永州市耕地保護(hù)存在的問題及對策

摘 要：湖南省永州市立足市情，將耕地保護(hù)工作擺在重要位置，牢牢守住耕地紅線，目前已取得明顯成效，但也存在實(shí)現(xiàn)耕地有序恢復(fù)難度大、推動耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)重、抓好耕地進(jìn)出平衡執(zhí)行難等問題。基于此，為做好永州市耕地保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，提出堅(jiān)決落實(shí)耕地保護(hù)制度、牢牢守住耕地紅線，推進(jìn)空間規(guī)劃體系建設(shè)、切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)、看好耕地資源家底，全面貫徹節(jié)約優(yōu)先方針、注重資源高效利用，嚴(yán)格執(zhí)行考核獎懲機(jī)制、營造耕地保護(hù)氛圍等對策。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；占補(bǔ)平衡；永州市

中圖分類號：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909-（2023）13-118-3

0 引言

永州市位于湖南省南部，境內(nèi)有瀟水、湘江匯合。截至2022年10月，永州市總面積224.000萬hm2，其中耕地面積共計(jì)33.554萬hm2［1］。近年來，永州市農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐步深化，這對全面守住耕地紅線提出了新的更高要求。為加強(qiáng)現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”系統(tǒng)保護(hù)，永州市委、市政府堅(jiān)持以“構(gòu)建統(tǒng)籌聯(lián)動、集約高效、監(jiān)管嚴(yán)格的保護(hù)新格局”為重點(diǎn)，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，促使全市耕地保護(hù)工作取得了明顯成效。但從耕地保護(hù)及治理過程看，當(dāng)前永州市出現(xiàn)了耕地恢復(fù)難度大、占補(bǔ)平衡任務(wù)重等現(xiàn)實(shí)難題，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際及發(fā)展任務(wù)加以解決，進(jìn)而提升當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)整體效益。

1 永州市耕地保護(hù)舉措及成效

1.1 在目標(biāo)責(zé)任上：不斷夯實(shí)“三個到位”

一是聚焦任務(wù)分配到位。為配強(qiáng)耕地保護(hù)的人員力量，從永州市本級到管轄的各縣（市、區(qū)），均成立以政府主要負(fù)責(zé)人任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長、職能部門負(fù)責(zé)人為專項(xiàng)成員的耕地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市、縣、鄉(xiāng)三級相關(guān)負(fù)責(zé)人根據(jù)職責(zé)要求簽訂任務(wù)范圍內(nèi)的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，推動形成了“主動領(lǐng)任務(wù)、一級抓一級、層層抓落實(shí)”的耕地保護(hù)工作格局。二是聚焦責(zé)任壓實(shí)到位。永州市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，在統(tǒng)籌謀劃的基礎(chǔ)上制定了《縣級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，明確各級人民政府主要負(fù)責(zé)人為耕地保護(hù)工作的第一責(zé)任人，相關(guān)人員各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，永州市注重對縣級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果的運(yùn)用，將其列為縣級人民政府主要負(fù)責(zé)人綜合考核評價(jià)的重要指標(biāo)。三是聚焦保護(hù)落實(shí)到位。永州市樹立耕地保護(hù)的鮮明導(dǎo)向，加大宣傳力度，著力抓實(shí)市內(nèi)永久基本農(nóng)田“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊”等重點(diǎn)任務(wù)，有效完成了全域范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田劃定、授牌管理和數(shù)據(jù)入庫等工作。同時(shí)，為做好基本農(nóng)田保有量的跟蹤監(jiān)管，永州市在實(shí)地核查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全了耕地質(zhì)量保護(hù)、耕地用途管制、耕地產(chǎn)出檢查等制度，確保實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有任務(wù)、村里有行動、村民有責(zé)任。

1.2 在政策執(zhí)行上：切實(shí)嚴(yán)把“三個關(guān)口”

