加快我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放研究

摘 要：把地級行政區(qū)即抵邊地州市盟作為基本單元來界定沿邊地區(qū)更為合理。我國沿邊地區(qū)地形地貌以高原山地為主，對外開放起步較晚，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低，屬于典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是少數(shù)民族的集中分布區(qū)域。當(dāng)前，我國沿邊地區(qū)發(fā)展面臨人口人才流失形勢嚴(yán)峻、基礎(chǔ)設(shè)施條件和營商環(huán)境不佳、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護矛盾突出等問題瓶頸。與此同時，國內(nèi)外形勢發(fā)生的新變化新趨勢，對于加快我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放來說，既有機遇，也有挑戰(zhàn)。新形勢下加快我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放，應(yīng)以地級行政區(qū)為基本單元，以沿邊中心城市為依托，規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶，全面融入構(gòu)建新發(fā)展格局，培育新的經(jīng)濟增長極，優(yōu)化營商環(huán)境，進一步加大對沿邊地區(qū)發(fā)展的支持力度。

關(guān)鍵詞：沿邊地區(qū);開發(fā)開放;區(qū)域合作

中圖分類號：F061. 5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2024）04-0019-08

中國與朝鮮、俄羅斯、蒙古、印度、越南等14 個國家接壤，陸地邊境線從東北的鴨綠江入?？诘轿髂系谋眮龊尤牒？冢L約2. 28 萬公里。我國周邊地區(qū)安全形勢復(fù)雜嚴(yán)峻、風(fēng)險叢生，維護邊境地區(qū)安全和穩(wěn)定的戰(zhàn)略地位至關(guān)重要，歷來是黨和國家高度重視的事情。黨的二十大報告明確，支持民族地區(qū)加快發(fā)展，加強邊疆地區(qū)建設(shè)，推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊。新形勢下，加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放，是促進興邊富民，加強民族團結(jié)和保障邊疆穩(wěn)定、邊境安全的現(xiàn)實需要，也是推進中國式現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)全體人民共同富裕的戰(zhàn)略要求。

一、我國沿邊地區(qū)的尺度界定

我國邊疆省份有9 個，從東北到西南依次是遼寧省、吉林省、黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、云南省和廣西壯族自治區(qū)，土地面積合計589. 44 萬平方公里，占全國陸地國土面積的61. 4%。抵邊地級行政區(qū)有45 個，包括25 個地級市、8 個地區(qū)、9 個自治州、3 個盟，土地面積合計350. 93 萬平方公里，占全國陸地國土面積的36. 6%（如表1 所示）。抵邊縣級行政區(qū)（以下簡稱邊境縣）137 個，包括6 個市轄區(qū)、63 個縣、17個自治縣、36 個縣級市、15 個旗，土地面積合計195. 49 萬平方公里， 占全國陸地國土面積的20. 4%。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，邊境縣人口超過50 萬人的僅有5 個，30 萬人至50 萬人的僅有14 個，而少于10 萬人的卻有64 個，其中少于5萬人的就有33 個之多。

從上述情況來看，邊疆省份占全國陸地國土面積一半以上，很顯然面積過大，省會城市普遍離邊境較遠(yuǎn)，同步推進的難度很大，即使加大政策支持力度，效果也不會很明顯，而近一半邊境縣的人口不到10 萬，且地廣人稀，集聚產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的難度很大。抵邊地級行政區(qū)即地州市盟的土地面積合計占全國陸地國土面積1/3 左右，絕大多數(shù)地州市盟的人口在100 萬人以上、城區(qū)人口在10 萬人以上。因此，把地級行政區(qū)即地州市盟作為基本單元來界定沿邊地區(qū)更為合理。

二、我國沿邊地區(qū)的現(xiàn)狀特點

我國沿邊地區(qū)地形地貌以高原山地為主，對外開放起步較晚，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低，屬于典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是少數(shù)民族人口的集中分布區(qū)域。新中國成立以來，黨和國家始終高度重視沿邊地區(qū)發(fā)展，給予了多種形式的政策和資金支持。然而，相對于東部沿海地區(qū)來說，我國沿邊地區(qū)的開發(fā)開放進程仍然嚴(yán)重滯后。

