黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展協(xié)同治理探究

沈丹丹

（中原科技學院，鄭州 450000）

黨的二十大報告提出，要堅持完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔1〕，為加快構建我國協(xié)同治理模式提供了新指引。協(xié)同治理是推進生態(tài)保護與高質量發(fā)展的著力點，強調在過程管理中利益共享責任共擔的政府、企業(yè)、社會組織、公民個人等主體以思想認知、法律規(guī)范、倫理道德為分析要素，借助社會整合大系統(tǒng)中各子系統(tǒng)間的相互協(xié)調、資源整合、持續(xù)互動，產生子系統(tǒng)所沒有的新能量，實現(xiàn)治理效能最大化，最終達到增進公共利益之目的。本文從挖掘協(xié)同推進黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展的價值出發(fā)，通過分析優(yōu)化黃河流域協(xié)同治理的困境，探討協(xié)同推進的路徑，切實保障環(huán)境協(xié)同治理的成效，為黃河流域的生態(tài)保護與高質量發(fā)展營造良好的環(huán)境基礎。

一、協(xié)同推進黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展的價值

協(xié)同治理理論興起于20 世紀90 年代，在全球化進一步發(fā)展的背景下，西方福利國家行政職能逐步擴大，市場與政府調節(jié)機制危機頻現(xiàn)，政府需要以任務和結果為導向行使職能，協(xié)同治理理論正是公共管理領域尋求的新范式。隨著經濟社會逐步發(fā)展，公民對社會治理的關注度持續(xù)提升，政治參與的意愿不斷增強，電子政務發(fā)展促進政務公開化，世界范圍內許多國家政府開始尋求治理模式變革。我國經濟社會發(fā)展進入新時代，行政體制改革逐層深入，社會治理面臨新的挑戰(zhàn)和契機?，F(xiàn)階段我國社會的主要矛盾已經發(fā)生根本轉變，解決好社會發(fā)展不均衡不充分的問題才能滿足人民群眾對美好生活的需要，協(xié)同治理的運用為解決各種社會問題提供了新思路。

（一）協(xié)同治理的內涵及實踐運用

協(xié)同理論是一門新興交叉學科，涵蓋自然科學和社會科學的交互內容，初衷是嘗試為人們解決社會與經濟、工程與管理、科研與生產等多領域、多元化、復雜性問題提供一些解題的新思路。治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》一書中，解釋治理是一種規(guī)則體系，它更依賴于主體間的同意，是與國家公共事務相關的管理活動或者政治活動〔2〕34。陳振明在對全球治理進行分析后，認為治理又可稱為網絡治理，指的是為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力,共同管理公共事務的過程〔3〕19。協(xié)同治理作為一種新范式，其特征主要表現(xiàn)在治理主體的多元化、各利益相關子系統(tǒng)的協(xié)同、組織與自組織之間的協(xié)同、主體之間共同規(guī)則的制定等方面，是探索在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結構的過程。隨著社會公眾對于政府績效關注度的提升，人們在實踐中逐步認識到，公共事務不再單純是政府機構的事情，需要公共機構、私人組織和非營利組織等各利益相關方一體協(xié)同并進。同時，企業(yè)化政府理念被引人社會管理服務領域，政府行政改革圍繞應對跨部門、多層次的治理系統(tǒng)研究增多，政府需要不同參與主體協(xié)同合作提高決策的質量，這些都被納人協(xié)同治理的概念之中。

面對地方政府，協(xié)同治理著眼于將各相關利益主體進行協(xié)同轉換，尤其關注同級之間協(xié)調和促進府際間橫向協(xié)調。良性互動與合作是協(xié)同治理在各實踐領域運用中被印證的成功要素?！肮乇瘎　雹贅O易出現(xiàn)在缺少橫向合作的地方統(tǒng)計機構之間，是利益的沖突、合作機制不完善、制度環(huán)境的缺乏、考核目標的偏向等諸多因惡性競爭引發(fā)的問題〔4〕，這些都需加強府際間橫向協(xié)同機制的構建，達成有效多元多向協(xié)同，修正利益分享及補償機制和地方考核。