一是突出導(dǎo)向，嚴(yán)把規(guī)劃管控關(guān)。永州市立足耕地保護(hù)大局，統(tǒng)籌安排現(xiàn)有耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等主要規(guī)劃控制指標(biāo)，加強(qiáng)對各類農(nóng)業(yè)土地的用途管制，充分發(fā)揮了規(guī)劃管控的作用。永州市強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地的預(yù)審管理，實(shí)行“規(guī)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”的管理模式，引導(dǎo)項(xiàng)目選址盡量不占用或少占用耕地，確保有限指標(biāo)發(fā)揮最大的使用效益。此外，該市還緊盯新增耕地范圍開發(fā)，充實(shí)農(nóng)業(yè)耕地指標(biāo)庫。2022年，永州市推進(jìn)了耕地開發(fā)1 966.67 hm2的實(shí)施計(jì)劃［2］。二是明確程序，嚴(yán)把供地政策關(guān)。永州市堅(jiān)持耕地保護(hù)久久為功，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批、用地預(yù)審、規(guī)劃選址、評估論證等環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查把關(guān)，盡量避讓或不開發(fā)大規(guī)模的現(xiàn)有耕地區(qū)域特別是永久基本農(nóng)田，其中2022年申報(bào)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和項(xiàng)目用地選址方案均達(dá)到國家耕地保護(hù)相關(guān)規(guī)定要求。另外，永州市對耕地保護(hù)政策進(jìn)行定期修訂完善，使之長期符合實(shí)際所需、發(fā)展所需。三是注重實(shí)效，嚴(yán)把批后監(jiān)管關(guān)。永州市根據(jù)耕地保護(hù)形勢，定期開展批而未供土地的專項(xiàng)清理工作，對供地率持續(xù)偏低的項(xiàng)目，實(shí)行“點(diǎn)對點(diǎn)”通報(bào)整改和重點(diǎn)督辦措施；因土地批后到期，但未達(dá)到階段性考核標(biāo)準(zhǔn)的，堅(jiān)決采取區(qū)域性限批。永州市嚴(yán)格落實(shí)土地利用動態(tài)巡查制度，通過采取信息公示、預(yù)警提醒、現(xiàn)場核查、跟蹤管理等措施，切實(shí)做好對違規(guī)違約用地行為的綜合防控，對發(fā)現(xiàn)問題處置整改不到位的，果斷采取停批停供、嚴(yán)肅倒查等方式予以懲戒。

1.3 在監(jiān)管措施上：健全實(shí)施“三個體系”

一是構(gòu)建立體化監(jiān)管體系。永州市按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致的原則要求，做到“細(xì)分層級、布局人員、包攬區(qū)域”，不斷壓緊壓實(shí)對耕地保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任，目前已構(gòu)建全域、全崗、全員、全程的立體化監(jiān)管格局。二是構(gòu)建科學(xué)化考核體系。永州市在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)、節(jié)約集約用地、違法違規(guī)用地查處等作為指標(biāo)要素，將其納入縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)職能部門的績效考核體系，積極發(fā)揮硬性考核的推動作用。三是構(gòu)建規(guī)范化追查體系。永州市不斷加大對耕地違法案件的查處力度，及時(shí)曝光違法用地案件，進(jìn)一步暢通國土資源違法舉報(bào)渠道，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督的作用，有效遏制違法占用耕地的行為。注重宣傳在保護(hù)耕地工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的行政單位、個人，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)依法用地、科學(xué)用地的認(rèn)識，推動形成耕地有序開發(fā)利用的良好局面。

2 永州市耕地保護(hù)工作存在的問題

2.1 實(shí)現(xiàn)耕地有序恢復(fù)難度大

永州市嚴(yán)格落實(shí)防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等系列政策和規(guī)定要求，對農(nóng)業(yè)土地及使用情況進(jìn)行了全面深入調(diào)查，查明并登記耕地335 540.00 hm2，其中水田274 386.67 hm2、旱地61 153.33 hm2［１］，但同時(shí)發(fā)現(xiàn)有些種植柑橘、蔬菜、烤煙等經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)業(yè)用地已不能繼續(xù)按耕地用途管理，需要按照“即可恢復(fù)”“工程恢復(fù)”“承包恢復(fù)”等方式妥善解決。然而，大面積恢復(fù)耕地的資金投入大，徹底整改的技術(shù)難度高，部分農(nóng)村群眾的恢復(fù)意愿低，這些情況的存在都影響了永州市耕地復(fù)耕工作。與此同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動，再加上有些耕地的產(chǎn)出效益不足，少數(shù)農(nóng)民在利用現(xiàn)有耕地的過程中存在“非農(nóng)化”“非糧化”或變相利用的問題。