（一）地形地貌以高原山地為主

從東北瀕臨黃海的遼寧丹東到西南瀕臨北部灣的廣西防城港，我國沿邊地區(qū)依次分布著長白山、小興安嶺、大興安嶺、內(nèi)蒙古高原、阿爾泰山、天山、昆侖山、青藏高原、喜馬拉雅山、橫斷山脈、云貴高原、兩廣丘陵等山脈、高原和丘陵。以高原山地為主的地形地貌，造成我國沿邊地區(qū)自然條件不佳，開發(fā)開放的成本較高，甚至很多地區(qū)生態(tài)環(huán)境極度脆弱，不適宜人類生存。

（二）聚集著七成數(shù)量的少數(shù)民族

我國沿邊地區(qū)也是少數(shù)民族人口的集中分布區(qū)域，全國55 個少數(shù)民族中近40 個分布在沿邊地區(qū)，包括回族、滿族、朝鮮族、蒙古族、維吾爾族、塔吉克族、錫伯族、藏族、哈薩克族、柯爾克孜族、傈僳族、傣族、景頗族、苗族、獨龍族、佤族、拉祜族、哈尼族、彝族、瑤族、壯族等，很多少數(shù)民族與周邊國家和地區(qū)同一民族毗鄰而居[1] 。從自治地方來看，我國5 個自治區(qū)中有4 個屬于邊疆省份，沿邊地區(qū)包括10 個地級及副省級自治地方①，抵邊縣級自治地方有16 個（如表2 所示）。

（三）經(jīng)濟發(fā)展普遍相對滯后

我國沿邊地區(qū)生產(chǎn)生活條件普遍不佳，人口分布稀疏，對外開放起步較晚，又遠(yuǎn)離國內(nèi)大市場，經(jīng)濟發(fā)展水平和對外開放水平都明顯偏低。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國沿邊地區(qū)常住人口約7 320. 44 萬人，約占全國總?cè)丝诘?. 2%。2020 年，我國沿邊地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值為3. 39 萬億元，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3. 4%;人均地區(qū)生產(chǎn)總值為4. 63萬元，僅為全國平均水平的65. 9%;地均生產(chǎn)總值為91. 04 萬元/ 平方公里，僅為全國平均水平的9. 2%;對外開放度僅為19. 1%，相比全國平均水平低12. 5 個百分點。其中，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、云南和廣西八?。ㄗ灾螀^(qū)）的沿邊地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值均低于本?。ㄗ灾螀^(qū)）平均水平，遼寧、吉林、黑龍江、新疆、西藏、云南和廣西七?。ㄗ灾螀^(qū)）的沿邊地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值明顯低于全國平均水平，比重均在80%以下（如表3 所示）。整體來看，占全國三成陸地國土面積的沿邊地區(qū)，承載了全國半成的人口，經(jīng)濟產(chǎn)出則不足半成。

（四）設(shè)立了多種類型的國家級開發(fā)開放平臺

口岸是由國家指定的對外開放的門戶，是國際貨物運輸、人員跨境往來的樞紐。截至目前，我國沿邊地區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的對外開放口岸共有113個，包括水運口岸17 個、公路口岸71 個、鐵路口岸13 個和航空口岸12 個（如表4 所示）?？诎秾ξ覈剡叺貐^(qū)擴大對外開放發(fā)揮了重要的促進作用。為了進一步推動沿邊地區(qū)開發(fā)開放，國務(wù)院在邊境地區(qū)陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立了邊民互市貿(mào)易區(qū)、邊境開放城市、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境旅游試驗區(qū)、綜合保稅區(qū)、中國自由貿(mào)易試驗區(qū)片區(qū)、國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等開發(fā)開放平臺（ 如表5 所示）。

