治理重心下移背景下基層應(yīng)急管理體制改革：業(yè)務(wù)梳理、結(jié)構(gòu)困境與模式設(shè)計

收稿日期：2024-01-10

作者簡介：史紅斌（1981—），男，河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院副教授（河南焦作，454000）；中國礦業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生，碩士生導(dǎo)師（江蘇徐州，221116）。

基金項目：河南省軟科學(xué)研究計劃項目“治理重心下移視角下河南省街道社區(qū)應(yīng)急管理體制改革研究”（242400411146）；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金“沿黃城市群產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的數(shù)字賦能機理與推進策略研究”（23YJA790105）階段性成果。

摘要：街道—社區(qū)場域基層應(yīng)急管理是實現(xiàn)國家公共安全的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”，而體制機制改革創(chuàng)新是推進基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的核心路徑?；鶎討?yīng)急管理機構(gòu)改革“斷檔”制約治理效能的整體性釋放。科學(xué)梳理應(yīng)然狀態(tài)下“區(qū)—街道—社區(qū)”應(yīng)急管理業(yè)務(wù)范疇，對于規(guī)避權(quán)責(zé)交疊風(fēng)險、再造應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程和疏通國家治理重心下移路徑，具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。解構(gòu)基層應(yīng)急管理實踐場景發(fā)現(xiàn)：組織機構(gòu)的缺位導(dǎo)致街區(qū)場域中多元組織關(guān)系的混亂與無序，帶來了壓力型體制下的“內(nèi)卷式”工作模式、基層治理結(jié)構(gòu)與承載功能匹配失衡、治理重心下移與基層承載銜接偏差等結(jié)構(gòu)性困境。未來可通過“塊屬式”“條屬式”或“嵌入式”三種體制改革選擇方式，打通多元組織關(guān)系節(jié)點，構(gòu)建結(jié)構(gòu)清晰、功能完善、權(quán)責(zé)分明的新時代基層應(yīng)急管理體系，增強基層應(yīng)急管理系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

關(guān)鍵詞：重心下移；應(yīng)急管理；體制改革；效能

中圖分類號：D630" " " " 文獻標(biāo)識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）04-0081-11

一、問題提出

為有效提升治理效能，破解基層“小馬拉大車”的治理困境，[1]（p73-84+153）黨的十九大，十九屆三中全會、四中全會等皆提出采取“推動治理重心下移”的政策手段，解決基層治理中的權(quán)力與資源配置問題，彌補基層共同體的缺失。[2]（p20）從國家與社會的關(guān)系角度來看，治理重心下移是“自上而下”國家政權(quán)建設(shè)和“自下而上”社會自治雙向互動、建構(gòu)的過程。[3]（p12-27）一方面，基層治理體系是國家進行政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物。國家政權(quán)建設(shè)是保障社會的正常運行，以實現(xiàn)對社會的管理、整合和引領(lǐng)。[4]（p75-82+157）基層處于政府科層體系與社會網(wǎng)絡(luò)的“接點”位置。重心下移過程中，國家采取柔性運作方式將管理、資源、服務(wù)下沉至基層，緩解基層壓力，是將國家理念在微觀基層落地的重要抓手。[5]（p30-38）另一方面，隨著“單位制—街居制—社區(qū)制”管理制度的轉(zhuǎn)變，社會在不斷發(fā)育與成長，日趨呈現(xiàn)多元化、原子化和異質(zhì)性特征，帶來了民眾需求提高、公共事務(wù)增多和社會穩(wěn)定程度下降等諸多問題。治理重心的下移，使基層社會治理更加強調(diào)自主性，強化了基層“自我組織”“自我管理”和“自我服務(wù)”的能力。

作為基層社會治理的重要一環(huán)，基層應(yīng)急管理承擔(dān)著第一響應(yīng)、源頭治理和社會動員的重要功能，是實現(xiàn)公共安全的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”?？绮块T、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動是基層應(yīng)急管理工作的典型特征，[6]（p93-99）其行動貫穿于市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村莊）等多個層級。2018年黨和國家機構(gòu)改革，基于整體性理念和大部制思維，組建成立應(yīng)急管理部，推動了全國各省、市、區(qū)（縣）層面應(yīng)急管理體制的整體革新。然而，作為治理源頭的基層街道與社區(qū)卻尚未涉及，一度出現(xiàn)“斷檔”現(xiàn)象。機構(gòu)改革的基層“斷檔”，制約應(yīng)急響應(yīng)中的協(xié)調(diào)關(guān)系、協(xié)同行動，導(dǎo)致應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)碎片化、孤島化問題，阻礙了國家意志在基層場域的貫徹執(zhí)行。作為國家連接社會的組織化中介，系統(tǒng)性改革優(yōu)化基層街道和社區(qū)現(xiàn)行應(yīng)急管理體制，能夠重構(gòu)公共安全供給機制，產(chǎn)生提高治理效率、降低行政成本、源頭化解風(fēng)險的良性效應(yīng)。本文著眼于基層政權(quán)自主性和基層應(yīng)急管理的現(xiàn)實情境，以基層應(yīng)急管理體制改革為研究對象，試圖探索以下幾個問題：一是治理重心下移趨勢下，基層應(yīng)急管理體制是否也應(yīng)遵循國家基層政權(quán)建設(shè)方式展開變革；二是重心下移過程中基層應(yīng)急管理效能釋放存在哪些掣肘因素；三是未來基層應(yīng)急管理體制如何進一步改革優(yōu)化，以適應(yīng)新安全格局構(gòu)建需求。

二、文獻回顧

國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的全面推進，重塑了基層社會治理體系，持續(xù)驅(qū)動治理體系、治理過程和治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展演進，[7]（p19-29）梳理治理重心下移和基層應(yīng)急管理創(chuàng)新的研究脈絡(luò)，對厘清現(xiàn)實問題和找準(zhǔn)未來基層應(yīng)急管理發(fā)展方向極具助益。

