從身份固化到開放競(jìng)爭(zhēng):我國(guó)“雙一流”戰(zhàn)略的制度邏輯

劉卓瑤, 李嘉慧

(1. 華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,廣州 510631;2. 廣州大學(xué) 教育學(xué)院,廣州 510006)

一、問題的提出

世界高等教育格局充滿復(fù)雜性與競(jìng)爭(zhēng)性,對(duì)一流大學(xué)的追求成為許多國(guó)家提升高等教育質(zhì)量及競(jìng)爭(zhēng)力的政策之選。一流大學(xué)作為國(guó)家之間高等教育競(jìng)爭(zhēng)的重要標(biāo)尺,既是質(zhì)量層面的競(jìng)爭(zhēng),也是地位層面的競(jìng)爭(zhēng)[1]。同時(shí),高等教育對(duì)提高國(guó)家綜合實(shí)力的重要性已成共識(shí)。世界各國(guó)均把辦好大學(xué)、培養(yǎng)人才作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展、增強(qiáng)綜合國(guó)力的戰(zhàn)略舉措[2]?！案?jìng)爭(zhēng)力”與“集中投資”一直是亞洲“后發(fā)外生型”現(xiàn)代化國(guó)家高等教育決策的兩大原則。中國(guó)政府懷著實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的宏偉愿景,一直采取集中投資戰(zhàn)略,先后實(shí)施重點(diǎn)大學(xué)、“211工程”“985工程”以及“世界一流大學(xué)和一流學(xué)科”(以下簡(jiǎn)稱“雙一流”)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略,持續(xù)拉近中國(guó)大學(xué)與世界一流大學(xué)的距離。本文將這一系列重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略視為中國(guó)特有的促進(jìn)大學(xué)質(zhì)量和水平提升的制度,該制度表現(xiàn)為一套由政策法規(guī)組成的正式規(guī)則,據(jù)此調(diào)整高等學(xué)校資源配置的結(jié)構(gòu)和方式,這些政策法規(guī)發(fā)生、發(fā)展和變遷的邏輯即為制度邏輯。

中華人民共和國(guó)成立之初,中央政府為培育國(guó)家建設(shè)急需的高級(jí)專門人才,借鑒蘇聯(lián)模式,開始實(shí)施集中有限資源辦重點(diǎn)大學(xué)的戰(zhàn)略。1954年,高等教育部指定6所大學(xué)為全國(guó)重點(diǎn)高校。1959年,中共中央指定16所大學(xué)為全國(guó)重點(diǎn)高校。1960年,《中共中央關(guān)于增加全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的決定》頒布,全國(guó)重點(diǎn)高校數(shù)量增加到64所。1963年底,全國(guó)重點(diǎn)高校數(shù)增至69所。改革開放以來,中央政府更加意識(shí)到追趕世界一流大學(xué)的迫切需要,出臺(tái)了一系列提升中國(guó)大學(xué)水平、建設(shè)一流大學(xué)的戰(zhàn)略。大量證據(jù)表明,中國(guó)一流大學(xué)建設(shè)的系列國(guó)家戰(zhàn)略行之有效,在科學(xué)研究和人才培養(yǎng)上產(chǎn)生了積極效應(yīng),引起了世界上越來越多國(guó)家的關(guān)注,甚至被韓國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家所效仿[3]。

然而,放眼全球,中國(guó)建設(shè)之中的一流大學(xué)仍與世界上最負(fù)盛名的一流大學(xué)之間存在差距,尤其在“軟實(shí)力”方面,包括管理體制、科研組織和文化創(chuàng)新[4],暴露出發(fā)展戰(zhàn)略存在的不足。一方面,過去的資源高度集中于“211工程”和“985工程”的百余所大學(xué),導(dǎo)致了(中央)資源支配權(quán)與(地方)有效信息分離,削弱了地方政府解決實(shí)際問題的能力,引發(fā)了諸如高校階層固化、同質(zhì)化等弊端[5];另一方面,隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才和技術(shù)的需求增強(qiáng),地方政府加大扶持力度,地方大學(xué)日漸崛起,引起了“211工程”和“985工程”的存廢之爭(zhēng),開放競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制已然成為制度演變的方向[6]。鑒于此,“雙一流”建設(shè)作為國(guó)家戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。自2015年起,在國(guó)務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》等多項(xiàng)政策的指導(dǎo)下,“雙一流”戰(zhàn)略將一流學(xué)科與一流大學(xué)并重,設(shè)置“能上能下”的開放競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以打破“終身制”的桎梏,給予地方大學(xué)通過優(yōu)勢(shì)學(xué)科持續(xù)建設(shè)實(shí)現(xiàn)一流學(xué)科突破的機(jī)會(huì),促使地方政府和地方大學(xué)躍躍欲試,設(shè)定目標(biāo),匯聚資源,主動(dòng)作為,制定本省(自治區(qū)、直轄市)的“雙一流”方案,積極參與“雙一流”戰(zhàn)略的博弈,地方高等教育逐漸形成你追我趕、力爭(zhēng)上游的嶄新局面。

