我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”法律制度的完善對(duì)策

［摘要］ 大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過數(shù)據(jù)聚集對(duì)用戶個(gè)人信息以及平臺(tái)間競爭產(chǎn)生顯著影響。一方面，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)基于資源和地位上的非對(duì)稱性，對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)負(fù)有監(jiān)管的職責(zé)；另一方面，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)存在濫用“數(shù)字權(quán)力”的風(fēng)險(xiǎn)，故應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度向部分大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)施加一定的加重義務(wù)，有助于優(yōu)化我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管制度。我國現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度，一方面在立法中呈現(xiàn)碎片化特征，忽視了各部門法在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管中的有機(jī)聯(lián)系；另一方面現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)不甚合理，“守門人”義務(wù)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)。為完善我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”法律制度，應(yīng)當(dāng)革新網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管理念、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管與個(gè)人信息保護(hù)的協(xié)作，建立科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、明確“守門人”義務(wù)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多元立體的監(jiān)管模式、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的有效治理，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的健康發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］ 網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)； “守門人”制度； 數(shù)字權(quán)力； 平臺(tái)監(jiān)管

［中圖分類號(hào)］D923;DF49 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］2096-4005（2024）03-0001-10

數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要力量。根據(jù)市場研究機(jī)構(gòu)eMarketer發(fā)布的報(bào)告，2023—2024年全球電子商務(wù)銷售增加將進(jìn)入快車道，2024年銷售額將突破6萬億美元大關(guān)，其中一半的增長值來自中國[1]。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要力量，也是世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長促轉(zhuǎn)型的重要引擎。但是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也逐步暴露出一系列風(fēng)險(xiǎn)。一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的壟斷現(xiàn)象屢見不鮮，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“從技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新、企業(yè)間充分競爭，到依托資本的多維度、全產(chǎn)業(yè)滲透形成以多個(gè)超大型平臺(tái)為核心的生態(tài)圈，乃至多種手段的封閉，阻礙要素流動(dòng)、妨礙創(chuàng)新”[2]。另一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)突出。根據(jù)IBM發(fā)布的《2022數(shù)據(jù)泄露成本報(bào)告》，2022年受訪組織的數(shù)據(jù)泄露平臺(tái)損失為435萬美元，創(chuàng)下歷史新高[3]191。

鑒于此，世界各國將目光聚焦于“守門人”理論來探索網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的新路徑，并廣泛建立了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度。歐盟出臺(tái)了《數(shù)字市場法》（Digital Market Act），規(guī)定了大型平臺(tái)負(fù)有“守門人”義務(wù)，包括限制數(shù)據(jù)融合等內(nèi)容；美國擬出臺(tái)《美國創(chuàng)新與選擇在線法案》（The American Innovation and Choice Online Act）、《終止平臺(tái)壟斷法》（Ending Platform Monopolies Act）等多部法律，為大型平臺(tái)設(shè)定了禁止自我優(yōu)待等限制；我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條對(duì)大型平臺(tái)附加了特殊義務(wù)①，規(guī)定大型平臺(tái)負(fù)有個(gè)人信息保護(hù)合規(guī)體系建設(shè)等義務(wù)。

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度的研究主要有集中在以下兩方面：一是側(cè)重從我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條出發(fā)，對(duì)該法律條款進(jìn)行解讀分析，并提出完善相關(guān)規(guī)定的對(duì)策和建議。二是主張?jiān)诜磯艛嘁曈蛳?，通過建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度約束網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在競爭中的行為。上述研究進(jìn)路主要是聚焦于某一部門法展開的分析，試圖在該部門法中構(gòu)建完善的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度，然而其僅從單一的部門法角度進(jìn)行分析，不利于對(duì)該制度的整體把握。本文試圖從網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”的理論基礎(chǔ)出發(fā)，解析我國目前網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度存在的問題與不足，并從多方角度提出具體可行的完善之策。

一、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”的理論基礎(chǔ)

（一）“守門人”的緣起

“守門人”（gatekeeper），也被稱為“看門人”，羅伯特·帕克在其《移民報(bào)刊及其控制》中勾畫了“守門人”雛形，報(bào)刊主編在面對(duì)海量的新聞報(bào)道中承擔(dān)著挑選作用。1947年，美國社會(huì)心理學(xué)家?guī)鞝柼亍けR因在《群體生活的渠道》一文中首次提出“信息傳播的順利與否取決于看門人的意見”[4]。此時(shí)的“守門人”主要限于傳播學(xué)，后逐漸擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域。在政治學(xué)中，國會(huì)下屬委員會(huì)在君主制規(guī)則下的立法過程中，享有“守門人”的權(quán)力[5]；雇主在審查勞動(dòng)者資質(zhì)、防止非法就業(yè)方面具有“守門人”權(quán)限。這一概念貫通各個(gè)領(lǐng)域，廣泛刻畫各種第三方監(jiān)管關(guān)系，為日后演化為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度奠定了重要的基礎(chǔ)?！笆亻T人”類型具有多樣性，自盧因提出“守門人”概念以來，在新聞傳播、金融市場、政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，“守門人”呈現(xiàn)分化發(fā)展的趨勢，在不同的實(shí)踐場景下，“守門人”所展現(xiàn)的內(nèi)涵不同。但“守門人”具有如下共性：一是“守門人”具有“守門”能力；二是對(duì)所在領(lǐng)域具有控制力；三是“守門人”起到了第三方監(jiān)管作用，承擔(dān)第三方義務(wù)。

（二）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)何以成為“守門人”

“守門人”的核心在于對(duì)其所在領(lǐng)域具有控制力，具有第三方監(jiān)管職責(zé)。美國學(xué)者克拉克曼（Kraakman）論證，“某些情況針對(duì)直接違法者的執(zhí)法是困難甚至不可能的，因而有必要通過法律責(zé)任激勵(lì)第三方強(qiáng)化對(duì)違法行為的控制，并將這種責(zé)任形象地界定為‘守門人責(zé)任’（gatekeeper liability）”[6]。之所以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以成為“守門人”，主要源于以下原因。

