我國學(xué)前教育發(fā)展水平測度、區(qū)域差異及動態(tài)演進(jìn)

蔡迎旗,張春艷

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院, 武漢 430079)

學(xué)前教育發(fā)展關(guān)系億萬兒童健康成長、家庭幸福與社會和諧穩(wěn)定。在國家的大力支持與引導(dǎo)下,我國學(xué)前教育獲得快速發(fā)展,2021年,學(xué)前教育毛入園率達(dá)到88.1%,普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)87.78%,[1]但單項數(shù)據(jù)無法全面揭示我國學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r。確保學(xué)前教育的充分、協(xié)調(diào)發(fā)展,才有可能讓每一名適齡兒童享受公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。因此,在實(shí)施《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》之際,構(gòu)建學(xué)前教育綜合發(fā)展水平評價指標(biāo)體系,測度全國、各地區(qū)、各省(直轄市、自治區(qū))的學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r,分析地區(qū)間、省域間學(xué)前教育發(fā)展水平差距及其變化,揭示近十年來學(xué)前教育發(fā)展水平分布動態(tài)演進(jìn)規(guī)律,這對我國實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的充分、協(xié)調(diào)與持續(xù)健康發(fā)展具有重要借鑒價值與指導(dǎo)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

研究者對學(xué)前教育發(fā)展水平及其地區(qū)差異、動態(tài)演變進(jìn)行了廣泛研究。在學(xué)前教育發(fā)展水平的測度方面,既有研究通過構(gòu)建多維度的學(xué)前教育發(fā)展水平評價指標(biāo)體系,將各分項指數(shù)合成為綜合指數(shù)以測度各省(直轄市、自治區(qū))的學(xué)前教育綜合發(fā)展水平,據(jù)此進(jìn)行排序或劃分發(fā)展類型,并通過求均值計算全國和各地區(qū)的學(xué)前教育綜合發(fā)展水平。[2-5]此外,部分研究通過對分項指數(shù)的分析研究我國學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r。張雪、袁連生等以學(xué)前教育毛入園率這一指標(biāo)衡量各省(直轄市、自治區(qū))學(xué)前教育發(fā)展水平。[6]中國發(fā)展研究基金會通過對入園率、教育規(guī)模、財政投入等指數(shù)的分析了解我國西部學(xué)前教育發(fā)展的成就與問題。[7]在國際上,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、經(jīng)濟(jì)學(xué)家智囊團(tuán)等亦從多維度考查了部分國家的學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r。[8-10]學(xué)前教育發(fā)展水平的地區(qū)差異研究主要集中于城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和省際差異方面。莊愛玲通過計算2009-2015年公共財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)泰爾指數(shù),分析全國范圍以及東、中、西、東北四大地區(qū)的學(xué)前教育服務(wù)均等化程度。[11]張玲、裴昌根等則構(gòu)建了城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展測評指標(biāo)體系,計算2010-2017年各項指數(shù)的基尼系數(shù),進(jìn)而分析城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差異的變化趨勢。[12]陳純槿、范潔瓊等采用差異系數(shù)法對生師比、幼兒園生均教育經(jīng)費(fèi)等各指數(shù)的城鄉(xiāng)、省際差異進(jìn)行比較。[13]在發(fā)展水平的演變研究方面,已有研究多通過測度歷年的學(xué)前教育發(fā)展水平和差異值,并據(jù)此判斷發(fā)展水平和差異的變化情況。沈有祿分析改革開放以來有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展的各項主要指標(biāo)數(shù)據(jù),了解我國學(xué)前教育的總體規(guī)模、教師職稱與學(xué)歷、辦園條件等的變化。[14]

綜上所述,學(xué)前教育發(fā)展水平、地區(qū)差異和動態(tài)演進(jìn)相關(guān)研究已經(jīng)取得了富有建設(shè)性的成果,但仍存在一定拓展空間:一是在發(fā)展水平的測算方面,較多研究從單一指標(biāo)進(jìn)行分析,未能全面反映學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r;已有研究學(xué)前教育綜合發(fā)展指數(shù)的合成多采用專家咨詢等主觀賦權(quán)法,難以避免主觀性的影響;研究數(shù)據(jù)較為滯后,未能反映我國學(xué)前教育發(fā)展的最新狀況。二是在地區(qū)差異的測度方面,采用直接比較學(xué)前教育綜合指數(shù)高低的方式分析地區(qū)、省際差異,亦有研究使用差異系數(shù)分析省際、城鄉(xiāng)學(xué)前教育具體指數(shù)的差異,[13]尚未對學(xué)前教育的綜合發(fā)展水平進(jìn)行深入的差異分析。盡管有研究[12]將教育基尼系數(shù)應(yīng)用于城鄉(xiāng)學(xué)前均衡發(fā)展的測算,但尚未應(yīng)用于區(qū)域非均衡的計算,且傳統(tǒng)基尼系數(shù)無法明確地區(qū)差異的來源和不同區(qū)域樣本之間交叉重疊的影響。Dagum基尼系數(shù)能精確地計算地區(qū)間的差異大小,并將差異分解為地區(qū)間差異、地區(qū)內(nèi)差異及地區(qū)樣本之間的交叉重疊帶來的差異,[15]克服上述局限。三是在動態(tài)演變的研究方面,已有研究比較具體指數(shù)在時間維度上大小的變化,極少有研究分析學(xué)前教育綜合發(fā)展水平分布動態(tài)的演進(jìn)過程。核密度估計能反映絕對差異及其變動態(tài)勢、延展性、極化趨勢。[16][17]