中央政府始終致力于根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)高等教育發(fā)展目標(biāo),遵循圍繞發(fā)展大局、突出戰(zhàn)略重點(diǎn)的資源分配原則?！半p一流”戰(zhàn)略的理路有待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步研究。“雙一流”建設(shè)的制度邏輯是什么?何為導(dǎo)致政府和大學(xué)行為發(fā)生變化的內(nèi)在動(dòng)力?各參與主體之間如何博弈并維系(創(chuàng)新)制度?對(duì)這些問題的回答有助于深入認(rèn)識(shí)“雙一流”建設(shè)的政策特征與戰(zhàn)略價(jià)值。為此,本研究基于既有文獻(xiàn)、政策文本和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),從博弈論的角度進(jìn)行制度分析,探究我國(guó)“雙一流”戰(zhàn)略的制度邏輯,探討地方政府之間、大學(xué)之間的博弈動(dòng)機(jī)及其實(shí)踐價(jià)值。本研究對(duì)如何持續(xù)創(chuàng)新“雙一流”機(jī)制,優(yōu)化資源配置,提高一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)水平具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、理論框架

博弈論是研究人類行為的跨學(xué)科方法,常被應(yīng)用于分析涉及多個(gè)參與者為實(shí)現(xiàn)利益最大化而進(jìn)行相互依賴的戰(zhàn)略性互動(dòng)[7]。這些參與者在做出決策時(shí)考慮自身的利益與偏好,尋求與其他參與者之間可能的合作點(diǎn)。在“雙一流”建設(shè)中,中央政府與地方政府利益取向存在差異,導(dǎo)致了中央政府與地方政府有各自的主觀博弈模型。這種客觀上的不平衡,決定了中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間、大學(xué)與大學(xué)之間不可避免地存在競(jìng)爭(zhēng)與博弈。本研究采用經(jīng)典博弈論和主觀博弈論作為構(gòu)建動(dòng)態(tài)解釋框架(詳見圖1)的理論基礎(chǔ),既考慮到外生環(huán)境變化對(duì)推動(dòng)新博弈產(chǎn)生與制度創(chuàng)新的作用,又認(rèn)識(shí)到各利益相關(guān)主體之間內(nèi)部博弈的演化,以便闡釋從重點(diǎn)大學(xué)政策的身份固化到“雙一流”建設(shè)的開放競(jìng)爭(zhēng)過程中的制度演化邏輯。

圖1 博弈論下的制度創(chuàng)新動(dòng)態(tài)解釋框架

該框架由外循環(huán)(實(shí)線)與內(nèi)循環(huán)(虛線)動(dòng)態(tài)組合而成,其中外循環(huán)主要結(jié)合經(jīng)典博弈論考察由外生環(huán)境變化引起的資源增量及其導(dǎo)致的制度創(chuàng)新。本研究的解釋框架始于外生環(huán)境的變化,它是制度創(chuàng)新的必要條件,也是進(jìn)行博弈分析的前提[8]。

外生環(huán)境變化彰顯著高等教育政策的決策邏輯。高等教育政策被視為國(guó)家在教育領(lǐng)域采取行動(dòng)的重要指南,是政策制定者根據(jù)所收集的多種信息來源,結(jié)合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的愿景,形成新的認(rèn)知,并做出理性的、有益的選擇?！半p一流”建設(shè)被視為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,是決策者參考各類信息后,包括經(jīng)濟(jì)和政治背景、地方與國(guó)際高等教育現(xiàn)狀、可用于發(fā)展高等教育的各類資源以及早期建設(shè)的成果與經(jīng)驗(yàn)等,意識(shí)到必須進(jìn)行決策調(diào)整,以緩解前一建設(shè)階段存在的問題,如中國(guó)高等教育“大而不強(qiáng)”、大學(xué)地位固化、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、同質(zhì)化發(fā)展等[9]。結(jié)合中國(guó)高等教育“建成一批世界一流大學(xué)和一流學(xué)科,到2050年實(shí)現(xiàn)高等教育強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo),政策制定者期望“雙一流”建設(shè)不僅能改進(jìn)過去的問題,更要扎根中國(guó)大地,堅(jiān)持走集中投資的道路,建設(shè)具有中國(guó)特色的世界一流大學(xué)。在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)下,外生環(huán)境的變化為資源獲取與分配開辟了新路徑,打破了原有制度的平衡狀態(tài)。為了內(nèi)化增量資源,需重組增量資源分配的競(jìng)爭(zhēng)性制度安排,激發(fā)博弈參與者的動(dòng)機(jī),以實(shí)現(xiàn)新的制度均衡。以“雙一流”建設(shè)為例,外生環(huán)境的變化源于中央政府權(quán)力下放,地方政府由原本的“袖手旁觀”向“挺身而出”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變,加大向地方大學(xué)的資源投入,打破原有的結(jié)構(gòu)均衡,形成增量資源。為競(jìng)爭(zhēng)新的高等教育增量資源,以地方政府的強(qiáng)烈?guī)?dòng)為樞紐,地方大學(xué)產(chǎn)生了參與博弈的動(dòng)機(jī)。隨著增量資源的產(chǎn)生,新的資源配置方式開始重組,在互動(dòng)中逐漸實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。因此,相較于以往的一流大學(xué)建設(shè),“雙一流”建設(shè)提供的資源支持更為廣泛,更加注重管理戰(zhàn)略調(diào)整,并要求地方政府和大學(xué)更多地參與到實(shí)施過程中。

