基于效能導(dǎo)向的基層治理創(chuàng)新邏輯

何顯明

超大規(guī)模國家治理的復(fù)雜性以及并聯(lián)式的現(xiàn)代化進(jìn)程,決定了沒有任何一種人類社會既有的體制或方案能夠有效應(yīng)對轉(zhuǎn)型期中國基層治理面臨的挑戰(zhàn)。將西方社會幾百年變遷歷程濃縮在幾十年里,中國基層治理面臨的問題必然是層出不窮,我們也很難發(fā)展出一種標(biāo)準(zhǔn)化的治理模式來應(yīng)對各地迥異的治理情形,治理資源匱乏、治理工具失靈將成為基層治理的常態(tài),基層治理創(chuàng)新將長期伴隨著中國現(xiàn)代化的整個(gè)過程。這是趕超型超大規(guī)模國家基層社會治理獨(dú)有的難題。我們只能順應(yīng)長時(shí)段的社會文明演進(jìn)趨勢,以治理效能為導(dǎo)向去探索和完善形態(tài)多樣的基層治理機(jī)制。

如果說浙江是觀察中國基層治理內(nèi)生性演進(jìn)軌跡及其演化趨勢的重要窗口的話,那么浙江桐鄉(xiāng)持續(xù)10年的“三治融合”實(shí)踐,則為理解浙江基于效能導(dǎo)向的基層治理創(chuàng)新邏輯提供了一個(gè)典型案例。經(jīng)歷了幾十年的問題倒逼式的多元化的探索實(shí)踐之后,在典型經(jīng)驗(yàn)的大范圍推廣、擴(kuò)散以及創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的迭代升級過程中,浙江的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐逐漸進(jìn)入到集成化的新階段,融合、整合構(gòu)成了基層治理創(chuàng)新的主要推進(jìn)方式。桐鄉(xiāng)“三治融合”既迭代升級了群防群治的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、網(wǎng)格化管理組團(tuán)化服務(wù)的“舟山經(jīng)驗(yàn)”、村務(wù)監(jiān)督制度化的“后陳經(jīng)驗(yàn)”、民主懇談的“溫嶺經(jīng)驗(yàn)”、以民主促民主的“杭州經(jīng)驗(yàn)”,又吸納了“領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪群眾”的“浦江經(jīng)驗(yàn)”,以及浙江多地挖掘地方文化資源、強(qiáng)化德治功能的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),成為基層治理創(chuàng)新的集成化方案,為探索更完善、更系統(tǒng)的中國特色基層治理模式提供了一個(gè)很好的基礎(chǔ)。從桐鄉(xiāng)“三治融合”探索實(shí)踐來看,浙江以效能為導(dǎo)向的基層治理創(chuàng)新貫穿著三大基本議程。

一是多元治理主體的協(xié)同共治,建構(gòu)和優(yōu)化以政黨為中心的社會多元主體合作治理的治理結(jié)構(gòu)及其制度框架?！艾F(xiàn)代國家發(fā)展的一個(gè)普遍特點(diǎn)是面向社會的持續(xù)滲透。”(1)克里斯多夫·皮爾遜:《論現(xiàn)代國家》,劉國兵譯,中國社會科學(xué)出版社2017年版,第64頁。正是這種強(qiáng)大的滲透能力,使現(xiàn)代國家穿透了傳統(tǒng)社會那種橫亙在國家與民眾之間的重重障礙,滲入到了社會生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)角落,得以根據(jù)國家組織和推動(dòng)現(xiàn)代化的意愿,有效地汲取社會資源、動(dòng)員社會大眾、控制社會秩序。這是我們理解基層治理邏輯的基本前提。政黨在國家和社會中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位,以及國家在社會生活各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面的全面嵌入,決定了變動(dòng)中的中國基層社會不是基層群眾自發(fā)性的人際互動(dòng)場景,基層秩序不是民間力量主導(dǎo)的自組織秩序,基層治理也不可能是單純的基層群眾通過民間組織實(shí)現(xiàn)自我管理的過程,而是國家與社會之間以及社會多元行動(dòng)主體之間多形態(tài)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),是黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體合作治理過程。