三、我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放面臨的問題

我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放進程比較滯后，經(jīng)濟發(fā)展明顯落后于內(nèi)地和東部沿海地區(qū)，加上生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生產(chǎn)生活環(huán)境普遍較為惡劣，存在人口人才嚴(yán)重流失、基礎(chǔ)設(shè)施條件欠佳、營商環(huán)境普遍不佳、“通道經(jīng)濟”特征明顯、發(fā)展保護矛盾突出等問題。

（一）人口分布比較稀疏

我國沿邊地區(qū)地域廣闊，但多屬于高寒地帶，大部分地區(qū)人跡罕至，生產(chǎn)生活條件普遍比較惡劣艱苦，人口比較稀疏。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國沿邊地區(qū)的常住人口平均密度僅為20 人/平方公里，不到全國人口密度的1/7。各邊疆省份沿邊地區(qū)常住人口平均密度均低于全國人口密度，且均明顯低于本省域常住人口密度。其中：遼寧、廣西兩省（自治區(qū)）沿邊地區(qū)的常住人口平均密度比較高，分別達(dá)到146 人/ 平方公里和112 人/ 平方公里，接近于全國人口密度，但都僅為本省（自治區(qū)）常住人口密度的1/2;黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏五省（自治區(qū)）沿邊地區(qū)的常住人口平均密度低于50 人/ 平方公里，均不到全國人口密度的1/3，其中甘肅省和西藏自治區(qū)的沿邊地區(qū)常住人口密度分別僅為6 人/ 平方公里和2 人/ 平方公里。如表6 所示。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

我國沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，對開發(fā)開放和產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成嚴(yán)重制約。受地方政府建設(shè)資金不足所限，沿邊地區(qū)的大部分口岸基礎(chǔ)設(shè)施條件落后、檢查防疫設(shè)備年久失修，口岸通關(guān)效率普遍較低，口岸功能亟待完善提升。各類開發(fā)開放平臺的水、電、路、氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施條件普遍不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，管理體制有待理順，甚至一些開發(fā)開放平臺建設(shè)處于停滯狀態(tài)。外聯(lián)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公路等級普遍較低、不能形成閉環(huán)網(wǎng)絡(luò)，很多地區(qū)沒有通鐵路和高速公路，普遍缺少聯(lián)通內(nèi)外的大運力骨干通道，跨境通道通而不暢，跨境物流的硬性成本普遍較高，與內(nèi)地和沿海地區(qū)的互聯(lián)互通水平較低，嚴(yán)重制約著貨物運輸、人員往來和招商引資。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善的問題普遍存在，交通、醫(yī)療、教育、商貿(mào)、通信、文化、供排水等城鎮(zhèn)功能普遍薄弱，城市用水問題普遍存在，嚴(yán)重削弱了沿邊地區(qū)的城市和城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)和吸納人口的能力。邊境物防技防設(shè)施建設(shè)不足，一些邊境地區(qū)主要靠人看眼盯，存在安全隱患。

（三）人口流失形勢嚴(yán)峻

我國沿邊地區(qū)人居環(huán)境普遍較差，就業(yè)機會較少，生活成本較高。隨著東中部地區(qū)和邊疆省份重點地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，沿邊地區(qū)人口人才呈現(xiàn)持續(xù)流出態(tài)勢。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國沿邊地區(qū)常住人口為7 320. 44 萬人，相比第六次全國人口普查數(shù)據(jù)減少了285. 12 萬人，占第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的3. 8%。常住人口減少的地區(qū)主要出現(xiàn)在東北地區(qū)，遼寧、吉林和黑龍江三省的沿邊地區(qū)常住人口均為減少態(tài)勢，其中通化市常住人口減少超過100 萬人，將近第六次人口普查數(shù)據(jù)的一半。毋庸置疑，勞動年齡人口是沿邊地區(qū)流出人口的主體。