內(nèi)循環(huán)是基于主觀博弈論解釋由外生環(huán)境變化影響博弈參與者的認(rèn)知及其主觀博弈模型改變的過程。道格拉斯·諾斯(Douglass C.North)認(rèn)為,主觀博弈論是以人類社會(huì)的復(fù)雜性和參與者的異質(zhì)性為前提來分析制度的[10]。它意味著博弈參與者都擁有各自的主觀博弈模型,導(dǎo)致其認(rèn)知上存在差異。外生環(huán)境的變化使博弈規(guī)則隨之轉(zhuǎn)變,新的博弈規(guī)則約束著參與者的策略與互動(dòng)。此外,主觀博弈模型意味著博弈參與者對(duì)制度存在個(gè)人的、有限的理解[11]。鑒于此,各方博弈參與者需要通過對(duì)新規(guī)則的學(xué)習(xí),改變其原有觀念與認(rèn)知,演化出新的主觀博弈模型。在“雙一流”建設(shè)的過程中,地方政府與大學(xué)在理解與學(xué)習(xí)博弈規(guī)則中產(chǎn)生了新的認(rèn)知,即看到了開放競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶來新的可能性,主觀上增加了地方政府參與博弈的意愿,行動(dòng)上帶動(dòng)著資源增量和資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化與重組。再者,博弈不僅發(fā)生在地方政府層面,資源增量涌現(xiàn)打破了“211工程”和“985工程”固化的局面,地方大學(xué)之間原有的“階層”觀念受到強(qiáng)烈沖擊,而高校內(nèi)部更是開啟了優(yōu)勢(shì)學(xué)科之間資源競(jìng)爭(zhēng)的新局面,各方博弈參與者之間的競(jìng)爭(zhēng)交互進(jìn)行,有助于“雙一流”建設(shè)水平的提升。

在新的博弈規(guī)則下,當(dāng)各方參與者建構(gòu)具有共同認(rèn)知的主觀博弈模型后,原有的結(jié)構(gòu)被削弱,一種階段性的均衡狀態(tài)將會(huì)形成,被稱為“刻點(diǎn)均衡”,并在主觀博弈模型的不斷強(qiáng)化中實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。同時(shí),新的均衡狀態(tài)也會(huì)反作用于外生環(huán)境,在外生環(huán)境產(chǎn)生新的資源增量或分配方式之前將維持平衡狀態(tài),反之則產(chǎn)生進(jìn)一步的制度創(chuàng)新,其本質(zhì)是一個(gè)“均衡—非均衡—均衡”的過程。第一輪“雙一流”建設(shè)結(jié)束后,原有均衡狀態(tài)被打破,“雙一流”內(nèi)部調(diào)整和地方大學(xué)一批優(yōu)勢(shì)學(xué)科入圍一流學(xué)科,又逐步產(chǎn)生新的階段性均衡。階段性均衡的背后是資源的重配與優(yōu)化。具體來說,地方政府和地方大學(xué)審時(shí)度勢(shì),調(diào)整制度安排,創(chuàng)新資源配置規(guī)則,將資源投入到更有可能入選一流學(xué)科的優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)上?？梢?制度創(chuàng)新是外生變化與內(nèi)部博弈疊加效應(yīng)的結(jié)果。

三、“雙一流”建設(shè)制度邏輯的演變

(一)外生環(huán)境變化為“雙一流”戰(zhàn)略的誕生提供了動(dòng)力

制度變革依賴于現(xiàn)有制度內(nèi)的“裂痕”,使得特定群體有可能獲得資源再分配的機(jī)會(huì)?！?11工程”和“985工程”設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中留下的“裂痕”表現(xiàn)為缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和身份固化,成為“雙一流”誕生的催化劑。一方面,相較于地方普通院校,“211工程”和“985工程”高校更易獲取政府和社會(huì)資源,削弱普通高校發(fā)展動(dòng)力[12];另一方面,穩(wěn)固的身份使“211工程”和“985工程”高?？赡苋狈ξC(jī)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力。3個(gè)全球大學(xué)排行榜10余年的數(shù)據(jù)顯示(如表1所示),中國(guó)大學(xué)在2010—2022年位于前1 000名的數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)。然而,在“211工程”和“985工程”后期(2010—2015年),中國(guó)的世界一流大學(xué)數(shù)量增長(zhǎng)相對(duì)緩慢,非“211工程”“985工程”高校甚至未能上榜。盡管世界排名的價(jià)值存在爭(zhēng)議[13],但它的確是衡量質(zhì)量和比較水平的顯性指標(biāo)。因此,“雙一流”建設(shè)的目標(biāo)是打破身份固化,激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力,使單軌運(yùn)行的“211工程”和“985工程”轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌運(yùn)行的“雙一流”制度設(shè)計(jì),調(diào)動(dòng)地方政府和地方大學(xué)的積極性?！半p一流”建設(shè)的戰(zhàn)略調(diào)整,給予辦學(xué)基礎(chǔ)較好的地方大學(xué)獲得進(jìn)入“一流學(xué)科”建設(shè)的機(jī)會(huì),地方政府和一批水平較高的地方大學(xué)都看到“雙一流”蘊(yùn)含著新的可能性,進(jìn)而積極行動(dòng)、出臺(tái)政策、投入資源、參與競(jìng)爭(zhēng)。