其一，國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)監(jiān)管能力的不足，是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)成為“守門人”進(jìn)行監(jiān)管的客觀需要。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，以國家權(quán)力為主導(dǎo)的監(jiān)管在面對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)海量信息時(shí)，囿于數(shù)字技術(shù)運(yùn)用能力的缺乏，在監(jiān)管效率和效果上無法達(dá)到預(yù)期。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法，“它既要在實(shí)體上論證相關(guān)證據(jù)和法律依據(jù)的充分性，又要在程序上履行一系列告知、聽取陳述申辯等正當(dāng)程序的基本要求，還可能承擔(dān)被當(dāng)事人復(fù)議、起訴等一系列法律成本”[7]。這無疑增加了監(jiān)管成本。而網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)借助技術(shù)審查，在監(jiān)管效率和監(jiān)管成本上均更優(yōu)。臉書（Facebook）和推特（Twitter）等社交網(wǎng)站利用技術(shù)性措施剔除恐怖主義和極端主義內(nèi)容已十分常見[8]?；谔岣弑O(jiān)管效率和節(jié)約監(jiān)管成本的考慮，監(jiān)管機(jī)關(guān)將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)納入監(jiān)管主體中，借助平臺(tái)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)的有效規(guī)制。

其二，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)具有較強(qiáng)控制能力，也為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為“守門人”進(jìn)行監(jiān)管提供了可行方案。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)快速崛起，在數(shù)字空間中具有較強(qiáng)的控制力。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在數(shù)據(jù)信息傳播、線上交易發(fā)生、數(shù)據(jù)篩選等眾多領(lǐng)域具有較強(qiáng)的掌控力，在平臺(tái)內(nèi)商業(yè)用戶和終端用戶間起到了關(guān)鍵的連接作用，已經(jīng)成為了數(shù)字社會(huì)中的基礎(chǔ)設(shè)施。在數(shù)字空間中，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為資源配置的主體，負(fù)有塑造平臺(tái)秩序的社會(huì)責(zé)任，因而負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)管，是指平臺(tái)能夠建立內(nèi)部自治秩序，包括市場準(zhǔn)入權(quán)、資源調(diào)配權(quán)、實(shí)際規(guī)制權(quán)[9]，其監(jiān)管能力主要體現(xiàn)在以下方面：一是大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)掌握平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者和終端用戶進(jìn)入平臺(tái)的路徑，是平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者和終端用戶的集中入口，處于“關(guān)口”位置。二是大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)掌控海量關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源，能主導(dǎo)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)。三是大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有治理權(quán)限，對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)具有控制力，具體反映在平臺(tái)的規(guī)則制定、內(nèi)容審查以及糾紛解決方面，這是大型平臺(tái)監(jiān)管的核心內(nèi)容。

有鑒于大型平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)具有較強(qiáng)的控制力，“其雖由私主體行使但卻具有了公權(quán)力的某些性質(zhì)與特征”[10]，此時(shí)平臺(tái)具有監(jiān)管能力，被視為“守門人”。

（三）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”為何需要被監(jiān)管

大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)資源調(diào)配具有掌控力、對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)具有控制力，這是大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以作為“守門人”的理論依據(jù)。但同時(shí)需要認(rèn)識(shí)到，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)逐步具有了“數(shù)字權(quán)力”。“數(shù)字權(quán)力”，是指“以平臺(tái)為代表的社會(huì)主體憑借其信息能力和資源優(yōu)勢，形成具有支配力的社會(huì)權(quán)力”[11]。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的“數(shù)字權(quán)力”主要是通過控制數(shù)據(jù)流動(dòng)和可訪問性，以及構(gòu)建數(shù)字生態(tài)等方式來實(shí)現(xiàn)。盡管“所有數(shù)字平臺(tái)均具有控制和收集數(shù)據(jù)的潛能，但囿于可獲得數(shù)據(jù)的數(shù)量與種類，通常只有一些大型平臺(tái)才具有如此卓越的數(shù)字能力，正是它們才擁有‘?dāng)?shù)字權(quán)力’”[12]。以維基百科為例，其最初設(shè)立目的在于信息共享，打破傳統(tǒng)內(nèi)容供應(yīng)商對(duì)信息的壟斷，但隨著維基百科的規(guī)模逐步擴(kuò)大，其控制著用戶進(jìn)入門戶渠道，并大量編輯、刪除、整理信息，龐大的信息資源被其掌握[13]。此時(shí)，維基百科便具有了“數(shù)字權(quán)力”。

大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是科技企業(yè)建立的盈利工具，其所有者與傳統(tǒng)的一般性企業(yè)具有相似性，都是直接內(nèi)嵌于社會(huì)中、經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能兼具并相互交融的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織[14]。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在掌握了“數(shù)字權(quán)力”后，便會(huì)極力“將數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素變?yōu)樗饺怂?，通過壟斷性擴(kuò)張、平臺(tái)控制等一系列手段不斷剝削數(shù)字勞動(dòng)者，使其自身權(quán)力凌駕于整個(gè)社會(huì)之上”[15]。其已經(jīng)成長為具有廣泛“數(shù)字權(quán)力”的“數(shù)字利維坦”（Digital Leviathan）[16]。因而大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可能引發(fā)了一系列新的風(fēng)險(xiǎn)。

其一，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有引發(fā)個(gè)人信息安全的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與高速公路、水電一樣，已經(jīng)成為公民不可或缺的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一般以所謂的“免費(fèi)”服務(wù)面向用戶，并且在使用中，平臺(tái)還會(huì)不斷更新以提升用戶體驗(yàn)。但是這一“免費(fèi)”服務(wù)的前提是，終端用戶向平臺(tái)讓渡自身的個(gè)人信息，實(shí)質(zhì)上是以用戶個(gè)人信息為對(duì)價(jià)。這是由于大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有的數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，均依賴用戶個(gè)人信息為“燃料”。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“通過各種方式搜集到更多的數(shù)據(jù)，通過精妙的算法預(yù)測和塑造經(jīng)濟(jì)消費(fèi)習(xí)慣，提供精準(zhǔn)的個(gè)性化服務(wù)，控制交易和生產(chǎn)渠道，捕獲更多的消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余”[17]。因而大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)往往存在過度收集用戶個(gè)人信息的問題，極大地提高了用戶的個(gè)人信息安全隱患。