鑒于此,本文擬從以下三個方面開展研究:第一,構(gòu)建我國學(xué)前教育發(fā)展水平評價指標(biāo)體系,并使用熵權(quán)法對近十年我國學(xué)前教育綜合發(fā)展水平進(jìn)行測度。第二,采用Dagum基尼系數(shù)及其分解方法測算我國學(xué)前教育發(fā)展水平的區(qū)域差異程度,并將差異分解為區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)、超變密度三部分,從而揭示差異來源。第三,利用核密度估計刻畫學(xué)前教育發(fā)展水平分布的整體形態(tài),揭示其分布動態(tài)演進(jìn)規(guī)律。

二、指標(biāo)體系構(gòu)建、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)我國學(xué)前教育發(fā)展水平評價指標(biāo)體系

鑒于學(xué)前教育評價指標(biāo)體系相關(guān)研究成果豐富且較為成熟,本研究在劉占蘭、高丙成、蘇隆中等學(xué)者研究的基礎(chǔ)上,同時考慮年鑒數(shù)據(jù)的完整性和可得性,構(gòu)建了包括教育機(jī)會、師資隊伍、辦園條件、教育經(jīng)費(fèi)四維度的我國學(xué)前教育發(fā)展水平評價指標(biāo)體系。另外,“發(fā)展”這一概念包括數(shù)量的增多與質(zhì)量的優(yōu)化,[18]在遴選具體指標(biāo)時,將學(xué)前教育質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)納入其中。具體如表1所示。

表1 我國學(xué)前教育發(fā)展水平評價指標(biāo)體系

1. 教育機(jī)會

教育機(jī)會包括入學(xué)機(jī)會、受教育過程機(jī)會、取得學(xué)業(yè)成功的機(jī)會。[7]學(xué)前教育以促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展為導(dǎo)向,但在評價中不能通過測查兒童發(fā)展結(jié)果的方式對學(xué)前教育的成效進(jìn)行評估,因此選取學(xué)前教育毛入園率、幼兒園平均班額兩個指標(biāo)。因無法獲得各省適齡兒童人口數(shù),也無法直接完整獲得所有省份的學(xué)前教育毛入園率,參照其他研究對該問題的處理,[11]用一年級新生接受學(xué)前教育的比例作為代理指標(biāo)。

2. 師資隊伍

師資隊伍維度包括反映幼兒園教師數(shù)量與質(zhì)量的指標(biāo),師幼比反映教師數(shù)量的充足程度,教師學(xué)歷和職稱則能在一定程度上反映教師質(zhì)量,這也與已有研究對學(xué)前教育質(zhì)量指標(biāo)的選取一致。[3][5][6]幼兒園學(xué)歷合格園長、專任教師比例指的是學(xué)歷為?？萍耙陨系膱@長、專任教師數(shù)占園長、專任教師總數(shù)的比例。

3. 辦園條件

辦園條件為幼兒園開展保教活動提供基本保障,選取3個幼兒園校舍建筑面積相關(guān)指標(biāo)和1個圖書配備指標(biāo)。生均建筑面積指幼兒園園舍建筑總面積與在園幼兒總數(shù)之比;生均活動室面積指幼兒園活動室總面積與在園幼兒總數(shù)之比;生均運(yùn)動場地面積指幼兒園運(yùn)動場總面積與在園幼兒總數(shù)之比;生均圖書則指幼兒園圖書資源總量與在園幼兒總數(shù)之比。

4. 教育經(jīng)費(fèi)

經(jīng)費(fèi)為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供保障,學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)包括絕對量、相對量與增長量三類。絕對量直接反映教育經(jīng)費(fèi)投入量的多少,選用生均教育經(jīng)費(fèi)和生均財政性教育經(jīng)費(fèi)2個指標(biāo)。相對量則能反映學(xué)前教育在教育系統(tǒng)和整個社會系統(tǒng)中的相對地位,本研究選取的指標(biāo)為學(xué)前教育財政性教育經(jīng)費(fèi)占財政性教育經(jīng)費(fèi)比例、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例。增長量指標(biāo)為生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)增長率和生均學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)增長率,反映學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入情況。

(二)研究方法

1. 熵權(quán)法

為避免專家賦權(quán)的主觀性,采用熵權(quán)法對各指標(biāo)進(jìn)行客觀賦權(quán)。熵權(quán)法根據(jù)指標(biāo)的信息熵占比對各指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán),若某一項指標(biāo)樣本數(shù)據(jù)的離散程度越大,熵值越小,傳遞的信息量越多,則權(quán)重越大。具體計算步驟包括原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)權(quán)重的確定、綜合得分計算。

步驟一,原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。采用極差法對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理以消除不同指標(biāo)量綱,另外,標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值包含零值,因此,為避免求熵值時對數(shù)計算的無意義,統(tǒng)一對標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)值加0.0001,具體如下:

正向指標(biāo):

(1)

逆向指標(biāo):

(2)

步驟二,計算指標(biāo)權(quán)重。首先計算第i個省的指標(biāo)值占第j項指標(biāo)值的比重。

(3)

其次,計算第j項指標(biāo)的熵值。

(4)