（一）治理重心下移研究

治理重心下移是建構(gòu)基層社會秩序和轉(zhuǎn)變基層治理模式的重要抓手。伴隨治理重心下移的實踐演進，學(xué)界關(guān)于該領(lǐng)域的研究內(nèi)容主要聚焦于以下三個議題。

一是治理重心下移的功能效用。治理重心下移的預(yù)期目標(biāo)是為基層街區(qū)賦權(quán)增能，保證其“有權(quán)、有人、有力”，突破“總體能力有限”的治理困境。[8]（p64-70）資源性強化和功能性強化是治理重心下移的兩大方面，前者指按照科層結(jié)構(gòu)體系自上而下地對基層進行人、財、物等資源輸入，后者指通過基層治理體制機制的不斷創(chuàng)新來優(yōu)化其治理結(jié)構(gòu)，提升資源運用能力。[9]（p49-58）

二是治理重心下移的潛在風(fēng)險。政策實踐中，伴隨治理重心“正下移”的同時，也衍生出了治理重心的“逆下移”現(xiàn)象。[10]（p79-90）一是由于科層體制固有的特性與弊端，相較于權(quán)力與資源，任務(wù)、責(zé)任更容易下放到基層。上級政府簡單以“屬地管理”的名義將大量職責(zé)下移基層，導(dǎo)致基層治理的權(quán)責(zé)背離。[11]（p2-16+78）二是權(quán)力的下放與資源的下沉，使得基層治理體系呈現(xiàn)出越來越明顯的“嵌合”治理結(jié)構(gòu)，[12]（p47-57+177）多元主體要素的融入在建構(gòu)共治格局的同時，也產(chǎn)生了諸如邊界模糊、功能泛化和合作失序等現(xiàn)實問題。[13]（p142-151）

三是治理重心下移的基層承接。治理重心下移與效能提升之間并不遵循線性邏輯關(guān)系，良好治理效能的產(chǎn)生依賴于基層治理結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)性地調(diào)整和轉(zhuǎn)換。[14]（p24-35+169-170）治理重心下移既不是簡單地向基層“放權(quán)、送物、派人”，也不是簡單擴充基層政權(quán)人員編制和隊伍，而是通過體制機制的創(chuàng)新性變革，實現(xiàn)基層治理體系的系統(tǒng)性重構(gòu)。[15]（p75-84+176-177）

（二）基層應(yīng)急管理創(chuàng)新實踐研究

學(xué)者們扎根微觀實踐，基于多中心治理、合作治理和社會資本等理論視角，對基層應(yīng)急管理的創(chuàng)新實踐及未來發(fā)展方向進行系統(tǒng)性分析。

一是系統(tǒng)反思政府直控型基層應(yīng)急管理模式的弊端。政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，在應(yīng)急管理中必然起著主導(dǎo)作用。[16]（p169-175）危機狀態(tài)的不確定性、公眾需求的多元性、復(fù)合衍生性危機的日益增多等問題，對傳統(tǒng)“行政一元式”的應(yīng)急管理模式提出了巨大挑戰(zhàn)。[17]（p14-19）面對具有跨域性、系統(tǒng)性、溢出效應(yīng)的跨界公共危機時，政府直控型管理模式的區(qū)域封閉、部門分割、條塊分治、協(xié)調(diào)困難等碎片化問題日益顯露。[18]（p73-89）

二是集中思考韌性視角下基層應(yīng)急管理改進策略。應(yīng)急管理工作重心下移政策導(dǎo)向下，隨著基層扁平化組織指揮體系的日益完善和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)主體責(zé)任的持續(xù)加強，社區(qū)韌性治理成為提高基層應(yīng)急能力的新引擎。[19]（p32-36）韌性社區(qū)內(nèi)含物理層面的“抗逆力”、社會生態(tài)層面的“恢復(fù)力”和社區(qū)成員的“自治力”三重指向。[20]（p87-92）樹立全周期管理意識、創(chuàng)新黨建引領(lǐng)、加強數(shù)字技術(shù)建設(shè)、注重社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和激發(fā)社區(qū)應(yīng)急多主體參與等是構(gòu)建韌性社區(qū)的有效策略。[21]（p85-91）

三是聚焦關(guān)注黨建引領(lǐng)基層應(yīng)急管理的顯著優(yōu)勢。黨組織的功能優(yōu)勢與基層應(yīng)急管理需求天然契合。應(yīng)急管理突出“戰(zhàn)時”狀態(tài)響應(yīng)行動的及時性與靈活性，組織反饋速度、資源調(diào)配速度和人員配合程度是能否高效釋放管理效能的關(guān)鍵變量。[22]（p130-140）黨組織在基層治理體系中居于“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)地位，富有合法性、權(quán)威性與強大的組織動員能力。[23]（p81-91）面對公共性危機事件，黨組織通過綜合運用執(zhí)政資源，可最大限度地獲取社會支持、統(tǒng)籌各種資源與協(xié)同多元主體，是有效應(yīng)急管理不可或缺的構(gòu)成主體。[24]（p3-10）同時，黨組織在對基層應(yīng)急管理的引領(lǐng)中也在自我建設(shè)與成長，實現(xiàn)著黨建引領(lǐng)與應(yīng)急管理的雙向賦能。[25]（p96-103）