其二，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有干擾平臺(tái)競爭秩序的風(fēng)險(xiǎn)。2020年美國眾議院司法委員會(huì)“反壟斷、商業(yè)和行政小組委員會(huì)”針對(duì)亞馬遜（Amazon）、蘋果（Apple）、臉書（Facebook，2021年后改名為Meta）和谷歌（Google）四家企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)競爭狀況形成了《數(shù)字市場競爭的調(diào)查》（Investigation of Competition in Digital Markets）。調(diào)查結(jié)果顯示四家大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)均存在壟斷行為，主要依據(jù)為，每個(gè)平臺(tái)都充當(dāng)一個(gè)關(guān)鍵的分銷渠道的“守門人”；每個(gè)平臺(tái)都利用“守門人”地位維護(hù)自身市場力量；每個(gè)平臺(tái)都濫用中介角色，鞏固和擴(kuò)大其主導(dǎo)地位[18]。歐盟、美國的立法者都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一問題，故歐盟《數(shù)字市場法》、美國《美國創(chuàng)新與選擇在線法案》《終止平臺(tái)壟斷法》等法案，均以大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可能損害競爭為其規(guī)制依據(jù)，將符合條件的大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)認(rèn)定為“守門人”或與“守門人”相似的角色，對(duì)其施加一定禁止義務(wù)，以期待形成健康的平臺(tái)競爭秩序。

“‘守門人’概念能夠更準(zhǔn)確地刻畫超大型平臺(tái)在數(shù)字生態(tài)中的角色以及它們引發(fā)的種種問題”[10]，在應(yīng)對(duì)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)引發(fā)的負(fù)外部性問題時(shí)，受到了立法者和學(xué)者的廣泛關(guān)注。鑒于大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)引發(fā)的一系列風(fēng)險(xiǎn)和危害，應(yīng)當(dāng)確定部分大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為“守門人”，向其施加某些加重義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其“數(shù)字權(quán)力”的有效監(jiān)管。

二、我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度的現(xiàn)狀與不足

（一）我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度現(xiàn)狀

2020年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，明確將“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”作為2021年經(jīng)濟(jì)工作中的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，這是基于我國目前平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀展開的?！?020—2021中國經(jīng)濟(jì)年會(huì)”中提出，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在市場壟斷、無序擴(kuò)張、野蠻生長的問題日益凸顯，出現(xiàn)了限制競爭、贏者通吃、價(jià)格歧視、泄露個(gè)人隱私、損害消費(fèi)者權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)隱患積累等一系列問題，存在監(jiān)管滯后甚至監(jiān)管空白[19]。此外，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)侵害公民個(gè)人信息的事件引發(fā)了廣泛關(guān)注。在此背景下，我國開啟了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度的構(gòu)建。

其一，在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條建立了“守門人”制度。第58條借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，為大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)規(guī)定了加重義務(wù)。這一條款具有如下內(nèi)容。

一是明確了“守門人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第58條將“提供重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者”作為本條的義務(wù)主體。這與歐盟《數(shù)字市場法》的“守門人”認(rèn)定存在相似性。歐盟《數(shù)字市場法》第3條第1款明確了認(rèn)定“守門人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：一是對(duì)市場具有重大影響，二是提供的核心平臺(tái)服務(wù)是平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者接觸終端用戶的重要通道，三是平臺(tái)具有穩(wěn)定的地位，即在一定期限內(nèi)平臺(tái)持續(xù)滿足上述條件。其中“核心平臺(tái)服務(wù)”與我國第58條規(guī)定的“重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)”概念異曲同工。

二是明確規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”的直接義務(wù)和第三方監(jiān)管義務(wù)。第58條明確大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)履行4項(xiàng)義務(wù)，其中第1項(xiàng)、第4項(xiàng)規(guī)定是針對(duì)自身的直接義務(wù)，要求大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)建立個(gè)人信息合規(guī)保護(hù)體系并設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)督，同時(shí)發(fā)布個(gè)人信息保護(hù)社會(huì)責(zé)任報(bào)告，接受社會(huì)監(jiān)督。而第2項(xiàng)、第3項(xiàng)規(guī)定則是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的第三方義務(wù)，要求大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的個(gè)人信息處理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。具體而言，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)制定平臺(tái)規(guī)則，明確平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者處理個(gè)人信息的規(guī)范和保護(hù)個(gè)人信息的義務(wù)，同時(shí)對(duì)嚴(yán)重違反法律、行政法規(guī)處理個(gè)人信息的平臺(tái)內(nèi)產(chǎn)品或者服務(wù)提供者，停止提供服務(wù)。我國《個(gè)人信息保護(hù)法》中的“守門人”制度，“兩種義務(wù)的并列實(shí)際上融入了代理式監(jiān)管的理念，對(duì)平臺(tái)代理政府監(jiān)管進(jìn)行特別規(guī)制，取得創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)化管制之間的平衡”[20]?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第58條一方面以直接義務(wù)的形式，要求大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)自身行為監(jiān)管，防止其基于自身的優(yōu)勢地位侵害用戶個(gè)人信息；另一方面又賦予大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)第三方監(jiān)管職責(zé)，其須對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的個(gè)人信息處理行為進(jìn)行監(jiān)管。上述直接義務(wù)和第三方義務(wù)，兼顧了“守門人”監(jiān)管和防止“數(shù)字權(quán)力”濫用兩項(xiàng)職責(zé)。