2.2 推動耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)重

從耕地核查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，永州市有些區(qū)域的農(nóng)業(yè)耕地指標(biāo)占補(bǔ)不平衡。例如，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)及建制村的耕地復(fù)種、優(yōu)質(zhì)用地等指標(biāo)在動態(tài)監(jiān)測中未達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)，無法保障占用耕地的重要建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批；如果全面整改達(dá)標(biāo)，則需要采取更多、更有效的措施加以推進(jìn)。另外，新增建設(shè)用地存在“批而未征”“征而未供”“供而未用”等現(xiàn)象，導(dǎo)致一部分耕地資源在審批環(huán)節(jié)大量閑置，耕地資源未能得到合理利用，一些耕地在被征用后長期閑置［3］。經(jīng)過多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展和耕地開發(fā)利用，永州市可用耕地的后備資源和整體指標(biāo)數(shù)不足，這也明顯制約著耕地占補(bǔ)平衡的任務(wù)落實(shí)。

2.3 抓好耕地進(jìn)出平衡執(zhí)行難

依照耕地用途管制的有關(guān)規(guī)定，永州市可以通過全方位統(tǒng)籌林地、草地、園地、綠地等其他農(nóng)業(yè)用地，以及開展農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地的方式，在保護(hù)耕地的過程中補(bǔ)足同等數(shù)量和質(zhì)量的長期有效利用耕地，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)耕地進(jìn)出平衡。但現(xiàn)實(shí)情況是，2022年以來，永州市在嚴(yán)抓耕地進(jìn)出平衡時(shí)，部分縣（市、區(qū)）及有關(guān)部門對耕地保護(hù)的制度性認(rèn)識和落實(shí)程度存在差距。從操作落實(shí)層面看，縣（市、區(qū)）在實(shí)際推行保護(hù)耕地的任務(wù)時(shí)，往往存在進(jìn)出平衡的“雙重壓力”，在“出”方面無法收取耕地開墾費(fèi)用，在“進(jìn)”方面沒有固定的開發(fā)資金來源，執(zhí)行效果還有提升空間。

3 加強(qiáng)永州市耕地保護(hù)的對策

3.1 堅(jiān)決落實(shí)耕地保護(hù)制度，牢牢守住耕地紅線

永州市應(yīng)把牢耕地保護(hù)工作的實(shí)施方向，深入推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)工程，加強(qiáng)對耕地流入流出情況的監(jiān)管，鼓勵有條件的區(qū)域建設(shè)“耕地進(jìn)出平衡儲備庫”，以提升當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)能力。永州市應(yīng)結(jié)合市本級和縣（市、區(qū)）的國土空間規(guī)劃編制管理，擴(kuò)大耕地保護(hù)制度宣傳覆蓋面，繼續(xù)層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，加強(qiáng)對耕地保護(hù)的日常監(jiān)督考核；在借鑒環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索推行永久基本農(nóng)田保護(hù)“田長制”，建立并實(shí)施符合耕地保護(hù)需要的激勵政策。同時(shí)，永州市應(yīng)合理調(diào)整并及時(shí)補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田，完善耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)制度，確保項(xiàng)目建設(shè)在占用耕地后能夠保量保質(zhì)補(bǔ)充到位。對縣（市、區(qū)）存在的耕地進(jìn)出平衡問題，永州市應(yīng)采取綜合性手段加以解決。例如，在耕地“出”的方面，可適當(dāng)收取耕地開墾費(fèi)用，且在執(zhí)行前廣泛征求意見，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不宜過高；在“進(jìn)”方面，可設(shè)置耕地保護(hù)配套資金，既要建立財(cái)政專項(xiàng)扶持資金，又應(yīng)構(gòu)筑市場化專項(xiàng)融資平臺，不斷拓展耕地保護(hù)的資金來源。

3.2 推進(jìn)空間規(guī)劃體系建設(shè)，切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)

永州市應(yīng)聚焦全市“一盤棋”布局，以完善市、縣、鄉(xiāng)三級國土空間規(guī)劃編制為契機(jī)，加快構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)范、運(yùn)行有效的國土空間用途管理制度體系，從而切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃管控作用，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；強(qiáng)化國土空間開發(fā)過程中對耕地的保護(hù)，逐步形成以國土空間總體發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以詳細(xì)實(shí)施規(guī)劃為支撐、以具體專項(xiàng)規(guī)劃為輔助的空間規(guī)劃體系。永州市應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“三區(qū)三線”劃定要求，科學(xué)解決生態(tài)保護(hù)紅線與各類國土空間交叉沖突問題，逐步形成保護(hù)耕地用地的可持續(xù)發(fā)展國土空間格局。永州市應(yīng)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“千年良田”建設(shè)、土地整治等項(xiàng)目落地和撂荒地統(tǒng)籌利用，將可恢復(fù)為耕地的地類納入工程實(shí)施范圍，統(tǒng)籌恢復(fù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地增量、提質(zhì)增效［4］。