（三）既有研究的拓展

現(xiàn)有研究大多是在治理體系架構(gòu)不變的條件下，關(guān)注治理模式的創(chuàng)新和機制的變革。作為制度外的優(yōu)化方案，機制變革的持續(xù)性、法理性和可擴散性不足，并未從根本上解決現(xiàn)存的基層管理難題。體制改革涉及組織架構(gòu)調(diào)整、運行制度調(diào)適和職能權(quán)限轉(zhuǎn)變等多層面問題，相較于機制改革，其創(chuàng)新行動的約束因素更為多元且復(fù)雜?，F(xiàn)有理論體系缺乏對基層應(yīng)急管理體制改革的系統(tǒng)性研究，實踐領(lǐng)域也并未大規(guī)模開展體制改革的創(chuàng)新實踐，尚未形成獨立性話語體系和一般性規(guī)律經(jīng)驗。同時，基層應(yīng)急管理研究趨勢轉(zhuǎn)向微觀層面，但多為針對實踐個案的分析，重點討論案例背景下基層應(yīng)急管理實踐“是什么”和“怎么做”，導(dǎo)致研究整體呈現(xiàn)碎片化傾向，并未實現(xiàn)體制改革創(chuàng)新的突破。因此，本文探討如何以體制改革重構(gòu)和優(yōu)化基層應(yīng)急管理體系，從而打通多元行動主體的關(guān)系節(jié)點，理順“區(qū)—街道—社區(qū)”之間應(yīng)急管理事務(wù)的職能分工、職責(zé)分配等關(guān)鍵內(nèi)容（見表1）。

三、“治理實踐的審視”：基層應(yīng)急管理事務(wù)梳理與劃分

2018年黨和國家機構(gòu)統(tǒng)籌改革后，自然災(zāi)害與事故災(zāi)難由新成立的應(yīng)急管理機構(gòu)負責(zé)，而將公共衛(wèi)生事件劃分至衛(wèi)健委、社會安全事件劃分至政法委。[26]（p36-43）有學(xué)者認(rèn)為，這種應(yīng)急管理職能劃分方式，是以“全災(zāi)種管理”上適度的“退”，去真正實現(xiàn)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的“全過程管理”，從而更好實現(xiàn)精細化應(yīng)急管理。[27]（p11-20）在職責(zé)同構(gòu)的路徑依賴下，區(qū)、街道、社區(qū)與上級政府在突發(fā)事件應(yīng)對的職能、職責(zé)劃分趨同。公共衛(wèi)生事件由區(qū)衛(wèi)健委或區(qū)疾病預(yù)防控制中心、街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站負責(zé)；社會安全事件由區(qū)公安分局、街道派出所、社區(qū)警務(wù)站負責(zé)；自然災(zāi)害與事故災(zāi)難事件在區(qū)級層面由應(yīng)急管理局負責(zé)，街道層面以合署辦公形式開展工作，社區(qū)則尚無對口職能機構(gòu)，由社區(qū)工作人員兼任。

從組織架構(gòu)來看，公共衛(wèi)生事件與社會安全事件的應(yīng)急管理體系已較為成熟，按照科層制組織體系，形成了工作范疇與責(zé)任歸屬明確的“條線式”治理系統(tǒng)。但自然災(zāi)害與事故災(zāi)難事件應(yīng)急管理體系則呈現(xiàn)“斷檔”狀態(tài)，街道和社區(qū)對口職能機構(gòu)的缺位，導(dǎo)致管理場域中多元主體關(guān)系的混亂與無序，造成基層應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程運行不暢。治理重心下移背景下，治理事務(wù)增多與職能機構(gòu)缺位之間的張力，進一步加重基層應(yīng)急管理困境?；鶎討?yīng)急管理效能的提升，需要明晰區(qū)、街道、社區(qū)之間的權(quán)責(zé)歸屬，構(gòu)建結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、功能完善和權(quán)責(zé)分明的治理體系，再造業(yè)務(wù)流程。業(yè)務(wù)流程再造的核心理念是深入分析作業(yè)活動的基本要素，篩選基本和最關(guān)鍵的職能要件，在擺脫傳統(tǒng)組織分工的束縛、不考慮部門職能邊界限制的前提下重組業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)革命性創(chuàng)新和效率提升。[28]（p46-52+94）因此，圍繞區(qū)、街道、社區(qū)的功能定位，梳理各自所屬的工作范疇，是基層應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程再造的基本前提。

區(qū)、街道、社區(qū)不同層級管理主體的權(quán)力空間、資源能力、職能結(jié)構(gòu)和功能定位等不同，其在基層應(yīng)急管理中所發(fā)揮的作用也各有側(cè)重。區(qū)級政府掌握基層各類治理資源，街區(qū)的應(yīng)急管理問題，必然要牽涉縣區(qū)層面的決策。[29]（p92-99）區(qū)級政府主要扮演宏觀統(tǒng)籌者身份，負責(zé)全區(qū)風(fēng)險隱患排查、應(yīng)急體系建設(shè)、應(yīng)急規(guī)劃、資源協(xié)調(diào)、專業(yè)化推進等，指導(dǎo)街道和社區(qū)開展各項應(yīng)急管理工作。

街道是科層制“層級化”向下延伸的產(chǎn)物，在基層治理中處于中軸地位，具備“行政化”和“社會化”的雙重功能屬性。[30]（p15-23）一方面，作為區(qū)政府的派出機關(guān)，街道履行政府職能，承接區(qū)政府下派的應(yīng)急事務(wù)與命令，如組建街道應(yīng)急隊伍、編制應(yīng)急預(yù)案和建設(shè)避難場所等；另一方面，身處社會治理的基礎(chǔ)層次，街道履行服務(wù)主體職能，指導(dǎo)、幫助和支持社區(qū)建設(shè)，如街道資源下沉、應(yīng)急知識教育培訓(xùn)等。

社區(qū)是服務(wù)居民的“最后一公里”，具備更好“深入群眾、了解民情、解決矛盾”的功能與優(yōu)勢。作為應(yīng)急處理突發(fā)事件的第一線，社區(qū)發(fā)揮災(zāi)時第一響應(yīng)、災(zāi)情信息摸排、風(fēng)險監(jiān)測管理和應(yīng)急計劃執(zhí)行等重要功能。同時，社區(qū)場域中，基于社會交往、情感信任所形成的非正式關(guān)系，為社會動員、公民參與、資源整合和共同體意識培育等應(yīng)急管理事務(wù)的有效運作營造支持性環(huán)境。

