往往就轉(zhuǎn)變成了社會(huì)最大的信息所有者和控制者，人民卻成了信息的缺失者和不知情者，政治領(lǐng)域的信息不對(duì)稱便由此而生。為了降低此種信息不對(duì)稱，使委托人——人民能夠更好地了解和知曉政府所從事的公共管理活動(dòng)，政府就必須依法負(fù)責(zé)任地向人民及時(shí)公布公共信息。列寧也曾說過：“沒有公開性而談民主制是很可笑的?！薄荆厶K］列寧：《列寧全集（第六卷）》，中共中央馬克斯恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯，北京：人民出版社，2013年，第131頁?！恳虼耍莆占皳碛械墓残畔?dāng)然應(yīng)當(dāng)向人民公開。只有讓人民大眾知曉發(fā)生的一切，讓他們能夠?qū)Υ诉M(jìn)行評(píng)判，并進(jìn)而做出自己的決定，國(guó)家才真正有了力量?！玖袑帲骸读袑庍x集（第三卷）》，北京：人民出版社，1972年，第258頁?！窟@也是消解公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的一種方式。

奧爾波特曾提出過一個(gè)關(guān)于謠言的重要公式：謠言=模糊性×重要性?！荆勖溃輮W爾波特等：《謠言心理學(xué)》，劉水平、梁元元、黃鸝譯，沈陽：遼寧教育出版社，2003年，第17頁?！坎淮_定性和焦慮是謠言盛行的肥沃土壤?！?Walter R.Schumm， D.Bruce Bell， “Predicting the Extent and Stressfulness of Problem Rumors at Home among Army Wives of Soldiers Deployed Overseas on a Humanitarian Mission”， 89（1）Psychological Reports（2001）， p.130.】法國(guó)研究者弗·勒莫作了如下概括：“流言并不是一種人為的現(xiàn)象，它的根子是人們感到自己缺了點(diǎn)什么，它又以摸棱兩可的感覺在擴(kuò)展延伸，它存在的基礎(chǔ)是使人希望對(duì)事物有進(jìn)一步的了解或是對(duì)隱約感到的威脅的一種反映。”顯然，謠言是公眾應(yīng)付社會(huì)生活的一種應(yīng)急狀態(tài)，是公眾解決疑難問題的不得已形式。【?????? 陳力丹：《輿論學(xué)：輿論導(dǎo)向研究》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2012年，第95頁?！吭诠诧L(fēng)險(xiǎn)事件這種緊急狀態(tài)下，公眾就很容易產(chǎn)生信息渴求心理。在疫情期間，民眾在初期擔(dān)心封城，后期關(guān)心開學(xué)，本質(zhì)上就是因?yàn)檫@些信息對(duì)于他們而言非常重要。當(dāng)民眾身處不可控的災(zāi)難性風(fēng)波時(shí)，會(huì)特別渴望知曉實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，以決定如何應(yīng)對(duì)，來舒緩焦慮情緒。重大的事件最為容易產(chǎn)生謠言，原因在于重大事件的發(fā)生對(duì)國(guó)家、社會(huì)、群眾的利益影響巨大，往往會(huì)激發(fā)人們自我保護(hù)的本能，造成大規(guī)模的恐慌和騷動(dòng)，引發(fā)人們對(duì)信息的渴望，在此過程中大量謠言也就“乘虛而入”。尤其是在真相匱乏時(shí)，謠言更會(huì)大舉泛濫以回應(yīng)人們對(duì)于信息的需求。在人們對(duì)信息極度渴望的情況下，真相的缺失為謠言的滋生提供了絕佳的土壤。謠言在特定時(shí)期內(nèi)的實(shí)際傳播取決于特定種類信息的供給和需要。當(dāng)信息缺乏而需要顯著的時(shí)候，小道消息最活躍；當(dāng)信息豐富而需要貧乏的時(shí)候，小道消息最消極。【Theodore Caplow， How to Run any Organization， New York： Holt， Rinehart and Winston， 1976， p.77.】信息的正式傳播渠道與謠言的非正式傳播渠道往往呈現(xiàn)出一種負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

