全國(guó)人大專委會(huì)議事規(guī)則之淺見(jiàn)
——從全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則的制定和修改說(shuō)起

高思遠(yuǎn)

（全國(guó)人大社會(huì)委，北京，100032）

議事規(guī)則是人大專委會(huì)履職的基本依據(jù)。2018 年，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定設(shè)立社會(huì)建設(shè)委員會(huì)。全國(guó)人大社會(huì)委組建后，為依法履行職責(zé)、有序開(kāi)展工作，起草制定了《十三屆全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則》。2023 年，新一屆社會(huì)委成立后，修改形成了《十四屆全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則》。這兩個(gè)議事規(guī)則，根據(jù)憲法和法律，借鑒吸收全國(guó)人大各專委會(huì)的會(huì)議制度，結(jié)合社會(huì)委工作實(shí)際，對(duì)人大專委會(huì)議事規(guī)則進(jìn)行了有益的理論和實(shí)踐探索。

一、全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則的主要內(nèi)容

全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則以委員會(huì)全體會(huì)議、主任委員辦公會(huì)議、部分組成人員參加的專題會(huì)議等3 個(gè)會(huì)議類別為主體結(jié)構(gòu)，規(guī)范了委員會(huì)議事的原則、內(nèi)容和程序。

《十三屆全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則》共5 章、23條。第一章為總則，明確制定議事規(guī)則的依據(jù)；明確社會(huì)委行使職權(quán)和討論決定職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持民主集中制。第二章為委員會(huì)全體會(huì)議。第三章為主任委員辦公會(huì)議。這兩章分別規(guī)范了兩類會(huì)議的召集、主持、出席、請(qǐng)假、列席、議程、日程、會(huì)議材料、議題范圍、報(bào)告和紀(jì)要等。第四章為表決，明確表決方式、表決通過(guò)比例、表決通過(guò)議案的辦理和報(bào)告。第五章為附則，明確經(jīng)主任委員辦公會(huì)議或者主任委員同意，可召開(kāi)由部分組成人員出席或者參加的委員會(huì)會(huì)議，學(xué)習(xí)、交流或者研究、討論專項(xiàng)議題和專項(xiàng)工作。

《十四屆全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則》在原有議事規(guī)則的基礎(chǔ)上，增加了3 條、修改了11 條，主要涉及四個(gè)方面。一是關(guān)于總則。明確制定議事規(guī)則的目的；明確堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主等基本原則。二是關(guān)于會(huì)議議題。根據(jù)全國(guó)人大組織法，對(duì)照社會(huì)委職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范委員會(huì)全體會(huì)議和主任委員辦公會(huì)議研究、審議或決定的事項(xiàng)。三是關(guān)于發(fā)言和表決。第四章由“表決”修改為“發(fā)言和表決”。明確會(huì)議發(fā)言的主題和形式；完善表決方式，為民主、高效開(kāi)展工作提供依據(jù)。四是關(guān)于文字表述。參照有關(guān)法律，調(diào)整個(gè)別文字、刪除部分表述，以求更加精確、更貼近實(shí)際。

經(jīng)過(guò)5 年實(shí)施和最新修改，全國(guó)人大社會(huì)委議事規(guī)則更加成熟、更加適用，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成了新的經(jīng)驗(yàn)，為在更高層面上規(guī)范人大專委會(huì)議事前進(jìn)了一步。

二、制定全國(guó)人大專委會(huì)統(tǒng)一的議事規(guī)范

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)式代議制。“議”的規(guī)則集中體現(xiàn)政權(quán)性質(zhì)和政權(quán)組織形式。全國(guó)人大各專委會(huì)是憲法和全國(guó)人大組織法明確設(shè)立的、最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分。這使得其議事規(guī)則不同于其他工作制度，也不同于“一府一委兩院”有關(guān)部門的會(huì)議制度，而是與全國(guó)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則相貫通的、保障人民民主和依法治國(guó)的重要制度。在人民代表大會(huì)制度框架下，制定統(tǒng)一的全國(guó)人大專委會(huì)議事規(guī)范十分必要、切實(shí)可行。

關(guān)于必要性：當(dāng)前，全國(guó)人大各專委會(huì)的會(huì)議制度，在效力上，屬于內(nèi)部規(guī)范性文件，與專委會(huì)制定的其他工作制度相同，難以確立議事規(guī)則履職基本依據(jù)的地位。在內(nèi)容上，專委會(huì)議事的會(huì)期制度、議題范圍、發(fā)言、表決和請(qǐng)假等，有待進(jìn)一步研究完善。例如，各類會(huì)議召開(kāi)的頻次和時(shí)間如何量化，哪些事項(xiàng)必須由委員會(huì)全體會(huì)議審議和表決，提交全體會(huì)議的議案是否必須先由主任委員辦公會(huì)通過(guò)，等等。在執(zhí)行上，各專委會(huì)自行制定的議事規(guī)則，缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制，部分條款難以得到落實(shí)，民主議事的效果有待提升，委員會(huì)作用和制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮還不夠充分。這些問(wèn)題，亟待統(tǒng)籌研究，以法治方式從根本上集中解決。