國內(nèi)學(xué)者圍繞突發(fā)事件生命周期規(guī)律提出了多種全過程管理模型，如：兩階段論、[31]（p12-15）三階段論、[32]（p132-146+223-224）四階段論、[33]（p16-17） “6+1”全過程均衡理論[34]（p123-130）等。閃淳昌等依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和突發(fā)事件生命周期理論，進一步細化應(yīng)急管理機制建設(shè)內(nèi)容，形成“4階段×5模塊”模式，[35]（p8-12+21）涵蓋了突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中和事后各個階段。本文以該模式為劃分框架，結(jié)合“區(qū)—街道—社區(qū)”的職能定位與功能優(yōu)勢，在借鑒政府文本、相關(guān)文獻和地方治理實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，科學(xué)梳理應(yīng)然狀態(tài)下三級管理主體的應(yīng)急管理事務(wù)（表2），進而明晰各自所屬的業(yè)務(wù)范疇和職責(zé)邊界。

四、“三重困境的制約”：基層應(yīng)急管理效能釋放的掣肘因素

解構(gòu)基層應(yīng)急管理實踐場景，發(fā)現(xiàn)重心下移政策執(zhí)行中，隊伍、資源、體制和機制等多種因素共同制約著基層應(yīng)急管理的效能釋放。“壓力型”體制下，基層治理能力與治理需求之間產(chǎn)生巨大張力，政策執(zhí)行過程、結(jié)果與目標(biāo)設(shè)計錯位失焦。干部工作“內(nèi)卷化”、權(quán)責(zé)模糊、治理行為短期化和“形式化空轉(zhuǎn)”等問題，成為基層應(yīng)急管理之困。

（一）壓力型體制下的“內(nèi)卷式”工作模式

行政權(quán)力的擴張，擠壓街區(qū)責(zé)任主體社會自治空間，其行政屬性日益凸顯。區(qū)級政府以體制性考核方式無序下壓治理任務(wù)與指標(biāo)，使得基層應(yīng)急干部苦不堪言，功能承載超重。面對“輪番式檢查”“責(zé)任層層下移”等問題，基層只能以“空轉(zhuǎn)”“共謀”等策略性回應(yīng)來應(yīng)對治理壓力?；鶎幼鳛閷俚毓芾碇黧w承擔(dān)“兜底”責(zé)任，在“多重任務(wù)—目標(biāo)—問責(zé)”驅(qū)動機制下，基層應(yīng)急管理“內(nèi)卷式”工作模式的形成主要包括兩重原因。

一是領(lǐng)導(dǎo)注意力分配稀缺，基層“發(fā)展”資源沖擊和擠壓“安全”資源，導(dǎo)致應(yīng)急管理工作邊緣化。領(lǐng)導(dǎo)注意力是解決各項社會議題的重要資源。在有限資源、權(quán)力和能力的局限下，面對多元任務(wù)目標(biāo)，應(yīng)急管理并非基層政府的焦點任務(wù)選擇。應(yīng)急管理注重源頭治本，強化關(guān)口前移，工作重心是災(zāi)前風(fēng)險管控與隱患排查，將風(fēng)險消弭于無形，因而治理產(chǎn)出外顯效應(yīng)較低。政績目標(biāo)驅(qū)動下，基層政府領(lǐng)導(dǎo)作為理性人，注意力更多分配在經(jīng)濟發(fā)展、民生工程、社會矛盾化解等方面。弱領(lǐng)導(dǎo)注意力下，制度供給、資源供給、技術(shù)供給受限，導(dǎo)致基層應(yīng)急管理工作開展力不從心。

二是名出多頭的任務(wù)考核，導(dǎo)致基層街區(qū)工作人員功能承載負荷超重，引發(fā)應(yīng)急管理工作形式化。作為一種激勵與約束并存的制度資源，考核本質(zhì)是為推動干部在自身崗位上開拓創(chuàng)新，而行政權(quán)力侵入所衍生出的“調(diào)查報表多、考核名目多、證明蓋章多”等問題，加劇了街區(qū)行政化趨勢，導(dǎo)致其服務(wù)主體屬性的偏差與異化。迫于問責(zé)風(fēng)險壓力，面對各“條條”部門名出多頭的安全考核、安全督察、安全驗收、形式化培訓(xùn)等任務(wù)，基層干部只能以文件代替落實，以臺賬代替現(xiàn)場。將“留痕”視為安全工作本質(zhì)，將材料視為工作成果的工作方式，致使基層應(yīng)急管理工作陷入事務(wù)主義、文牘主義的怪圈，工作實效難以保證。

（二）基層管理結(jié)構(gòu)與承載功能匹配失衡

結(jié)構(gòu)功能主義的核心思想是“結(jié)構(gòu)決定功能，功能影響結(jié)構(gòu)”。應(yīng)急管理能力提升是整個應(yīng)急管理系統(tǒng)的功能訴求，其實現(xiàn)基礎(chǔ)是具備完善的管理體系和職能結(jié)構(gòu)。相較于區(qū)級以上人民政府的正式應(yīng)急管理機構(gòu)，街道、社區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)普遍存在“空殼化”“兩張皮”現(xiàn)象。風(fēng)險和災(zāi)害管理基層化背景下，面對應(yīng)急管理事務(wù)的“關(guān)口前置、重點下移”，組織機構(gòu)的缺位制約了基層應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)部資源整合、任務(wù)分配和目標(biāo)達成等功能的高效實現(xiàn)。