因此，一個(gè)相對(duì)可靠減少事與愿違的謠言的策略是“足量供應(yīng)”——供應(yīng)比小道消息相關(guān)話題需要的更多信息?！綣ames L.Garnett， “Coping with Rumors and Grapevines： Tactics for Public Personal Management”，12（3）Review of Public Personnel Administration（1992）， p.46.? 】由于公共風(fēng)險(xiǎn)事件的重要性難以減輕，政府在這個(gè)過程中可以做的是盡可能減少與謠言相關(guān)信息的模糊性，及時(shí)公開信息，消減謠言生成的土壤。謠言止于智者，更止于信息公開。與其將大量資源投入到事后封堵、整治等救濟(jì)措施，不如用于加強(qiáng)信息公開，事先預(yù)防，收效更大?！竞瑁骸毒W(wǎng)絡(luò)傳播中的秩序、謠言與治理》，《文化縱橫》2013年第5期，第10頁?！抗珯?quán)力機(jī)關(guān)要依法及時(shí)地公開信息，全面、透徹、及時(shí)的公開可以很大程度上減少不必要的恐慌，減少因公開信息滯后而帶來的辟謠成本，進(jìn)一步增加民眾與政府之間的信任度?！沮w青娟：《重大疫情中謠言治理的法治理性》，《新聞與傳播評(píng)論》2020年第3期，第38頁?！繌倪^往經(jīng)驗(yàn)上看，信息公開透明是消解謠言傳播最為有力的手段與舉措。第一時(shí)間告知群眾有關(guān)信息，是民本政府應(yīng)該樹立的執(zhí)政觀念?！罢x要以看得見的形式實(shí)現(xiàn)”，唯有讓公眾“看得見”，以公開保證公正，以透明確保清明，及時(shí)準(zhǔn)確地公開信息，充分保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從打造陽光政府出發(fā)建設(shè)服務(wù)政府、法治政府，才能加強(qiáng)公民與政府的互信，提升政府的公信力?！締螘暂x：《論社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府公信力提升》，《人民論壇》2014年第34期，第61頁。】在民眾不清楚、不了解、不明白，引發(fā)質(zhì)疑乃至謠言時(shí)，政府不能忽視，更不能輕視，應(yīng)及時(shí)有效地回應(yīng)民眾有關(guān)訴求，與社會(huì)大眾進(jìn)行即時(shí)的信息交流與良性互動(dòng)，讓民眾看見，“真看見了”，看的“是真的”，使得“不明就里的群眾”可以及時(shí)知曉有關(guān)真相?！局д皲h：《治理網(wǎng)絡(luò)謠言關(guān)鍵靠法治》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年4月17日第7版?！?/p>