最后,計算第j項指標(biāo)占所有指標(biāo)的權(quán)重。

(5)

步驟三,計算綜合得分。

(6)

2. Dagum基尼系數(shù)及其分解方法

Dagum基尼系數(shù)及其分解方法用于計算學(xué)前教育發(fā)展水平的區(qū)域差異及其來源。Dagum于1997年提出將基尼系數(shù)按照單位子群進(jìn)行分解評價的方法。[15]彌補(bǔ)了傳統(tǒng)基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)的缺陷,能計算區(qū)域差異的大小及其來源,并且克服樣本數(shù)據(jù)之間的交叉重疊問題。其計算公式為:

(7)

按照Dagum基尼系數(shù)的分解原理,可將總體基尼系數(shù)分解為三個部分:區(qū)域內(nèi)差異對總體基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)Gw、區(qū)域間凈值差距對總體基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)Gnb、超變密度的貢獻(xiàn)Gt,G=Gw+Gnb+Gt。

(8)

(9)

(10)

3. 核密度估計法

核密度估計方法是一種非參數(shù)估計方法,相對于直方圖而言其連續(xù)性更好,能反映學(xué)前教育發(fā)展水平的分布動態(tài)及其演變。其公式為:

(11)

其中,f(x)為根據(jù)學(xué)前教育資源在m個地區(qū)的值x1,x2,…,xn估計得到的概率密度函數(shù);k為核函數(shù);i為研究區(qū)域內(nèi)的某地區(qū),本文采用高斯核密度函數(shù)對全國及四大地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平的分布動態(tài)演進(jìn)進(jìn)行估計,高斯核函數(shù)為:

(12)

其中h為帶寬,其取值影響核密度曲線的形狀和平滑程度,本文采用最小積分均方誤差法獲取最佳帶寬。

(三)數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)來源于《中國教育統(tǒng)計年鑒》《教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》,包括除港、澳、臺外的31個省、直轄市、自治區(qū)數(shù)據(jù)。在時間跨度上,因自2010年開始,我國尤為重視發(fā)展學(xué)前教育,故本文選取近十年數(shù)據(jù),即2010年至2020年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

三、學(xué)前教育發(fā)展水平測度

(一)我國學(xué)前教育發(fā)展水平總體偏低,呈波動上升趨勢

圖1呈現(xiàn)了2010-2020年全國、四大地區(qū)(1)四大地區(qū)的劃分參照《中國統(tǒng)計年鑒》。的學(xué)前教育發(fā)展水平及其變化情況。近十年來,我國學(xué)前教育發(fā)展水平從0.3125增長到0.3713,增幅為18.83%,以2012年、2014年、2016和2017年為節(jié)點(diǎn),可劃分為五個提升與下降的交替階段,其中2017年以后發(fā)展尤為快速。我國學(xué)前教育事業(yè)雖然底子薄、欠賬多,但在國家的大力支持下發(fā)展迅速。在四維度中,教育機(jī)會得分最高,經(jīng)過近十年的發(fā)展,辦園條件明顯改善,教育經(jīng)費(fèi)水平也得以提高,而師資隊伍甚至有倒退之勢。學(xué)前教育的投入和師資是確保其高質(zhì)量發(fā)展的核心要素,[19]而普及高質(zhì)量的學(xué)前教育是當(dāng)前乃至今后一段時間的發(fā)展目標(biāo)。2011年開始我國開始啟動連續(xù)三期的學(xué)前教育三年行動計劃,通過加大財政投入、加強(qiáng)師資隊伍建設(shè)、改善幼兒園環(huán)境等途徑擴(kuò)大學(xué)前教育資源、提升學(xué)前教育質(zhì)量。2010年全國學(xué)前教育毛入園率為56.6%,第三期行動計劃收官的2020年達(dá)到85.2%。[20]除已評職稱園長、專任教師比例這一指標(biāo)外,大多數(shù)指數(shù)增長明顯,如2020年的幼兒園生均財政性教育經(jīng)費(fèi)比2010年增加了5倍多。(2)根據(jù)各指標(biāo)原始數(shù)據(jù)計算得出。將三年行動計劃的周期與全國學(xué)前教育發(fā)展水平的波動階段比對,發(fā)現(xiàn)前兩期三年行動計劃的初期學(xué)前教育發(fā)展水平均有所提升,而收官或啟動的節(jié)點(diǎn)則存在回落,但第三期行動計劃時期則出現(xiàn)了持續(xù)和快速的增長,這說明學(xué)前教育三年行動計劃成效顯著,在前期波動之后呈現(xiàn)出穩(wěn)定、快速發(fā)展之勢,這也表明學(xué)前教育改革并非一蹴而就,需要注意發(fā)展的持續(xù)性。

圖1 2010-2020年全國及四大地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平的變化趨勢

(二)各地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平存在差距,均呈現(xiàn)波動增長趨勢

從水平高低來看,東部地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平最高,除2017年外,其他年份均在0.4及以上;除了2017年以外,東北地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平均高于0.3,僅低于東部地區(qū),2020年甚至超過東部地區(qū)成為學(xué)前教育發(fā)展水平最高地區(qū);西部地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平歷年均值為0.2973,除2017年外,其他年份均低于東部和東北地區(qū);中部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平最低,2010-2020年發(fā)展水平均值為0.2213。從變動情況來看,東部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平小幅波動上升,可分為2010-2013年的逐年增長階段、2013年以后至2017年的波動下降階段、2017年以后的逐年上升階段;東北地區(qū)呈較大幅度的波動上升趨勢,分別以2012年、2014年、2015年、2017年為節(jié)點(diǎn)劃分為五個交替增長和減小的②