表1 2010—2022年中國(guó)(除港澳臺(tái)地區(qū))高校在全球3大排行榜中上榜數(shù)量變化(所)

首先,中央政府政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源的重組與分配提供了可能性。上述“裂痕”使決策者意識(shí)到需要形成全新機(jī)制來緩解當(dāng)前問題。為了打破高校身份固化和解決發(fā)展動(dòng)力不足的問題,“雙一流”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。進(jìn)入“雙一流”資助名單的高校須接受每5年一輪的評(píng)估,并根據(jù)評(píng)估結(jié)果,動(dòng)態(tài)調(diào)整和確定下一輪資助高校名單。中央政府將“雙一流”建設(shè)作為政府治理的重要組成部分,同時(shí),地方政府也出臺(tái)配套政策,將推進(jìn)地方大學(xué)進(jìn)入“雙一流”建設(shè)行列作為政府治理的目標(biāo),以提升本地區(qū)聲譽(yù)、吸引人才和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)過第一輪“雙一流”建設(shè)(2016—2020年),各大學(xué)在競(jìng)爭(zhēng)中取得了顯著進(jìn)步。例如,2015年之前,非“211工程”“985工程”大學(xué)在國(guó)際排行榜中蹤影難尋,但2022年,一些地方院校也開始在國(guó)際舞臺(tái)上嶄露頭角(見表1)。由此可見,“雙一流”建設(shè)的確是中國(guó)高校應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的有效戰(zhàn)略。

其次,隨著競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的動(dòng)態(tài)化和資源再分配機(jī)會(huì)的來臨,決策者在深化“雙一流”建設(shè)的基礎(chǔ)上,引入一流學(xué)科作為進(jìn)一步提升世界一流大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段。這是一項(xiàng)富有中國(guó)特色的制度創(chuàng)新,彰顯了中國(guó)式高等教育現(xiàn)代化的本土優(yōu)勢(shì)。世界一流大學(xué)的概念濃縮在“211工程”和“985工程”之中,但同時(shí)也在不知不覺中模糊了高等學(xué)校之間的差異性,使多樣性與同質(zhì)化的矛盾更為緊張。鑒于此,“雙一流”制度設(shè)計(jì)開辟了一條新的競(jìng)爭(zhēng)賽道,鼓勵(lì)高校以學(xué)科為抓手,突顯自己的優(yōu)勢(shì)學(xué)科,而非所有高校皆追求全面發(fā)展的傳統(tǒng)軌跡。根據(jù)2022年公布的第二輪“雙一流”建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單,共有147所高校的509個(gè)學(xué)科入選,而新增的7所“一流學(xué)科”高校均為地方大學(xué)[14]。這意味著,新一輪以學(xué)科建設(shè)為基礎(chǔ)的導(dǎo)向淡化了高校身份,并引導(dǎo)發(fā)展水平不同的高校在各自獨(dú)特和具有優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域走向世界一流。

最后,新的制度安排可能改變高校競(jìng)爭(zhēng)中所獲取資源的結(jié)構(gòu),從而導(dǎo)致資源配置格局的改變?！?11工程”和“985工程”采用來自中央政府的集中計(jì)劃分配模式,這是其最重要的資金來源。在“雙一流”建設(shè)實(shí)施之前,中央政府的財(cái)政撥款大部分集中在“985工程”的39所高校;“211工程”高校的財(cái)政支持主要由省級(jí)政府提供,中央財(cái)政撥款相對(duì)較少;而不屬于這兩個(gè)項(xiàng)目的大學(xué)獲得的資源更是少得多。如表2所示,各類院校的科研經(jīng)費(fèi)總量和財(cái)政撥款比例存在明顯差異。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)指出,2009—2013年,“211工程”和“985工程”中的116所大學(xué)獲得了超過72%的政府研究經(jīng)費(fèi),而其余約2 000所大學(xué)則分享剩下的28%[15]。這種不平衡狀況持續(xù)下去,必將加劇大學(xué)之間的發(fā)展差距,消解大學(xué)的活力。