反之，信息不對(duì)等就容易引發(fā)“信息倒逼”機(jī)制，以謠言的反向權(quán)力要求國(guó)家、政府在辟謠過程中實(shí)現(xiàn)信息公開?！竞蚊魃龋骸毒W(wǎng)絡(luò)治理：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和路徑選擇》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2017年，第286頁?！慨?dāng)人們希望了解某事而得不到官方答復(fù)時(shí)，謠言便會(huì)甚囂塵上。這是信息的黑市。【［法］讓-諾埃爾·卡普費(fèi)雷：《謠言：世界上最古老的媒介》，鄭若麟譯，上海：上海人民出版社，2018年，第9頁。】如約瑟夫·奈所言，權(quán)力的獲得來自于對(duì)有效信息的占有，權(quán)威信息的掌握者如果不能發(fā)揮“稀釋”主體的責(zé)任和作用，謠言就成為對(duì)權(quán)威的一種返還，它揭露秘密，提出假設(shè)，迫使當(dāng)局開口說話。【?????? 張文祥、楊林：《網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制與協(xié)同治理：兼論公共權(quán)力及其邊界》，《新聞界》2022年第5期，第75頁?！枯浨楸磉_(dá)的訴求主要就是真相，不管是好事壞事，民眾首先要知道真相是什么，而不是含糊其辭。唯有開誠(chéng)布公、公開透明，政府公信力才能伴著陽光不斷生長(zhǎng)，也可防止政府陷入“塔西佗陷阱”【楊妍：《自媒體時(shí)代政府如何應(yīng)對(duì)微博傳播中的“塔西佗陷阱”》，《中國(guó)行政管理》2012年第5期，第27—28頁。】。如果對(duì)信息藏著、掖著，甚至用虛假信息欺騙民眾，會(huì)誘發(fā)更多謠言而且會(huì)使政府信息失去權(quán)威性，加劇群眾焦慮不安的心理，錯(cuò)失處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。Sung-Un Yang在韓國(guó)MERS疫情后的調(diào)研就曾經(jīng)顯示，政府對(duì)公眾更大程度的信息公開會(huì)顯著地提高疫情信息在公眾中的可信度?！維ung-Un Yang， “Effects of Government Dialogic Competency： The MERS Outbreak and Implication for Public Health Crises and Political Legitimacy”， 95（4）Journalism & Mass Communication Quarterly（2018）， p.1011， p.1020.】2011年9月，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心曾以民意中國(guó)網(wǎng)和網(wǎng)易新聞中心為渠道對(duì)1714位受調(diào)查者進(jìn)行了線上調(diào)查——謠言泛濫的原因是什么？調(diào)查結(jié)果給出的最主要原因是“權(quán)威部門不能及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確信息，致使信息不透明”（73.1%）?！就跤拢骸秳e讓網(wǎng)絡(luò)謠言成為突發(fā)事件的“次生災(zāi)害”》，《人民論壇》2013年第20期，第59頁?！啃旅襟w時(shí)代，信息傳播渠道多元化，沒有任何一種力量能夠獨(dú)自壟斷事件的信息，在事件處理上如果政府語焉不詳、捂著、蓋著，公眾就會(huì)千方百計(jì)地尋求其他途徑來打探信息。等到“紙包不住火”，政府無法抑制輿論的蔓延時(shí)再去解釋真相，就會(huì)變得十分被動(dòng)，不容易得到民眾的信任?！局墁摚骸斗ㄖ我曇跋聼狳c(diǎn)問題研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2017年，第191頁?！?/p>

因此，根據(jù)《政府信息公開條例》第6條第二款的規(guī)定，需要促使政府從公共信息的擁有、壟斷、管制向公共信息的提供、開放、服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過暢通公民的公共信息獲得渠道，保障公民的知情權(quán)及背后的政治、文化權(quán)利，進(jìn)而根除公共風(fēng)險(xiǎn)謠言產(chǎn)生的土壤?！局苷癯?、張梁：《網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理的法理詮釋與實(shí)踐向度》，《理論月刊》2021年第1期，第131頁?！扛鶕?jù)我國(guó)《政府信息公開條例》，政府信息公開可以分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。政府擁有最多的公共信息，因此更應(yīng)該在有關(guān)事件發(fā)生后主動(dòng)公開相關(guān)信息，保障公民知情權(quán)，以公開促陽光型政府。此外，在民眾申請(qǐng)公開的情況下，也要回應(yīng)民眾訴求，公開相關(guān)信息。信息公開還要符合我國(guó)《政府信息公開條例》第6條第一款和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第53條“及時(shí)”和“準(zhǔn)確”的要求。及時(shí)也就是第一時(shí)間將有關(guān)信息公布出來，直接在初始階段就消除謠言產(chǎn)生的機(jī)會(huì)；準(zhǔn)確即毫無保留地發(fā)出有關(guān)信息，即使在公共風(fēng)險(xiǎn)事件初期，政府由于自身認(rèn)知也存在局限導(dǎo)致了解的有關(guān)信息還不夠充分、完整，但哪怕是這些信息的發(fā)布，也足以減輕人民大眾對(duì)于事實(shí)真相的渴望?！就醵剑骸剁P除滋生謠言的土壤》，《求是》2013年第18期，第54頁?！空退銓?duì)于一些情況還不知曉、不清晰，但只要及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)信息，也會(huì)讓民眾感受到政府的誠(chéng)意，從而有利于政府的公信力提升與謠言治理。根據(jù)現(xiàn)實(shí)中政府人員常常以我國(guó)《政府信息公開條例》第14條的理由拒絕政府信息公開的情況，則應(yīng)當(dāng)要求其詳細(xì)說明具體的理由與依據(jù)。健全問責(zé)機(jī)制，對(duì)于沒有正當(dāng)理由而不公開政府信息的人員要進(jìn)行追責(zé)。

