“三治融合”的體系化構(gòu)建

徐 勇

黨的十九大報(bào)告在提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時(shí)強(qiáng)調(diào),加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治、德治“三治融合”始創(chuàng)于浙江省桐鄉(xiāng)市,后被提升為中央政策,在全國推廣,具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、“三治融合”是我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的標(biāo)志性成果

我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理包括兩個(gè)方面:一是國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治、控制和管理,主要功能是獲得稅役和統(tǒng)治秩序;二是民眾事務(wù)由社會(huì)自我處理,形成官事官辦、民事民管的雙重軌道。費(fèi)孝通先生以“雙軌政治”加以概括。

改革開放之后,我國的鄉(xiāng)村治理為“鄉(xiāng)政村治”,國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層政權(quán),對鄉(xiāng)域進(jìn)行行政管理;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì),實(shí)行村民群眾自治。鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)為行政與自治的板塊結(jié)合。這是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理向現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的過渡。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化包括兩個(gè)方面:一是國家自上而下對鄉(xiāng)村的治理能一直有效滲透到鄉(xiāng)村社會(huì),將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)帶入現(xiàn)代治理軌道;二是鄉(xiāng)村社會(huì)在國家法律規(guī)范下運(yùn)用內(nèi)生的資源進(jìn)行有效的自我治理。它是政府治理與群眾自治的有機(jī)結(jié)合和相互滲透?！叭稳诤稀睂曳梢庵九c社會(huì)自我行動(dòng)有機(jī)融為一體,體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方向。

二、“三治融合”是中國式現(xiàn)代化社會(huì)治理的標(biāo)志性成就

在現(xiàn)代化進(jìn)程中,如何有效治理現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)世界性課題。從世界范圍看,主要有兩種模式。一是基于國家強(qiáng)制能力的社會(huì)治理。如以美國為代表的法治。美國小鎮(zhèn)治理的標(biāo)配是警察、法庭和教堂,其治理成本較高。它的社會(huì)基礎(chǔ)是從不同地方遷移到美國的人群,缺失長期歷史形成的共同規(guī)范。前蘇聯(lián)主要是以官僚和警察為主體的治理,對人口實(shí)施嚴(yán)格的控制,社會(huì)缺乏活力。二是社會(huì)自治力量強(qiáng)大而國家能力不足的社會(huì)治理,主要是發(fā)展中國家。其特點(diǎn)是社會(huì)容易分裂失序。

中國式現(xiàn)代化要求中國式社會(huì)治理是國家有效治理與社會(huì)有效參與的有機(jī)結(jié)合,是低成本治理與有效性治理的有機(jī)結(jié)合,是國家法治剛性與社會(huì)自治柔性的有機(jī)結(jié)合。它體現(xiàn)了馬克思主義與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的結(jié)合?！叭稳诤稀笔菍?shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合的重要載體,將社會(huì)自治力量置于國家法治框架下,充分利用社會(huì)自治的內(nèi)生資源,是一種低成本的治理;將高居于社會(huì)之上的國家法治置于社會(huì)之中,轉(zhuǎn)化為人們內(nèi)生的治理理念,是一種行之有效的治理。

“三治融合”在我國基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中先行一步,也需要并可以再領(lǐng)先一步。其重要內(nèi)容是“三治融合”的體系化構(gòu)建。

黨的十九大報(bào)告提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。體系是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構(gòu)成的具有特定功能的整體。自治、法治和德治主要是指具有特定功能的治理要素。只有將三種治理要素聯(lián)接起來融為一體并發(fā)揮不同的功能,才能形成一個(gè)治理整體?！叭稳诤稀北旧砭褪且粋€(gè)整體,而不是單個(gè)的治理要素或者若干治理要素的簡單疊加。當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)正在向現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變,只有將不同的治理要素有機(jī)結(jié)合起來,才能有效發(fā)揮各種治理要素的整體功能。

體系作為一種不同要素構(gòu)成的系統(tǒng),反映了事物與外部環(huán)境的關(guān)系,具有內(nèi)在的動(dòng)力機(jī)制。我國基層治理的建構(gòu)目標(biāo)是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)下,基層治理的普遍困境是來自上面的壓力大,主要是外部推動(dòng),而不是體系的自我轉(zhuǎn)動(dòng)。這說明,我國的基層治理距離現(xiàn)代化的目標(biāo)還有相當(dāng)距離,還需要在治理體系方面繼續(xù)努力。黨的二十大報(bào)告第一次提出基層治理要完善制度體系和工作體系。構(gòu)建體系的目標(biāo)是促進(jìn)基層治理體系的自我運(yùn)轉(zhuǎn),而不是僅僅依靠外部推動(dòng)。

“三治融合”是一個(gè)整體,是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效載體,在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但“三治融合”還需要體系化,即圍繞“三治融合”構(gòu)建一個(gè)與之相關(guān)的完整的治理體系。

一是建構(gòu)組織體系。任何公共性治理都需要借助一定的組織來實(shí)現(xiàn)。自治、法治、德治是治理要素。這些治理要素分別需要相應(yīng)的組織實(shí)現(xiàn)其功能。自治的組織載體有村民委員會(huì)組織;法治的組織載體有司法所和自治組織中的法治要素;德治有相應(yīng)的道德評議會(huì)等組織。隨著鄉(xiāng)村發(fā)展,自治、法治、德治的組織體系需要不斷完善。如通過設(shè)立多個(gè)層級(jí)的自治組織單元為廣大村民提供更為豐富的參與渠道。一些地方將村民小組和自然村作為村民自治的基本單元,目的便是方便群眾參與日常自治事務(wù)。隨著組織日益增多,需要將不同組織聯(lián)接起來,形成相互滲透、相互配合的有機(jī)整體。在基層,不同的治理組織盡管其功能不同,但不能像上層那樣組織功能邊界清晰,而是你中有我,我中有你,相互滲透。如作為自治組織的村民委員會(huì)也設(shè)置了能夠體現(xiàn)法治意志的職位,作為國家專門的法律機(jī)構(gòu)要進(jìn)入自治和德治組織之中。