波動階段,其中2017年以后發(fā)展迅速;西部地區(qū)歷年學(xué)前教育發(fā)展水平折線總體向上延伸,發(fā)展迅速,有輕微波動;中部地區(qū)學(xué)前教育以2014年為節(jié)點(diǎn),分為此前的波動下降階段及之后的波動上升階段。從增長幅度來看,東部、中部、西部、東北地區(qū)2020年的學(xué)前教育發(fā)展水平相較于2010年分別增長4.52%、10.89%、35.22%、39.81%。

學(xué)前教育發(fā)展也存在“中部塌陷”,這與其他學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)相一致。[21][22]東部地區(qū)依托先發(fā)優(yōu)勢保持領(lǐng)先地位,而西部地區(qū)和東北地區(qū)在政策支持下快速追趕,中部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展起點(diǎn)最低且增長乏力,在師資隊伍、辦園條件、教育經(jīng)費(fèi)方面均排名靠后。以2017年為例,江西省和湖北省大專及以上幼兒園園長、教師的比例分別為65.42%、70.50%,在31個省份中分別排第31位和第30位;湖南和江西已評職稱幼兒園教師比例分別為12.47%、13.23%,同樣在各省中排名倒數(shù)第一位和第二位;安徽、河南的幼兒園生均建筑面積分別為第30位、第29位;安徽、河南、山西的幼兒園生均教育經(jīng)費(fèi)分別排第30位、第29位和第28位。出現(xiàn)上述結(jié)果的原因可能在于:一方面,中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。已有研究表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響學(xué)前教育發(fā)展的重要因素。[3]中部各省人均GDP與東部各省差距較大,而與東北、西部各省(市、自治區(qū))相比也并無優(yōu)勢。如2020年,山西省的人均GDP為50528元,(3)數(shù)據(jù)從《中國統(tǒng)計年鑒》中獲取。低于西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、青海、新疆等省(自治區(qū))。學(xué)前教育財政投入以地方為主,而中部各省地方政府的財政能力受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約。另一方面,國家對中部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的政策支持力度偏弱。我國尤為重視中西部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展,制定一系列傾斜性政策,如,2011年財政部和教育部發(fā)布《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》提出中央財政重點(diǎn)支持中西部農(nóng)村“校舍改建”項目、“幼師培訓(xùn)類”項目。根據(jù)中央財政下達(dá)的2017年支持學(xué)前教育發(fā)展資金預(yù)算計算得出,中部地區(qū)生均資金低于西部、東北地區(qū)。[23]

(三)大多數(shù)省份學(xué)前教育發(fā)展水平偏低但發(fā)展迅速

各省(市、自治區(qū))發(fā)展水平存在一定差距。約77%的省(市、自治區(qū))學(xué)前教育處于中等及以下發(fā)展水平,但發(fā)展迅速。北京、上海的學(xué)前教育發(fā)展水平長期領(lǐng)先,而廣西等(省、市、自治區(qū))的學(xué)前教育發(fā)展水平較低。為更清晰地呈現(xiàn)我國各省(市、自治區(qū))學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r,通過系統(tǒng)聚類分析,將2020年各省(市、自治區(qū))的學(xué)前教育發(fā)展水平進(jìn)行擬合,從而劃分出學(xué)前教育發(fā)展高水平地區(qū)、中高水平地區(qū)、中等水平地區(qū)、中低水平地區(qū)、低水平地區(qū)五個類型。具體情況如下:

(1)上海、西藏屬于學(xué)前教育發(fā)展高水平地區(qū)。上海歷年學(xué)前教育發(fā)展水平基本在0.7以上,長期處于全國領(lǐng)先地位。上海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),地方政府財政能力強(qiáng),且重視學(xué)前教育發(fā)展。早在2010年,其幼兒園生均教育經(jīng)費(fèi)、生均財政性教育經(jīng)費(fèi)首屈一指,數(shù)倍于大多數(shù)省(市、自治區(qū)),甚至相差數(shù)十倍,在財政性教育經(jīng)費(fèi)中,學(xué)前教育所占份額也較大,為6.05%。西藏2020年的發(fā)展水平為0.6731,相較于2010年增長了1.26倍,自2014年開始,其發(fā)展水平在0.6左右波動,且排名始終居于前三。西藏學(xué)前教育快速發(fā)展既得益于國家的大力支持,如將學(xué)前免費(fèi)教育納入財政補(bǔ)助、中央財政傾斜、其他省市的幫扶,另外西藏經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也為當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。[24]

(2)學(xué)前教育中高水平地區(qū)包括北京、內(nèi)蒙古、浙江、黑龍江、天津。五省(市、自治區(qū))2020年學(xué)前教育發(fā)展水平在0.5～0.6之間。除2020年以外,北京的學(xué)前教育發(fā)展水平均在0.6以上,常年排在前三位;內(nèi)蒙古、浙江、黑龍江、天津發(fā)展迅速,浙江、天津長期排名靠前,黑龍江和內(nèi)蒙古增長尤為明顯,分別為79.42%、52.29%。