在公共風(fēng)險(xiǎn)事件中優(yōu)先公開哪類信息和如何進(jìn)行信息公開的問題上，政府要學(xué)會(huì)從民眾角度換位思考：不僅要知其然，還要知其所以然。在公共風(fēng)險(xiǎn)謠言治理的過程中，政府應(yīng)積極與民眾進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)交流，加大溝通交流的力度，對(duì)人民群眾更為關(guān)心的內(nèi)容進(jìn)行更為詳細(xì)的信息公開。如果民眾沒有對(duì)此做進(jìn)一步的反饋，那么一般來說，這時(shí)的政府信息公開程度就是比較到位的。公共風(fēng)險(xiǎn)事件具有突發(fā)性，且和大眾生活聯(lián)系緊密，也因此極易導(dǎo)致民眾缺乏安全感，產(chǎn)生恐慌心理與焦慮情緒。以新冠疫情為例，在疫情這類公共風(fēng)險(xiǎn)事件中，民眾最關(guān)心的是自己的生命、健康是否會(huì)受到威脅，這就要求政府優(yōu)先針對(duì)這類信息進(jìn)行公開。比如在美國(guó)波士頓爆炸事件發(fā)生后，波士頓警局在推特上優(yōu)先發(fā)布了逃生和救援指導(dǎo)等內(nèi)容，【王穎吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，第119頁?！烤褪且?yàn)樵诒惞诧L(fēng)險(xiǎn)事件中，民眾最為關(guān)心的是生命、人身是否會(huì)受到威脅。公權(quán)力部門需要根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)事件的類型，優(yōu)先對(duì)民眾最為關(guān)切的內(nèi)容進(jìn)行信息公開。在公共風(fēng)險(xiǎn)事件中，政府還要向公眾表明政府對(duì)事件的態(tài)度和處置方法——政府已經(jīng)做了什么、正在做什么、還將要做什么，進(jìn)而向公眾展示政府的能力與責(zé)任感，從而樹立公權(quán)力的良好形象。政府工作議程的公開也可以減輕人們因?qū)诧L(fēng)險(xiǎn)事件不明了而產(chǎn)生的不安和恐懼，抑制謠言的產(chǎn)生和傳播。在語言表述上，公權(quán)力部門則要考慮到公眾的接受水平，避免冷冰冰的公文形式，而盡量多采取生動(dòng)的方式傳遞更多的實(shí)質(zhì)信息和細(xì)節(jié)證據(jù)。