二是建構(gòu)工作體系。治理要通過一定主體的工作行為加以實(shí)現(xiàn)。工作體系指一定組織內(nèi)部的組織架構(gòu)、工作方式、工作流程和實(shí)施規(guī)范,從而達(dá)到組織有條不紊運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。“三治融合”是一個(gè)組織系統(tǒng),也是治理系統(tǒng)。它由各種因素所構(gòu)成。要使“三治融合”持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn),就需要完善其工作體系。支撐三治要素的不同組織發(fā)揮不同的功能,需要明確各個(gè)治理主體的職責(zé)、權(quán)限和要求,知曉“做什么”和“怎么做”,相互之間協(xié)調(diào)配合,使治理過程流程化。如果有問題,則需要再造流程,完善程序。

三是建構(gòu)服務(wù)體系?，F(xiàn)代基層治理的重要特點(diǎn)是政府向民眾提供良好的公共服務(wù)和民眾組織起來自我服務(wù)。服務(wù)是一個(gè)明確服務(wù)對象、了解服務(wù)需求、滿足服務(wù)意愿、產(chǎn)生服務(wù)效果的過程,并形成相應(yīng)的服務(wù)體系。自治、法治、德治都是為了更好滿足人民群眾需要產(chǎn)生的。它們直接面對人民群眾,且人民群眾直接參與其中?！叭稳诤稀眱?nèi)生于社會(huì)之中,為民眾所歡迎,在實(shí)際生活中得以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn),關(guān)鍵是能夠服務(wù)于廣大民眾。隨著“三治融合”的發(fā)展,需要建構(gòu)相應(yīng)的服務(wù)體系。各個(gè)治理主體需要及時(shí)了解民眾的需要,發(fā)現(xiàn)矛盾和問題,并通過不同的方式加以解決,為村民提供多樣化的良好服務(wù)。

四是建構(gòu)制度體系。制度體系是為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)建構(gòu)的具有普遍性和持續(xù)性的規(guī)范的總和。它由相互聯(lián)系的各種制度所構(gòu)成?！叭稳诤稀笔菍χ卫矸妒降囊环N概括。這一治理范式必然需要相應(yīng)的制度體系加以支撐和保障?！叭稳诤稀钡闹贫润w系既包括內(nèi)部制度,也包括外部制度。從內(nèi)部制度看,自治、法治和德治的運(yùn)轉(zhuǎn)分別有各自的組織和制度支撐,同時(shí)又要加以整合,融為一體。黨組織在其中發(fā)揮重要整合功能。這種整合是在發(fā)揮不同組織功能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的,既不是放任,也不是替代。從外部制度看,基層自治與政府治理要明確各自的權(quán)責(zé)并相互協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)依靠的是制度化的規(guī)范,而不只是人為的因素。深化“三治融合”的重要標(biāo)志便是不斷提升其制度化水平。

五是建構(gòu)支持體系。支持體系是事物發(fā)展需要相應(yīng)條件的總和?！叭稳诤稀笔俏覈l(xiāng)村治理體系的有效探索和創(chuàng)新。要使這一創(chuàng)新得以延續(xù),需要相應(yīng)的條件支持。首先是外部支持體系?！叭稳诤稀北M管屬于社會(huì)治理,但需要政府的大力倡導(dǎo)和支持?！叭稳诤稀睆漠a(chǎn)生到廣泛推行,本身就是當(dāng)?shù)卣皶r(shí)發(fā)現(xiàn)和大力支持的產(chǎn)物。隨著“三治融合”的進(jìn)一步擴(kuò)展,需要體系化的支持。自治組織要更好地發(fā)揮自治作用,需要政府更好的指導(dǎo)和支持,協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村關(guān)系。如果政府給自治組織壓得任務(wù)太重,自治組織的作用就會(huì)受到限制。法治要更好發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的作用,需要法治機(jī)構(gòu)有針對性提供法治服務(wù)。其次是內(nèi)部支持體系。在“三治融合”的運(yùn)轉(zhuǎn)中,自治組織要積極倡導(dǎo)德治,讓德治力量發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,同時(shí)要以法治為支撐。

六是建構(gòu)理論體系。組織體系、工作體系、服務(wù)體系、制度體系和支持體系是一種制度化和程序性軟件。將這一軟件運(yùn)用到治理活動(dòng)中去,便可以實(shí)現(xiàn)體系自轉(zhuǎn)。但是要建構(gòu)有效的體系必須有理念和思想所指導(dǎo),形成理論體系。理論體系主要是解決為什么和什么最合理的問題?！叭稳诤稀笔窃趯?shí)踐中由基層創(chuàng)造出來,并提升到中央層面加以全國推廣?；鶎訛楹蝿?chuàng)造?中央為何提升?全國為何推廣?這其中都包含著相應(yīng)的理念和思想?！叭稳诤稀钡膭?chuàng)造和推廣體現(xiàn)了理論總結(jié)和論證。但從持續(xù)發(fā)展看,“三治融合”理論還需要進(jìn)一步體系化,以為建構(gòu)組織體系、工作體系、服務(wù)體系、制度體系和支持體系提供系統(tǒng)的理論支撐。只有先進(jìn)的理論,才能有先進(jìn)的治理。治理的最高境界“無為而治”本身就體現(xiàn)了一種治理哲學(xué)和觀念。

桐鄉(xiāng)是“三治融合”的發(fā)源地,我期待它成為“三治融合”體系化建構(gòu)的先行者!