表2 2013年全國(guó)各類院校中研究經(jīng)費(fèi)排名前5的高校及其經(jīng)費(fèi)來源

于是,中央政府試圖通過“雙一流”戰(zhàn)略將資源計(jì)劃分配模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N新的資源競(jìng)爭(zhēng)與合作模式?！半p一流”建設(shè)的資源分配模式是以政府財(cái)政支持為核心的,中央政府、省級(jí)政府、中心城市政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)共同參與,形成政策和資源多元化及多維度的支持,為高校發(fā)展提供幫助。在聯(lián)動(dòng)投入的同時(shí),通過向地方政府下放財(cái)政撥款權(quán),引導(dǎo)地方政府積極向高校投入資源,引發(fā)地方政府之間的博弈與競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)源于地方政府和官員在高等教育領(lǐng)域獲得資源和認(rèn)可的愿望,以及借此促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的信念。中央政府給予政策和資源的支持也成為地方政府優(yōu)先考慮“雙一流”戰(zhàn)略可能帶來的額外激勵(lì)。此外,新資源配置范式的另一個(gè)特點(diǎn)是從以高校為基礎(chǔ)的財(cái)政支持轉(zhuǎn)向以學(xué)科為基礎(chǔ)的多方資源支撐,強(qiáng)調(diào)一流學(xué)科建設(shè)是一流大學(xué)建設(shè)的基礎(chǔ),以及一流學(xué)科建設(shè)對(duì)地方大學(xué)水平提升的效應(yīng)?？紤]到邁向或進(jìn)入“雙一流”所帶來的資源增量收益,各高校在保障正常運(yùn)行的前提下,優(yōu)先突出自身學(xué)科優(yōu)勢(shì)以在多種資源競(jìng)爭(zhēng)中勝出,從而促進(jìn)使命的多樣化。由此可見,增量資源和多元化資源獲取成為大學(xué)參與這一競(jìng)爭(zhēng)的前提條件?！半p一流”戰(zhàn)略使得中央政府和地方政府之間加強(qiáng)了政策和資源的聯(lián)系,促使地方政府為取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而增加對(duì)高校的投入,并實(shí)現(xiàn)資源配置的制度創(chuàng)新。

(二)參與者主觀博弈模型變化是推動(dòng)“雙一流”戰(zhàn)略的內(nèi)核變量

制度變遷過程中的持續(xù)變化源于參與者主觀博弈模型的變化。外生環(huán)境變化所帶來的增量資源改變了每個(gè)游戲參與者認(rèn)知的初始條件,促使博弈參與者通過學(xué)習(xí)新的游戲規(guī)則并重新解讀周圍世界,調(diào)整各自的主觀博弈模型[16]。換句話說,當(dāng)參與者的主觀博弈模型受到外部沖擊或陷入困境時(shí),一種新的內(nèi)在制度就會(huì)通過創(chuàng)新而逐漸演化,形成一種具有規(guī)范力量的共同信念,并得到每個(gè)博弈參與者的認(rèn)可。從這個(gè)意義上說,新的制度可以被視為參與者在不斷變化的外部環(huán)境中經(jīng)過多次博弈達(dá)成的一系列協(xié)議的總和,為實(shí)現(xiàn)廣泛目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。制度的內(nèi)生演變將通過“雙一流”建設(shè)參與者的博弈模型的變化進(jìn)行分析。

首先,在追求建設(shè)世界一流大學(xué)的過程中,博弈參與者如地方政府和地方大學(xué),不可避免地面臨來自中央政府的政策壓力和同行的競(jìng)爭(zhēng)壓力。為了獲取發(fā)展資源,相關(guān)博弈主體會(huì)圍繞政策與個(gè)人目標(biāo)修改各自的主觀博弈模型,并在一次又一次的博弈中逐漸形成共識(shí),推動(dòng)制度變革的實(shí)現(xiàn)。自中華人民共和國(guó)成立以來,我國(guó)的世界一流大學(xué)建設(shè)戰(zhàn)略已經(jīng)歷了三次制度變革。每次制度變革都不是瞬間發(fā)生的,而是伴隨著參與者主觀博弈模型的變化以及博弈過程中參與者之間的權(quán)責(zé)重新配置和重新定位。

第一次制度變革發(fā)生在中華人民共和國(guó)成立之初,當(dāng)時(shí)的制度不能很好滿足培養(yǎng)高級(jí)專業(yè)人才的需要,因此啟動(dòng)了“重點(diǎn)大學(xué)”建設(shè),參與者的認(rèn)知模式也隨之改變。中央政府集中力量發(fā)展數(shù)量有限的大學(xué),以迅速滿足社會(huì)需求和提高質(zhì)量。由于參與者認(rèn)識(shí)到這一時(shí)期資源的稀缺性,他們的主觀模式優(yōu)先考慮服從中央政府的制度安排。而政府與高校之間、高校與高校之間的博弈關(guān)系是緘默的,集中體現(xiàn)在中央政府主導(dǎo),這是制度失衡時(shí)滿足國(guó)家潛在利益最大化的一種均衡策略。第二次制度變革是從“重點(diǎn)大學(xué)”到“211工程”“985工程”的轉(zhuǎn)變,這是中央政府在世紀(jì)之交為提升高等教育整體實(shí)力而作出的重大決策。隨著外生環(huán)境變化——中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,政府?dāng)U大了對(duì)高校的投入,參與博弈的高校數(shù)量也明顯增加,從最早的6所增加到2011年的116所。制度的發(fā)展到了一個(gè)新的均衡點(diǎn),這在原有博弈中是不存在的。其間,政府仍主導(dǎo)著制度變革的方向,博弈行為主要發(fā)生在“211工程”“985工程”的成員之間。第三次的制度變革是將“211工程”“985工程”統(tǒng)籌到新的”雙一流”建設(shè)之中,擴(kuò)大了參與博弈的群體,帶動(dòng)非“211工程”“985工程”高校、地方政府和市場(chǎng)的參與,博弈趨向開放競(jìng)爭(zhēng),打開多方參與者的博弈空間。新一輪的制度變革弱化了原有結(jié)構(gòu),從一元走向多元,推動(dòng)了教育資源的廣泛聚集和有效輻射。