近年來，國內學者多從協(xié)同治理理論的目的和執(zhí)行過程的特點來進行研究。研究或從如何提高社會公共事務的治理效能，從而最大限度地維護和增進公共利益的角度出發(fā)；或重視對協(xié)同主體的探討，即在公共生活過程中，政府、企業(yè)、社會組織、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，在發(fā)揮各自的獨特作用的同時，取長補短組建成和諧系統(tǒng)高效的公共治理網絡。而對于協(xié)同治理主體與客體之間的關系，以及相互之間的協(xié)同聯(lián)動研究相對較少，急需從協(xié)同治理本質出發(fā)為構建良性有序機制提供理論支撐。

（二）推進黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展協(xié)同治理的必要性

黨的二十大報告提出，要完善社會治理體系，提升社會治理效能，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力〔1〕?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》明確提出，要深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，建立健全環(huán)境治理體系，因此推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展協(xié)同治理意義重大〔5〕。

第一，加快健全黃河流域生態(tài)協(xié)同治理長效機制是促進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的重要抓手。推進減污降碳，不斷改善空氣、水環(huán)境質量，有效管控土壤污染風險，這是我們加強生態(tài)環(huán)境的區(qū)域協(xié)同治理的重要基礎。協(xié)同治理的運用意味著將黃河流域的各段域各部門、各政府作為全面深化改革一個整體來考慮，是一盤棋，這對于推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展具有重要意義。黃河流域沿岸各?。▍^(qū)）在協(xié)同推進黃河流域生態(tài)治理中已經付出了很多努力，但由于涉及的面積廣、省份多，目前仍然存在生態(tài)環(huán)境脆弱、流域治理碎片化和流域保護“多規(guī)不一”等問題。急需創(chuàng)新流域治理模式、完善流域溝通和協(xié)調機制，推動黃河流域生態(tài)質量的提升。

第二，推進黃河流域協(xié)同治理是推動全流域高質量發(fā)展的重要保障。環(huán)境保護與高質量發(fā)展相得益彰，在環(huán)境治理實踐中加強協(xié)同治理頂層設計，為構筑新模式提供政策支持；推進協(xié)同監(jiān)管，為強化流域協(xié)商機制建設提供制度支持；完善流域治理體系，建立健全流域治理長效機制，從而提高黃河流域治理效能，為全流域高質量發(fā)展保駕護航。

第三，推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展協(xié)同治理是落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。我們黨提出的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，主旨思想在于逐步扭轉區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局。黃河流域很早就是中國農業(yè)經濟開發(fā)地區(qū)，黃河上中下游9 省區(qū)，上游的寧蒙河套平原、中游汾渭盆地以及下游引黃灌區(qū)都是主要的農業(yè)生產基地之一。加快黃河上中游地區(qū)的開發(fā)建設，對改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經濟重心由東部向中西部轉移，對于我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略部署具有重大意義。

二、協(xié)同推進黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展面臨的困境

黃河流域是華夏先民繁衍生息的重要家園，承載著沿黃流域人民的生產生活所需，但由于生態(tài)本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，加上洪水的威脅，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)發(fā)展不均衡不充分問題依然存在。

（一）多主體高效協(xié)同發(fā)展機制有待優(yōu)化

由于缺少統(tǒng)一的全流域生態(tài)保護與管理協(xié)調機制，流域生態(tài)治理碎片化是制約黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的重要因素之一。黃河自西向東分別流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南及山東 9 個?。ㄗ灾螀^(qū)）?，F(xiàn)階段我國對于河流流域的管理，一般按照行政區(qū)劃進行管轄。在同一行政區(qū)劃內，流域治理能夠按照統(tǒng)一的標準、政策進行管理和維護，具體策略能夠在統(tǒng)一的時間付諸實施，能夠滿足一定的維護生態(tài)平衡的要求。然而流域是一個系統(tǒng)范疇，在流域上下游、左右岸等涉及不同的行政區(qū)域管轄時，地方政府很可能會因為自身發(fā)展利益而忽視整體利益，地區(qū)間的協(xié)同合作困難，流域協(xié)同治理機制缺失，對于生態(tài)保護整體環(huán)境來講產生了不良影響。