其二，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反壟斷領(lǐng)域，我國開啟了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度的建設(shè)，以應(yīng)對(duì)近年來發(fā)生的平臺(tái)壟斷、不公平競爭亂象。2021年國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，從平臺(tái)分類分級(jí)、主體責(zé)任的角度，開展網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度的建構(gòu)。一方面，《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見稿）》（下文簡稱《分類分級(jí)指南》）對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行了分類和分級(jí)處理。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類方面，《分類分級(jí)指南》依據(jù)平臺(tái)的連接對(duì)象和連接功能，將平臺(tái)分為了六大類①。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分級(jí)方面，《分類分級(jí)指南》以用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類以及限制能力為分級(jí)依據(jù)，將平臺(tái)分為了超級(jí)平臺(tái)、大型平臺(tái)、中小平臺(tái)。另一方面，《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》（下文簡稱《主體責(zé)任指南》）則是從不同規(guī)模平臺(tái)出發(fā)，設(shè)定了不同的義務(wù)規(guī)范?！吨黧w責(zé)任指南》以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)規(guī)模為責(zé)任劃分依據(jù)，在規(guī)定所有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營者都負(fù)有平臺(tái)用戶管理、內(nèi)容管理、信用評(píng)價(jià)等方面責(zé)任的同時(shí)，為超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)定了高于一般網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營者義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的加重義務(wù)，包括了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、安全審計(jì)等內(nèi)容?？偟膩砜?，我國在反壟斷法領(lǐng)域向大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)課以一系列有別于中小網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的加重義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)字領(lǐng)域的有效治理。

（二）我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度存在的問題

1.我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度忽視了反壟斷監(jiān)管與個(gè)人信息保護(hù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

目前，反壟斷監(jiān)管與個(gè)人信息保護(hù)存在一定程度的交集，其中的紐帶是數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)新的生產(chǎn)要素，是構(gòu)成數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)基礎(chǔ)資源，被視為“石油”。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“數(shù)字權(quán)力”的來源便是數(shù)據(jù)，其中最主要的是個(gè)人信息。反壟斷監(jiān)管和個(gè)人信息保護(hù)在大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理中的交織，反映在如下方面。

首先，在反壟斷監(jiān)管意義上，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過獲取掌控大量用戶個(gè)人信息形成壟斷，影響平臺(tái)間公平競爭。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代，獲利的主要方式是流量變現(xiàn)，誰能夠在最短的時(shí)間里贏得最多的用戶，誰就能在激烈的市場競爭中占據(jù)上風(fēng)[21]。借助“使用者反饋”（user feedback loop）和“獲利反饋”（monetisation feedback loop），大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠獲得海量的信息用以調(diào)整業(yè)務(wù)安排，用以吸引更多用戶使用該平臺(tái)。而中小網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)由于缺乏足夠的信息支撐，無法及時(shí)調(diào)整自身的業(yè)務(wù)開展，也缺乏足額資金提升平臺(tái)性能，在平臺(tái)競爭中自然處于不利位置。

其次，在個(gè)人信息保護(hù)意義上，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的數(shù)據(jù)壟斷可能損害用戶的個(gè)人信息。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)借助自身的優(yōu)勢地位和“鎖定”效應(yīng)，最大限度地獲取平臺(tái)用戶的個(gè)人信息，其中不乏用戶的私密信息。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)由于自身的優(yōu)勢地位，使得自身在平臺(tái)競爭中獲取了較高的市場占有率。平臺(tái)用戶在選擇更換平臺(tái)時(shí)缺乏替代，即便存在替代平臺(tái)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異化催生信息遷移成本、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)催生社交成本以及產(chǎn)品經(jīng)驗(yàn)性催生學(xué)習(xí)成本[22]，都使得大部分用戶望而卻步。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)利用其與平臺(tái)用戶間不平等的優(yōu)勢地位，通過拒絕服務(wù)等方式，強(qiáng)制平臺(tái)用戶同意其制定的涉及用戶隱私信息的條款。面對(duì)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的如此亂象，單獨(dú)依靠反壟斷監(jiān)管或者個(gè)人信息保護(hù)都無法實(shí)施有效保護(hù)，需要兩者的共同發(fā)力。

橫向比較歐盟“守門人”制度，歐盟《數(shù)字市場法》反映了兩者直接之間的交集。《數(shù)字市場法》中包含了多項(xiàng)價(jià)值目標(biāo)：促進(jìn)平臺(tái)公平競爭、加強(qiáng)用戶數(shù)據(jù)保護(hù)。其一，歐盟“守門人”制度具有促進(jìn)平臺(tái)公平競爭的價(jià)值目標(biāo)?！稊?shù)字市場法》第1條便明確了立法目的：“確保歐盟境內(nèi)存在‘守門人’的數(shù)據(jù)領(lǐng)域的公平競爭?！贝笮途W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的不當(dāng)行為亟需規(guī)制，數(shù)字平臺(tái)井噴式發(fā)展引發(fā)的壟斷問題對(duì)傳統(tǒng)反壟斷規(guī)則及其分析工具的適配性形成挑戰(zhàn)[23]。傳統(tǒng)反壟斷規(guī)則適用出現(xiàn)困境呼吁新型治理手段的出臺(tái)。歐盟“守門人”制度便在此背景下產(chǎn)生，其擔(dān)負(fù)著維護(hù)市場競爭秩序的職責(zé)。其二，歐盟“守門人”制度加強(qiáng)了用戶數(shù)據(jù)保護(hù)?！稊?shù)字市場法》為“守門人”設(shè)定了一系列數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)，以強(qiáng)化對(duì)用戶數(shù)據(jù)的保護(hù)。例如，《數(shù)字市場法》第5條規(guī)定，被認(rèn)定為“守門人”的大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有限制數(shù)據(jù)融合的義務(wù)，即未經(jīng)用戶根據(jù)“知情同意”原則表示了同意，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不得進(jìn)行數(shù)據(jù)融合。限制數(shù)據(jù)融合的義務(wù)遵循著GDPR個(gè)人數(shù)據(jù)“知情同意”原則，為大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的數(shù)據(jù)活動(dòng)提出了更多限制，有助于用戶數(shù)據(jù)的保護(hù)。