一是多災(zāi)種綜合治理網(wǎng)絡(luò)難以構(gòu)建。當(dāng)前我國基層應(yīng)急管理體制改革正處于磨合期，各地積極推進基層應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)?；鶎討?yīng)急管理職能機構(gòu)的缺位，導(dǎo)致各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)“原子化”現(xiàn)象凸顯，機構(gòu)建構(gòu)有待從“物理相加”走向“化學(xué)融合”。如街道安委會、消安委、防汛指、減災(zāi)委等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)名出多頭，分災(zāi)種設(shè)立的情況突出。安全生產(chǎn)、防汛抗旱、疫情防控和消防救援等職能無法實現(xiàn)統(tǒng)一管理，多災(zāi)種綜合治理網(wǎng)絡(luò)難以構(gòu)建。社區(qū)層面簡單以兼職形式設(shè)立安全勸導(dǎo)員或災(zāi)情信息員，應(yīng)急演練、預(yù)案編制、隱患排查和宣傳教育培訓(xùn)等基礎(chǔ)性應(yīng)急管理工作無法有效落實。

二是多部門應(yīng)急協(xié)同行動能力弱化。多部門協(xié)同行動是應(yīng)急管理工作的典型特征，突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性決定了其管理涉及公安、消防、衛(wèi)生、交通等多個部門?；鶎討?yīng)急管理機構(gòu)的缺位，導(dǎo)致各“條條”部門之間的管理職能難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加之權(quán)限制約，面對突發(fā)事件時，基層街道與社區(qū)缺乏行政執(zhí)法權(quán)，且無法凝聚治理合力，導(dǎo)致“管理缺位”和“破窗效應(yīng)”的問題長期存在。這種“條塊”分割所造成的區(qū)級部門“管得了看不見”和街道“看得見管不了”的現(xiàn)象，進一步導(dǎo)致基層應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)與功能的匹配失衡。

（三）治理重心下移與基層承載銜接偏差

治理重心下移的初衷厚植社會治理根基，增強基層政府社會治理和服務(wù)能力，以提升其回應(yīng)性。實踐中，重心下移在強化基層治理結(jié)構(gòu)的同時，也產(chǎn)生了諸多負面效應(yīng)。一方面，職責(zé)同構(gòu)限制、屬地管理擴張導(dǎo)致治理事務(wù)與職責(zé)的一味下沉，而人、財、物等治理資源則處于截留狀態(tài)。另一方面，重心下移并非簡單向基層“放權(quán)、送物、派人”，需通過建立配套承接體系作為基層組織功能再造的系統(tǒng)載體。由于當(dāng)前配套承接體系缺位，導(dǎo)致治理重心下移與基層承載銜接偏差，造成基層應(yīng)急管理中“重心持續(xù)下移，效能卻未見提升”的“形式化空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

一是專業(yè)管理人才“少而弱”。危急情境下，基層應(yīng)急工作人員的專業(yè)化程度、適應(yīng)變化和妥善解決問題的能力，是影響治理效能的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)階段街道與社區(qū)缺乏應(yīng)急管理專業(yè)人才，工作人員常常身兼數(shù)職，專職人員配備缺失。各項治理事務(wù)與職責(zé)的下沉，導(dǎo)致基層應(yīng)急管理工作通常被視為常規(guī)性工作之外“增生”的臨時性事務(wù)，一度陷入“事務(wù)下放—運動式治理—效能低下”的惡性循環(huán)。同時，工作人員應(yīng)急救援專業(yè)理論知識薄弱和實踐操作能力不足，缺乏底線思維和憂患意識，難以滿足“大安全、大應(yīng)急”的管理需求。

二是應(yīng)急管理資源“舊而缺”。應(yīng)急管理資源包括人力資源、物力資源和財力資源，各類資源的合理配置和高效使用，是有效應(yīng)對突發(fā)事件的基本保障。[36]（p5-18）但實踐中，我國基層應(yīng)急管理資源及其配置薄弱問題長期存在。人力資源方面，除上述專業(yè)管理人才“少而弱”情形外，基層綜合性應(yīng)急救援隊伍實質(zhì)缺位，簡單以社區(qū)消防志愿者、平安志愿者等志愿者隊伍形式代替，其功能定位與國務(wù)院要求建設(shè)目標(biāo)相差甚遠。財力資源方面，基層街區(qū)應(yīng)急預(yù)備費計提比例較低，計提客體、計提范圍、管理模式、支出用途等要素缺乏法定制度支撐，難以適配風(fēng)險社會和轉(zhuǎn)型社會疊加的復(fù)合風(fēng)險治理要求。物力資源方面，新冠疫情的初期防控，暴露出基層存在應(yīng)急物資儲備不足、結(jié)構(gòu)布局有失均衡、應(yīng)急物資物流存在短板和供應(yīng)主體間協(xié)調(diào)無序等約束應(yīng)急管理效能兌現(xiàn)的客觀限制。

五、“三種模式的選擇”：基層應(yīng)急管理體制改革的未來實踐方向

中國行政管理體制改革，指政府行政系統(tǒng)為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、完善制度，以實現(xiàn)行政系統(tǒng)與社會環(huán)境之間動態(tài)平衡的過程。[37]（p76-86）基層應(yīng)急管理體制改革，則是通過調(diào)整街區(qū)內(nèi)部應(yīng)急管理組織架構(gòu)、職能定位和權(quán)責(zé)歸屬等，調(diào)節(jié)與重塑多元組織要素間互動關(guān)系，以增強基層應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，夯實基層政權(quán)在應(yīng)急管理領(lǐng)域貫徹國家理念與服務(wù)社會的能力。2021年，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，提出“形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制”?！叭珵?zāi)種、大應(yīng)急”工作格局下，基層街區(qū)需主動調(diào)整內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)新時代中國特色應(yīng)急管理體制建設(shè)需求。