在工業(yè)化、城市化和市場化進(jìn)程中,伴隨著生產(chǎn)方式和社會交往方式的深刻變革,傳統(tǒng)的與血緣關(guān)系、宗法關(guān)系、地緣關(guān)系及宗教信仰相關(guān)聯(lián)的社會團(tuán)結(jié)紐帶和整合機(jī)制快速解體,社會成員在掙脫了原有社會關(guān)系束縛的同時(shí)逐漸淪為孤零零的原子式個(gè)體。幾乎所有國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中都發(fā)生過這樣一種社會碎片化現(xiàn)象,都曾面對“社會是如何可能”的難題,經(jīng)歷過社會秩序的重構(gòu)過程。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的疊加,現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的同時(shí)態(tài)并存,使當(dāng)代中國社會變遷的劇烈性和深刻性達(dá)到了世所罕見的程度。僅僅在一代人的生活時(shí)間里,生產(chǎn)方式、生活方式、社會關(guān)系模式及思想觀念的革命性變革,就塑造出了社會生活的全新樣態(tài),塑造出了社會個(gè)體、社會組織全新的生存和發(fā)展邏輯。立足市場經(jīng)濟(jì)條件下社會秩序的生成邏輯,建立有中國特色的社會治理體系,是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分,其基本前景是“完善共建共治共享的社會治理制度,實(shí)現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。(2)《習(xí)近平談治國理政》第 4 卷,外文出版社2022年版,第 338 頁。這就需要在擺脫那種國家吞噬社會的局面的同時(shí),克服社會與國家的對抗性思維,以互嵌、合作、協(xié)同的視角審視、重塑國家與社會的關(guān)系。

對于有著“強(qiáng)國家弱社會”歷史背景的中國來講,國家與社會關(guān)系的重構(gòu)以及社會治理模式創(chuàng)新經(jīng)常面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)性挑戰(zhàn),是在基層社會治理遭遇復(fù)雜性難題,基層社會秩序受到某種威脅時(shí),極易滋長社會治理的再國家化傾向。近些年,社會治理的再國家化以及基層自治的行政化現(xiàn)象,已經(jīng)引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。強(qiáng)化國家對基層穩(wěn)定的干預(yù),雖然使基層社會的安定有序有了強(qiáng)有力的支撐,卻往往導(dǎo)致社會活力、社會韌性明顯不足。社會治理是一門科學(xué),管得太死,一潭死水不行;管得太松,波濤洶涌也不行。要講究辯證法,處理好活力和秩序的關(guān)系?！耙粋€(gè)現(xiàn)代化的社會,應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序,呈現(xiàn)出活力和秩序有機(jī)統(tǒng)一?！?3)習(xí)近平:《在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷系闹v話》,人民出版社2020年版,第9頁。顯然,當(dāng)下基層治理創(chuàng)新的核心議程依然是處理好國家與社會的關(guān)系,這在后疫情時(shí)代顯得尤為迫切。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家,是中國國家治理體系現(xiàn)代化的根本議程,也是基層社會治理現(xiàn)代化的根本議程。通過充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo),以及政黨組織社會、驅(qū)動(dòng)社會的優(yōu)勢,中國成功地?cái)[脫了“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化意味著動(dòng)亂”(4)塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠會等譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版,第 41 頁。的悖論,創(chuàng)造出了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展過程中社會長期穩(wěn)定的奇跡。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國基層社會治理的最大特色和優(yōu)勢,但加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是黨組織包辦基層治理,黨組織在基層治理中扮演的是“元治理”式的角色,發(fā)揮的是引領(lǐng)性、樞紐性的功能。黨組織“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”,本身就意味著確認(rèn)“各方”,即基層治理的多元主體的存在,意味著尊重和支持多元治理主體各司其職,發(fā)揮各自不可替代的作用。行政力量的適度介入,本身也是基層治理的內(nèi)在要求,特別是在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系建設(shè)等方面,地方和基層政府發(fā)揮著重要的作用。但過度依賴行政力量來建構(gòu)和維系基層社會秩序,甚至基層自治組織也演變成為行政末梢,疲于應(yīng)付自上而下的行政指令,基層治理的活力就會受到極大抑制。黨的二十大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)了“提升社會治理效能”的問題。基層社會治理的效能,無論從國家還是社會角度來講,都必然是“安定有序”與“充滿活力”的統(tǒng)一。這就需要高度重視社會秩序的內(nèi)生機(jī)理,積極探索政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的機(jī)制,拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道,探索寓秩序于活力之中的有效制度安排。

桐鄉(xiāng)的“三治融合”實(shí)踐在推動(dòng)基層社會的多元共治、積極拓展民主協(xié)商的治理功能、落實(shí)“民事民議、民事民辦、民事民管”、破解基層治理過度行政化方面取得了良好的成效。2021年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,明確提出要“建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”。構(gòu)建多元共治的治理結(jié)構(gòu),健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體角色功能的整合機(jī)制,需要在各地實(shí)踐中逐步明晰多元主體在基層治理中的功能定位、相對明晰的行為邊界以及合作機(jī)制,在充分發(fā)揮多元治理主體不可替代的治理功能的基礎(chǔ)上,提升基層治理的整體效能。