（二）區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式相對滯后

河流的動態(tài)性和系統(tǒng)性要求流域面積內必須要有統(tǒng)一的管理，必須要有系統(tǒng)性整體性的規(guī)劃。但目前黃河流域的生態(tài)保護整體性和系統(tǒng)性缺失。黃河流域水力資源的供需不平衡問題、流域生態(tài)管理碎片化問題的根源都在于整體規(guī)劃體系滯后。同時，由于在協(xié)同治理的各職能部門之間信息溝通不暢，職責權力和分工不清，各部門的利益主體之間不能達成一致，各地政府部門各自為政的情況時有發(fā)生，導致流域內各類發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)一，流域內仍存在各大中小沿河城市功能規(guī)劃缺失、沿河流域土地利用規(guī)劃缺失、沿河流域城鄉(xiāng)規(guī)劃缺失、國土空間開發(fā)利用和保護之間重疊等問題。

（三）黃河流域生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱

據統(tǒng)計，黃河每年都會攜帶16 億噸泥沙，其中4 億噸長年留在黃河下游形成沖積平原，孕育出了中華民族黃河流域的人類文明，創(chuàng)造了燦爛奪目的中華古代文化。但是，同時還應該認識到，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護仍存在一些突出問題。一是流域經濟發(fā)展模式仍然偏重偏粗。煤化工、焦化、鋼鐵等企業(yè)沿黃河干支流集中分布，無法做到水資源的集約利用。二是黃河流域水資源過度開發(fā)利用。黃河多年平均水資源總量不到長江的 7%，水資源開發(fā)利用率卻高達80%，生態(tài)環(huán)境補水占比僅為 7.7%，部分支流生態(tài)流量不足，流域水資源供需結構失衡。三是黃河流域自然生態(tài)脆弱。黃河流域上游水源涵養(yǎng)能力偏低，中游水土流失問題依然突出，河湖生態(tài)保護壓力持續(xù)增大。加上流域地區(qū)的高原冰川、草原植被、濕地生態(tài)極易遭受破壞，修復和恢復難度大，加重了黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的脆弱。

三、協(xié)同推進黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展的路徑

習近平總書記強調，要協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發(fā)展〔6〕。推進實施黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展協(xié)同治理，需要利益相關主體多元參與，創(chuàng)新系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理模式，健全區(qū)域治理信息公開制度。同時，要強化治理主體的協(xié)調意識，運用多種手段妥善處理各種關系，使跨區(qū)域、跨部門的各利益主體的競爭關系轉化為合作關系。

（一）強化生態(tài)環(huán)境治理主體責任意識

生態(tài)環(huán)境治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，政府、企業(yè)、社會團體和個體公民都是利益相關者，治理過程需要全社會多元主體的共同參與。當前，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理主要采用自上而下的政府主導模式，企業(yè)、社會組織和個體公民參與環(huán)境協(xié)同治理的廣度和深度都不夠，同時缺乏多元主體有效參與的組織方式和政策途徑。要構建政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