其次,主觀博弈模型的變化基于參與者對(duì)博弈規(guī)則的學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)博弈規(guī)則增加了參與者現(xiàn)有的信息和知識(shí),演化了新的主觀博弈模型,加快了制度變遷的步伐。當(dāng)外生環(huán)境發(fā)生變化時(shí),大學(xué)的發(fā)展規(guī)則也隨之改變。在追求建設(shè)世界一流大學(xué)的過程中,制度變遷是參與者積累經(jīng)驗(yàn)、不斷學(xué)習(xí)新博弈規(guī)則的結(jié)果。當(dāng)中央政府通過信息反饋認(rèn)識(shí)到引入地方政府的參與能夠釋放地方高等教育發(fā)展的活力并激活增量資源時(shí),制度將朝這個(gè)方向進(jìn)行重組,從而產(chǎn)生制度變革和創(chuàng)新。基于新的博弈規(guī)則,地方政府掀起大力支持地方院校的浪潮,地方大學(xué)因而獲得比以往更多的資源優(yōu)勢(shì)與博弈機(jī)會(huì)。通過比較表2和表3呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),各類型高校所獲得的總資助金額顯著增加,形成世界一流大學(xué)建設(shè)的有力保障。高校的發(fā)展依賴于經(jīng)費(fèi)的投入,“雙一流”建設(shè)的資源配置新規(guī)則動(dòng)搖了資源集中的固化狀態(tài),地方政府之間的博弈與經(jīng)費(fèi)支撐使部分地方大學(xué)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算大幅擴(kuò)張。在全國(guó)預(yù)算資金排名前100位中就有11所非“211工程”“985工程”的地方大學(xué),可見“雙一流”建設(shè)的輻射能力和資源效應(yīng)是顯著的。特別值得注意的是,第二輪“雙一流”建設(shè)名單中共有建設(shè)高校147所,其中,新入選的7所高校均為地方大學(xué)(山西大學(xué)、南京醫(yī)科大學(xué)、湘潭大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)、廣州醫(yī)科大學(xué)、南方科技大學(xué)、上?？萍即髮W(xué)),廣東占有3席,這與廣東未雨綢繆地在2015年啟動(dòng)“高水平大學(xué)”建設(shè)計(jì)劃密切相關(guān),充分顯示出地方政府和地方大學(xué)在新的制度博弈中取得的顯著成效。可見,“雙一流”戰(zhàn)略意味著圍繞高等教育發(fā)展的地方政府間的新一輪錦標(biāo)賽和地方大學(xué)間競(jìng)爭(zhēng)的開始,它將重心轉(zhuǎn)向具備博弈競(jìng)爭(zhēng)力的地方政府,并通過新的財(cái)政分配模式和博弈規(guī)則重塑每個(gè)參與者的認(rèn)知模型和發(fā)展路徑。

表3 2021年“雙一流”建設(shè)大學(xué)與地方大學(xué)類別中經(jīng)費(fèi)預(yù)算排名前5的高校

最后,制度變革速度取決于博弈參與者信息與知識(shí)獲取的速度。演化博弈論和主觀博弈論的制度分析強(qiáng)調(diào),博弈參與者的有限理性和掌握博弈規(guī)則的不對(duì)稱性對(duì)決策所造成的影響[17]。也就是說,學(xué)習(xí)過程是漸進(jìn)的,各博弈參與者的學(xué)習(xí)步伐是不一致的,因而決策時(shí)間和方式存在差異。如果學(xué)習(xí)過程停滯不前,信息和知識(shí)的獲取也相應(yīng)停滯,從而延緩制度變革。當(dāng)中央政府頒布了“雙一流”建設(shè)的政策后,作為博弈參與者的地方政府緊隨其后,相繼出臺(tái)了回應(yīng)“雙一流”建設(shè)實(shí)施的相關(guān)文件。然而,各地方政府學(xué)習(xí)規(guī)則的速度和財(cái)政能力存在差異,影響制度變革的速度和效率。有學(xué)者通過評(píng)估24個(gè)地區(qū)的地方“雙一流”文件發(fā)現(xiàn),地方政府學(xué)習(xí)新規(guī)則的速度大致分為三類:第一類為“先行一步”的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),包括上海、廣東和浙江等,這部分地區(qū)出臺(tái)的地方政策與國(guó)家政策幾乎同時(shí)發(fā)布,為其他省市制定方案提供了寶貴參考;第二類是“快速反應(yīng)”的中部地區(qū),如河南、江蘇和河北等,這些地區(qū)平均用時(shí)221天制定地方方案,以期能在“雙一流”建設(shè)中搶占先機(jī);第三類則屬于“反應(yīng)緩慢”的地區(qū),它們平均用時(shí)478天出臺(tái)地方具體方案,影響著制度變革與地方大學(xué)發(fā)展的速度[18]。

四、結(jié)論與討論

基于博弈論的制度變遷動(dòng)態(tài)框架,討論了“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略從身份固化走向開放競(jìng)爭(zhēng)的制度演變邏輯,揭示了新的制度設(shè)計(jì)如何從原有的中央主導(dǎo)、追求世界一流大學(xué)的“單軌”運(yùn)行向中央與地方聯(lián)動(dòng)、追求世界一流大學(xué)與一流學(xué)科的“雙軌”運(yùn)行轉(zhuǎn)變,極大地提升了利益相關(guān)者的積極性和參與度。這既是外生環(huán)境變化產(chǎn)生的增量資源與參與者主觀博弈模型變化交匯的結(jié)果,也是地方政府參與博弈競(jìng)爭(zhēng)為地方大學(xué)提供強(qiáng)有力支撐的結(jié)果,還是中國(guó)建設(shè)一流大學(xué)制度創(chuàng)新的結(jié)果。