（ 四）“通道經(jīng)濟”特征明顯

我國邊境貿(mào)易多為“穿岸而過”，很少在沿邊地區(qū)落地加工，“通道經(jīng)濟”特征明顯，開發(fā)開放“兩張皮”的現(xiàn)象比較普遍[2] 。以遼寧省丹東市為例：邊境貿(mào)易出口商品的附加值結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，以附加值偏低的勞動密集型和資源密集型產(chǎn)品為主，且大部分不在本地生產(chǎn)，如紡織、小機電、百貨、農(nóng)副等產(chǎn)品，批量小、品種雜、經(jīng)營分散;進口商品主要是農(nóng)、副、林、水等產(chǎn)品，資源型特征明顯，很大部分直接銷往內(nèi)地，很少落地加工，沒有在當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)倉儲、加工等環(huán)節(jié)的增值，未能促進沿邊地區(qū)形成規(guī)?；a(chǎn)力、創(chuàng)造較多的就業(yè)機會，難以有力支撐邊境城市和城鎮(zhèn)發(fā)展壯大。因此，我國沿邊地區(qū)的城市規(guī)模普遍不大。2022 年，我國沿邊地區(qū)25 個中心城市中，只有包頭的城區(qū)常住人口在100 萬人以上，中等城市只有牡丹江、丹東、雞西、佳木斯4 個，且都分布在東北沿邊地區(qū)，其他都是小城市;邊境33 個縣級市的中心城區(qū)（不包括縣城），只有景洪、滿洲里的常住人口在20 萬人以上，城區(qū)常住人口10 萬人以上的縣級城市只有景洪、滿洲里、琿春、瑞麗、博樂、靖西、芒市、騰沖、東港和東興10 個，集中在西南地區(qū)，其中景洪、博樂和芒市都是所在自治州政府駐地（如圖1 所示）。

（五）軟硬件環(huán)境普遍欠優(yōu)

受財力所限，各沿邊地區(qū)政府部門對市政建設(shè)和各類產(chǎn)業(yè)平臺的資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施條件普遍難以滿足當(dāng)?shù)亻_發(fā)開放發(fā)展的需要。服務(wù)型政府部門建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)平臺的管理體制有待理順，政府工作人員的服務(wù)意識比較淡薄，政務(wù)服務(wù)效率較低，不利于企業(yè)投資發(fā)展和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。部分邊境管理政策更新嚴(yán)重滯后于沿邊地區(qū)開放發(fā)展。缺少有效的政策和措施促進投資、人才、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向沿邊地區(qū)聚集，有效激勵沿邊地區(qū)積極與周邊國家和地區(qū)加強合作的機制和政策也較為匱乏[3] 。

（六）發(fā)展與保護存在矛盾

我國沿邊地區(qū)很多地方的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，對經(jīng)濟和人口的綜合承載能力較低，生態(tài)環(huán)境治理的壓力也比較大，推進開發(fā)開放與保護生態(tài)環(huán)境的矛盾日益突出。以廣西沿邊地區(qū)為例，資源環(huán)境承載力較低，土地、能源、礦產(chǎn)資源相對匱乏，對自然資源長期過度開發(fā)、粗放利用，保護和修復(fù)的治理措施滯后，造成了嚴(yán)重的礦山生態(tài)破壞、水環(huán)境污染、土壤重金屬污染、水土流失、石漠化等生態(tài)環(huán)境問題，經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境代價巨大，不利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。我國沿邊地區(qū)還廣泛分布著國家級和省級自然保護區(qū)，未來很可能在沿邊地區(qū)新設(shè)數(shù)個國家公園，將會進一步加重沿邊地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的任務(wù)。

四、我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放面臨的新形勢

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進，國際力量對比深刻調(diào)整，局部沖突和動蕩頻發(fā)。中國特色社會主義進入新時代，推進中國式現(xiàn)代化，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。國內(nèi)外形勢發(fā)生的新變化新趨勢，對于深入推進我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放來說，既有機遇，也有挑戰(zhàn)。

（一）新時代我國社會主要矛盾發(fā)生了變化

黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重大判斷。進入新時代，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代就要重點解決這個新的主要矛盾。我國沿邊地區(qū)與內(nèi)地尤其是東部沿海地區(qū)之間存在很大的發(fā)展差距，是典型的發(fā)展不充分的區(qū)域，是我國社會新的主要矛盾的突出表現(xiàn)方面之一。新時代解決我國社會新的主要矛盾，要求深入推進沿邊地區(qū)開發(fā)開放，把沿邊地區(qū)的豐富資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，加快提高沿邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。