第一，加強頂層設計，提供政策性保障。要認真貫徹《黃河保護法》，錨定高質量發(fā)展目標，堅持生態(tài)保護優(yōu)先原則，流域內各?。▍^(qū)）政府要根據自己的特點出臺地方性法規(guī)，確保中央關于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的決策部署一體推動落實。如山東在強化黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展上，出臺《山東省黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃》，注重提煉總結山東黃河法治保障工作經驗，將行之有效的做法予以固化。同時，山東立足黃河流域特點，創(chuàng)新出臺《山東省黃河三角洲生態(tài)保護條例》，建設綜合性生態(tài)環(huán)境司法修復基地，建立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護調解組織。山東針對執(zhí)法標準尺度不統(tǒng)一、環(huán)境資源類案件鑒定難等法治保障難點，提出研究制定環(huán)境資源保護執(zhí)法與司法聯(lián)動工作意見，建立黃河流域環(huán)境損害司法鑒定協(xié)作發(fā)展聯(lián)盟等措施，以實際行動推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。

第二，強化監(jiān)管力度，優(yōu)化流域產業(yè)布局。加強企業(yè)環(huán)境治理主體責任，指導企業(yè)建立環(huán)境管理制度，嚴格控制污染物排放；鼓勵企業(yè)制訂環(huán)境管理清單，積極改進和提升污染治理設施；依據排污許可證對企業(yè)開展日常環(huán)境監(jiān)管。推動重點排污單位全面安裝自動監(jiān)測設備，與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控平臺聯(lián)網。黃河流域產業(yè)布局應當與黃河流域生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應，嚴格限制在黃河流域布局高耗水、高污染或者高耗能項目的行為，對沿河道、湖泊的化工園區(qū)和化工項目等重點污染源及周邊地下水環(huán)境風險隱患組織開展調查評估，采取風險防范和整治措施。

第三，加大宣教力度，增強公眾參與意識。公眾是區(qū)域治理的最小行動“細胞”，是生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的重要主體。一方面，要提高公眾對生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的認知。加強黃河流域公眾關于水域保護和生態(tài)環(huán)境保護的宣傳和教育，加大黃河文化的宣傳和保護思想的引導。要把區(qū)域治理的外在強制力轉化為公眾的自覺行動，采取公眾易于理解、接受和參與的方式，引導公眾形成對生態(tài)環(huán)境保護的理性認識，提升其生態(tài)環(huán)境保護意識和能力。同時，利用好“互聯(lián)網+教育”的形式，重視線上線下結合，創(chuàng)新學習內容和方法，進一步增強公眾環(huán)境保護意識。另一方面，強化生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的公民教育。面對資源瓶頸突出、環(huán)境污染加劇、法規(guī)監(jiān)管不健全的現(xiàn)實，需要對公眾進行生態(tài)知識普及，充分利用公眾力量，推進生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。要將生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理念深入中小學、高等教育和職業(yè)教育體系。同時，通過舉辦以“黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展”為主題的系列講座、宣傳活動和知識競賽，在全社會樹立節(jié)能減排生態(tài)保護人人有責的理念，以點帶面進一步提高全民的生態(tài)環(huán)境保護意識。

（二）創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域聯(lián)動治理模式

生態(tài)環(huán)境自身在空間上具有關聯(lián)性、流動性和不可分割性，環(huán)境污染在時間上具有一定的連續(xù)性，這就決定了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的系統(tǒng)性。為避免治理環(huán)境污染產生負外部性，重點要創(chuàng)新跨省聯(lián)動環(huán)保治理模式，共同管控邊界環(huán)境污染問題。尤其是鄰省縣域間打破傳統(tǒng)行政壁壘，理順交界處環(huán)境治理模式，推進監(jiān)管全面覆蓋、保護全面升級。一是創(chuàng)新跨域監(jiān)管機制，各區(qū)域多部門同向發(fā)力，立體式協(xié)同化推進治理。通過建立聯(lián)席會議協(xié)商機制，構建環(huán)境治理跨省聯(lián)動平臺，制定監(jiān)管模塊清單，環(huán)境執(zhí)法合作交流等形式，對沿黃生態(tài)環(huán)境治理重點難點問題及時研究，共同商討對策措施，形成治理合力。二是創(chuàng)新執(zhí)法聯(lián)動機制，打破限制同頻共振。要重點關注生態(tài)環(huán)境要素污染的流動性，對跨省重大環(huán)境污染案件要由涉及方統(tǒng)一協(xié)商處理，確保問題徹底解決，避免污染的溢出效應使得生態(tài)環(huán)境的區(qū)域協(xié)同治理模式受到限制。三是創(chuàng)新要素共享機制，實現(xiàn)多要素同步聚合。搭建執(zhí)法信息平臺，暢通跨省聯(lián)系溝通渠道，推進信息共享、人員共管、設備共用，提升執(zhí)法效能。四是創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的參與機制。要完善生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理參與的責任機制〔7〕，樹立社會責任意識，實現(xiàn)政府、企業(yè)和普通公眾的共同參與，推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進程。