（一）塊屬式改革

“條塊”關(guān)系是中國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，構(gòu)成了中央與地方關(guān)系中特殊的“矩陣式結(jié)構(gòu)”。[15]（p75-84+176-177）基層應(yīng)急管理“條塊”關(guān)系，“塊”是指街道和社區(qū)，“條”則是指縣區(qū)職能部門。塊屬式改革是通過設(shè)置隸屬于街道和社區(qū)的應(yīng)急管理專門機構(gòu)，將碎片化的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)、零散化的應(yīng)急管理職能和多元化的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行專業(yè)整合和統(tǒng)一管理，進而實現(xiàn)信息共享、資源整合、業(yè)務(wù)協(xié)同和組織共建。這種改革模式通過“塊塊”層面的專門機構(gòu)設(shè)置，將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”“以新安全格局保障新發(fā)展格局”等新時代應(yīng)急管理理念和“預(yù)防為主、防治結(jié)合”“關(guān)口前移、源頭治理”等國家話語體系嵌入基層社會，可有效實現(xiàn)國家意志和行政權(quán)力向社會的滲透與延伸。

塊屬式改革在街道層面，可在街道辦事處內(nèi)設(shè)立應(yīng)急管理辦公室，其機構(gòu)設(shè)置與街道辦事處原有的其他科室設(shè)置相同，如黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和計劃生育辦公室等，統(tǒng)一負責(zé)街道轄區(qū)內(nèi)的各項應(yīng)急管理工作，包括隱患排查、監(jiān)測預(yù)警、信息報送、預(yù)案演練和物資儲備等。同街道辦事處其他科室角色定位一致，應(yīng)急管理辦公室是街道辦事處的下屬職能科室，兩者是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同時接受區(qū)（縣）應(yīng)急管理局等相關(guān)“條條”部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督考核。作為街道辦事處新設(shè)下屬科室，應(yīng)急管理辦公室辦公場所由街道辦事處提供，辦公經(jīng)費納入街道財政預(yù)算，辦公人員遵循其他原有科室配置方式按需編配，由街道辦事處掌握其工作考核權(quán)和人事任免權(quán)。

社區(qū)居民委員會作為基層群眾自治性組織，建立有效承接社區(qū)管理和服務(wù)的下屬委員會，如人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計劃生育、群眾文化等各類下屬委員會，已成為加強社區(qū)自治能力的全國通行做法。塊屬式改革在社區(qū)層面，可參照其他下屬委員會設(shè)置，建立下屬應(yīng)急管理委員會，其運行方式與各類下屬委員會相同，統(tǒng)一負責(zé)社區(qū)內(nèi)的各項應(yīng)急管理工作，包括風(fēng)險隱患排查、應(yīng)急知識宣傳、應(yīng)急預(yù)案演練、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急政策普及和災(zāi)時社會動員等。社區(qū)應(yīng)急管理委員會接受社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，其辦公場所由社區(qū)居民委員會提供，辦公經(jīng)費從社區(qū)居民委員會工作經(jīng)費中列支。人員構(gòu)成方面，應(yīng)急管理委員會主任由社區(qū)居民委員會成員兼任，成員按照自愿、無償?shù)囊庠冈瓌t，由社區(qū)居民代表、樓門院長、社區(qū)工作者及社區(qū)各類社會組織、駐區(qū)單位代表等組成（見圖1）。

塊屬式改革可以實現(xiàn)基層應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)功能匹配、專項業(yè)務(wù)兜底與高效社會動員。第一，塊屬式改革通過革新街區(qū)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，滿足基層應(yīng)急管理系統(tǒng)的功能訴求。通過設(shè)立街道、社區(qū)應(yīng)急管理專門機構(gòu)，將合署辦公轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ椫卫?，多元且碎片的基層?yīng)急管理職能得以統(tǒng)一管理，可以解決基層應(yīng)急管理中現(xiàn)存的機構(gòu)“空殼化”和業(yè)務(wù)“懸浮化”現(xiàn)象。第二，塊屬式改革以創(chuàng)設(shè)街區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)的實質(zhì)性政策工具，重新配置街區(qū)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)與資源，確?；鶎咏謪^(qū)“有機構(gòu)、有場地、有人員、有物資”，從而有效承接下移的各項應(yīng)急管理事務(wù)，實現(xiàn)專項業(yè)務(wù)兜底。第三，街道、社區(qū)作為國家與社會的接口，其社會功能屬性使其在服務(wù)社會過程中所形成的支持性伙伴關(guān)系，如情感、溝通、信任等非正式關(guān)系，是應(yīng)急治理效能提升的關(guān)鍵因素，可為組織居民參與、開展志愿服務(wù)和應(yīng)急社會動員等工作提供有效支撐。

塊屬式改革通過對基層應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)進行適應(yīng)性調(diào)整和轉(zhuǎn)換，強化基層街區(qū)功能承載能力，是有效貫徹國家意志和適應(yīng)治理重心下移發(fā)展趨勢的主動建構(gòu)創(chuàng)新。但是，這種改革模式也存在部分可預(yù)期弊端，科層內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)適依然無法擺脫原有體制運行中的結(jié)構(gòu)性困局。一是新設(shè)應(yīng)急管理機構(gòu)的財政支出、資源需求等由街區(qū)供給，專項業(yè)務(wù)運行將進一步增加其行政支出成本。二是縱向行政層次的增加，可能帶來信息傳遞的衰減乃至失真風(fēng)險，從而降低行政效率。三是自上而下的行政改革模式無法消除行政權(quán)力的侵入，街區(qū)社會屬性仍然面臨被行政屬性吸納的困境，從而加重基層行政化負擔(dān)。