（二）實現(xiàn)全體人民共同富裕是推進中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

我國進入新發(fā)展階段，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進。我國推進的現(xiàn)代化，是中國式現(xiàn)代化。黨的二十大報告強調(diào)，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，要著力促進全體人民共同富裕。推進中國式現(xiàn)代化，要求深入推進沿邊地區(qū)開發(fā)開放，加快提高沿邊地區(qū)居民的收入水平和生活水平，進而實現(xiàn)包括沿邊地區(qū)各族人民在內(nèi)的全體人民共同富裕。

（三）國家著力構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局

黨的十九屆五中全會提出，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。黨的二十大報告進一步強調(diào)，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局。新發(fā)展格局包括兩個方面：一個是以國內(nèi)大循環(huán)為主體的發(fā)展格局，要求暢通國內(nèi)大循環(huán)，助力形成強大的全國統(tǒng)一大市場;另一個是國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的發(fā)展格局，對暢通國內(nèi)大循環(huán)與國際大循環(huán)提出了要求，旨在更充分地利用國際市場和國際資源。沿邊地區(qū)與沿海地區(qū)一樣，也是聯(lián)結(jié)國內(nèi)國際兩大循環(huán)的重要樞紐，不僅是事關(guān)國家安全與邊疆穩(wěn)定的屏障，更是人員出入境、貨物進出口的平臺口岸和通道命脈，在新發(fā)展格局中占有重要地位、具有特殊作用[4] 。目前，我國沿邊地區(qū)作為聯(lián)結(jié)國內(nèi)國際兩大循環(huán)的樞紐地位還不夠強大，甚至可以說很薄弱。加快構(gòu)建新發(fā)展格局，要求深入推進沿邊地區(qū)開發(fā)開放，提高沿邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和聯(lián)通國內(nèi)國際兩大市場水平，加快增強沿邊地區(qū)支撐壯大國內(nèi)大循環(huán)、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的樞紐功能。

（四）國家推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國家發(fā)展和改革委員會、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》指出，共建“一帶一路”旨在促進經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現(xiàn)經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)。黨的十九大報告強調(diào)，積極促進“一帶一路”國際合作，努力實現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通（簡稱“五通”），打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力。黨的二十大報告進一步強調(diào)，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展是推進高水平對外開放的重大舉措。作為向西開放的前沿，我國沿邊地區(qū)要全面融入共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，緊抓國家實現(xiàn)“五通”的助力，加快提高開發(fā)開放水平。

（五）世界百年未有之大變局加速演進加劇國際形勢不確定性

近年來，世界政治經(jīng)濟發(fā)生深刻變化，國際環(huán)境日趨錯綜復(fù)雜，世界出現(xiàn)百年未有之大變局，并不斷演化。盡管和平與發(fā)展仍然是時代主題，但國際形勢的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，經(jīng)濟全球化逆流持續(xù)，排外主義、民粹主義加劇，單邊主義、保護主義、霸權(quán)主義對世界和平和發(fā)展的威脅依然嚴(yán)峻。俄烏沖突、巴以沖突等局部危機一直撥動著世界主要國家的“神經(jīng)”，給世界政治經(jīng)濟發(fā)展罩上了越來越濃的陰云。這一系列國際環(huán)境的新變化新形勢，都給我國推進沿邊地區(qū)開發(fā)開放帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

五、新形勢下加快我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放的基本思路

我國沿邊地區(qū)的戰(zhàn)略地位十分重要，但基礎(chǔ)條件薄弱、發(fā)展水平偏低，吸納投資和人才的內(nèi)生動力不足。新形勢下，從邊疆安全穩(wěn)定和居民共同富裕相結(jié)合考慮，統(tǒng)籌謀劃沿邊地區(qū)發(fā)展，規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶，發(fā)展壯大沿邊中心城市，培育新的經(jīng)濟增長極，著力優(yōu)化營商環(huán)境，全面融入構(gòu)建新發(fā)展格局。