最后，我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度的建立，具有碎片化的特征，相關(guān)法律之間的關(guān)聯(lián)性不夠。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條設(shè)定了“守門人”條款；在平臺(tái)反壟斷領(lǐng)域，我國出臺(tái)了《分類分級(jí)指南》和《主體責(zé)任指南》兩部征求意見稿，在對(duì)平臺(tái)分類分級(jí)的基礎(chǔ)上，為超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)規(guī)定了加重義務(wù)。我國的立法模式與歐盟存在差異，采取了分別立法的方式，在反壟斷和個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域分別建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度。然而我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度的相關(guān)研究主要是針對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條展開的。正如周漢華所言，“第58條對(duì)‘守門人’的規(guī)定局限于個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于解決守門人數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象幾乎無法發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)性作用，只能稱為‘半個(gè)守門人條款’”[24]。我國應(yīng)當(dāng)整合反壟斷和個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的“守門人”制度，加強(qiáng)相關(guān)法律之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，構(gòu)建多方參與的“守門人”制度。

2.我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)不合理，“守門人”義務(wù)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)

其一，我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致“守門人”范圍過大，不利于我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，事關(guān)“守門人”范圍的劃定，其應(yīng)當(dāng)與本國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。過于寬泛的“守門人”范圍為眾多大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)施加了嚴(yán)苛的“守門人”義務(wù)，將抑制網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)帶來的發(fā)展紅利，同時(shí)不利于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的國際競爭。

美國和歐盟對(duì)“主導(dǎo)平臺(tái)”“守門人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與本國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)。美國2021年發(fā)布的《平臺(tái)競爭和機(jī)會(huì)法案》（Platform Competition and Opportunity Act）中，設(shè)定了與“守門人”定位相似的概念，即“主導(dǎo)平臺(tái)”（covered platform）。而“主導(dǎo)平臺(tái)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為：“在美國擁有至少5 000萬個(gè)月活躍用戶；擁有10萬個(gè)月活躍商業(yè)用戶；上一年度年凈銷售額為6 000萬美元或者市值不低于6 000萬美元”[25]。美國國內(nèi)平臺(tái)主要由本國企業(yè)主導(dǎo)，而“主導(dǎo)平臺(tái)”的高標(biāo)準(zhǔn)使其涵攝的范圍僅涉及于谷歌、蘋果、元（Mate）及亞馬遜等超大型平臺(tái)企業(yè)，其他平臺(tái)企業(yè)均不受影響。美國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)位居世界第一，為保持自身在國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭格局中的領(lǐng)先地位，其勢必不會(huì)將“主導(dǎo)平臺(tái)”的范圍設(shè)定過大。歐盟《數(shù)字市場法》確定的“守門人”標(biāo)準(zhǔn)低于我國，也同樣與其在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的相對(duì)弱勢有關(guān)。《數(shù)字市場法》立法者在解釋性備忘錄中指出：“盡管歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)中有超過10 000個(gè)在線平臺(tái)，但其中大多數(shù)是中小企業(yè)?！盵26]249而歐盟境內(nèi)的大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)主要是來自中美兩國的企業(yè)。歐盟也充分認(rèn)識(shí)到這一問題，故在2020年歐盟發(fā)布的《塑造歐洲未來》中提出：“歐洲需要在向健康的數(shù)字世界轉(zhuǎn)型中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”[27]。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟試圖通過《數(shù)字市場法》賦予大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以“守門人”資格并規(guī)定加重義務(wù)，對(duì)境外科技巨頭的無限擴(kuò)張起到有效的遏制作用，為本土企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造空間[26]6。在歐盟發(fā)布的《數(shù)字市場法》“守門人”名單中，包括了Alphabet（谷歌母公司）、亞馬遜、蘋果、字節(jié)跳動(dòng)、元（Mate）和微軟，沒有一家是歐盟境內(nèi)的企業(yè)。歐盟將“守門人”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定較低，是試圖將盡可能多的境外的大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)納入“守門人”范圍，約束境外大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在歐盟成員國內(nèi)的業(yè)務(wù)運(yùn)營，為歐盟數(shù)字企業(yè)生存發(fā)展提供空間。

橫向?qū)Ρ葰W盟和美國的規(guī)定即可發(fā)現(xiàn)，我國有關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不符合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀。我國的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)制度主要是通過《分類分級(jí)指南》《主體責(zé)任指南》實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)《分類分級(jí)指南》的規(guī)定，超級(jí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是指具有如下條件的平臺(tái)：“平臺(tái)上年度在中國的年活躍用戶不低于5億；平臺(tái)核心業(yè)務(wù)至少涉及兩類平臺(tái)業(yè)務(wù)；上年底市值（估值）不低于10 000億人民幣；平臺(tái)具有超強(qiáng)的限制商戶接觸消費(fèi)者（用戶）的能力?！雹俣笮途W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更低，其中市值要求僅為不低于1 000億人民幣，用戶規(guī)模僅為在我國上年度活躍用戶不低于5 000萬，這使得我國對(duì)超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的劃定標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于美國，依此標(biāo)準(zhǔn)我國大約有20多個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都被認(rèn)定為超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，這些大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)擔(dān)負(fù)較重的“守門人”義務(wù)。而根據(jù)2023年發(fā)布的《世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2023》對(duì)全球52個(gè)國家和地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展情況進(jìn)行了評(píng)估，其中我國居于第二位，僅次于美國[28]。鑒于我國在國際數(shù)字競爭格局中的引領(lǐng)地位，過多的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)擔(dān)負(fù)過重的“守門人”義務(wù)將對(duì)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展帶來不利影響。因而，我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)有待優(yōu)化。

其二，我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條確立的“守門人”義務(wù)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)。我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條規(guī)定的義務(wù)主體為“提供重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者”。而歐盟《數(shù)字市場法》有關(guān)“守門人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)采取定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式，歐盟《數(shù)字市場法》在第3條第1款確定了認(rèn)定“守門人”的定性標(biāo)準(zhǔn)后，同時(shí)在第2款對(duì)定性標(biāo)準(zhǔn)劃定了具體的定量標(biāo)準(zhǔn)，通過定量標(biāo)準(zhǔn)明確了認(rèn)定“守門人”的具體指標(biāo)。但是我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條確定的“守門人”標(biāo)準(zhǔn)僅為定性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏定量層面規(guī)定的指引。若僅依靠該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定本條規(guī)定的義務(wù)主體，則為監(jiān)管機(jī)關(guān)提供了較大的裁量空間，在適用中可能造成“假陽性”和“假陰性”風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”法律制度的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管與個(gè)人信息保護(hù)的協(xié)作