（三）強化流域內跨邊界合作，協(xié)同修復生態(tài)系統(tǒng)

跨邊界合作是跨越傳統(tǒng)部門的邊界，整合不同部門資源，通過搭建跨部門協(xié)作伙伴關系，以便各個機構能夠共享信息和資源，以達到節(jié)省成本、提高效率并且公眾滿意的目標〔8〕。黃河流域涉及9 個?。ㄗ灾螀^(qū)），強化跨邊界合作治理，才能達到協(xié)同修復黃河流域生態(tài)系統(tǒng)功能的目標。一是建設跨邊界數字化水質監(jiān)測系統(tǒng)，協(xié)同預防水資源過度開發(fā)。數字化的水質監(jiān)測系統(tǒng)可以提高監(jiān)測效率和準確性，實現(xiàn)對水質的實時監(jiān)測和管理，更好地預警環(huán)境污染問題。應建立黃河全流域跨邊界生態(tài)系統(tǒng)數據庫，多地域協(xié)同保障水資源合理開發(fā)。二是建設跨邊界多效評估系統(tǒng)，實現(xiàn)多主體協(xié)同監(jiān)測。應實時監(jiān)測自然資源動態(tài)和生態(tài)環(huán)境變化，建立全面的生態(tài)環(huán)境評估系統(tǒng)，多維角度對生態(tài)環(huán)境效益進行評估，構建以黃河流域重點生態(tài)功能區(qū)保護和建設為中心的綜合評估檢測系統(tǒng)。三是跨邊界政策一體化，協(xié)同完善生態(tài)保護補償制度。在跨行政區(qū)劃、跨政府部門、跨組織的流域治理中，推動涵蓋水質保護、上下游產業(yè)人才合作等的綜合補償機制，實現(xiàn)下游地區(qū)主動幫助上游地區(qū)謀劃綠色發(fā)展之路，政策統(tǒng)一互補。四是跨邊界區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同監(jiān)管機制。建立職能互補、信息互通、監(jiān)管互助的流域綜合監(jiān)管協(xié)作機制，推動構建流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境標準體系、監(jiān)測體系和信息共享體系，搭建流域跨部門、跨區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控和信息共享平臺，形成協(xié)同監(jiān)管、齊抓共管大格局。

綜上所述，當前黃河流域的區(qū)域協(xié)同治理已經取得巨大成就，生態(tài)空間不斷拓展，環(huán)境容量持續(xù)擴大，污染物排放量大幅降低，生態(tài)環(huán)境質量已經得到不斷改善。但也要認識到，目前黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展遇到了困境和不可忽視的問題，要想實現(xiàn)黃河流域經濟社會高質量發(fā)展，需要不斷創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境的區(qū)域治理模式，不斷完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享機制，建立健全黃河流域多省區(qū)聯(lián)動的生態(tài)責任監(jiān)督問責機制，樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，堅定不移推進先行區(qū)建設，堅持不懈推動高質量發(fā)展。

〔注 釋〕

①1968 年，美國學者哈定在《科學》雜志上發(fā)表了一篇題為《公地的悲劇》的文章，后“公地悲劇”被用來解釋由于公共產品的使用具有非競爭性和非排他性，往往使得它在使用過程中落入低效甚至無效的資源配置狀態(tài)。