在具體公開路徑上，政府部門除了在傳統(tǒng)的新聞發(fā)布會(huì)上進(jìn)行信息公開之外，還可以充分借助傳單、報(bào)紙、廣播、電視、電話、短信、互聯(lián)網(wǎng)等各種信息渠道，特別是重視主流媒體的作用，及時(shí)對(duì)熱點(diǎn)事件、焦點(diǎn)話題進(jìn)行公開解析，糾正個(gè)別謠言對(duì)于真實(shí)信息的惡意扭曲，重新還原客觀、如實(shí)的信息。還要認(rèn)識(shí)到，在大部分的公共風(fēng)險(xiǎn)謠言中，政府都與謠言具有十分密切的關(guān)系，甚至作為一方的當(dāng)事人與謠言涉及的公共風(fēng)險(xiǎn)事件具有直接關(guān)系。在這種情況下，由政府單方面釋出相關(guān)信息，就不能不讓人產(chǎn)生政府“既當(dāng)球員，又當(dāng)裁判”的疑慮，其可信度自然大大降低，【張新宇：《網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中的突出問題及其應(yīng)對(duì)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第5期，第127頁?！咳菀壮霈F(xiàn)“至于你們信不信，我反正信了”的情況。而非政府組織因?yàn)樯硖幍谌轿恢?，持有非官方立?chǎng)，由其公開有關(guān)信息予以澄清，民眾鑒于有關(guān)信息的中立性特點(diǎn)往往更為信賴，可以形成協(xié)同共治的良好局面。因此，在規(guī)制主體上，要實(shí)現(xiàn)多元化，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用與社會(huì)的自凈功能，鼓勵(lì)行業(yè)自律，重視通過民間團(tuán)體和企業(yè)、個(gè)人的監(jiān)督作用彌補(bǔ)“觀點(diǎn)市場(chǎng)”的失靈?！就醴f吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，第174頁?！靠梢詫W(xué)習(xí)英國(guó)“公民咨詢局”和西班牙“抵制謠言代理人”的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)在基層社區(qū)設(shè)立由群眾自發(fā)組成的辟謠機(jī)構(gòu)，通過群眾參與信息公開與辟謠的方式加強(qiáng)民眾對(duì)政府信息的信任。還可以通過公共人物、技術(shù)專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)等民間“意見領(lǐng)袖”進(jìn)行信息公開，從而抑制謠言的產(chǎn)生。

雖然以新冠疫情謠言為例對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的行政法治路徑進(jìn)行了分析，但其原理在公共風(fēng)險(xiǎn)事件中卻是相通的。除疫情之外，環(huán)保、股災(zāi)、金融危機(jī)等問題都是公共風(fēng)險(xiǎn)事件，謠言在這些情況下也非常容易滋生，有著較為類似的情況與特征。在過去的“搶鹽風(fēng)波”“7·23動(dòng)車事故”“江蘇響水爆炸”等公共風(fēng)險(xiǎn)事件期間之所以謠言泛濫，也是因?yàn)樵趯?shí)質(zhì)法治環(huán)節(jié)上政府沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。因此，如何從權(quán)利本位出發(fā)，以一種更為人本主義的方式進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的治理是需要反思的。本文提出的以實(shí)質(zhì)依法行政為思想指導(dǎo)，審慎認(rèn)定與處罰公共風(fēng)險(xiǎn)謠言行為并加大政府信息公開以消解公共風(fēng)險(xiǎn)謠言的具體路徑，希望可以為現(xiàn)實(shí)的公共風(fēng)險(xiǎn)謠言治理提供一定的啟發(fā)和參考。

Administration of Public Risk Rumors from the Perspective

of Substantive Rule of Law

HUANG Cheng

Abstract： During the COVID-19， many related rumors emerged. This kind of public risk rumors reflects the conflict between citizens’ freedom of speech and public order， but from the perspective of reverse realism and citizen supervision， there is some kind of concurrence between citizens’ freedom of speech and public interest. Starting from a rights-based thinking， the substantive rule of law requires that the law enforcement actions of administrative organs are both legal and reasonable， and the government credibility required by the “foresight theory”， also needs public authorities to adopt a softer approach to rumor management. In the process of managing public risk rumors， the government should be more inclined to protect citizen rights and provide more restrictive explanations for public order. The government can manage public risk rumors through two ways： one is to prudently identify and punish public risk rumor behavior through post event governance; the other is to increase the government information disclosure based on the people’s sovereignty and its derived citizen’s right to know， for dealing with public risk rumors.

Keywords： public risk rumors; rights-based; government credibility; substantial rule of law; government information disclosure

【責(zé)任編輯：陳西玲】