(3)學(xué)前教育發(fā)展中等水平地區(qū)包括江蘇、吉林、遼寧、新疆、陜西、海南、甘肅7個省(自治區(qū)),其2020年的學(xué)前教育發(fā)展水平在0.38～0.46之間,江蘇歷年學(xué)前教育發(fā)展水平在各省中的位次比較穩(wěn)定,海南發(fā)展迅速,增幅為68.40%。

(4)學(xué)前教育發(fā)展中低水平地區(qū)包括江西、山西、寧夏、貴州、廣東、河北、青海、福建、山東、安徽、湖南、四川、云南、河南、湖北、重慶16個省(市、自治區(qū)),其2020年的學(xué)前教育發(fā)展水平均在0.35以下。除廣東、河北、福建、山東外,大多數(shù)省(市、自治區(qū))位于中、西部地區(qū),其中貴州、江西增長極為迅速,貴州增長2倍,江西增幅為90.74%。貴州各級政府重視學(xué)前教育發(fā)展,2011-2017年,共投入100億發(fā)展學(xué)前教育并增加幼兒園師資配備、事業(yè)編制向幼兒園教師傾斜。[7]另外,值得注意的是,部分省(市、自治區(qū))學(xué)前教育發(fā)展與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符,如2020年,重慶市、山東省、福建省的學(xué)前教育發(fā)展水平分別位列第30位、第23位和第22位,其同年的人均GDP則分別位于第8位、第10位和第4位,即存在著“學(xué)前教育投入不足而GDP領(lǐng)先”的現(xiàn)象。[25]

(5)廣西為學(xué)前教育發(fā)展低水平地區(qū),2020年發(fā)展水平為0.1441,其學(xué)前教育發(fā)展水平常年靠后。

四、學(xué)前教育發(fā)展水平的區(qū)域差異及其分解

我國學(xué)前教育發(fā)展水平存在一定地區(qū)差異(見圖2),但呈縮小趨勢?？傮w基尼系數(shù)值在0.2以上,2010年總體基尼系數(shù)值為0.2176,經(jīng)大致“M”狀的波動后,回落至2020年的0.2127。胡耀宗對衡量教育支出均衡程度的基尼系數(shù)進(jìn)行了劃分,0.1以下為高度均等,0.1～0.2表示比較均等,0.2～0.3為相對合理,0.3以上則表示差距過大。[26]雖然我國學(xué)前教育發(fā)展水平總體基尼系數(shù)在0.2～0.3的相對合理范圍內(nèi),但2014年和2017年均向上波動到0.26,應(yīng)進(jìn)一步縮小地區(qū)差距,防止向上波動過高。

圖2 我國學(xué)前教育發(fā)展水平總體差異、區(qū)域內(nèi)差異

(一)區(qū)域內(nèi)差異

就區(qū)域內(nèi)差異而言,西部地區(qū)、東部地區(qū)區(qū)域內(nèi)差異最大,其次是中部地區(qū),東北地區(qū)差異最小;從變化趨勢來看,東部地區(qū)、中部地區(qū)內(nèi)部差異呈縮小趨勢,中部地區(qū)差異縮小最為明顯,西部地區(qū)和東北地區(qū)差異呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。

具體來看,東部地區(qū)的基尼系數(shù)由2010年的0.2016降低至2020年的0.1833,原因可能在于:雖然東部地區(qū)10個省(市)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距,如2020年,河北的人均GDP不足北京的1/3,支持學(xué)前教育發(fā)展的財政能力不足,進(jìn)而引發(fā)師資配備不足、幼兒園條件無法得到改善等一系列問題,但是,在《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》和《中央財政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》中都提到支持東部困難地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育,縮小了東部各省間的差距。中部地區(qū)各省基尼系數(shù)在0.1～0.15之間,由2010年的0.1397波動降低至2020年的0.1069,降幅為23.50%。中部各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均較低,且國家持續(xù)支持中部弱勢地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展,2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出中央財政繼續(xù)安排支持學(xué)前教育發(fā)展資金并重點(diǎn)向中西部農(nóng)村和當(dāng)時的貧困地區(qū)傾斜,實(shí)施更為精準(zhǔn)的支持政策,進(jìn)一步縮小中部各省間學(xué)前教育發(fā)展水平的差距。西部地區(qū)各省(市、自治區(qū))間的學(xué)前教育發(fā)展水平基尼系數(shù)值波動增大,由2010年的0.1880波動增大至2020年0.2248,發(fā)展最不均衡且差距有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢,這與已有研究的結(jié)果一致。[23]這可能是因?yàn)槲鞑?2個省(市、自治區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本身差距較大,如2020年重慶的人均GDP約為甘肅的2倍,而中央財政的支持喚起部分西部省份對學(xué)前教育的重視、引導(dǎo)其加大對學(xué)前教育的投入,在《中央財政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》規(guī)定“擴(kuò)大資源類”項目基金根據(jù)各省基礎(chǔ)與績效、投入與努力、改革與管理三個因素進(jìn)行分配。東北各省之間學(xué)前教育發(fā)展水平基尼系數(shù)值在0.1以下,處于高度均等狀態(tài),但有增大趨勢,以2014年為時間節(jié)點(diǎn)劃分為差距波動縮小階段和差距波動增大階段。具體如圖2所示。