其一，堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展和規(guī)范的平衡。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管并不是要打壓大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，而是在充分認(rèn)識(shí)到大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具備的“數(shù)字權(quán)力”存在異化的風(fēng)險(xiǎn)后，引導(dǎo)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)健康有序發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展需要監(jiān)管，監(jiān)管主要是為了預(yù)防、矯正平臺(tái)“數(shù)字權(quán)力”的濫用；同時(shí)，監(jiān)管也是為了更好地保障平臺(tái)的創(chuàng)新與發(fā)展?！盀榱吮Ｕ蠑?shù)字經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)與健康發(fā)展，對(duì)數(shù)字平臺(tái)等予以規(guī)制就是必須的，但是，不能因?yàn)檫^分注重規(guī)制而嚴(yán)重影響創(chuàng)新，謹(jǐn)防規(guī)制抑制科技公司成長?！盵29]我國作為最大的發(fā)展中國家，目前已處于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)競爭的最前沿，未來如何有效應(yīng)對(duì)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“數(shù)字權(quán)力”異化引發(fā)的平臺(tái)壟斷、個(gè)人信息安全問題，如何繼續(xù)保持我國大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在全球的領(lǐng)先地位，將成為新時(shí)代我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理的重大命題。

其二，堅(jiān)持在監(jiān)管中兼顧網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反壟斷和個(gè)人信息保護(hù)。正如上文所述，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管和用戶個(gè)人信息保護(hù)之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，其中的交集便是數(shù)據(jù)，尤其是用戶的個(gè)人信息。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管要求數(shù)據(jù)的公開與共享以防止數(shù)據(jù)壟斷，但是數(shù)據(jù)公開與共享勢必威脅用戶的個(gè)人信息安全；而個(gè)人信息保護(hù)則強(qiáng)調(diào)用戶的個(gè)人信息安全，卻在客觀上推進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的數(shù)據(jù)壁壘。因而在對(duì)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，需要加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管和個(gè)人信息保護(hù)的協(xié)作。目前我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)立法已經(jīng)經(jīng)歷了綜合法、專門法的階段，正在步入整合法的階段。在此階段，不應(yīng)固守一種行為或一個(gè)問題對(duì)應(yīng)一部法律的狹隘觀念，而要追求法的相互滲透、共同作用[30]。因而，在對(duì)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管過程中，需要加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管部門和個(gè)人信息保護(hù)部門間的合作，兼顧兩個(gè)部門法的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的全方位監(jiān)管。

（二）建立健全科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

目前我國正在建立健全網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)制度，這是基于科學(xué)合理分配監(jiān)管資源、保障監(jiān)管合理性、推進(jìn)我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度建設(shè)的要求。《分類分級(jí)指南》《主體責(zé)任指南》兩個(gè)征求意見稿，是我國平臺(tái)分類分級(jí)制度探索的開端。但是我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定有待優(yōu)化，同時(shí)也缺乏相應(yīng)的配套制度供給。因此，應(yīng)當(dāng)在建立科學(xué)的平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)平臺(tái)分類分級(jí)的動(dòng)態(tài)化制度建設(shè)。

其一，建立統(tǒng)一、科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。此前發(fā)布的兩個(gè)征求意見稿盡管是我國平臺(tái)分類分級(jí)監(jiān)管的重要嘗試，但是其中存在分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相互沖突的問題。《分類分級(jí)指南》中將平臺(tái)分為了超級(jí)平臺(tái)、大型平臺(tái)和中小平臺(tái)，而《主體責(zé)任指南》中的加重義務(wù)針對(duì)的是超大型平臺(tái)，在《分類分級(jí)指南》中缺乏對(duì)應(yīng)概念，造成了平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。此外，我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條規(guī)定的“守門人”義務(wù)主體為“提供重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者”，由于缺乏定量標(biāo)準(zhǔn)的指引，其指向的具體網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為何尚有爭議。因而我國需要建立統(tǒng)一、科學(xué)的平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，以此確定將哪些平臺(tái)認(rèn)定為“守門人”進(jìn)而承擔(dān)加重義務(wù)。

考慮到平臺(tái)分類分級(jí)將為某些大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)規(guī)定加重義務(wù)，為防止監(jiān)管中出現(xiàn)漏判或者誤判的情況，我國在確定平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)組織相關(guān)平臺(tái)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)以及平臺(tái)用戶參與分類、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建。在平臺(tái)分級(jí)中，除了此前已經(jīng)確立的標(biāo)準(zhǔn)外，“還可增加年均營業(yè)額、終端用戶數(shù)量、商業(yè)用戶數(shù)量等指標(biāo)，以細(xì)化平臺(tái)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”[31]。同時(shí)，平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)將為《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條提供指引，因而在平臺(tái)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中，也需要考慮平臺(tái)在用戶個(gè)人信息收集、處理中的實(shí)際情況。