（一）規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶

新形勢下，加快我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放，應(yīng)以地級行政區(qū)為基本單元，以抵邊地市州盟為依托、沿邊中心城市為核心節(jié)點，規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶。沿邊中心城市是指我國沿邊地區(qū)的地級市、地區(qū)、自治州和盟的政府駐地城市。經(jīng)濟帶是經(jīng)濟要素空間集聚的重要形態(tài)，是城市帶和產(chǎn)業(yè)帶的統(tǒng)稱，沿交通干線集聚經(jīng)濟要素，連接一個個城市，不僅使交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮更好的效益，而且有利于輻射帶動整個區(qū)域，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。沿邊經(jīng)濟帶是以交通干線連接的一個個沿邊中心城市為核心節(jié)點、沿邊中心城市周邊城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)為輔助構(gòu)成的帶狀區(qū)域。

（二）全面融入構(gòu)建新發(fā)展格局

支持沿邊地區(qū)積極全面融入構(gòu)建新發(fā)展格局，利用好國內(nèi)國際兩個市場和兩種資源。最重要的一方面，全面融入國內(nèi)大循環(huán)，全面融入全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，尤其要加強與京津冀、長三角、大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作和人員技術(shù)交流，充分利用我國作為世界第二大經(jīng)濟體的巨大市場和廣泛資源。另一方面，積極融入國際大循環(huán)，進一步加快向西開放合作步伐，主動參與國家“一帶一路”建設(shè)，主動全面對接?xùn)|北亞、中亞、東盟、瀾滄江-湄公河等國際區(qū)域合作和中俄、中歐、中非等國際合作，進一步拓展“一帶一路”特別是絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家和地區(qū)的市場需求和合作領(lǐng)域。

（三）培育新的經(jīng)濟增長極

培育經(jīng)濟增長極是指針對某一個或多個較小面積的地區(qū)，提供特殊政策和專項資金的支持，大力度改善軟硬件環(huán)境，刺激各類優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向這些地區(qū)快速聚集，促使這些地區(qū)經(jīng)濟快速增長，發(fā)展成為所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。培育經(jīng)濟增長極是加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有效舉措[5] 。我國邊境線很長，不可能使沿邊地區(qū)所有地方都快速發(fā)展起來，也不是每一個地方都適合開發(fā)。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶，應(yīng)在距離邊境線較近的區(qū)位上布局和培育新的經(jīng)濟增長極，由國家及各邊疆省份通過提供特殊優(yōu)惠政策和專項資金給予大力支持和集中投入，促進這些經(jīng)濟增長極的經(jīng)濟體量在較短時間內(nèi)快速壯大，推動它們所在的城市加快發(fā)展成為輻射帶動沿邊地區(qū)繁榮發(fā)展、強有力保障國土安全和邊境穩(wěn)定的戰(zhàn)略性支點。

（四）著力優(yōu)化營商環(huán)境

企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要當(dāng)?shù)靥峁┝己玫臓I商環(huán)境，否則就會增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的制度性交易成本[6] 。我國各沿邊中心城市的營商環(huán)境與內(nèi)地主要城市特別是諸如北京、上海、深圳等東部發(fā)達(dá)城市存在很大差距。我國沿邊地區(qū)各城市和城鎮(zhèn)只有加快優(yōu)化營商環(huán)境，逐步向法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境看齊，才有可能吸引企業(yè)投資發(fā)展和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。一是加大產(chǎn)業(yè)平臺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，集中投入，盡最大努力完善和提升一個或數(shù)個產(chǎn)業(yè)平臺的“九通一平”基礎(chǔ)設(shè)施條件，著力于改善硬件環(huán)境。二是深入推進“放管服”改革，進一步簡化項目建設(shè)審批程序，最短化審批周期，實行沿邊地區(qū)某些行業(yè)發(fā)展“負(fù)面清單”制度和項目建設(shè)登記備案制度。三是出臺特區(qū)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進政策，諸如建設(shè)用地“零地價”、稅收減免、出口免稅、高速公路免過路費等特別優(yōu)惠政策，對制造業(yè)企業(yè)聚集發(fā)展和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)形成強有力有效的吸引力。