關(guān)于可行性：雖然各專委會(huì)職責(zé)領(lǐng)域不同，工作方法有所差異，但是議事的基本原則、主要內(nèi)容、程序規(guī)范存在一致性和共通性，具備制定統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)條件。首先是法律基礎(chǔ)。2021年全國(guó)人大議事規(guī)則修正，2022 年全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第2 次修正，完善了人大議事的整體規(guī)范，進(jìn)一步明確了涉及各專委會(huì)的事項(xiàng)。其次是理論基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，各方面對(duì)人大專委會(huì)工作和制度開(kāi)展了深入持續(xù)研究，提出了一系列健全完善議事規(guī)則的真知灼見(jiàn)。還有實(shí)踐基礎(chǔ)。全國(guó)人大10個(gè)專委會(huì)全部制定了議事規(guī)則或者包含會(huì)議制度的工作規(guī)則，在數(shù)十年的施行和修改中，形成了比較適用的條文和慣例。

建議：參照全國(guó)人大組織法把“各專門委員會(huì)”作為一章的做法，適時(shí)修改全國(guó)人大議事規(guī)則，對(duì)專委會(huì)議事進(jìn)行專章規(guī)范，為各專委會(huì)制定內(nèi)在統(tǒng)一、各具特色的具體議事規(guī)則提供法律依據(jù)。

三、全國(guó)人大各專委會(huì)議事規(guī)范的主要原則

全國(guó)人大各專委會(huì)的議事規(guī)范無(wú)論是統(tǒng)一的，還是分散的，都應(yīng)當(dāng)與其性質(zhì)、地位、職能和特點(diǎn)相匹配，遵循四個(gè)原則。

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。憲法規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。中央人大工作會(huì)議指出，人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體。十二屆全國(guó)人大首次設(shè)立專委會(huì)分黨組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)專委會(huì)工作。專門委員會(huì)議事規(guī)則應(yīng)明確將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為基本原則之一，保證黨的理論、路線、方針政策和決策部署在專委會(huì)具體工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。

二是堅(jiān)持民主集中制。民主集中制是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)原則。議事規(guī)則在組織層面，要體現(xiàn)自覺(jué)接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告、初步審議、提出建議等，服務(wù)全國(guó)人大及其常委會(huì)科學(xué)民主決策。在活動(dòng)層面，要保證專委會(huì)組成人員對(duì)會(huì)議信息和工作情況的充分掌握，保證專委會(huì)組成人員意見(jiàn)的充分表達(dá)，保證辦事機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)議表決通過(guò)事項(xiàng)的落實(shí)和反饋。通過(guò)制度設(shè)計(jì)，規(guī)范專委會(huì)集體行使職權(quán)，集體研究、集體決策、集體推動(dòng)各項(xiàng)工作。

三是緊扣法定職責(zé)和法定程序。全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、立法法、監(jiān)督法等法律，明確了“各專門委員會(huì)的工作”。例如，組織起草法律草案和其他議案草案，承擔(dān)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的組織實(shí)施，辦理或者督促辦理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，進(jìn)行調(diào)查研究，開(kāi)展對(duì)外交往等。這些工作的部署、推進(jìn)、成果都需要舉行多種形式的會(huì)議進(jìn)行研究、審議、表決，部分內(nèi)容還要提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議。委員會(huì)各類會(huì)議應(yīng)以法定的工作職責(zé)和工作程序?yàn)橹黧w，保障專委會(huì)依法依程序行使職權(quán)。

四是緊扣經(jīng)常性和專業(yè)性特點(diǎn)。作為全國(guó)人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，專門委員會(huì)成立的主要目的就是在全國(guó)人大閉會(huì)期間，開(kāi)展經(jīng)常性、專業(yè)性工作。議事規(guī)則應(yīng)明確各類會(huì)議的召開(kāi)頻次，明確對(duì)組成人員出席會(huì)議的要求，明確專題會(huì)議召開(kāi)的范圍和報(bào)告制度，明確人大代表、專家學(xué)者、有關(guān)部門、辦事機(jī)構(gòu)列席會(huì)議制度，發(fā)揮專委會(huì)人才聚集、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，確保高效率、高質(zhì)量履職。

2024 年，是全國(guó)人大成立70 周年。立足現(xiàn)實(shí)，全國(guó)人大專委會(huì)的制度建設(shè)還存在一些短板和弱項(xiàng)。瞻望前途，在人民代表大會(huì)制度這一堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排下，在人民群眾日益增長(zhǎng)的民主和法治需要下，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求下，完善全國(guó)人大專委會(huì)議事規(guī)則勢(shì)在必行，也必將推動(dòng)專委會(huì)在民主法治建設(shè)中發(fā)揮更加顯著的功效。