本研究的解釋框架揭示了復(fù)雜現(xiàn)象背后的動(dòng)機(jī)與邏輯,并從博弈角度洞察高校、地方、區(qū)域和國(guó)家之間的互動(dòng)模式,可為其他政策研究提供理論依據(jù)。具體而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治目標(biāo)和制度安排的更新、發(fā)展與迭代,產(chǎn)生了資源增量,也對(duì)高等教育提出了新要求,成為“雙一流”建設(shè)動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要推力,以期最大程度減少原有制度造成的身份固化和動(dòng)力弱化,引導(dǎo)和激勵(lì)各高校在其獨(dú)特和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域邁向世界一流水平。同時(shí),外生環(huán)境變化也為地方政府和地方大學(xué)等博弈參與者帶來了額外的資源和新的規(guī)則,改變了他們的認(rèn)知模型,由此孕育出與地方政府聯(lián)動(dòng)的資源分配模式。隨著參與者的主觀博弈模型在新的競(jìng)爭(zhēng)與賽道中逐漸形成共識(shí),內(nèi)生性的制度變遷力量推動(dòng)著高等教育制度的持續(xù)創(chuàng)新。

首輪建設(shè)成果(2016—2020年)表明,“雙一流”戰(zhàn)略確實(shí)激發(fā)了中國(guó)高等學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng),并產(chǎn)生了積極的預(yù)期成果,如拓寬資金渠道、增加經(jīng)費(fèi)投入、提升大學(xué)排名、增加研究出版物、促進(jìn)高校特色發(fā)展與提高國(guó)際聲譽(yù)等[19]。地方官員的激勵(lì)和政府治理在世界一流大學(xué)的建設(shè)中起到了關(guān)鍵作用。通過地方政府競(jìng)爭(zhēng)、資源配置和政策導(dǎo)向,追求“雙一流”建設(shè)中的優(yōu)異表現(xiàn)已成為政府和大學(xué)的共同目標(biāo)。然而,制度變遷的過程不可避免地會(huì)出現(xiàn)路徑依賴或產(chǎn)生新的障礙,“雙一流”戰(zhàn)略的演化與實(shí)施過程也應(yīng)充分意識(shí)到外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部博弈參與者之間的關(guān)系所帶來的矛盾與新的挑戰(zhàn)。

一方面,大學(xué)排名與論文發(fā)表數(shù)量的提升與資源投入密切相關(guān)。決策者通過“雙一流”建設(shè)旨在緩解開放競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制背后的資源配置失衡問題。然而,這些外部治理措施的功能是有限的。由于地方政府參與博弈,區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大高校之間的差距,在辦學(xué)資源和高層次人才方面產(chǎn)生虹吸效應(yīng)[20]。例如,由于持續(xù)的排名熱潮以及將中國(guó)大學(xué)建成世界一流大學(xué)的雄心,決策者出臺(tái)了一系列計(jì)劃引進(jìn)國(guó)外人才或具有世界頂尖大學(xué)學(xué)位的中國(guó)學(xué)者。地方政府為這類人才提供優(yōu)厚的薪酬待遇,通過提升科研項(xiàng)目與學(xué)術(shù)出版的數(shù)量和質(zhì)量以增強(qiáng)地方大學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)力,這種戰(zhàn)略尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)被廣泛運(yùn)用。然而,一定時(shí)期國(guó)內(nèi)人才的存量是既定的,由地方政府推動(dòng)的優(yōu)先發(fā)展計(jì)劃與增量資源的傾斜將加劇中國(guó)優(yōu)秀人才向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚,欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才進(jìn)一步流失。因此,在“雙一流”建設(shè)將更多地方大學(xué)推向世界一流之際,也需關(guān)注大學(xué)之間因受資助差異而產(chǎn)生的差距擴(kuò)大現(xiàn)象,加劇了地區(qū)間高等教育發(fā)展的不平衡。如何處理“雙一流”建設(shè)的集聚性與高等教育體系的均衡性之間的矛盾是未來持續(xù)優(yōu)化制度的方向。

另一方面,“雙一流”戰(zhàn)略的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制在一定程度上促進(jìn)了多樣化進(jìn)程。多數(shù)大學(xué)將自身發(fā)展與地方發(fā)展相聯(lián)系,但在新的博弈規(guī)則下,不僅高校之間面臨著“雙一流”建設(shè)有限席位的競(jìng)爭(zhēng),高校內(nèi)部也存在著資源向優(yōu)勢(shì)學(xué)科集聚所引發(fā)的其他學(xué)科發(fā)展困境。在“雙一流”建設(shè)背景下,“非一流學(xué)科”面臨著來自校內(nèi)與校外的雙重壓力與多重逆境,如人力、物力、聲譽(yù)等資源皆相對(duì)缺乏,將會(huì)導(dǎo)致這些學(xué)科產(chǎn)生被邊緣化或撤并的危機(jī)[21]。如何優(yōu)化高校學(xué)科生態(tài)的平衡,既要發(fā)揮“一流學(xué)科”引領(lǐng)作用,加強(qiáng)跨學(xué)科平臺(tái)建設(shè)與交流合作,又要引導(dǎo)“非一流學(xué)科”尊重學(xué)科發(fā)展規(guī)律,審時(shí)度勢(shì),擺脫單純的政府與學(xué)校資源依賴,積極調(diào)整戰(zhàn)略,拓寬校友、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等資源供給源,在困境中尋求生長(zhǎng)點(diǎn),是未來“雙一流”建設(shè)進(jìn)程中的重要挑戰(zhàn)。