(二)區(qū)域間差異

就2010-2020年各區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展水平基尼系數(shù)的均值而言,東部-中部地區(qū)之間差距過大,西部-東北地區(qū)之間、東部-東北地區(qū)之間比較均等,其他地區(qū)之間的差距相對合理;從變化趨勢來看,各地區(qū)與東部地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平的差距呈縮小趨勢,中部-西部地區(qū)、中部-東北地區(qū)、西部-東北地區(qū)的差距呈擴(kuò)大趨勢。具體來看,中部地區(qū)與東部地區(qū)之間的學(xué)前教育發(fā)展水平差距最大,歷年基尼系數(shù)值基本在0.3及以上,甚至在2014年和2017年兩度接近0.4,總體呈“M”狀波動縮小趨勢,與2010年相比,2020年基尼系數(shù)降幅為10.01%;西部地區(qū)與東部地區(qū)之間的差距波動縮小,除2014年以外,歷年基尼系數(shù)值均低于0.3,降幅為16.59%;東北地區(qū)與東部地區(qū)之間的差距波動縮小,除2017年外,歷年基尼系數(shù)值均在0.1～0.2之間,即處于比較均等的范圍內(nèi);中部地區(qū)與東北地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平差距明顯擴(kuò)大,可劃分為2010-2015年的差距擴(kuò)大階段、2015-2017年的差距縮小階段、2017年以后的差距擴(kuò)大階段,相較于2010年,2020年的基尼系數(shù)值增幅為51.35%;中部地區(qū)與西部地區(qū)之間的差距先縮小、后擴(kuò)大,總體呈擴(kuò)大趨勢,2013年以后基尼系數(shù)值均在0.2以上;西部地區(qū)與東北地區(qū)的基尼系數(shù)有增大趨勢,以2014年和2019年為節(jié)點(diǎn)劃分為增大、縮小、增大階段。具體如圖3所示。

出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因可能在于:第一,國家的政策傾斜是學(xué)前教育地區(qū)差距縮小的重要原因。2011-2020年,中央財政累計安排學(xué)前教育發(fā)展資金1530億元,[27]并向中西部地區(qū)傾斜,帶動各地增加學(xué)前教育投入,縮小了各地區(qū)與東部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平的差距,獲得較多支持的西部地區(qū)追趕迅速。第二,低重心的學(xué)前教育管理體制和財政投入體制導(dǎo)致學(xué)前教育財政投入受限。我國實(shí)行“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育管理體制,縣級人民政府履行本縣域?qū)W前教育發(fā)展的主體責(zé)任。雖然我國財政支持學(xué)前教育發(fā)展的基本原則之一是“地方為主、中央獎補(bǔ)”,但在實(shí)踐中縣級政府往往是學(xué)前教育財政投入的主體。[28]中部各省縣級政府財力本身存在較大差距,而與東部各省縣級政府相比,差異更為懸殊。另外,義務(wù)教育也是“以縣為主”的財政投入體制,[29]與學(xué)前教育相比,縣級政府會優(yōu)先投入義務(wù)教育,擠壓了對學(xué)前教育的財政投入。第三,各地學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)的制約。隨著我國學(xué)前教育轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展,學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)能借助先發(fā)優(yōu)勢快速提高學(xué)前教育保教質(zhì)量,而發(fā)展水平偏低地區(qū)仍處于擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源階段,與其他地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量存在較大差距。

(三)區(qū)域差異的分解與貢獻(xiàn)度

我國學(xué)前教育發(fā)展水平總體差異產(chǎn)生的貢獻(xiàn)度從高到低依次是地區(qū)之間差異、地區(qū)內(nèi)部差異、超變密度差異,區(qū)域間差異貢獻(xiàn)率呈明顯縮小趨勢,各區(qū)域間學(xué)前教育發(fā)展水平差距縮小,區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率、超變密度貢獻(xiàn)率呈增大趨勢,各地區(qū)內(nèi)各省的學(xué)前教育發(fā)展水平差距有擴(kuò)大趨勢。地區(qū)間差異貢獻(xiàn)率平均值約為53.84%,而地區(qū)內(nèi)差異貢獻(xiàn)率在26.21%左右,超變密度貢獻(xiàn)率約為19.95%。具體如圖4所示。

圖4 我國學(xué)前教育發(fā)展水平總體差異的分解

五、學(xué)前教育發(fā)展水平的分布動態(tài)演進(jìn)

(一)全國層面學(xué)前教育發(fā)展水平的分布動態(tài)演進(jìn)

我國學(xué)前教育發(fā)展水平呈上升趨勢,絕對差異縮小,兩極化現(xiàn)象消失。從核密度曲線位置來看,總體向右移,說明學(xué)前教育發(fā)展水平提升;從分布形態(tài)看,曲線總體高度變低,寬度拓寬,但同時兩極化現(xiàn)象消失,省際絕對差異總體呈縮小趨勢;從分布延展性看,核密度曲線存在右拖尾現(xiàn)象,呈現(xiàn)收斂趨勢,說明存在學(xué)前教育發(fā)展水平較高的省(市、自治區(qū)),但與其他省(市、自治區(qū))的差距在縮小;從極化現(xiàn)象來看,雙峰消失。具體如圖5所示。出現(xiàn)上述變化的原因可能在于,在國家的大力支持下,我國學(xué)前教育獲得快速發(fā)展,且傾斜性的扶持政策縮小了省際發(fā)展差距,但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距仍然存在,學(xué)前教育發(fā)展水平也呈現(xiàn)一定的地區(qū)差異。