六、新形勢下加快我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放的對策建議

新形勢下，加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放，規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶，促進沿邊地區(qū)聚集產(chǎn)業(yè)和壯大城市，需要國家及各邊疆省份在資金、政策、資源、要素等方面提供大力支持，使沿邊地區(qū)發(fā)展成為比較富裕的地區(qū)，鞏固邊疆，發(fā)展邊疆，富裕邊疆。

（一）編制沿邊經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃

以地級行政區(qū)為基本單元，以發(fā)展壯大沿邊中心城市為戰(zhàn)略重點，編制沿邊經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃，并把規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略。我國陸地邊境線綿延兩萬多公里，統(tǒng)一編制全國沿邊經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃的難度較大，宜分為東北、北部、新疆、西藏、西南五個部分分別編制沿邊經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃。沿邊經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容包括發(fā)展基礎(chǔ)、戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路、空間布局、交通設(shè)施、生態(tài)保護、區(qū)域合作、體制機制、保障措施等。建議編制沿邊經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃由國家發(fā)展改革委牽頭，相關(guān)省（自治區(qū)）配合參與編制，最后報國務(wù)院審批后實施。

（二）支持沿邊中心城市發(fā)展壯大

中心城市是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎和輻射核。規(guī)劃建設(shè)沿邊經(jīng)濟帶，要把發(fā)展壯大沿邊中心城市，增強它們的輻射帶動功能作為重要內(nèi)容。一般來說，沿邊中心城市分別是所在地市州盟的政治、經(jīng)濟、文化、科技、信息和產(chǎn)業(yè)中心，經(jīng)濟實力相對較強，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，人口規(guī)模相對較大。沿邊中心城市在保障國土安全和邊疆穩(wěn)定及抵御發(fā)展風(fēng)險方面，要比周邊其他城市強得多。沿邊中心城市的區(qū)位、市政基礎(chǔ)設(shè)施條件和交通通達(dá)性條件也都比較好，很大部分通了高速公路和鐵路或建有機場。東北沿邊地區(qū)的一些中心城市已開通高鐵。進一步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付對沿邊中心城市改善市政基礎(chǔ)設(shè)施條件的支持力度，使沿邊中心城市也能滿足人們對美好生活的向往，增強它們對人口和人才的吸引力和吸納能力，加快發(fā)展壯大人口規(guī)模，在沿邊地區(qū)崛起十?dāng)?shù)個人口規(guī)模超過100萬人的大城市，形成有效輻射帶動沿邊地區(qū)發(fā)展的一顆顆“明珠”，以及有力保障邊疆國土安全和社會穩(wěn)定的一座座“堡壘”。

（三）加強國家開發(fā)區(qū)政策對沿邊地區(qū)的支持

對沿邊地區(qū)加大國家開發(fā)區(qū)政策特別是國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)政策支持力度。在沿邊地區(qū)合理增設(shè)數(shù)量可觀的國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，尤其是在距離邊境線較近、發(fā)展條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的沿邊中心城市?？紤]到沿邊地區(qū)戰(zhàn)略地位重要而發(fā)展水平偏低，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)可以實行更為特別的優(yōu)惠政策和措施，對制造業(yè)企業(yè)投資和人才產(chǎn)生更強的吸引力，促進技術(shù)密集型和勞動密集型制造業(yè)聚集發(fā)展，輻射帶動它們所在的城市快速做強經(jīng)濟實力和吸納更多人口。