3.3 加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)，看好耕地資源家底

永州市應(yīng)全面落實(shí)法治理念，將耕地保護(hù)納入法治化建設(shè)軌道，堅(jiān)持耕地利用“優(yōu)先序規(guī)則”，定期開展亂占耕地、撂荒耕地、閑置耕地等情況總體監(jiān)測，并強(qiáng)化耕地保護(hù)執(zhí)法處置行動。永州市應(yīng)注重耕地保護(hù)法治建設(shè)，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)的日常動態(tài)巡查，實(shí)行宣傳、執(zhí)法、信訪工作等一體聯(lián)動機(jī)制，對群眾投訴反映的違規(guī)用地案件做到快速處理、及時(shí)回應(yīng)，每個季度掛牌督辦、重點(diǎn)打擊具有代表性的典型違法用地案件，公開通報(bào)一批處置結(jié)果，以高壓態(tài)勢全力保護(hù)耕地。同時(shí)，永州市應(yīng)以“永州市違法違規(guī)占用耕地案件以案促改”專項(xiàng)工作為契機(jī)，嚴(yán)懲耕地違法主體，針對性提高耕地違法成本，著力遏制耕地違法新增，防止耕地用地的違法事實(shí)不斷擴(kuò)大，維護(hù)好農(nóng)業(yè)用地管理秩序。

3.4 全面貫徹節(jié)約優(yōu)先方針，注重資源高效利用

永州市應(yīng)堅(jiān)持向資源存量要效益，明確縣（市、區(qū)）土地節(jié)約集約利用的導(dǎo)向，在選址用地、規(guī)劃設(shè)計(jì)、行政審批、進(jìn)場建設(shè)等環(huán)節(jié)注重把關(guān)，倒逼項(xiàng)目實(shí)施主體盡量少占用或不占用耕地，特別是將永久基本農(nóng)田的重點(diǎn)保護(hù)體現(xiàn)在具體工作中。永州市應(yīng)落實(shí)耕地節(jié)約使用政策，主動將非耕地類建設(shè)用地的盤活成效作為新增項(xiàng)目用地計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行分配，應(yīng)時(shí)應(yīng)需開展閑置用地盤活利用行動，釋放土地資源的現(xiàn)實(shí)效益，探索走出一條符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、凸顯集約利用的節(jié)地發(fā)展模式。永州市要想實(shí)現(xiàn)耕地資源的長效利用，關(guān)鍵在于規(guī)?；芾磉\(yùn)行。針對有些耕地位于分散區(qū)域的個體農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)戶，永州市應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)其將所擁有的土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)胤N植大戶或?qū)I(yè)農(nóng)場，并給予耕地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶相應(yīng)的資金補(bǔ)貼或收入分紅，不斷推動耕地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。

3.5 嚴(yán)格執(zhí)行考核獎懲機(jī)制，營造耕地保護(hù)氛圍

永州市應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、生產(chǎn)扶持、農(nóng)村福利等保障政策與生產(chǎn)主體履行耕地保護(hù)責(zé)任掛鉤，通過一攬子支持政策來調(diào)動生產(chǎn)主體開展耕地保護(hù)的積極性，讓耕地保護(hù)成為用地主體的行動自覺，也成為全社會共識［5］。永州市應(yīng)緊盯縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在耕地保護(hù)方面的落實(shí)情況，完善全市耕地保護(hù)量化考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化年度考核結(jié)果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，讓獎懲措施落實(shí)落地。其中，對耕地保護(hù)成效顯著的縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民群眾，給予下年度指標(biāo)優(yōu)先分配、土地節(jié)約模范化創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼專項(xiàng)化發(fā)放等傾向性支持；對觸碰耕地紅線后謀取個人利益，或由于濫用權(quán)利和管控失職產(chǎn)生的違法問題，一律予以查處問責(zé)，真正使破壞耕地的行為人受到應(yīng)有懲處，大力引導(dǎo)干部群眾自覺守好耕地資源、對標(biāo)耕地政策、形成參與氛圍。

參考文獻(xiàn)：

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［4］鄧經(jīng)川，李云，張建，等.新時(shí)代背景下重慶市耕地保護(hù)問題分析及對策建議［J］.南方農(nóng)業(yè)，2022（16）：216-218.

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作者簡介：李尹輝（1990—），男，碩士，講師，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。