其二，建立動(dòng)態(tài)化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)制度。歐盟《數(shù)字市場法》認(rèn)定“守門人”具有的動(dòng)態(tài)化特征，可作為我國的借鑒參考。一是歐盟《數(shù)字市場法》在“守門人”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上具有動(dòng)態(tài)化?！稊?shù)字市場法》中對(duì)“守門人”的認(rèn)定采取定量標(biāo)準(zhǔn)，“但是執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以通過市場調(diào)查和考量‘守門人’的申辯推翻通過客觀數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)建立的推定”[32]。一方面，歐盟委員會(huì)經(jīng)過市場調(diào)查后認(rèn)為，一個(gè)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)目前并不符合定量標(biāo)準(zhǔn)，但是其在未來可能具有“穩(wěn)固和持久的市場地位”，則仍可以要求其承擔(dān)部分義務(wù)以防止在未來對(duì)市場競爭和用戶造成嚴(yán)重?fù)p害。另一方面，若提供核心平臺(tái)服務(wù)的企業(yè)符合“守門人”的定量標(biāo)準(zhǔn)，而其舉證自身提供的核心平臺(tái)服務(wù)并未在市場中有重大影響時(shí)，可不被認(rèn)定為“守門人”。我國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分類分級(jí)制度也應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)化的標(biāo)準(zhǔn)，一方面保障大型平臺(tái)有權(quán)進(jìn)行異議申辯，對(duì)其在市場競爭、個(gè)人信息保護(hù)等方面的影響進(jìn)行綜合評(píng)估，防止監(jiān)管機(jī)關(guān)誤判。另一方面，“對(duì)于不符合定量標(biāo)準(zhǔn)，但是已經(jīng)顯示出對(duì)特定市場內(nèi)經(jīng)營者以及用戶有較強(qiáng)限制能力的平臺(tái)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)力將其認(rèn)定為超大型平臺(tái)”[33]。二是歐盟《數(shù)字市場法》確定的“守門人”具有時(shí)效性。根據(jù)《數(shù)字市場法》第4條規(guī)定，歐盟委員會(huì)將通過發(fā)布清單的方式公布“守門人”企業(yè)，且定期審查被認(rèn)定為“守門人”的企業(yè)是否仍然符合標(biāo)準(zhǔn)，這一做法符合平臺(tái)動(dòng)態(tài)競爭的特點(diǎn)。因而我國平臺(tái)分類分級(jí)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)由國家市場監(jiān)督管理總局定期開展，以確保實(shí)時(shí)跟進(jìn)平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀。

（三）完善網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)多元立體監(jiān)管模式

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的快速發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)。以往學(xué)界對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的討論，主要集中于兩個(gè)方面：一是政府對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管，二是平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)管。隨著研究的進(jìn)一步深入，學(xué)界普遍認(rèn)識(shí)到，僅強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管或平臺(tái)自我監(jiān)管均存在不足?！捌脚_(tái)治理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)性工程，單一主體與技術(shù)的治理邏輯、監(jiān)管邏輯無法應(yīng)對(duì)數(shù)字化平臺(tái)的復(fù)雜性挑戰(zhàn)，必須用復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)思維構(gòu)建協(xié)同共治機(jī)制?！盵34]因而需要從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，整合監(jiān)管主體，構(gòu)建多元立體監(jiān)管模式。

1.公權(quán)力的合理介入

“即使在一個(gè)公共領(lǐng)域可能處于衰退的時(shí)代，至為重要的在于銘記，規(guī)制存在于公法的疆域之內(nèi)”[35]62。上文所述，目前大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有了一定的“數(shù)字權(quán)力”，其對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)具有了市場準(zhǔn)入權(quán)、資源調(diào)配權(quán)、實(shí)際規(guī)制權(quán)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)形成了一個(gè)相對(duì)封閉、穩(wěn)定的自治性組織。但是，“自組織并不是發(fā)生在制度真空中的自我治理，而是必須要或多或少受到垂直性政府力量的影響”[36]，政府仍然在平臺(tái)監(jiān)管中具有重要作用。政府監(jiān)管并非進(jìn)行全方面監(jiān)管，“事實(shí)上，政府在平臺(tái)發(fā)展過程中很大程度上是一個(gè)救火者和監(jiān)管者，在平臺(tái)出現(xiàn)嚴(yán)重事故后承擔(dān)兜底責(zé)任”[37]242。在政府監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)侵害個(gè)人信息或者不正當(dāng)競爭的行為，適宜由平臺(tái)發(fā)揮自我監(jiān)管的，政府應(yīng)當(dāng)避免干涉，以防止自身越位造成過度監(jiān)管，妨礙網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。而對(duì)于大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)濫用“數(shù)字權(quán)力”，嚴(yán)重危及公民個(gè)人信息、危害平臺(tái)競爭秩序的行為，政府必須有效作為，敢于擔(dān)當(dāng)。

2.加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我監(jiān)管

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我監(jiān)管，具有兩層含義。一是，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)的第三方監(jiān)管，其主要指向“守門人”的第三方義務(wù)；二是，為防止大型平臺(tái)濫用“數(shù)字權(quán)力”，其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自我監(jiān)管，限制自身經(jīng)營行為、保障用戶數(shù)字權(quán)利。

其一，構(gòu)建有效的第三方監(jiān)管。第三方監(jiān)管的構(gòu)建，關(guān)鍵在于政府和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)如何合理分配權(quán)責(zé)。我國在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)第三方監(jiān)管中，已經(jīng)形成了較為充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2019年《電子商務(wù)法》的出臺(tái)，正式在我國國家法律層面賦予了平臺(tái)的第三方監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建起了“以網(wǎng)管網(wǎng)”的監(jiān)管格局。但是其中一個(gè)重要的問題尚未解決，即政府和平臺(tái)監(jiān)管間的責(zé)任界限尚不明確，使得平臺(tái)容易背負(fù)全面審查的巨大負(fù)擔(dān)。出于信息不對(duì)稱、法律規(guī)定不足等因素的考慮，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)平臺(tái)具有較強(qiáng)的距離感，這使得平臺(tái)擔(dān)負(fù)了許多原本屬于監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)。而過重的監(jiān)管審查負(fù)擔(dān)，不利于平臺(tái)的發(fā)展。因而需要構(gòu)建有效的第三方平臺(tái)監(jiān)管，需要明確平臺(tái)的監(jiān)管范圍。平臺(tái)的行業(yè)不同，其監(jiān)管范圍也存在差異，因而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同行業(yè)的特征出發(fā)，通過清單的方式明確平臺(tái)第三方監(jiān)管的范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管與平臺(tái)監(jiān)管的協(xié)同治理。