圖5 我國學(xué)前教育發(fā)展水平的分布動態(tài)

(二)四大地區(qū)層面學(xué)前教育發(fā)展水平的分布動態(tài)演進(jìn)

東部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平總體上升,絕對差異趨于縮小,兩極化消失。從曲線位置來看,東部地區(qū)核密度曲線總體向右移動,說明東部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平提高;從分布形態(tài)來看,主峰高度變低,寬度拓寬,但同時兩極化現(xiàn)象消失,東部地區(qū)省際學(xué)前教育發(fā)展水平的絕對差異總體呈縮小趨勢;從分布延展性來看,核密度曲線呈現(xiàn)明顯右拖尾,延展收窄,東部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平較高的省份與水平較低的省份差距在縮小;從極化現(xiàn)象來看,波峰由雙峰轉(zhuǎn)變?yōu)閱畏?兩極化現(xiàn)象趨于消失。海南等發(fā)展水平偏低的省縮小了與東部其他發(fā)展水平較高的省(市)差距。具體如圖6(a)所示。

圖6 我國四大地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平分布動態(tài)

中部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平趨于提升,絕對差異縮小,兩極化現(xiàn)象突出。核密度曲線總體向右移動,說明學(xué)前教育發(fā)展水平提高;從分布形態(tài)看,主峰高度變高、寬度收窄,中部各省學(xué)前教育發(fā)展水平絕對差異縮小;從分布延展性看,有明顯右拖尾,且呈現(xiàn)收窄趨勢,中部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平高的省份與學(xué)前教育發(fā)展水平低的省差距縮小;從極化現(xiàn)象來看,兩極化現(xiàn)象更加突出。存在江西、山西發(fā)展水平相對較高的省及其他發(fā)展水平較低的四省。具體如圖6(b)所示。

西部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平提高,絕對差異擴(kuò)大,出現(xiàn)兩極化現(xiàn)象。從曲線位置來看,西部地區(qū)核密度曲線向右移動,其學(xué)前教育發(fā)展水平提高;從分布形態(tài)看,主峰由尖而窄變?yōu)榘鴮?學(xué)前教育發(fā)展水平絕對差異擴(kuò)大;出現(xiàn)右拖尾且延展拓寬,西部地區(qū)出現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展水平較高的省,并與其他省的差距擴(kuò)大;從極化現(xiàn)象來看,2017年開始出現(xiàn)一個側(cè)峰,西部地區(qū)出現(xiàn)兩極化現(xiàn)象。西部地區(qū)學(xué)前教育在迅速發(fā)展的同時內(nèi)部差異也擴(kuò)大,既存在發(fā)展水平居于全國前列的西藏、內(nèi)蒙古等省(自治區(qū)),也存在發(fā)展水平靠后的廣西、重慶等省(市),兩極化明顯。具體如圖6(c)所示。

東北地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平也得以提升,各省差距增大。東北地區(qū)核密度曲線向右移動;主峰高度變低、寬度拓展,絕對差異呈擴(kuò)大趨勢;呈單峰曲線且無拖尾。具體如圖6(d)所示。

六、結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本文在前文分析與測算的基礎(chǔ)上,總結(jié)得出如下結(jié)論。

第一,我國學(xué)前教育發(fā)展仍然不充分,水平總體偏低,但呈上升趨勢,存在區(qū)域差異。東部地區(qū)、東北地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平較高,西部地區(qū)追趕迅速,中部地區(qū)則出現(xiàn)塌陷。

第二,我國學(xué)前教育發(fā)展的區(qū)域均衡性增強(qiáng)。全國、東部地區(qū)、中部地區(qū)內(nèi)部的學(xué)前教育發(fā)展水平差距呈縮小趨勢,西部地區(qū)、東北地區(qū)內(nèi)部差距有擴(kuò)大趨勢。各地區(qū)與東部地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平差距呈縮小趨勢,中部-西部地區(qū)、中部-東北地區(qū)、西部-東北地區(qū)的差距呈擴(kuò)大趨勢。我國學(xué)前教育發(fā)展水平的區(qū)域差異主要來源于地區(qū)之間的差異。

第三,從分布動態(tài)演進(jìn)來看,西部地區(qū)、東北地區(qū)絕對差異有擴(kuò)大趨勢,全國及東部地區(qū)、中部地區(qū)絕對差異趨于縮小,西部地區(qū)出現(xiàn)兩極化現(xiàn)象,中部地區(qū)兩極化趨勢增強(qiáng),全國、東部地區(qū)兩極化現(xiàn)象消失。

(二)政策建議

基于以上結(jié)論,本文提出以下政策建議:

1. 強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌,健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制