誠(chéng)然,一項(xiàng)制度的不完美并不能否定其可行性和有效性?！?11工程”“985工程”到“雙一流”等系列戰(zhàn)略取得的成就,證明了優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在中國(guó)國(guó)情下是行之有效的,體現(xiàn)了集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。與學(xué)術(shù)共同體或市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的發(fā)展邏輯相比,上述具有中國(guó)特色的制度邏輯似乎更為有效與適切,因?yàn)樗軌蛟谡深A(yù)下實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的項(xiàng)目實(shí)施、有效的資源配置以及對(duì)外部環(huán)境變化和需求的及時(shí)響應(yīng)。在可預(yù)見的未來,利用增量資源促進(jìn)大學(xué)間的競(jìng)爭(zhēng)似乎是上佳策略,這也是一些先進(jìn)國(guó)家的一流大學(xué)蓬勃發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),扎根中國(guó)大地辦高等教育同建設(shè)世界一流大學(xué)是統(tǒng)一的,只有扎根中國(guó)才能更好走向世界。在吸收世界先進(jìn)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),創(chuàng)造具有中國(guó)特色的一流大學(xué)與高校文化,是“雙一流”建設(shè)實(shí)踐的重要方向。具有中國(guó)特色的“大學(xué)發(fā)展與國(guó)家治理緊密結(jié)合”的制度邏輯也可能會(huì)影響其他發(fā)展中國(guó)家或新興經(jīng)濟(jì)體的高等教育發(fā)展與治理,并有可能成為一種新模式。此外,發(fā)達(dá)國(guó)家的一流大學(xué)從未如人們想象般存在于大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的真空狀態(tài)之中,政府參與大學(xué)治理已成為發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)共識(shí),如美國(guó)的公立研究型大學(xué)早已越來越受到州政府和地方政府的制約[22]。因此,傳統(tǒng)的世界一流大學(xué)也面臨著如何在未來發(fā)展中協(xié)調(diào)和平衡國(guó)家意志、政府角色和社會(huì)需求的博弈,而中國(guó)經(jīng)驗(yàn)或許可以作為一個(gè)建設(shè)性的經(jīng)驗(yàn)?zāi)０濉?/p>

此外,在第二輪“雙一流”建設(shè)的動(dòng)態(tài)機(jī)制下,學(xué)科評(píng)估結(jié)果與一流學(xué)科遴選的非對(duì)稱性,即一些在學(xué)科評(píng)估中并非最頂尖(A+)的基礎(chǔ)學(xué)科或中國(guó)相對(duì)薄弱學(xué)科入選了一流學(xué)科名單,如寧波大學(xué)的力學(xué)、西南大學(xué)的生物學(xué)、海南大學(xué)的作物學(xué)和南方科技大學(xué)的數(shù)學(xué)等。這種現(xiàn)象背后揭示了一種深層次的新的博弈方向——“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)不僅依據(jù)國(guó)內(nèi)大學(xué)之間的學(xué)科排名,更應(yīng)與世界一流學(xué)科比肩。一些基礎(chǔ)學(xué)科和新興學(xué)科或許在國(guó)內(nèi)學(xué)科評(píng)估中排位并非最高,但當(dāng)它們能與國(guó)際上的同行相媲美,或在國(guó)際前沿方陣中擁有話語權(quán)時(shí),便能成為國(guó)家的戰(zhàn)略性學(xué)科并獲得資源的傾斜,乃至入選一流學(xué)科。因此可以預(yù)見,第二輪“雙一流”建設(shè)成效的評(píng)估和第三輪“雙一流”學(xué)科遴選標(biāo)準(zhǔn)將發(fā)生微調(diào),以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的戰(zhàn)略優(yōu)化,給予地方大學(xué)與新興學(xué)科更多的機(jī)會(huì),在資源配置上堅(jiān)持以國(guó)家戰(zhàn)略需求與國(guó)際前沿相結(jié)合的導(dǎo)向,把博弈的視野拓展至國(guó)際舞臺(tái)。

面向未來,如何使中國(guó)高等教育體系更加完備并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)?！半p一流”建設(shè)致力于遴選出一些中國(guó)頂尖大學(xué)和一批高水平學(xué)科使其躋身世界一流大學(xué)行列,這意味著要平衡好央地關(guān)系、府學(xué)關(guān)系、立德樹人與知識(shí)創(chuàng)新的關(guān)系,要致力于塑造大學(xué)文化、提升治理能力與實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。這些始終是決策者在制定與調(diào)整國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)需要考慮的因素,以助力教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)世界最大規(guī)模高等教育體系現(xiàn)代化的最終目標(biāo)。