（二）條屬式改革

中國“條塊關(guān)系”中，“條”是指從中央延續(xù)到基層各個層級政府中職能相似或業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門。[38]（p2）垂直化管理模式強調(diào)部門分工和專業(yè)化，體現(xiàn)政府職能內(nèi)容的分化和權(quán)威關(guān)系自上而下的運作動員。[39]（p200）條屬式改革是指按照垂直化管理模式，在街道和社區(qū)自上而下對口設(shè)立應(yīng)急管理機構(gòu)，整合碎片化的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)和職能，統(tǒng)一負責(zé)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理業(yè)務(wù)開展。這種改革模式強調(diào)突發(fā)事件的專業(yè)化和精準(zhǔn)化管理，有利于提升基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)效能。

條屬式改革在街道層面，可建立應(yīng)急管理所作為區(qū)（縣）應(yīng)急管理局派出機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)街道轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)，并承擔(dān)上級部門交辦的各項其他事務(wù)。同公安派出所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等垂直管理單位運行模式相同，應(yīng)急管理所與區(qū)（縣）應(yīng)急管理局存在組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重關(guān)系，并在街道黨工委和街道辦事處屬地管理下開展工作，其辦公場所、辦公經(jīng)費、辦公人員參照其他垂直管理單位配置方式統(tǒng)籌安排。業(yè)務(wù)關(guān)系方面，應(yīng)急管理所與街道辦事處相互支持、協(xié)助、配合，由區(qū)（縣）應(yīng)急管理局掌握其工作考核權(quán)和人事任免權(quán)。

為推進新時代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，建立社區(qū)警務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等社區(qū)工作站已成為近年來基層治理工作陣地前移的基礎(chǔ)工程。條屬式改革在社區(qū)層面，可參照社區(qū)工作站設(shè)置模式，建立應(yīng)急管理工作站作為街道應(yīng)急管理所的外派機構(gòu)，其運行模式與社區(qū)警務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站相同，統(tǒng)一負責(zé)社區(qū)內(nèi)的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)。社區(qū)應(yīng)急管理工作站接受街道應(yīng)急管理所的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，業(yè)務(wù)關(guān)系上與社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會相互配合、支持，其辦公場所、辦公經(jīng)費、辦公人員參照其他社區(qū)工作站設(shè)置方式按需配置（見圖2）。

條屬式改革遵循垂直領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、異層同構(gòu)的設(shè)置原則，可形成自上而下統(tǒng)一集中的條線式管理體系，有利于治理資源集聚式下沉、管理業(yè)務(wù)專業(yè)化辦理和管理功能集成式整合。第一，條屬式改革情景下，基層應(yīng)急管理工作所需資源由上級業(yè)務(wù)主管部門供給，資源自主性與靈活性較高，有利于推動“條”上密集式的權(quán)力與資源向街區(qū)下沉，使其在應(yīng)急管理工作中“有職、有錢、有權(quán)”，繼而突破“塊塊”治理結(jié)構(gòu)下基層“權(quán)力小、責(zé)任大、資源少”的緊約束狀態(tài)。第二，條屬式改革以專職辦公人員的供給配備，實現(xiàn)基層應(yīng)急管理業(yè)務(wù)的專一性和專業(yè)性辦理，可有效緩解當(dāng)前基層專業(yè)管理人才“少而弱”的現(xiàn)實情形，提高基層街區(qū)應(yīng)急管理的精準(zhǔn)化、規(guī)范化、專業(yè)化水平。第三，條屬式改革通過自上而下對口設(shè)置應(yīng)急管理職能部門，將基層街區(qū)碎片化的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)和職能進行統(tǒng)一管理，可實現(xiàn)功能的集成式整合，為構(gòu)建多災(zāi)種綜合治理網(wǎng)絡(luò)提供依托。

條屬式改革的實質(zhì)是由單一垂直管理部門直接負責(zé)街區(qū)自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的全流程管理工作，可有效推動基層突發(fā)事件治理的分類化、專業(yè)化和有效化，提升基層應(yīng)急管理效能。但實踐中，這種改革方式也依然存在一定的局限性。一是垂直到底的行政管理模式下，相對封閉的條線管理體系不利于多部門協(xié)同行動與橫向資源整合，對跨區(qū)域、跨部門、跨層級重大突發(fā)事件的處置力不從心。二是條屬式改革下的“條條”職能部門與“塊塊”屬性的街道和社區(qū)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能難以實現(xiàn)，日常工作運行中容易形成“兩張皮”現(xiàn)象。實踐中，街區(qū)對條線職能部門既難以行使人事權(quán)，也無法影響其事權(quán)財權(quán)，制度文本上的“協(xié)調(diào)”權(quán)難以落實。

（三）嵌入式改革

社會科學(xué)領(lǐng)域中，“嵌入”被用于描述不同對象間相互融入或銜接的過程或狀態(tài)。[40]（p49-57）基層應(yīng)急管理是一項業(yè)務(wù)繁雜的集體行動，涵蓋災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后各個階段，涉及政府部門、社會組織、市場組織和社區(qū)居民等多方主體。嵌入式改革是指在基層黨組織引領(lǐng)下，將基層應(yīng)急管理各項業(yè)務(wù)和職能，融入基層街道和社區(qū)內(nèi)部多元主體中，在控制制度和組織成本基礎(chǔ)上，建設(shè)基層應(yīng)急管理體系，強化基層社會抗逆力。黨建引領(lǐng)是加強基層政權(quán)建設(shè)和創(chuàng)新基層治理的重要制度保障。[41]（p49-52）黨組織富有權(quán)威性、合法性和強大組織動員能力，通過對基層應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)中多元主體的不斷滲透，成功嵌入基層政府和行政化的社會組織中，以領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和規(guī)范行政權(quán)力來實現(xiàn)其執(zhí)政主張。