學(xué)前教育發(fā)展與教育經(jīng)費(fèi)密切相關(guān),財政投入是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的最主要來源,而“以縣為主”的學(xué)前教育財政投入體制和中西部地區(qū)部分縣級政府相對薄弱的財力導(dǎo)致其對學(xué)前教育的投入不足,進(jìn)而擴(kuò)大與東部地區(qū)、東北地區(qū)的差距?？煽紤]從以下方面消除制約學(xué)前教育財政投入的體制機(jī)制障礙:一是強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌,合理劃分各級政府財政支出責(zé)任。提高統(tǒng)籌學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的政府級別,有效調(diào)動和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)資源,改變低重心的學(xué)前教育財政投入方式,由地方各級政府共同承擔(dān),明確各級政府財政投入的權(quán)責(zé)邊界,基于各級政府實(shí)際綜合研判分擔(dān)比例。二是強(qiáng)化對各級政府的督導(dǎo)評估,激發(fā)其投入動機(jī)。建立健全督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制,將各級政府落實(shí)學(xué)前教育財政投入作為其履行教育職責(zé)督導(dǎo)評估的內(nèi)容。三是強(qiáng)化學(xué)前教育財政投入的法律保障。盡快出臺學(xué)前教育單行法律,使財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)能受到法律強(qiáng)制保護(hù),防止其他學(xué)段財政投入對其的擠壓,提高其在財政性教育經(jīng)費(fèi)中的占比。另外,除了加強(qiáng)財政投入外,拓展其他經(jīng)費(fèi)籌措渠道。中部及西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省積極吸納東部地區(qū)公益基金等社會力量的投資,充實(shí)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)。

2. 補(bǔ)齊師資隊伍短板,助推學(xué)前教育向高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)過十來年的迅速發(fā)展,我國學(xué)前教育資源得到極大擴(kuò)充,甚至部分幼兒園面臨著學(xué)位過剩的問題,[30]我國學(xué)前教育已轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。目前,學(xué)前教育發(fā)展水平整體不高,處于發(fā)展不充分的低位均衡狀態(tài),究其原因,主要在于學(xué)前教育質(zhì)量有待提升,而師資是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的核心要素。[31]中西部薄弱省(市、自治區(qū))的師幼比、已評職稱園長和專任教師比例等指數(shù)仍然不夠理想,補(bǔ)齊薄弱地區(qū)的幼兒園師資隊伍短板方能進(jìn)一步提高學(xué)前教育發(fā)展水平、彌合區(qū)域差距。首先,完善幼兒園教師公費(fèi)定向培養(yǎng)制度,補(bǔ)足配齊學(xué)前教育發(fā)展水平偏低地區(qū)幼兒園教師、提高其師資質(zhì)量。設(shè)置定向招生標(biāo)準(zhǔn),招收具有從教意愿的師范生;完善評價制度,確保定向培養(yǎng)質(zhì)量;培養(yǎng)本科層次、五年一貫制專科層次等多種類型的幼兒園教師。其次,實(shí)施傾斜性的幼兒園教師待遇保障政策,增強(qiáng)幼兒園教師職業(yè)吸引力。幼兒園教師編制補(bǔ)充、職稱評定向薄弱地區(qū)傾斜,增大補(bǔ)貼力度。再次,利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)資源實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動,強(qiáng)化學(xué)前教育發(fā)展水平偏低地區(qū)幼兒園教師職后培養(yǎng)。提高網(wǎng)絡(luò)設(shè)備使用效率,實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域?qū)W前教育資源共享和交流互鑒,促進(jìn)專業(yè)發(fā)展。最后,根據(jù)人口形勢在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)學(xué)前師資流動或轉(zhuǎn)化為托育師資。針對幼兒園教師區(qū)域內(nèi)分布不均衡和出生人口下降的新形勢,過剩的幼兒園師資可在縣域等較小范圍內(nèi)流動,或補(bǔ)充3歲以下嬰幼兒托育師資。

3. 精準(zhǔn)幫扶與自主發(fā)展相結(jié)合,激發(fā)內(nèi)生動力

西部地區(qū)學(xué)前教育的快速發(fā)展表明,我國對西部地區(qū)薄弱省份傾斜性的支持政策成效顯著,應(yīng)堅持根據(jù)各地財政現(xiàn)實(shí)狀況、學(xué)前教育發(fā)展變化動態(tài)調(diào)整幫扶資金的分配。《中央財政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》規(guī)定資金的分配應(yīng)考慮學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、投入情況、改革與管理情況,能引導(dǎo)和激勵地方政府積極發(fā)展學(xué)前教育事業(yè),除此以外,還可以將地方財政的壓力、義務(wù)教育負(fù)擔(dān)、學(xué)前教育基礎(chǔ)等作為資金分配的依據(jù),并及時根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況變化予以動態(tài)調(diào)整。在地區(qū)層面,除了繼續(xù)對西部地區(qū)進(jìn)行弱勢補(bǔ)償外,應(yīng)特別關(guān)注“中部塌陷”現(xiàn)象,對中部地區(qū)予以更多政策傾斜,激發(fā)中部地區(qū)學(xué)前教育活力,縮小與西部地區(qū)、東北地區(qū)的發(fā)展差距。在地區(qū)內(nèi)層面,引導(dǎo)東部、西部區(qū)域內(nèi)部均衡發(fā)展,加大對廣西壯族自治區(qū)的支持力度。另外,增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,提高發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的主動性,促進(jìn)區(qū)域?qū)W前教育內(nèi)生發(fā)展。外界支持能在一定程度上彌補(bǔ)地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展不足,但區(qū)域?qū)W前教育的持續(xù)健康發(fā)展更需要內(nèi)生動力。一方面,增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,進(jìn)而提高政府財力,為學(xué)前教育發(fā)展奠定堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ);另一方面,提高當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育的重視程度,省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)挖潛本地各類資源,提高資源使用效率,全力促進(jìn)本轄區(qū)學(xué)前教育充分、均衡發(fā)展。