（四）以體制機制創(chuàng)新促進邊境貿(mào)易大發(fā)展

邊境貿(mào)易指兩國接壤地區(qū)的居民之間的集市貿(mào)易。促進邊境貿(mào)易發(fā)展不僅能有效提高兩國邊民的收入，而且能夠促進沿邊地區(qū)經(jīng)濟繁榮，對鞏固拓展脫貧攻堅成果具有重要作用。創(chuàng)新體制機制和政策措施，進一步促進邊境貿(mào)易大發(fā)展。一是把允許開展邊境貿(mào)易的地域范圍擴展到抵邊地市州盟。二是進一步較大幅度提高沿邊地區(qū)市場主體參與邊境貿(mào)易的關(guān)稅等稅收起征額。三是明顯擴大沿邊地區(qū)許可參與邊境貿(mào)易的商品類型和規(guī)模。四是創(chuàng)新邊境貿(mào)易模式，支持商貿(mào)產(chǎn)品交易網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)和跨境電商合作，拓展線上邊境貿(mào)易渠道[7] 。五是支持邊境貿(mào)易自動化、智能化、數(shù)字化發(fā)展，節(jié)約人力成本，提高交易效率[7] 。

（五）鼓勵和引導(dǎo)沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)對口合作

20 世紀(jì)80 年代以來，我國實施對口支援和對口幫扶政策和措施有效地加快了西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用[8] 。本質(zhì)上講，對口支援和對口幫扶關(guān)系都是區(qū)域間的轉(zhuǎn)移支付。借鑒以往經(jīng)驗，鼓勵和引導(dǎo)沿海地區(qū)與沿邊地區(qū)在地級層面加強對口合作，因地制宜實行對口支援和對口幫扶政策。通過對口支援或?qū)趲头?，牽引沿海地區(qū)的資金、技術(shù)、人才、信息、理念等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向沿邊地區(qū)流動和滲透，從而強力驅(qū)動沿邊地區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展、沿邊中心城市加快壯大，進而支撐沿邊經(jīng)濟帶快速隆起。

（六）支持沿邊地區(qū)積極參與區(qū)域和國際次區(qū)域合作

支持沿邊地區(qū)與周邊國內(nèi)外地區(qū)積極開展區(qū)域和國際次區(qū)域合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成對企業(yè)和人才的聯(lián)合吸引力。創(chuàng)新國際次區(qū)域合作機制，以邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)等對外開放合作平臺建設(shè)為依托，在礦產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游等領(lǐng)域與周邊國家和地區(qū)加強國際次區(qū)域合作。因地制宜發(fā)揮國際組織和國際合作機制在促進我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放中的作用，支持各抵邊地市州盟積極參與上海合作組織、博鰲亞洲論壇、金磚國家峰會、東北亞區(qū)域合作機制、中俄合作論壇、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作計劃、亞太經(jīng)合組織、亞歐博覽會、歐亞經(jīng)濟論壇等國際組織和國際合作機制，不斷提升沿邊地區(qū)參與國際次區(qū)域合作的能力和效率。

注釋：

①伊犁哈薩克自治州，地處新疆維吾爾自治區(qū)西部天山北部的伊犁河谷內(nèi)，成立于1954 年，首府是伊寧，是全國唯一的既轄地級行政區(qū)又轄縣級行政區(qū)的自治州，也是全國唯一的副省級自治州，下轄的塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)都是地級行政區(qū)，其他直轄的縣級行政區(qū)稱為伊犁地區(qū)。

②我國沿邊中心城市從東北到西南依次包括丹東、通化、白山、延吉、牡丹江、雞西、雙鴨山、佳木斯、鶴崗、伊春、黑河、呼倫貝爾、烏蘭浩特、錫林浩特、烏蘭察布、包頭、巴彥淖爾、巴彥浩特、酒泉、哈密、昌吉、阿勒泰、塔城、博樂、伊寧、阿克蘇、阿圖什、喀什、和田、噶爾、日喀則、山南、林芝、瀘水、保山、芒市、臨滄、普洱、景洪、蒙自、文山、百色、崇左和防城港 。

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責(zé)任編輯：關(guān) 華

基金項目：國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所基本科研業(yè)務(wù)費資助項目“‘十五五’時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思路研究”的階段性成果