二是多元治理資源的優(yōu)化整合,充分挖掘、吸納多元治理資源,拓展基層治理創(chuàng)新的制度空間。公共事務(wù)從管理到治理的變遷過程,反映出一個(gè)重要現(xiàn)實(shí),就是今天“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識與信息,也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識與能力去應(yīng)用所有的工具”。(5)蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》,吳愛明等譯,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第68頁?；鶎由鐣幱诳焖僮儎?dòng)過程中,傳統(tǒng)的基于血緣、親緣、地緣等社會關(guān)系準(zhǔn)則對人們行為的影響不斷弱化,現(xiàn)代文明生活秩序卻還在艱難的生成過程中,無論是單靠國家的行政力量還是民間的力量,都不足以塑造出既安定有序又充滿活力的基層社會。一方面,利益格局以及個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)方式的多元化,需要以民主協(xié)商、民主決策的方式來調(diào)節(jié)、整合社會多元利益關(guān)系,以法律規(guī)范作為控制利益沖突的“硬約束”,民主和法治在基層社會治理中的作用日益突出。另一方面,半熟人社會人際關(guān)系的維系和社會行為的調(diào)整,或多或少依然受到民間“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的制約,德治作為柔性的社會治理機(jī)制,依然可以借助新的載體來發(fā)揮作用。桐鄉(xiāng)在“三治融合”實(shí)踐中建立起來的“一約(村規(guī)民約)兩會(鄉(xiāng)賢參事會和百姓議事會)三團(tuán)(法律服務(wù)團(tuán)、道德評判團(tuán)和百事服務(wù)團(tuán))”,既以百姓議事會、法律服務(wù)團(tuán)等載體來培育基層群眾的民主觀念和法律意識,又廣泛借助村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢參事會、道德評判團(tuán)等傳統(tǒng)性資源,來營造社區(qū)共同體的公共意識。這種治理方式基于有效性的原則,盤活了基層社會現(xiàn)有的治理資源,將它們整合進(jìn)基層治理過程中來,既契合民間的生活習(xí)慣、傳統(tǒng)風(fēng)尚,又順應(yīng)了現(xiàn)代文明發(fā)展的趨勢,大大豐富了基層社會實(shí)際可運(yùn)用的治理資源以及制度創(chuàng)新的空間。

基層社會生活秩序變遷的現(xiàn)實(shí)場景,是熟人社會正在向陌生人社會演變。陌生人社會的降臨,既是社會人際關(guān)系以及社會個(gè)體現(xiàn)實(shí)生活環(huán)境、生活方式的深刻變遷,也是社會成員心理秩序的一場深刻變革。吉登斯認(rèn)為,個(gè)體的生存需要獲得一種“本體性安全”,這種“本體性安全”是“大多數(shù)人對其自我認(rèn)同之連續(xù)性以及對他們行動(dòng)的社會與物質(zhì)環(huán)境之恒常性所具有的信心”“一種對人與物的可靠性感受”(6)安東尼·吉登斯:《現(xiàn)代性的后果》,田禾譯,譯林出版社2000年版,第80頁。。陌生人社會的出現(xiàn)使越來越多社會成員喪失了對人和物以及整個(gè)生活場景的可靠性感受,這是現(xiàn)代人精神困擾的重要根源。在社區(qū)范圍內(nèi),熟人社會的陌生人化并不是絕對不可逆的,在特定條件下,陌生人社會同樣可能在一定程度上實(shí)現(xiàn)“再熟人化”。這里的關(guān)鍵是挖掘治理資源,通過拓寬社區(qū)公共事務(wù)治理的參與渠道健全各種形式的人際互動(dòng)機(jī)制。

基層社會多元治理資源的有效整合,需要有適宜的載體和運(yùn)行機(jī)制。在桐鄉(xiāng)的“三治融合”實(shí)踐中,無論是法治還是德治,都不是在相互獨(dú)立的軌道上運(yùn)行的治理體系,而是共同嵌入在基層自治制度之中,這使得多元的治理資源被有效地整合進(jìn)了基層組織主導(dǎo)的治理過程,基層自治制度的功能也因此得到了有效激活。基層自治制度的建立和發(fā)展,是改革開放以來中國基層民主政治建設(shè)的重要突破,也是全過程人民民主活力的重要體現(xiàn)?！坝惺潞蒙塘?眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦?！?987年通過的《村民委員會組織法(試行)》和1989年通過的《城市居民委員會組織法》,都將村民自治和城市居民自治的內(nèi)涵界定為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。一個(gè)有活力的社會必然是能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會。釋放社會活力,整合治理資源,最有效的途徑就是推進(jìn)以基層自治為核心的民主建設(shè)。黨的二十大報(bào)告明確提出要“積極發(fā)展基層民主,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制,完善基層直接民主制度體系和工作體系”,為基層民主建設(shè)開辟了廣闊前景。加強(qiáng)基層全過程人民民主建設(shè),聚焦基層治理存在的突出問題,健全民主參與渠道,豐富民主參與形式,探索形成各領(lǐng)域豐富多彩的民主協(xié)商機(jī)制,不僅可以有效激發(fā)全體社會成員的智慧,調(diào)動(dòng)和匯集社會個(gè)體以及社會成員共同擁有的多元治理資源,而且有助于打破陌生人社會原子式個(gè)體以自我為中心,相互疏離、封閉的生活樣態(tài),促進(jìn)社會成員的互動(dòng)交流。