其二，加強(qiáng)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我監(jiān)管。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我監(jiān)管需要堅(jiān)持平臺(tái)中立、算法透明等原則。一是在大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我監(jiān)管中確立平臺(tái)中立原則，“平臺(tái)中立原則是源于基礎(chǔ)通信服務(wù)應(yīng)以為公眾提供平等、自由的基礎(chǔ)服務(wù)為核心要義”[38]。實(shí)踐中，大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不遵守平臺(tái)中立原則引發(fā)了諸多損害。一方面，平臺(tái)訓(xùn)練算法以提升平臺(tái)競爭力，非法收集、處理用戶的個(gè)人信息，違背了用戶的個(gè)人意愿，導(dǎo)致消費(fèi)者福利的減損；另一方面，平臺(tái)濫用自身對(duì)數(shù)據(jù)的支配力，阻礙其他企業(yè)進(jìn)入市場，造成不公平競爭。歐盟《數(shù)字市場法》中要求“守門人”應(yīng)當(dāng)保持中立，其中第6條規(guī)定了不得自我優(yōu)待等義務(wù)，一旦某一平臺(tái)被認(rèn)定為“守門人”，其便需遵守。二是在大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我監(jiān)管中確立算法透明原則。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)濫用“數(shù)字權(quán)力”，很大程度上是通過算法實(shí)現(xiàn)的。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為了自身利益的最大化，利用算法封禁競爭對(duì)手業(yè)務(wù)、操縱算法施加搜索偏見、操縱算法盜取競爭對(duì)手?jǐn)?shù)據(jù)、利用算法影響競爭對(duì)手決策過程[39]，在個(gè)人權(quán)利、平臺(tái)競爭等方面引發(fā)了眾多風(fēng)險(xiǎn)。算法的不當(dāng)使用滋生了對(duì)個(gè)人信息的侵蝕，同時(shí)也嚴(yán)重干擾了平臺(tái)間的公平競爭。而算法透明是滿足用戶算法期待、防止平臺(tái)利用算法進(jìn)行不公平競爭的最好方式。正如布蘭代斯所云：“陽光是最好的消毒劑，電燈是最有效率的警察?！备鶕?jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》，算法透明原則主要借助算法公示和算法備案的方式實(shí)現(xiàn)。通過上述兩種方式，以實(shí)現(xiàn)算法向好向善發(fā)展。

3.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)用戶積極參與監(jiān)管

大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)具有了“數(shù)字權(quán)力”，在平臺(tái)空間內(nèi)具有“準(zhǔn)公權(quán)力”的特征?！靶畔⒆鳛橹匾臄?shù)據(jù)資源，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場中扮演著不可或缺的角色?！盵40]而用戶個(gè)人的“數(shù)字權(quán)利仍然是制約權(quán)力擴(kuò)張的重要利器”[41]，因而在大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)管過程中，應(yīng)當(dāng)保障用戶的積極參與。一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)積極推進(jìn)用戶參與平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)規(guī)則的制定。平臺(tái)用戶是平臺(tái)的主要使用者，其對(duì)平臺(tái)活動(dòng)具有更真切的認(rèn)識(shí)，通過鼓勵(lì)用戶參與平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)規(guī)則的制定，在糾正平臺(tái)的私利偏好的同時(shí)，也在平臺(tái)和用戶間達(dá)成了認(rèn)知共識(shí)，有助于標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的落地。另一方面，“在‘消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)’等用戶聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，增設(shè)‘內(nèi)部電子投訴處理系統(tǒng)’‘互聯(lián)網(wǎng)用戶權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)’等用戶參與系統(tǒng)，并支持用戶在任何階段向法院提起訴訟”[42]，發(fā)揮平臺(tái)用戶參與平臺(tái)監(jiān)管的積極性，實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)的全方位監(jiān)管。

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［責(zé)任編輯：劉 英 責(zé)任校對(duì)：馬 勇］

Countermeasures for Improving the Legal System of “Gatekeepers” on Chinese Internet Platforms

SUN Yujie，" YANG Jianjun

（School of law and order， Northwest University of Political Science and Law， Xi’an 710063， Shaanxi）

Abstract： Large network platforms have a significant impact on users’ personal information and inter-platform competition through data aggregation. On the one hand， large platforms have the duty to regulate activities within their platforms based on the asymmetry in their resources and status; on the other hand， there is a risk of abuse of “digital power” by large platforms， which should be subjected to enhanced regulation. The “gatekeeper” system of online platforms imposes certain aggravating obligations on some large platforms， which helps to optimize the regulatory systems of online platforms in China. China’s existing online platform “gatekeeper” system presents fragmentation in legislation， ignoring the organic connection of various department laws in online platform supervision. In addition， the irrationality of existing platform classification and grading system may easily trigger disputes over the identification criteria of “gatekeepers”. In order to improve the “gatekeeper” system of China’s online platforms， it is necessary to innovate the concept of supervision， strengthen collaboration between regulation of anti-monopoly and protection of personal information on online platforms， establish scientific platform classification and grading standards， promote pluralistic and stereoscopic supervision， so as to realize the effective governance and promote the healthy development of online platforms.

Key words： online platform;" Gatekeeper System;" digital power;" platform supervision

［收稿日期］2023-12-25 ［修訂日期］2024-04-03

［作者簡介］孫禹杰，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論；[通信作者]楊建軍，教授，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

［基金項(xiàng)目］教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（22JJD820004）

①有學(xué)者將本條稱為我國的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“守門人”制度，詳見張新寶《互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)“守門人”個(gè)人信息保護(hù)特別義務(wù)設(shè)置研究》，載《比較法研究》2021年第3期；周漢華《〈個(gè)人信息保護(hù)法〉“守門人條款”解析》，載《法律科學(xué)》2022年第5期；姚志偉《大型平臺(tái)的個(gè)人信息“守門人”義務(wù)》，載《法律科學(xué)》2023年第2期。

①一是網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺(tái)，二是生活服務(wù)類平臺(tái)，三是社交娛樂類平臺(tái)，四是信息資訊類平臺(tái)，五是金融服務(wù)類平臺(tái)，六是計(jì)算應(yīng)用類平臺(tái)。

①參見國家市場監(jiān)督管理總局，《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見稿）》第3.3條，https：//www.samr.gov.cn/hd/zjdc/art/2023/art_c0086d02fcc544ea9506c997b3ac93c1.html。