基層應(yīng)急管理場域中，可憑借黨組織“上下貫通、左右聯(lián)動”的組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急管理體系。通過縱向跨層級黨建聯(lián)建和橫向跨部門黨建協(xié)同，促進國家基層權(quán)力的整體性行動。縱向上，建立縱貫到底的網(wǎng)絡(luò)組織體系，以黨建活動促進層級聯(lián)動。依靠黨組織政治權(quán)威、社會資本、常態(tài)工作網(wǎng)絡(luò)和群眾路線優(yōu)勢，在應(yīng)急指揮、信息溝通、資源整合等應(yīng)急管理行動中發(fā)揮其“橋角色”功能。[42]（p56-62）橫向上，依托黨建組織網(wǎng)絡(luò)，以兼職委員形式將街道“條線”部門納入街道黨工委，通過搭建“黨建聯(lián)席會議”工作機制，推行各級各類黨組織的聯(lián)建共建。以區(qū)域化黨建聯(lián)動和常態(tài)化聯(lián)絡(luò)溝通機制，實現(xiàn)街道層面應(yīng)急管理相關(guān)部門的“條塊”統(tǒng)合和社區(qū)層面多元主體協(xié)同的整體性應(yīng)急治理。相較于行政協(xié)調(diào)機制，黨建聯(lián)席會的議題具備更加明顯的政治話語特征，在推動各方主體達成共識方面具有獨特優(yōu)勢（見圖3）。

圍繞黨組織核心地位，將基層應(yīng)急管理事務(wù)進行整合與劃分，并嵌入到街道和社區(qū)內(nèi)部多元主體中，可構(gòu)建結(jié)構(gòu)清晰、功能完善、權(quán)責(zé)分明的新時代基層應(yīng)急管理格局，有效應(yīng)對治理重心下移進程中的諸多深層挑戰(zhàn)。第一，縱向“街道黨工委—社區(qū)黨組織—小區(qū)黨支部”組織架構(gòu)，有利于理順街道與社區(qū)間的事權(quán)范圍，緩解治理任務(wù)指標(biāo)的隨意和無序下壓的情況。第二，從組織間成本管理看，“黨建聯(lián)席會議”工作機制可以在不改變基層多元主體職能邊界和隸屬關(guān)系的條件下，推動應(yīng)急管理協(xié)同行動，實現(xiàn)總成本最低的應(yīng)急管理目標(biāo)。如：由社區(qū)和街道內(nèi)派駐的公安、衛(wèi)生、消防和交通等部門負責(zé)人兼任街道黨工委委員，開展黨建聯(lián)席會議時，將“道路安全管理”問題作為議題共商共議共治，可有效解決“看得見，管不著”的治理問題。第三，嵌入式改革可將社區(qū)居民委員會、社區(qū)社會組織、轄區(qū)單位、網(wǎng)格員、社區(qū)黨員、志愿者等多元主體充分吸納并有序整合到現(xiàn)有基層應(yīng)急管理系統(tǒng)中，以信息、資源、權(quán)限的異質(zhì)性供給適應(yīng)多樣化的應(yīng)急需求，高效釋放治理效能。第四，以黨組織牽頭開展基層應(yīng)急管理工作，可提升領(lǐng)導(dǎo)注意力分配程度，有利于及時錨定治理問題，以超越常規(guī)科層規(guī)則的方式統(tǒng)一要素、集中資源、打破梗阻，有效實現(xiàn)治理目標(biāo)。

嵌入式改革可優(yōu)化多元組織之間的權(quán)力、資源配置，形成資源共享、信息互通、權(quán)責(zé)清晰的管理格局，有效化解基層應(yīng)急管理中的多重困境。但這一改革模式在實踐中也存在一定弊端。一是基層工作人員依舊身兼數(shù)職，專業(yè)應(yīng)急管理人才“少而弱”的困境無法有效緩解。二是碎片化的基層應(yīng)急管理業(yè)務(wù)和職能雖然得以集中整合，但由于專門管理機構(gòu)依然缺位，應(yīng)急管理工作容易走向“運動式治理”，長效化、規(guī)則化的基層應(yīng)急管理模式難以形成。三是過于依賴基層黨組織的功能發(fā)揮，不利于基層社會自治能力的培育與提升。

六、結(jié)語

基層應(yīng)急管理體制改革，實質(zhì)是國家權(quán)力面向基層社會，維護基層穩(wěn)定發(fā)展秩序的一種選擇。通過組織設(shè)立、權(quán)力擴散和資源系統(tǒng)集聚，打通多元行動主體的關(guān)系節(jié)點，為突破基層應(yīng)急管理工作的結(jié)構(gòu)化困境提供治理思路。無論是塊屬式改革、條屬式改革還是嵌入式改革，其本質(zhì)都在于有效歸攏和整合基層應(yīng)急管理多頭的組織關(guān)系和權(quán)力機制，理順基層應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)流程，避免由于多種治理要素集中涌入而導(dǎo)致的行動規(guī)則混亂、協(xié)同能力弱化以及權(quán)責(zé)邊界模糊等結(jié)構(gòu)性限制。

三種基層應(yīng)急管理體制改革模式均可從制度層面強化基層應(yīng)急管理能力，推進新時代基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)，但依然無法突破科層組織結(jié)構(gòu)帶來的“體制性困境”。我國基層街道與社區(qū)形態(tài)各異，治理場景復(fù)雜、治理對象多元、發(fā)展模式多樣，并不存在一種改革模式放之四海而皆準(zhǔn)。改革模式并無最優(yōu)，每種模式均有利弊，選擇的關(guān)鍵在于城市具體發(fā)展情景和改革模式適配程度。面對日益復(fù)雜的社會治理需求和風(fēng)險社會下基層脆弱性凸顯的挑戰(zhàn)，無論哪種改革模式，都應(yīng)始終緊密貼合并服務(wù)于政府當(dāng)前與未來的工作重心和發(fā)展目標(biāo)，也需始終立足于社會自主發(fā)展過程中的現(xiàn)實需要。

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