三是多元治理工具的融合賦能,以治理機(jī)制的整合創(chuàng)新提升基層治理的整體效能。當(dāng)前基層治理缺的不是治理工具,而是多元治理工具融合賦能的有效機(jī)制。隨著治理重心的下移和治理資源的下沉,運(yùn)用于基層治理的,不僅有基層黨組織的思想灌輸、組織動(dòng)員,基層黨委政府圍繞綜治工作施展的行政手段、法律手段,基層自治組織廣泛運(yùn)用的情感溝通、利益調(diào)節(jié),還有鄉(xiāng)賢、能人的示范帶動(dòng),等等。如果各種治理工具能夠根據(jù)特定的治理情景進(jìn)行有機(jī)整合,形成相互賦能的局面,基層治理的整體效能就能夠得到極大的提升。2019年6月,《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出要“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。桐鄉(xiāng)“三治融合”的成功經(jīng)驗(yàn)就是在充分發(fā)揮多元主體的參與積極性、有效整合多元治理資源的過程中培育出了系統(tǒng)化的基層社會治理機(jī)制,并以多元治理工具的綜合運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了整體治理效能的提升。郁建興教授牽頭的研究團(tuán)隊(duì)在對桐鄉(xiāng)“三治融合”實(shí)踐的跟蹤研究中概括出了桐鄉(xiāng)“黨建為核、自治為基、法治為要、德治為魂、智治為器”五種治理機(jī)制。桐鄉(xiāng)治理實(shí)踐追求的是五種治理機(jī)制動(dòng)態(tài)平衡與有機(jī)統(tǒng)一,其目標(biāo)正是多元治理機(jī)制、治理工具在相互融合中實(shí)現(xiàn)相互賦能。

在治理工具的開發(fā)、利用中,數(shù)字技術(shù)占有越來越重要的地位,通過嵌入數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)智治,已經(jīng)成為基層治理創(chuàng)新的重要方式。數(shù)字技術(shù)的嵌入,在提升基層政府對基層社會動(dòng)態(tài)信息的獲取能力和治理事態(tài)的研判能力,賦能社會成員需求表達(dá)、資源獲取,搭建基層政府與基層群眾協(xié)同共治平臺等方面,顯示出了廣闊的前景。但是,目前一些地方基層治理創(chuàng)新實(shí)踐也存在對數(shù)字技術(shù)過度依賴的現(xiàn)象。數(shù)字技術(shù)是中性的,但其運(yùn)用必然受到治理理念和治理結(jié)構(gòu)的深刻制約。從總體上講,數(shù)字技術(shù)運(yùn)用對資金投入和專業(yè)人才的特殊要求,決定了地方和基層政府才是將數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理的行動(dòng)主體,數(shù)字技術(shù)運(yùn)用首先體現(xiàn)的是地方或基層政府的意志,其功能自然也側(cè)重于實(shí)現(xiàn)基層安定有序?！艾F(xiàn)代國家的特色就是反思性監(jiān)管國家活動(dòng)的極度膨脹?！?7)安東尼·吉登斯:《民族-國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,三聯(lián)書店1998年版,第254頁。在吉登斯看來,在現(xiàn)代國家,任何一項(xiàng)技術(shù)進(jìn)步都有可能迅速轉(zhuǎn)變成為國家伸向微觀社會生活領(lǐng)域的權(quán)力觸角的自我裂變機(jī)制,幫助國家提升滲透、監(jiān)控社會的細(xì)密化程度,使行政力量日益進(jìn)入日常生活的細(xì)枝末節(jié),滲入最為私密的個(gè)人行動(dòng)和人際關(guān)系。數(shù)字技術(shù)如何合理、適度地嵌入基層治理,對國家與社會關(guān)系的重構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)。數(shù)字終端之間的交流,替代不了社會行動(dòng)主體之間面對面的互動(dòng)交流,對數(shù)字技術(shù)的過度依賴會制約基層自治制度的運(yùn)作,妨礙社區(qū)共同體歸屬感的營造,助長基層治理的形式主義現(xiàn)象。因此,推進(jìn)基層智治,探索的重心應(yīng)當(dāng)更多地轉(zhuǎn)向以數(shù)字技術(shù)服務(wù)于基層治理共同體建設(shè),轉(zhuǎn)向建立健全更為迅捷的訴求回應(yīng)機(jī)制、更具剛性的治理責(zé)任機(jī)制、更有效的協(xié)同治理機(jī)制。